臺北高等行政法院行政-TPBA,109,訴,133,20200806,1

臺北高等行政法院判決
109年度訴字第133號
109年7月16日辯論終結
原 告 戴朝旺
訴訟代理人 詹奕聰 律師
劉 楷 律師
被 告 桃園市政府
代 表 人 鄭文燦（市長）住同上
訴訟代理人 蔡岳龍 律師
黃立心 律師
郭桓甫 律師
上列當事人間水利法事件，原告不服經濟部中華民國108年12月3日經訴字第10806315120號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主 文

原告之訴駁回。

訴訟費用由原告負擔。

事實及理由

一、事實概要：原告於民國105年6月間，在大漢溪河川區域內之桃園市大溪區內柵段下崁小段52-2地號土地（下稱系爭土地），違規建造鐵皮屋（建造面積約653.48平方公尺，下稱系爭建物），認原告違反水利法第78條第4款規定，乃依同法第92條之3第5款及裁處時經濟部辦理違反水利法案件裁罰要點（下稱違反水利法裁罰要點）第12點第1項之附表1「經濟部辦理違反水利法案件裁罰基準表」（下稱違反水利法裁罰基準表）第11款第1目、第6目規定，乃以108年6月17日府水養字第1080144618號裁處書，裁處原告罰鍰新臺幣（下同）3,000,000元。

原告不服，提起訴願仍遭駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、本件原告主張：

（一）聲明：訴願決定及原處分均撤銷。

（二）陳述：⒈系爭土地使用分區固為河川區，但部分屬風景區及農牧用地，並非全部劃入河川治理計畫線內，且其界線不明確，非一般具有土木專業之民眾可知悉。

再者，系爭土地區域內違建林立，50公尺處並有2公尺高之駁崁，距離河川中心有800公尺之遙，故系爭建物斷無可能對於河川行水之順暢肇致任何危害。

從而，原告主觀上確實不知系爭建物之興建係屬違法。

⒉原告提供系爭土地興建球場供公益使用，並無造成公眾之人身、財產損害，且原告為初犯，於遭查獲後旋即拆除系爭房屋。

被告未審酌上開各節，依行政罰法第8條、第18條第1項、違反水利法裁罰要點第5條第1項第4款等規定，減輕或免除本件裁罰，逕裁處最高額罰鍰，違反比例原則等語。

三、被告則以：

（一）聲明：駁回原告之訴。

（二）陳述：⒈系爭土地坐落於經濟部100年9月29日經授水字第10020211550號公告（下稱100年9月29日公告）之大漢溪河川區域內，土地使用分區為「河川區」，原告未向被告請求調閱相關圖資確認河川區域範圍，亦未向建造管理單位申請建築執照與使用執照，逕為系爭建物之建築，故其對於系爭違章係屬明知或可得而知之違法。

又河川管理辦法第8條規定，管理機關得就所轄河川區域範圍樹立界樁或告示牌，故是否設立界樁或告示牌，尚屬行政機關之裁量範圍，得依據事實上之需要調整。

從而原告尚不能以系爭土地未設立界樁或標示牌一事解免本件違章之主觀歸責。

且以原告之智識，對於河川區域內不得為建築行為一事應屬知悉，自無行政罰法第8條但書、違反水利法裁罰要點第5條第1項第4款之適用。

⒉被告對於系爭建物之違法狀態，於106年1月16日、106年10月20日曾經做過兩次裁處，且於第二次裁處前，有派員到現場詢問該建物管理人員即原告之意見，然原告不願配合據實說明本人即為系爭建物之建築行為人、實際管理人，致有前案裁罰與行政訴訟，故顯然原告早於106年間即已知悉系爭建物處於違法之狀態，而惡意迴避。

甚至原告於107年11月6日在前案中到庭作證，卻遲至108年底或109年初時才拆除系爭建物，顯然已經不符違反水利法裁罰要點第6條第1項第4款「立即回復原狀」要件。

⒊被告考量違法建築面積廣達至少609.79平方公尺、系爭建物存在時間長達3年餘、原告於前案行政調查時惡意迴避不願配合等情，依違反水利法裁罰基準表第11款第1目、第6目規定，裁處300萬元之罰鍰，並無違反比例原則等語，資為抗辯。

四、上開事實概要欄所述之事實經過，除下述爭點外，其餘為兩造所不爭執，並有經濟部100年9月29日公告河川區域（見原處分卷之被證4）、河川圖籍第295、301號圖（見同上卷之被證5）、系爭土地之土地謄本（見同上卷之被證9）、原處分（見本院卷第37、38頁）、訴願決定（見同上卷第27至35頁）附卷可稽，洵堪認定。

經核兩造之陳述，本件爭點厥為：被告以原告在位屬河川區域內之系爭土地上違規建造系爭建造物，違反水利法第78條第4款規定，爰依同法第92條之3第5款規定及違反水利法裁罰基準表第11款第1目、第6目規定，以原處分裁處300萬元罰鍰，是否合法有據？

