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臺北高等行政法院判決
109年度訴字第1268號
111年1月13日辯論終結
原 告 拾天億即新北市私立皇佳幼兒園
被 告 新北市政府
代 表 人 侯友宜（市長）
訴訟代理人 李宗翰
張綺文
段博棋
上列當事人間幼兒教育及照顧法事件，原告不服教育部中華民國109年8月27日臺教法㈢字第1090098445號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：㈠原告經被告核准在○○市○○區○○路000號0、0樓辦理幼兒園業務，核准招收幼兒總數為51人。
被告於民國108年7月18日及8月14日派員稽查，分別察知原告實際招收人數為57人及56人，超過核准招收人數，且為第4次違規（下稱系爭行為1），違反幼兒園與其分班設立變更及管理辦法（下稱幼兒園管理辦法）第27條第2項規定，故依幼兒教育及照顧法（下稱幼教法）第49條第1款規定，以108年8月22日新北府教幼字第1081571118號函裁處原告核定招收人數減少5人（即核准招收幼兒總數變為46人，下稱108年8月22日處分）。
㈡被告於108年10月2日再次派員稽查，查獲原告園內收托幼兒人數37名，以及當日下午4時56分許搭乘原告所屬幼童專用車至原告下車的13名幼生，合計實際收托50名幼生，超過核定招收人數46人，且為第5次違規（下稱系爭行為2），故以108年10月7日新北府教幼字第1081860037號函裁處原告於文到後停止招生6個月、罰鍰新臺幣（下同）3萬元、立即停止違規行為、文到次日起7日內提報改善計畫書及說明、文到次日起30日內完成改善，屆期仍未改善，得按次處罰（下稱108年10月7日處分）。
㈢原告不服108年8月22日處分及108年10月7日處分，提起訴願。
被告重行審查後，因108年8月22日處分沒有載明減少招收人數的期間，故以109年4月15日新北府教幼字第1090670099號函撤銷108年8月22日處分，並就系爭行為1部分，重新裁處減少招收人數5名，處分期間6個月，自108年8月26日至109年2月25日止（下稱109年4月15日處分）。
被告另以109年4月15日新北府教幼字第1090674909號函撤銷108年10月7日處分（原誤載為108年8月22日處分，被告以109年4月21日新北府教幼字第1090701554號函更正），並就系爭行為2部分，重新裁處原告停止招生6個月、罰鍰3萬元、立即停止違規行為、文到次日起7日內提報改善計畫書及說明、文到次日起30日內完成改善，屆期仍未改善，得按次處罰（下稱原處分）。
因被告108年8月22日處分及108年10月7日處分已分別為被告109年4月15日處分及原處分撤銷，受理訴願機關即教育部分別以109年4月24日臺教法㈢字第1090038959號及第1090044793號為不受理決定。
原告不服，以教育部為被告提起行政訴訟，本院以109年度訴字第742號及743號判決駁回後，經最高行政法院以110年度上字第49號及23號裁定駁回上訴確定。
㈣原告不服被告109年4月15日處分，經教育部109年8月27日臺教法㈢字第1090098446號訴願決定駁回後，提起行政訴訟。
本院以109年度訴字第1269號判決駁回。
原告不服，提起上訴，現由最高行政法院審理中。
原告不服原處分，經教育部109年8月27日臺教法㈢字第1090098445號訴願決定駁回後，提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明：㈠原告於被告108年10月2日稽查時，招收幼生人數未逾核定許可招收的人數，沒有違反幼兒園管理辦法第27條第2項規定：⒈被告於108年10月2日派員至原告稽查，同日下午3時許前往「天億文教事業股份有限公司附設皇龍文理技藝短期補習班」（負責人亦為拾天億，下稱皇龍補習班）稽查。
