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臺北高等行政法院判決
高等行政訴訟庭第六庭
109年度訴字第652號
113年3月7日辯論終結
原 告 傅擁護
訴訟代理人 陳益軒 律師
被 告 海洋委員會海巡署艦隊分署
代 表 人 廖德成（分署長）
訴訟代理人 粘國忠
陳力瑋
吳嘉峯
上列當事人間臺灣地區與大陸地區人民關係條例事件，原告不服海洋委員會海巡署中華民國109年3月27日109年訴字第109001號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：被告之代表人原為謝慶欽，於本件訴訟審理中變更為廖德成，據被告新任代表人具狀向本院聲明承受訴訟（見本院卷第255至256頁），核無不合，應予准許。
二、事實概要：原告係大陸籍「閩獅漁06623號」漁船（下稱系爭船舶，該船總噸位為200噸）船長，於民國108年8月23日4時37分，與其船員等共15人，駕駛系爭船舶，未經許可進入臺灣地區限制水域（觀音外23浬，距領海基線23浬處，北緯25度18.147分、東經120度44.706分），且以拖網從事漁撈作業，經被告所屬第二海巡隊PP-10065艇（下稱海巡艇）發現並登船檢查後，查獲作業中之漁網及漁獲，因認原告未經許可進入臺灣地區限制水域，違反臺灣地區與大陸地區人民關係條例（下稱兩岸條例）第29條規定，乃依同條例第32條第1項規定扣留系爭船舶、物品並留置原告及船員，並依同條例第80條之1第1項及臺灣地區與大陸地區人民關係條例施行細則（下稱兩岸條例施行細則）第42條規定，以108年10月2日艦第二隊字第1081202742號裁處書，裁罰原告新臺幣（下同）240萬元罰鍰（下稱原處分，被告原誤載事實欄地點為「北緯24度12.035分、東經119度33.340分」，嗣後經被告以108年11月5日艦巡防字第10800230491號函更正為「北緯25度18.147分、東經120度44.706分」）。
原告不服，提起訴願，遭海洋委員會海巡署（下稱海巡署）109年3月27日109年訴字第109001號訴願決定（下稱訴願決定）駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、原告起訴主張及聲明：㈠兩岸條例第80條之1第2項規定具有裁罰權之「海岸巡防機關」，應為海巡署，而非被告。
縱認被告與海巡署均屬「海岸巡防機關」，惟被告以其機關名義作成之處分，應視為海巡署之處分，依訴願法第4條第6款規定，本件訴願機關應為海洋委員會，而非海巡署，故本件存有訴願程序不合法之情事。
㈡經檢視被告提供之蒐證光碟影像，發現被告更正之經緯度位置北緯25度18.147分、東經120度44.706分海域，為被告所屬海巡艇發現系爭船舶時所在海域位置，而非系爭船舶航行海域之經緯度位置，而該位置正好位於限制水域外線邊緣；
又限制水域界線，係國防部公告領海基線各座標點連結向外海延伸12及24海浬之虛擬界線，在海洋上除非使用精密之定位儀器搭配海圖資訊，並無法以肉眼辨識限制海域界線所在位置，而定位經緯度參數如有些許「秒差」，船舶於海域上之實際位置，則可能有數百公尺以上之偏差，海巡艇發現系爭船舶時之位置，於海圖定位結果顯示位於限制水域外線邊緣，即便海巡艇與系爭船舶處於視線範圍，二者間距離亦有數百公尺之遙。
然被告提供之蒐證光碟影像等證據資料，均無證明系爭船舶確實已進入限制水域之相關經緯度資訊，甚難認定系爭船舶已有進入限制水域之事實。
㈢縱被告認定原告航行路線已偏入限制水域內，惟越界距離僅數公尺，被告只須加以警告，原告即可立即駛離限制水域，於執法手段上並無必須扣留船舶裁罰之必要性，故被告對於原告些許越界數公尺行為，採取扣留系爭船舶裁處240萬元罰鍰處分，顯屬過重，有違比例原則。