五、本院之判斷：

（一）按水利法第78條第4款規定：「河川區域內，禁止下列行為：……四、建造工廠或房屋」第92條之3第5款規定：「有下列情形之一者，處新臺幣60萬元以上3百萬元以下罰鍰：……五、違反第78條第4款規定，建造工廠或房屋者」。

又經濟部為明定該部水利署及其所屬機關辦理違反水利法案件有關責任認定、裁處之裁量與其程序及管轄等其他事項之處理原則，訂定違反水利法裁罰要點，裁處時（108年11月15日修正發布前）第12點第1項規定：「本要點認定應處以罰鍰處分者，除依第5點、第6點第2項及第7點至第11點規定免除或減輕規定辦理外，依附表一計算其罰鍰金額後裁罰之。」

裁處時違反水利法裁罰基準表第11款第1目及第6目規定：「違反水利法第78條第4款規定，建造工廠或房屋者，一、建築面積在60平方公尺以下者，罰60萬元，每增加5平方公尺（不足5平方公尺，以5平方公尺計之）加罰5萬元。

……六、罰鍰金額不得高於3百萬元。」

上開違反水利法裁罰要點及裁罰基準，乃水利法中央主管機關即經濟部，為明定其所屬機關辦理違反水利法案件有關責任認定、裁處之裁量與其程序及管轄等其他事項之處理，以建立執法之公平性，減少爭議及提升行政效率與公信力所訂定，核與水利法之立法意旨無違，並未逾越法律授權，亦未違反法律保留原則，被告據為本件原處分之依據，本院自予尊重。

（二）查系爭土地為訴外人戴嘉寧、戴嘉緯、戴嘉潔及陳桂梅4人所共有，此有土地登記第2類謄本附卷可參（見本院107年度訴字第834號卷第14頁）。

而經濟部以100年9月29日公告變更淡水河水系支流大漢溪自鳶山堰至石門後池堰河段之河川區域（見原處分卷被證4之公告）。

本件系爭土地坐落在河川圖籍第295、301號交界處（見同上卷被證5之河川圖籍）；

河川圖籍編號295、301號均為上開公告之範疇，此經經濟部水利署第十河川局於本院107年度訴字第834號案件（下稱本院前案）審理時確認系爭土地係坐落在淡水河水系支流大漢溪河川區域內，有該署107年11月19日水十管字第10750116940號函可稽（見本院前案卷第166頁）。

此外，被告曾委任厚生工程顧問有限公司（下稱厚生公司）進行測量，確認系爭建物確實坐落在100年9月29日大漢溪河川圖籍之公告範圍內（見同上卷被證7之測量成果簿），堪認系爭建物所在之系爭土地坐落在河川區域內，依水利法第78條第4款規定，任何人不得於系爭土地上建造工廠或房屋，合先敘明。

（三）次查，原告於105年6月間，在大漢溪河川區域內之系爭土地上，違規建造鐵皮屋（建造面積約653.48平方公尺），作為羽毛球場使用，並由原告管理；

經被告先後於106年7月26日、同年8月23日，至系爭土地現場勘查發現，發現系爭土地上確有違規建造之系爭房屋，為原告所自承（見本院前案卷第138頁），且有會勘紀錄及照片附卷可參（見本院前案之原處分卷第10至16頁），堪以認定。

原告雖主張系爭土地雖為河川區，但並非全部劃入河川治理線內，界線不明確，且並未設立界樁或標示牌，其就建築行為違反水利法規定並無故意或過失云云。

惟系爭土地乃原告出資購買，所有權登記在其子女戴嘉寧、戴嘉緯、戴嘉潔名下，為原告於前案審理時所自承（見本院前案卷第138至141頁）。

而系爭土地謄本已經載明使用分區為河川區（見原處分卷之被證9），縱使管理機關就所轄河川區域範圍並未設立界樁或告示牌，然原告出資購買土地進而興建系爭建物，理應查證相關資訊，亦可向被告請求調閱相關圖資，以確認系爭土地劃入河川區域內之範圍，及建築系爭建物之合法性，此為一般智識之人施以通常之注意即可查證得知。

況且，建造房屋應向主管機關申請建造執照、使用執照，為一般人知悉之常識，原告於建造面積廣大之羽球場館，竟未向建管單位申請許可逕為建築，顯然知悉不得在河川區建築房屋，為規避違法情事而為之，應負故意責任；

退而言之，縱原告對於本件違規行為無故意，衡情亦有過失，原告主張其就建築行為違反水利法規定並無故意或過失云云，委無足採。

從而，被告以原告在河川區域內建造房屋，違反水利法第78條第4款規定，且違規建造面積約653.48平方公尺，乃依同法第92條之3第5款及裁處時違反水利法裁罰基準表第11款第1目、第6目規定規定，以原處分裁處原告罰鍰300萬元，揆諸前揭規定及說明，於法並無不合。