被告於該日下午4時56分許在原告門口攔查幼童專用車，該專用車上學生13人是皇龍補習班的學生，而非原告學生。
因皇龍補習班學生家長為就近接駁孩童，故以原告幼童專用車提供皇龍補習班學生短程接駁服務，使皇龍補習班部分學生在原告門口等待家長接送。
被告誤將該13名皇龍補習班學生算入原告招生人數，已有錯誤。
又該13名學生於被告在皇龍補習班稽查時，已被算入皇龍補習班90名學生名單內，並據以裁罰，不應再算入原告招生人數。
被告認定原告招生人數共50人，顯有違誤。
⒉被告108年8月22日處分核減原告招收人數，未載明減少招收人數的處分期間，因此招收人數應以學期為單位，且公立幼兒園的招收期間皆以學期為單位，被告臨時要求學生退學，學生該去哪裡就讀？故被告108年8月22日處分期間應自109年2月新學期開始起算方為合理。
依此，原告於108年10月2日稽查時可招收學生數仍為51人，而非46人。
縱將上開皇龍補習班13名學生算入原告幼生名單內，合計共50名幼生，亦未超過核定人數，沒有違反幼兒園管理辦法第27條第2項規定。
⒊皇龍補習班90名學生中，有8名是原告的學生去上皇龍補習班上才藝課，其餘均為皇龍補習班學生，且皇龍補習班本來就合法申請可招收6歲以下幼生。
因此被告108年10月2日稽查時，原告現場37名幼生，加上在皇龍補習班上才藝課的8名幼生，共計45名學生，原告沒有超收的情形。
㈡原處分說明2表示被告108年10月7日處分已撤銷，但又表示停止招生6個月的起算是從被告108年10月7日處分送達日起算，顯有矛盾。
且被告於109年4月15日作成原處分，卻溯及限制原告108年10月9日至109年4月8日的招生，邏輯上也有矛盾。
如被告108年10月7日處分已被原處分撤銷而不存在，則108年10月7日處分的送達日要如何計算，有欠明確，原處分應予撤銷。
㈢聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告答辯及聲明：㈠原告於被告108年10月2日稽查時所招收的人數已逾上限，違反幼兒園管理辦法第27條第2項規定：⒈被告前以108年8月22日處分令原告減少招收幼兒5人，原告核定招收人數降為46人。
被告於108年10月2日稽查時，於上午查獲原告園內實際收托幼生26名，原告人員表示還有15名大班生前往動物園戶外教學，但無法提供戶外教學家長同意書，亦無法提供戶外教學的照片。
被告人員在場停留至下午2時20分許，有11名大班生返回原告班級教室。
被告人員詢問該班幼生，幼生表示上午去皇龍補習班上課，之後去農村公園運動才返回原告處。
被告於同日下午3時許亦派員前往皇龍補習班稽查；
於下午4時30分許在皇龍補習班旁000號0樓查知該補習班違規收托幼生90人；
又於4時56分許查獲原告所屬幼童專用車（牌照號碼：000-0000）載送13名幼生至原告處下車，共計50名幼生（26人＋11人＋13人），超收幼生4人，原告超收事實明確。
⒉幼兒園幼童專用車輛與其駕駛人及隨車人員督導管理辦法第2條第1項規定：「幼兒園載運幼兒之車輛，以自有之原廠幼童專用車車種為限。」
又幼教法第2條第1項、行為時第26條第2項及第3項規定幼兒園提供幼童專用車接送服務應遵守的義務，且教育部公告「107學年至111學年幼兒園基礎評鑑指標」，亦將幼童專用車管理納入指標，如放寬幼兒園與補習班共用同一幼童專用車接送幼兒，有規避法規所定義務之嫌，若發生事故或意外，責任歸屬將無法釐清。
被告依此認定搭乘原告幼兒專用車的13名幼生為原告收托幼生，並無違誤。
⒊被告108年10月7日處分是裁罰原告違法收托幼兒於○○區○○路000號0樓及0樓空間，該空間非屬皇龍補習班立案範園，被告亦未於108年10月7日處分中認定違法收托的幼生是皇龍補習班學生，沒有重複計算幼生人數的情形。
㈡因被告108年8月22日處分未載明減少招收人數的處分期間，故以109年4月15日處分撤銷，並重新裁處原告核定招收人數減少招收幼兒5人、處分期間6個月，自被告108年8月22日處分送達日即108年8月26日起算至109年2月25日止。
