臺北高等行政法院行政-TPBA,109,訴,194,20200827,1

臺北高等行政法院判決
109年度訴字第194號
109年8月6日辯論終結
原 告 大譽環境科技股份有限公司

代 表 人 吳東錦（董事長）

被 告 臺北市政府環境保護局北投垃圾焚化廠

代 表 人 吳文園（廠長）住同上
訴訟代理人 謝紀偉
黃伯家
上列當事人間政府採購法事件，原告不服行政院公共工程委員會

中華民國108 年12月18日訴108026號採購申訴審議判斷，提起行
政訴訟，本院判決如下：

主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。

事實及理由
壹、程序方面：
本件原告經合法通知，無正當理由而未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條各款所列情形，爰依被告之聲請，由其一造辯論而為判決。
貳、實體方面：
一、爭訟概要：
緣原告承攬被告辦理之「107 年度機電設備平時維護專業服務採購案」（下稱系爭採購案），並與被告於民國106 年12月14日簽訂「107 年度機電設備平時維護專業服務」勞務採購契約（下稱系爭契約），契約總價為新臺幣（下同）1,159 萬9,600 元，履約期限為107 年1 月1 日至107 年12月31日，嗣於108 年1 月10日驗收合格，結算金額總計為1,427萬8,940 元。
又原告除與被告訂約外，相同履約期間亦與臺北市政府環境保護局木柵垃圾焚化廠（下稱木柵焚化廠）簽訂「107 年度焚化系統及廢氣處理系統設備維修養護作業」勞務採購契約。
被告因發現原告之駐廠人員中有代理主任工程師即訴外人陳宗慶及清潔人員即訴外人李銘龍等2 人（共37人日次）在相同時日分別於被告及木柵焚化廠均有簽到退之情形，且該2 人於重複簽到之37人日次中，均未至被告廠區工作，遂以原告之駐廠人員簽名涉及偽造，有政府採購法第101條第1項第4款「以虛偽不實之文件投標、訂約或履約，情節重大」情事為由，乃以108 年9 月4 日北市環北焚一字第1086003812號函請原告陳述意見，經原告於108 年9月11日陳述意見後，被告於108 年9 月19日召開採購工作及審查小組審議會議，認定原告符合政府採購法第101條第1項第4款情形，應予刊登政府採購公報，爰以108 年9 月23日北市環北焚一字第1086004133號函（下稱原處分）通知原告將依法刊登政府採購公報。
原告不服，於108 年10月3 日提出異議，被告以108 年10月9 日北市環北焚一字第1086004358號函復異議處理結果（下稱異議處理結果），原告仍不服，提出申訴，經申訴審議判斷駁回後，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明：
（一）主張要旨：
１、被告機關並未受有損害：
系爭採購案已於107 年12月31日完成，被告廠區並未因原告執行系爭契約不當或維修水準降低，而停止運轉或效能
下降，故被告實質上並未受有損失，焚化廠設備亦未因此
而遭受無法修復之風險。至履約之出勤文件雖有代理主任
工程師「陳宗慶」3 日、清潔人員「李銘龍」34日被偽造簽名之情事，惟陳宗慶為代理主任工程師，係主任工程師
不在時，代理其為所應辦之事項，而陳宗慶缺勤之3 日主
任工程師即訴外人游水坤均有到職，且在廠內執行應辦理
之所有事項，並未造成被告任何損失。另李銘龍僅為清潔
人員，雖缺勤34日，但實際上仍有未經被告核備之清潔人員到廠執行任務，被告交辦之事項亦如期如質完成，是被
告實未受有損害。
２、原告可歸責之程度：
原告戮力執行系爭契約，每日需出工11人，一年總出工總人工次為3,650 人工，而本案有37天各缺工1 人，則缺工總人工次為37人工，缺工人次為總出工人次之百分之1 ，足見原告並無重大惡意。又系爭契約履約期間，原告並不
知悉缺工之事實，至員工重複簽到，是個人行為，並非原
告所指使，原告雖督導不周，但確實並無故意或重大過失
之違約行為。再者，焚化廠維修需具備專業特殊技能，相
關代班人員需具有相關經驗，呈報機關核定後，始得代班
，即使清潔人員為廠內清潔，周圍均為運轉中設備及運轉
噪音，亦需相關經驗。因此，作業上代班人員難覓，且上
班日備用人員有原工作，故人員臨時請假時，現場承辦人
員才會以未報核清潔人員替補，致有冒簽名之情事。
３、廠商之實際補救或賠償措施：
原告已繳回短缺工日之人員費用，在兩造雙方已無契約關
係之情形下，原告仍依系爭契約約定之罰則繳納違約金，