至於原告主張本案所涉河川區域線之劃定並不合理，核屬主管機關經濟部水利署另依權責判斷評估之問題，尚難執此解免原告業已違規之責任，自不足以作為有利於其之認定。

（四）原告雖又主張其提供系爭土地興建球場供公益使用，並無造成公眾之人身、財產損害，且為初犯，於遭查獲後旋即拆除系爭建物。

被告未審酌上情，並依違反水利法裁罰要點第5條第1項第4款、第6條第4項規定，即逕裁處最高額罰鍰，違反比例原則云云。

查原告援引之現行違反水利法裁罰要點第5條第1項第4款、第6條第4款分別規定：「行為人不知法規，經首度查獲而有下列情事之一者，得免除其處罰：……(四)於依治理計畫完成堤防或既有堤防或高水護岸之堤後河川區域內，有違反水利法第78條第4款至第6款及第78條之1各款規定之一，且無毀損堤防或護岸安全之虞者。」

「應受處罰人之行為屬首度查獲並立即回復原狀或依執行機關規定期限內回復原狀，且其行為未致他人受損害、受傷或死亡，而屬下列情形之一者，其處罰金額得依附表 一計算之裁罰金額乘以2分1計之：……(四)違反水利法第78條第1款、第4款、第5款或第7款任一款規定。」

（現行第6條於108年11月15日修正前為第8條）。

惟按行政罰法第8條規定：「不得因不知法規而免除行政處罰責任。

但按其情節，得減輕或免除其處罰。」

其立法理由是以：「一、本條係規定行為人因不瞭解法規之存在或適用，進而不知其行為違反行政法上義務時，仍不得免除行政處罰責任。

然其可非難程度較低，故規定得按其情節減輕或免除其處罰。

二、……此部分實務上應由行政機關本於職權依具體個案審酌衡量，加以裁斷。

三、參考刑法第16條。」

由此可知，欲適用行政罰法第8條但書規定對違反行政法上義務的行為人予以減輕或免除其處罰時，須以行為人有「不知法規」存在為前提。

而所謂「不知法規」，是指行為人不知法規所「禁止」或「要求應為」的行為或不行為義務為何而言，即學說上所稱「禁止錯誤」或「欠缺違法性認識」，而非指違反行政法上義務行為人須對自己行為究係違反哪一法規規定有所認知。

所以，行為人如已知悉法規所禁止或要求應為的行為義務為何，就該違反行政法上義務的行為而言，行為人即已具備不法意識（違法性認識），應無行政罰法第8條但書規定適用的餘地。

本件原告明知在河川區域內不得建造房屋，乃違規建造系爭建造物，違反水利法第78條第4款規定，已如前述，行為人即已具備不法意識（違法性認識），應無行政罰法第8條但書規定適用的餘地，亦無前指違反水利法裁罰要點第5條第1項第4款、第6條第4款規定之適用。

再者，河川水道之維護，關係人民生命財產之安全，為避免民眾於行水區內擅自設置遊樂設施、豎立廣告牌、傾倒廢棄、或設立建築物及工廠等可能會造成水流阻塞之行為，造成人民生命身體、財產安全之危害，水利法第78條因此明定河川區域內禁止為一定之行為（該法條立法目的參考），尚不以實際有造成損害為必要。

故原告違法於政府公告之河川區域內建築房屋，有造成阻塞水流之虞，自會對附近民眾之人身與財產安全造成危害，原告主張稱其行為未損害公共利益或一般人民人身、財產安全云云，即屬無據。

況且，系爭建物係原告於105年6月所興建，而被告對於系爭建物之違法狀態，曾於106年1月16日、106年10月20日對系爭土地所有權人為裁處，且於第2次裁處前有派員到現場詢問該建物管理人即原告之意見，然原告當時不願配合說明，顯見原告早於106年間即已知悉系爭建物處於違法之狀態，嗣於107年11月6日本院前案中到庭作證，卻遲至108年底、109年初時始拆除系爭建物，亦與原告援引之現行違反水利法裁罰要點第6條第1項第4款「立即回復原狀」要件不符，原告此部分主張亦不足採。

六、綜上所述，原告上開主張，委無可採。被告所為原處分並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告仍執陳詞求為撤銷，為無理由，應予駁回。

又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料，經核均不影響判決結果，爰不分別斟酌論述，併予敘明。

七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 109 年 8 月 6 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 李 玉 卿
法 官 李 君 豪
法 官 侯 志 融
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。
（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。
（同條第1項但書、第2項）
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│得不委任律師為訴訟│         所  需  要  件         │
│代理人之情形      │                                │
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│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│  者，得不委任律師│  格或為教育部審定合格之大學或獨│
│  為訴訟代理人    │  立學院公法學教授、副教授者。  │
│                  │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│                  │  理人具備會計師資格者。        │
│                  │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│                  │  理人具備專利師資格或依法得為專│
│                  │  利代理人者。                  │
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│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│  形之一，經最高行│  二親等內之姻親具備律師資格者。│
│  政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│  ，亦得為上訴審訴│  。                            │
│  訟代理人        │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│                  │  依法得為專利代理人者。        │
│                  │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│                  │  、公法上之非法人團體時，其所屬│
│                  │  專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│                  │  務或與訴訟事件相關業務者。    │
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│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。                                  │
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中 華 民 國 109 年 8 月 6 日
書 記 官 徐 偉 倫