又因被告108年10月7日處分已失其依據，故以原處分撤銷108年10月7日處分，並重新裁罰，無原告所指欠缺法律依據或不明確的情形。
又原告超收違規非首次查獲，而是第5次，超收情形嚴重影響幼生安全及教保權益，違規情節重大，被告以原處分裁處原告停止招生6個月及3萬元罰鍰等等，無違比例原則。
㈢聲明：原告之訴駁回。
四、前開事實概要欄所載事實，除後述爭點外，餘為兩造所不爭執，且有財政部北區國稅局板橋分局109年8月20日北區國稅板橋綜字第1092091365號函、幼兒園設立許可證書（本院卷第163-165頁）、被告108年8月22日處分（本院卷第79-81頁）、108年10月2日稽查紀錄表及幼童專用車接送幼生下車錄影截圖（本院卷第87-88、91-95頁）、108年10月7日處分（本院卷第17-18頁）、109年4月15日處分（本院卷第125-127頁）、原處分（本院卷第19-21頁）、被告109年4月21日新北府教幼字第1090701554號函（本院卷第143頁）、教育部109年4月24日臺教法㈢字第1090038959號訴願決定（本院卷第139-141頁）、109年4月24日臺教法㈢字第1090044793號訴願決定（本院卷第23-24頁）、109年8月27日臺教法㈢字第1090098446號訴願決定（本院卷第129-138頁）、109年8月27日臺教法㈢字第1090098445號訴願決定（本院卷第25-31頁）、本院109年度訴字第742號、第743號判決（本院卷第111-119頁）、109年度訴字第1269號判決（本院卷第327-344頁）等可以證明，足以認定為真實。
五、爭點：㈠被告於108年10月2日稽查時，原告經核定的招收學生人數上限為何？原告招生是否逾該上限而違反幼教法第8條第6項及幼兒園管理辦法第27條第2項規定？㈡原處分是否違反明確性原則？
六、本院的判斷：㈠應適用的法令：幼教法第8條第6項規定：「幼兒園與其分班基本設施設備之標準，及其設立、改建、遷移、擴充、招收人數、更名與變更負責人程序及應檢具之文件、停辦、復辦、撤銷或廢止許可、督導管理、財團法人登記、董事會運作及其他相關事項之辦法，均由中央主管機關定之。」
第49條第1款規定：「幼兒園有下列情形之一者，處負責人新臺幣6千元以上3萬元以下罰鍰，並命其限期改善，屆期仍未改善者，得按次處罰；
其情節重大或經處罰3次後仍未改善者，得依情節輕重為一定期間減少招收人數、停止招生6個月至1年、停辦1年至3年或廢止設立許可之處分：一、違反第8條第6項所定標準或辦法有關設施設備或招收人數之限制規定。」
教育部依上述幼教法第8條第6項規定的授權，訂有幼兒園管理辦法，其第27條第2項規定：「幼兒園之招收人數，不得逾設立許可證書所載核定招收總人數。」
經核無違幼教法第8條第6項及第49條第1款規定的授權範圍與意旨，沒有違反法律保留原則，得為本院裁判時適用。
㈡原告於被告108年10月2日稽查時，應無違法性認識；
縱使被告109年4月15日處分撤銷108年8月22日處分，並設定減少招收人數6個月期間為108年8月26日至109年2月25日，此部分亦屬無效：⒈原告經被告核准辦理幼兒園業務，核准招收幼生以總數51人為上限，有幼兒園設立許可證書（本院卷第163-165頁）附卷可證。
被告以其108年7月18日及8月14日派員稽查時，察知原告系爭行為1，違反幼兒園管理辦法第27條第2項規定，故依幼教法第49條第1款規定，以108年8月22日處分裁處原告核定招收人數減少5人，即核准招收幼兒總數變為46人，有108年8月22日處分可以證明（本院卷第79-81頁）。
原告不服被告108年8月22日處分，提起訴願，主張：108年8月22日處分沒有載明減少招生人數的期間，原已招收的幼生應依契約走完，以維護家長及幼生的信賴利益等等（見教育部109年4月24日臺教法㈢字第1090038959號訴願卷第10頁）。