作為實際補救之措施。
４、綜上，原告固然有政府採購法第101條第1項第4款規定之「以虛偽不實之文件履約」情事，但綜合上開所述，原
告所為尚不構成情節重大，被告將原告刊登政府採購公報
，確有違反比例原則。
（二）聲明：申訴審議判斷、異議處理結果及原處分均撤銷。
三、被告答辯及聲明：
（一）答辯要旨：
１、關於機關所受損害之輕重部分：
臺北市擁有內湖、木柵及北投3 座垃圾焚化廠，以被告管
理之北投垃圾焚化廠，乃為國內最大之垃圾焚化廠，肩負
臺北市一半以上之垃圾焚化量。而每年3 廠輪流停爐歲修
，歲修停爐期間之垃圾焚化由其他2 廠負責，若任一廠發
生設備損壞而降載甚至停爐，剩餘1 廠將無法負擔全市之
垃圾量，故於發生設備故障而須立即修復之情況，如因廠
商人力短缺造成無法於短時間內修復起爐，臺北市垃圾調
度及焚化勢必會受到嚴重影響。而系爭採購案為被告之年
度例行性招標案，平時維護保養人力規劃配置係參考近5
年標案配置10至11人，以滿足被告設備維護需求，另規劃第二部分開口合約性質之搶修項目，以備設備臨時損壞須
執行緊急搶修，且不得調派第一部分人力，避免影響平時
維護作業進度，期能儘快修復運轉操作過程指派之機電設
備故障派工案件，減少須降載運轉之次數及時間。因此，
廠商所能提供每日穩定出勤人力為系爭採購案最為重要之
目的，原告出勤人數不實，已使被告於焚化運轉期間暴露
於上述風險之中。雖本件原告陳稱其履約結果經驗收合格
，且於履約期間亦未造成任何損害云云，惟參諸系爭採購
案之目的，原告偽造履約文件行為，確有使被告於焚化廠
運轉期間無法正常運作而影響全市垃圾處理或廠區事故排
除之風險。
２、關於廠商可歸責之程度部分：
依系爭契約之「契約補充規定」（下稱補充規定）第5條
第1款約定，專業技術人員與廠商清潔人員之差勤管理悉
由廠商負責辦理，考勤狀況應由廠商覈實彙整於每月工作
報告書。本件原告已與被告約定應出勤人數及人員，卻發
生以不實簽到文件方式履約，嚴重違反履約誠信，原告雖
主張其並未授意且於事後始知曉，尚無法解免其未盡監督
及查驗履約文件之義務，是此應屬全部可歸責於原告之程
度。況且，原告於履約期間向被告提報新增駐廠人員計8
次共12人，經被告審查皆同意原告新增備用人力之要求，是被告已體諒原告有人力替補之需求而提供備用人力補充
機制，且給予原告相當大程度之彈性，並無刻意刁難等情
事。是以，原告就人力缺乏乙事，未事先因應或透過補充
機制增報備用人力即時解決，竟貪圖減省人力支出，而偽
造出勤紀錄，以不實資料履約，惡性堪稱重大。
３、關於廠商之實際補救或賠償措施部分：
依系爭採購案勞務給付方式，缺勤部分已無從於事後實施
補救措施，至原告雖於108 年9 月18日依被告之通知，如數繳納缺勤人員應扣還之服務費及應扣罰之違約金共計19萬4,176 元。
惟原告歸還上述服務費及繳納違約金，實係依補充規定第5條6 款約定之應執行事項，似尚難認屬政
府採購法第101條第4項規定之賠償措施。
４、綜上，原告於履約期間出現人力空缺，未於第一時間通知被告，亦未積極與被告協商任何補救措施，反而偽造簽到
資料，企圖蒙混過關免於受到違約罰款，於107 年6 月、7 月各高達半個月以上皆有偽造之簽到資料，直至被告撤
查揭露，原告才辯稱是員工個人行為且非故意，原告行為
已破壞契約互相信賴之基礎且違約情節重大，如僅處罰原
告違約金賠償而不刊登政府採購公報列為拒絕往來廠商，
不只無法避免其他機關受到危害，亦無法對原告之違法、
違約行為給予有效制裁，使原告及其他廠商有所警惕，維
護政府採購之公平正義。
（二）聲明：原告之訴駁回。
四、爭點：
原告以偽造37人日次之簽到資料履約，是否情節重大？原處分依政府採購法第101條第1項第4款規定，將原告刊登政府採購公報，是否違反比例原則？
五、本院之判斷：
（一）前提事實：
本件如爭訟概要欄所載之事實，為兩造所不爭執，並有原
處分（本院卷第75頁）、異議處理結果（本院卷第17至18頁）、申訴審議判斷（本院卷第19至34頁）、被告勞務結算驗收證明書（本院卷第123 頁）、人力配置表（本院卷第129 頁）、原告於被告及木柵焚化廠之執勤人員簽到名單（申訴卷第207 至308 頁）、決標公告（申訴卷第344至346 頁）、系爭契約（申訴卷第359 至392 頁）、補充規定（申訴卷第452 至459 頁）、被告108 年9 月4 日北市環北焚一字第1086003812號函（申訴卷第460 至461 頁）、原告108 年9 月11日譽字第L108101 號函（申訴卷第310 頁）、被告108 年9 月19日採購審查小組審議會議紀錄（申訴卷第312 至313 頁）在卷可稽，自堪認屬實。