再者，雖系爭船舶自100年至107年間，有遭扣留1次、驅離6次之紀錄，有加重處分之必要，然原告並非被告所陳紀錄之行為人，甚難認定原告有進入臺灣地區限制或禁止水域之違規紀錄，尚無符合行政罰法規範得從重處罰要件之適用，從而本件裁罰有裁量濫用之瑕疵等語。
㈣聲明：⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉被告應返還原告240萬元。
⒊訴訟費用由被告負擔。
四、被告答辯及聲明：㈠依行政院107年4月27日院臺規字第1070172574號公告，有關兩岸條例第80條之1裁罰之權責事項，自107年4月28日起，改由「海洋委員會海巡署及所屬機關」管轄，被告為有權限作成裁罰處分之機關，依訴願法第5條第1項比照第4條關於訴願管轄規定，海巡署審議所屬機關即被告所作處分，並無適法疑義。
原告為系爭船舶船長，負責全船安全及管理，職司指揮監督全體船員、綜理航線規劃及相關船舶作業，對航經海域之相關公告及法規應有所認知，航行前即可利用船舶雷達系統功能，按公告標註相關外界線，以防自身或其他駕駛員不慎越界，本件並無證據顯示原告在越界時不在駕駛臺，原告身為船長，自應就違規行為負責。
況原告於調查時表示系爭船舶正在進行拖網作業，所稱海巡艇登檢時，是其他船員在駕駛，其並非違規越界之駕駛行為人等語，顯係事後飾責，不足採信。
㈡本案發現違規地點距離中華民國限制水域外界線最近處約2.96公里，且登檢地點距離扣掉直線距離1198公尺亦剰下約為1762公尺，倘非直線距離，距限制水域外界線勢必大於1762公尺。
再者，取締陸船併靠時，對地航速必須減速，以利海巡巡員登檢順遂，故實際距離亦會大於距限制水域外界線估算之數值（1762公尺），換言之，發現及登檢地點皆為航行我國限制水域內，越界事實毫無爭議。
系爭船舶總噸位為200噸，未經許可進入臺灣地區限制水域，並以拖網方式從事漁撈行為，且其有於100年至107年間，遭扣留1次、驅離6次紀錄，被告審酌違規情節、所生影響及應受責難程度，依海岸巡防機關處理大陸船舶未經許可進入臺灣地區限制或禁止水域案件裁罰標準（下稱大陸船舶裁罰標準）第2條第1款第3目規定，處以240萬元罰鍰，未逾越法定授權範圍，且符合行政罰法第18條第1項裁處罰鍰應審酌事項之規定，難認有裁量濫用或違比例原則之情事。
㈢聲明：⒈原告之訴駁回。
⒉訴訟費用由原告負擔。
五、上開事實概要欄所述之事實經過，除下述爭點外，其餘為兩造所不爭執，並有檢查紀錄表（見原處分卷第9至11頁）、原處分（本院卷第27頁）、被告108年11月5日艦巡防字第10800230491號函（本院卷第25頁）、訴願決定（本院卷第31至40頁）附卷可稽，洵堪認定。
經核兩造之陳述，本件爭點厥為：㈠被告有無作成原處分之權限？㈡原處分認定事實是否有誤？是否違反比例原則？有無裁量濫用之瑕疵？以下敘明之。
六、本院之判斷：㈠按兩岸條例第1條規定：「國家統一前，為確保臺灣地區安全與民眾福祉，規範臺灣地區與大陸地區人民之往來，並處理衍生之法律事件，特制定本條例。
本條例未規定者，適用其他有關法令之規定。」
第29條規定：「（第1項）大陸船舶、民用航空器及其他運輸工具，非經主管機關許可，不得進入臺灣地區限制或禁止水域、臺北飛航情報區限制區域。
（第2項）前項限制或禁止水域及限制區域，由國防部公告之。
（第3項）第1項許可辦法，由交通部會同有關機關擬訂，報請行政院核定之。」
第32條第1、2項規定：「（第1項）大陸船舶未經許可進入臺灣地區限制或禁止水域，主管機關得逕行驅離或扣留其船舶、物品，留置其人員或為必要之防衛處置。
（第2項）前項扣留之船舶、物品，或留置之人員，主管機關應於3個月內為下列之處分：一、扣留之船舶、物品未涉及違法情事，得發還；
若違法情節重大者，得沒入。
二、留置之人員經調查後移送有關機關依本條例第18條收容遣返或強制其出境。」
第80條之1規定：「（第1項）大陸船舶違反第32條第1項規定，經扣留者，得處該船舶所有人、營運人或船長、駕駛人新臺幣30萬元以上1000萬元以下罰鍰。