被告重行審查後，認為108年8月22日處分沒有載明減少招收人數的期間，以109年4月15日處分撤銷108年8月22日處分，並就系爭行為1，重新裁處減少招收人數5人，處分期間6個月，自108年8月22日處分送達日即108年8月26日起算至109年2月25日，有109年4月15日處分在卷可證（本院卷第125-127頁）。
依上述過程可知，原告於被告108年10月2日稽查時，108年8月22日處分有未載明減少招收人數期間，違反幼教法第49條第1款所定「依情節輕重為『一定期間』減少招收人數、停止招生6個月至1年」，以及明確性原則的瑕疵。
原告於該時既然未能確知其招生人數上限改為46人的起始時間，自亦無從認知其行為有違反108年8月22日處分招收人數不得逾46人的限制，應無違法性認識。
被告未審酌上情作成原處分，已有違誤。
⒉行政程序法第110條第1項規定：「書面之行政處分自送達相對人及已知之利害關係人起；
書面以外之行政處分自以其他適當方法通知或使其知悉時起，依送達、通知或使知悉之內容對其發生效力。」
其所稱「發生效力」，是指行政處分發生外部效力；
至行政處分之規制內容所欲發生的法律效果，即所謂內部效力，原則上固與外部效力同時發生，但如果行政處分規定內容溯及既往，則其內部效力即早於外部效力發生，故行政處分的外部效力與內部效力發生的時間並非必然同一。
於法律有明文規定，或基於立法意旨於有合理的理由時，行政處分得於內容中規定其效力（即內部效力）溯及既往。
例如行政機關作成的行政處分因程序上的瑕疵，或法律評價的錯誤，於行政救濟程序中遭撤銷，行政機關基於原行政處分的同一基礎事實重為相同內容的行政處分，因原行政處分的實體事實沒有變更，亦未被排除，經正當法律程序再為檢視後，認定仍為同一，處分結果亦為相同，則受處分人對該處分內容因已具有可預測性，行政機關因此再為相同內容的行政處分時，於內容中限定處分溯及至第1次處分生效時發生效力，仍屬行政救濟相關法律精神下具合理性的理由，應予容許（最高行政法院95年度判字第1020號、98年度判字第463號、99年度判字第441號、100年度判字第854號及105年度判字第605號判決意旨參照）。
⒊被告以109年4月15日處分撤銷108年8月22日處分，並就原告系爭行為1，重新裁處減少招收人數5人，期間6個月，自108年8月26日起算至109年2月25日。
被告109年4月15日處分所形成減少招收人數的期間（108年8月26日至109年2月25日）發生於109年4月15日處分作成前，是將行政處分的內部效力溯及既往。
然而，原告於被告108年10月2日稽查時，尚未確知其招生人數上限改為46人的起始時間，亦無法預見被告日後作成109年4月15日處分時，是向後重新起算減少招收人數6個月的期間，例如自109年4月15日處分送達時，或自送達翌日起算，或是參酌原告主張自新學期開始起算，亦或有其他可能性等。
再者，109年4月15日處分規範原告於過去108年8月26日至109年2月25日這段期間內的招生行為，是對過去已經結束的事實設定應遵守的義務內容，事實上已無實現的可能性，而有事實不能的情形，依行政程序法第111條第3款規定：「行政處分有下列各款情形之一者，無效︰……三、內容對任何人均屬不能實現者。」
109年4月15日處分關於設定減少招收人數6個月期間為108年8月26日至109年2月25日部分，應屬無效的行政處分，對原告不生拘束效力，則原告於被告108年10月2日稽查時，經核定的招收學生人數上限仍為51人。
原處分所認定原告於被告108年10月2日稽查時招生50人的事實，尚未逾招收學生人數上限51人，應無違反幼兒園管理辦法第27條第2項規定。
㈢縱認原告於被告108年10月2日稽查時，經核定的招收學生人數已核減為46人，亦無證據顯示原告招收學生人數已逾46人：⒈被告108年10月2日稽查時，先於上午在原告園內查得現場收托幼生26人，再於下午2時20分許見有11名幼生自外返回原告班級教室，經詢問該班幼生，幼生表示：上午去皇龍補習班上課，後來去農村公園運動，之後才返回原告班級等等，實際收托37人（26人＋11人），有稽查紀錄表可以核對（本院卷第87-88頁）。