（二）應適用之法令：
按政府採購法第1條規定：「為建立政府採購制度，依公
平、公開之採購程序，提升採購效率與功能，確保採購品
質，爰制定本法。」
第101條第1項第4款、第4項規定：「（第1項）機關辦理採購，發現廠商有下列情形之一
，應將其事實、理由及依第103條第1項所定期間通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府採購公報：……
四、以虛偽不實之文件投標、訂約或履約，情節重大者。
……（第4項）機關審酌第1項所定情節重大，應考量機
關所受損害之輕重、廠商可歸責之程度、廠商之實際補救
或賠償措施等情形。」
（三）經查，原告就其以偽造37人日次之簽到資料作為履約之文件，已構成政府採購法第101條第1項第4款「以虛偽不實之文件履約」之要件乙節，並不爭執，僅主張原告違約
之情形尚不構成「情節重大」，原處分通知原告將刊登政
府採購公報，有違比例原則等語。惟查：
１、補充規定第3條「維修保養設施項目、工作內容及期限」約定：「……（二）第一部份工作內容：1.依機關之『機電設備平時維修保養技術服務定期潤滑保養週期表』排定
期程，執行設備保養潤滑。
2.依機關業務單位派工單，執行故障排除及設備維護保養工作。
……3.灰燼吊車操作。
4.維修保養工作技術諮詢服務。
5.設備緊急搶修及人力支援。
6.每日工作日誌之製作。
7.廠區清潔工作。
……（三）第二部份工作內容：1.整修不得調派詳細價目表第一部份人力。
……3.廠商應於接獲機關通知次日起7 日內修復完畢，……4.水管牆破管搶修（不得調派詳細價目表第一部份人力）：……5.過熱器管更換搶修（不得調派詳細價目表第一部份人力）：……6.濾袋更換、濾袋支架籠檢查及損壞部份整修（執行人力不包含平時維修人力：……」
第4條「人力配置」約定：「（一）除契約另有規定外，
廠商每日應派10名專業技術人員（含主任工程師及代理主任工程師）及1 名廠區清潔人員至機關進行維護保養及清
潔工作。
（二）廠商應於決標次日起30日內或履約開始10日內（以先到者為主）檢具本案：主任工程師、代理主任
工程師、專業技術人員及廠房清潔人員之人員姓名、勞保
證明及本契約規範之專業證書（證照）、文件及所有人員
之緊急連絡方式，函送機關備查。（三）已報備核可之駐
廠人員，廠商若欲更換，應將替代人員相關資格文件函送
機關備查，並經機關同意後方可進駐。（四）主任工程師
職責如下：1.主任工程師為廠商之駐廠代表，應了解契約內容並獲得廠商充分授權，常駐機關擔任廠商與機關之聯
繫窗口，依契約提供維修保養技術服務，執行維修保養相
關工作。
2.廠商專業技術人員之管理……（九）廠商須遴派主任工程師為本作業負責人，負責督導施工及人員之管
理，嚴格約束所屬員工遵守紀律，禁止具有醉意之員工作
業，……等或為任何不當及違法行為，否則概由廠商負完
全責任。……」第5條「出勤規定」約定：「（一）專業
技術人員及廠區清潔人員之差勤管理悉由廠商負責辦理，
……（二）專業技術人員及廠區清潔人員每日均須出勤，
星期例假日、國定假日或其他休息日、五月一日勞動節至
少出勤3 人（含廠區清潔人員），……」（參申訴卷第452 至455 頁）由此可知，系爭契約履約內容計分為第一部分駐廠人員11人（含廠區清潔人員1 名），執行平時機電設備維護保養，每日應派10名專業技術人員及1 名廠區清潔人員至機關進行維護保養及清潔工作，工作內容包括設
備保養潤滑、故障排除、灰燼吊車操作、設備緊急搶修等
。另規劃第二部分開口合約性質之搶修項目，以備設備臨
時損壞須執行緊急搶修，且不得調派第一部分人力，避免
影響平時維護作業進度，廠商並應於決標次日起30日內或履約開始10日內檢具主任工程師、代理主任工程師及專業技術工程人員姓名、勞保證明書及本契約規範之專業證書
（證照）文件，函送機關備查，且專業技術人員與廠商清
潔人員之差勤管理悉由廠商負責辦理，考勤狀況應由廠商
覈實彙整於每月工作報告書。因此，依系爭契約上開約定
，可知關於系爭契約人員之配置、調派有其一定之目的，
尚不得混用，且如被告答辯意旨所述：臺北市擁有內湖、
木柵及北投3 座垃圾焚化廠，以被告管理之北投焚化廠，
乃為國內最大之垃圾焚化廠，肩負臺北市一半以上之垃圾
焚化量。而每年3 廠輪流停爐歲修，歲修停爐期間之垃圾
焚化由其他2 廠負責，若任1 廠發生設備損壞而降載甚至