被告上開稽查結果，原告收托幼生人數僅有37人，未逾被告所主張原告收托幼生人數46人的上限。
被告雖主張：其稽查人員於108年10月2日下午4時56分許，查獲有以原告所屬幼童專用車（牌照號碼：000-0000）載送13名幼生至原告門前路邊下車的事實，加計該13名幼生，則原告收托幼生人數為50人（37人＋13人），已逾收托幼生人數46人的上限等等。
然而，被告僅提出其錄影截圖（本院卷第91-95頁），該截圖內容顯示有13名幼童自原告所屬幼童專用車下車，但無從確認人別，亦未見一致的制服或書包可供辨識屬原告幼生，且被告稽查人員未於第一時間上前詢問幼童或原告所屬在場人員，則該13名幼童是否確為原告收托幼生即有疑義。
原告主張：該專用車上學生13人是皇龍補習班學生，而非原告學生，是為便利皇龍補習班學生家長就近接駁孩童，故以原告幼童專用車提供皇龍補習班學生短程接駁服務等等，尚非全無可能。
⒉被告雖再主張：依幼兒園幼童專用車輛與其駕駛人及隨車人員督導管理辦法第2條第1項規定：「幼兒園載運幼兒之車輛，以自有之原廠幼童專用車車種為限。」
及行為時幼教法第26條第2項及第3項規定：「（第2項）幼兒園接送幼兒，應以經直轄市、縣（市）主管機關核准之幼童專用車輛為之，車齡不得逾出廠10年；
其規格、標識、顏色、載運人數應符合法令規定，並經公路監理機關檢驗合格；
該車輛之駕駛人應具有職業駕駛執照，並配置具教保服務人員資格，或年滿20歲以上之隨車人員隨車照護，維護接送安全。
（第3項）前項幼童專用車輛、駕駛人及其隨車人員之督導管理及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關會同交通部定之。」
該13名學生為原告收托幼生無誤等等。
但上開規定是針對原告載運其幼生時使用的車輛規格、配置人員及應行注意事項等為抽象的規範，無從據此認定被告於108年10月2日下午4時56分許所見自原告幼童專用車下車的學生即為原告幼生，而無為皇龍補習班學生的可能。
被告憑此逕為認定，有違行政程序法第9條「行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及不利之情形，一律注意」及第36條「行政機關應依職權調查證據，不受當事人主張之拘束，對當事人有利及不利事項一律注意」的規範意旨，原處分即非適法。
⒊被告於108年10月2日上午至原告稽查，並於同日下午3時許派員至址設○○市○○區○○路000號0樓之0的皇龍補習班稽查；
於4時30分許，發現在皇龍補習班隔壁即○○路000號0樓有收托2至6歲幼生90名，幼生書包及餐具袋上印有「皇佳幼兒園」字樣，經稽查人員詢問幼生就讀何幼兒園，幼生表示是「皇龍」，被告認定原告負責人拾天億未完成申報設立許可，違法收托幼兒進行教保服務，違反幼教法第8條第1項規定，依幼教法第45條第1項規定，以108年10月3日新北府教幼字第1081860079號函裁處拾天億罰鍰30萬元、公告場所地址及姓名並令其停辦等（本院卷第89頁）。
拾天億不服，經訴願後提起行政訴訟。
本院認拾天億確有違反幼教法第8條第1項規定情形，被告以108年10月3日新北府教幼字第1081860079號函裁處公告場所地址及姓名並令停辦等，並無違誤，然就裁處法定最高額罰鍰30萬元部分，則有裁量瑕疵，以109年度訴字第741號判決撤銷被告108年10月3日新北府教幼字第1081860079號函關於罰鍰部分，以及該部分的訴願決定，並駁回拾天億其餘之訴確定。
以上事實業經調閱本院109年度訴字第741號卷宗查核無誤。
被告也依本院109年度訴字第741號判決意旨，另以110年4月30日新北府教幼字第1100773662號函裁處拾天億罰鍰6萬元，有該函文在卷可證（本院卷第365-366頁）。