停爐，剩餘1 廠將無法負擔全市之垃圾量，故於發生設備
故障而須立即修復之情況，如因廠商人力短缺造成無法於
短時間內修復起爐，臺北市垃圾調度及焚化勢必會受到嚴
重影響。而系爭採購案為被告之年度例行性招標案，平時
維護保養人力規劃配置係參考近5 年標案配置10至11人，以滿足招標機關設備維護需求，另規劃第二部分開口合約
性質之搶修項目，以備設備臨時損壞須執行緊急搶修，且
不得調派第一部分人力，避免影響平時維護作業進度，期
能儘快修復運轉操作過程指派之機電設備故障派工案件，
減少須降載運轉之次數及時間等情。準此，廠商提供每日
穩定出勤人力為系爭採購案之重要履約內容，原告出勤人
數不實，已使被告於焚化運轉期間暴露於上述風險之中，
且廠商以虛偽不實之文件履約，有影響採購品質之可能或
危險，尚不以肇致危險結果或發生實害為必要。是以，原
告主張被告實際上並未受有損害，故其違約情節尚非重大
等語，即非可採。
２、次以，如補充規定第4條第4款、第9款所載，原告所派任之主任工程師為執行系爭契約之負責人，有督導施工及
人員管理之責，倘有任何不當及違法行為，概由原告負完
全責任。因此，原告縱然對於偽造簽名一事並不知悉，但
身為負責人之主任工程師既有督導施工及人員管理之責，
則在陳宗慶、李銘龍缺勤時，竟未盡督導管理之責，而任
由他人代為簽署出勤資料，依前開約定，原告自應負完全
責任，尚難以原告無從知悉一語卸責。再者，原告於履約
期間向被告提報新增駐廠人員計8 次共12人，經被告審查皆同意原告新增備用人力之要求，有被告同意原告新增駐
廠人員之函文7 份及原告提報新增備用人員、被告已批示
同意之函文影本1 份在卷可稽（參本院卷第106 至113 頁）。由此可知，被告雖要求原告之駐廠人員應經過被告之
同意，惟原告一旦提報新增備用人員，被告幾乎均於2 日
內即發函同意備查，且未見原告提出被告曾就原告提報新
增備用人員遭否准之證據，則原告就缺勤一事未於事前加
以因應，亦未透過前述補充機制增報備用人力即時解決，
竟貪圖減省人力支出，而偽造出勤紀錄以不實資料履約，
尚難事後再以代班人力難覓為由主張其並無故意或重大過
失。況且，原告固然陳稱關於清潔人員李銘龍部分，係以
未呈報被告同意備查之清潔人員代為執行任務云云。惟查
，原告曾以108 年8 月29日譽字第L108096 號函載稱：「說明：……二、經查重複簽到之37日，陳宗慶、李銘龍均未到北投廠工作，因人力短缺，現場作業有私自代簽名情
事。出勤人員不足違反契約規定，本公司願依約補繳罰扣
款。」
（參原處分卷第133 頁）足見原告於被告為原處分前業已自承出勤人員不足，業已違反系爭契約之約定，而
非僅係出勤之清潔人員未經被告同意備查而已。是以，原
告臨訟更改說詞，已有疑義。何況，偽造李銘龍簽名之日
期為107 年6 月5 日至8 日、11日至15日、19日至21日、25日至29日（6 月份共計17日）；
7 月2 日至6 日、10日、12日、13日、17日、18日、23日至27日（7 月份共計15日）及8 月13日、15日（8 月份共計2 日），共計34日，核係於107 年6 月、7 月各高達半個月以上連續、密集為偽造之行為，倘原告並非囿於人力短缺，何以不尋求向被
告提報新增備用人員之方式解決，卻以偽造簽名、違反履
約誠信之方式為之，有違常情。是以，原告主張代班人員
難覓，現場承辦人員才會以未報核之清潔人員替補等語，
即非可採。
３、依系爭採購案勞務給付方式，缺勤部分已無從於事後實施補救措施。
另依卷附之被告108 年9 月4 日北市環北焚一字第1086003812號函及代收臺北市政府非稅款收入憑單觀之（參申訴卷第460 至462 頁），可知原告業依被告上開函文之通知於108 年9 月18日繳還服務費及違約金共計194,176 元。
惟查，依補充規定第5條第6款約定：「出勤人數低於契約規定，依以下計算方式扣除服務人時數（以
每月30日每日以8 小時計）並計罰1 倍之違約金。
……」因此，倘原告出勤人數低於系爭契約約定者，除扣除服務
人時數外，尚須繳付被告1 倍之違約金，故此服務費之扣
還及違約金之繳納僅係執行系爭契約之約定，縱依政府採
購法第101條第4項規定，得作為是否認定為「情節重大」之考量因素，其所佔之比率亦不高。
（四）綜上，依系爭契約約定之履約內容，人員之配置及調派有其重要性，且有較足夠之人力，亦能儘快修復被告運轉操
作過程指派之機電設備故障派工案件，減少須降載運轉之
次數及時間。然而，原告於履約期間出現人力空缺，未於