依上述事實可知，於108年10月2日下午4時56分許搭乘原告所屬幼童專用車至原告門前路邊下車的13名學生，也有可能是拾天億在○○市○○區○○路000號0樓違法收托的90名幼生之一，而此部分被告已經以違反幼教法第8條第1項規定裁罰，在無確切證據可以證明該13名幼生為原告收托幼生，而無其他可能的情況下，自不能逕予認定原告違反幼教法第8條第6項及幼兒園管理辦法第27條第2項規定。
被告依幼教法第49條第1款規定作成原處分即有違誤，應予撤銷。
㈣原處分違反明確性原則：行政程序法第5條規定：「行政行為之內容應明確。」
故行政機關以行政處分形成人民行政法上義務時，應避免處分內容前後矛盾，使受處分人難以預見其義務範圍的情形，否則即違反明確性原則。
被告認定原告有系爭行為2的違章事實，以108年10月7日處分裁處原告停止招生6個月，然因108年8月22日處分未載明減少招生人數的處分期間，被告以109年4月15日處分撤銷其108年8月22日處分，故被告108年10月7日處分失其依據，被告以原處分撤銷其108年10月7日處分，重新裁處。
然原處分主旨欄記載：「本府撤銷108年8月22日處分（被告以109年4月21日新北府教幼字第1090701554號函更正為108年10月7日處分，見本院卷第143頁），另處以貴園自文到後起算停止招生6個月」等等（本院卷第19頁），顯示以原處分送達日作為起算停止招生6個月的始點。
然原處分說明欄二㈡記載：「處貴園停止招生6個月，依本府108年10月7日新北府教幼字第1081860037號函送達日起算（自108年10月9日起至109年4月8日止）」等等（本院卷第20頁），則又以108年10月7日處分送達日作為起算停止招生6個月的始點，有主旨欄與說明欄內容矛盾、不一致，致原告無從辨識其受停止招生6個月處分起算始點的情形，應已違反明確性原則。
㈤本件判決基礎已經明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，認與判決結果不生影響，無一一論述的必要，一併說明。
七、結論：原處分及訴願決定違法，原告訴請撤銷，為有理由，應予准許。
中 華 民 國 111 年 2 月 17 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 高愈杰
法 官 李君豪
法 官 楊坤樵
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。
（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。
（同條第1項但書、第2項）
得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 ㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。
2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。
3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。
㈡非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。
2.稅務行政事件，具備會計師資格者。
3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。
4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。
是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。
中 華 民 國 111 年 2 月 17 日
書記官 高郁婷
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