第一時間通知被告，亦未積極與被告協商任何補救措施，
反而偽造簽到資料，企圖蒙混過關，且於107 年6 月、7月各高達半個月以上皆有偽造之簽到資料，顯見原告並非
僅係一時無法找到替代人力，而以未呈報被告核備之清潔
人員替代執行任務。是以，原告既未派足系爭契約所約定
之人力，使被告於焚化運轉期間暴露於無法正常運作而影
響全市垃圾處理或廠區事故排除風險之中，其違約情節難
謂不重大。
從而，被告依政府採購法第101條第1項第4款之規定將原告刊登政府採購公報，洵無違誤。原告主張
原處分違反比例原則，要難足採。
（五）本件判決基礎已經明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述
的必要，併予敘明。
六、結論：申訴審議判斷、異議處理結果及原處分均無違誤，原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
訴訟費用由原告負擔。
中 華 民 國 109 年 8 月 27 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 蕭忠仁
法 官 李明益
法 官 林秀圓
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。
（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。
（同條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐
│得不委任律師為訴訟│         所  需  要  件         │
│代理人之情形      │                                │
├─────────┼────────────────┤
│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│  者，得不委任律師│  格或為教育部審定合格之大學或獨│
│  為訴訟代理人    │  立學院公法學教授、副教授者。  │
│                  │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│                  │  理人具備會計師資格者。        │
│                  │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│                  │  理人具備專利師資格或依法得為專│
│                  │  利代理人者。                  │
├─────────┼────────────────┤
│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│  形之一，經最高行│  二親等內之姻親具備律師資格者。│
│  政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│  ，亦得為上訴審訴│  。                            │
│  訟代理人        │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│                  │  依法得為專利代理人者。        │
│                  │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│                  │  、公法上之非法人團體時，其所屬│
│                  │  專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│                  │  務或與訴訟事件相關業務者。    │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。                                  │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 109 年 9 月 7 日
書記官 張正清