（第2項）前項所定之罰鍰，由海岸巡防機關訂定裁罰標準，並執行。」
㈡次按兩岸條例施行細則第42條第1項第3款規定：「大陸船舶未經許可進入臺灣地區限制或禁止水域，主管機關依下列規定處置：……。
三、進入限制、禁止水域有塗抹或隱蔽船名、無船名、拒絕停船受檢、從事漁撈或其他違法行為者，得扣留其船舶、物品及留置其人員。」
第44條規定：「（第1項）本條例第32條第1項所稱主管機關，指實際在我水域執行安全維護、緝私及防衛任務之機關。
（第2項）本條例第32條第2項所稱主管機關，指海岸巡防機關及其他執行緝私任務之機關。」
依兩岸條例第80條之1第2項所授權訂定之大陸船舶裁罰標準第2條第3款第1目規定：「大陸船舶未經許可進入臺灣地區限制或禁止水域，經扣留者，由海岸巡防機關依下列規定裁罰：……三、其他類船舶：（一）總噸位未滿1000：處新臺幣100萬元以上300萬元以下罰鍰。」
前開規定均係為執行母法所為細節性、技術性規定，經核尚符合母法規定意旨，自得適用之。
㈢被告為本件之權責機關，有權限作成本件原處分：⒈行政機關之管轄權，是指行政機關依法規所得從事之公權力行為，其一方面劃分行政機關之任務範圍，他方面則確立行政機關處理行政事務之權力，行政程序法第11條第1項並規定：「行政機關之管轄權，依其組織法規或其他行政法規定之。」
而兩岸條例第80條之1第2項明定同條第1項之處罰機關為「海岸巡防機關」，並得訂定裁罰標準執行之，兩岸條例施行細則第44條再分列同條例第32條規定之主管機關為何，立法理由並指明該第32條第1項主管機關包含海巡署、財政部、國防部及其所屬機關，第2項主管機關實務上為海巡署、財政部及其所屬機關，故而加以規定；
至於機關間權責分工問題，亦說明可以聯繫協調辦法或作業規定等，律定其實施原則。
準此，海洋委員會組織法第1條規定：「行政院為統合海洋相關政策規劃、協調及推動，並辦理海域與海岸巡防及海洋保育、研究業務，特設海洋委員會。」
第5條規定：「本會之次級機關及其業務如下：一、海巡署：規劃與執行海域及海岸巡防事項。
二、海洋保育署：規劃與執行海洋保育事項。」
海洋委員會海巡署組織法第1條則規定：「海洋委員會為辦理海域及海岸巡防業務，特設海巡署。」
第5條規定:「本署之次級機關及其業務如下：一、各地區分署：執行轄區之海域及海岸巡防事項。
二、偵防分署：執行海域、海岸犯罪及安全調查事項。」
海洋委員會海巡署各地區分署組織準則第1條復規定：「海洋委員會海巡署為執行海域及海岸巡防事項，設北部、中部、南部、東部、金馬澎、東南沙及艦隊分署。」
針對各分署之權限職掌，於第2條第1、2、4、6、7、10款規定：「各分署掌理下列事項：一、轄區內海洋權益維護之執行。
二、轄區內海事安全維護之執行。
……。
四、轄區內海域至海岸、河口、非通商口岸查緝走私、防止非法入出國及其他犯罪調查之執行。
……六、轄區內海域與海岸巡防涉外事務協調、調查及處理之執行。
七、轄區內海域及海岸安全調查之執行。
……。
十、其他有關海域及海岸巡防事項。」
由上開規定可知，被告係海洋委員會之次級機關海巡署轄下所屬海岸巡防機關，確實屬於兩岸條例第80條之1第2項規定得依同條第1項為裁罰之機關，被告之組織準則第2條並有針對其轄區內海域、公海之非法入出國防止事務、外國船舶規定檢查，及涉外事務、海域安全調查、處理等規定其執行權限，被告自有依兩岸條例第80條之1第1項規定以原處分對原告裁處之權限，原告主張應由海巡署執行裁罰云云，即不足採。
⒉又查，海巡署各地區分署組織準則業經行政院於107年4月25日核定，於107年4月27日發布並函送立法院備查（本院卷第67-71頁）；
又依行政院功能業務與組織調整暫行條例第3條第1項之規定：「原機關予以精簡、整併、改隸、改制或業務調整移撥其他機關，其管轄權已加以變更，相關之業務法規未及配合修正時，由行政院逕行公告變更管轄之事項。」
而行政院業於107年4月27日院臺規字第1070172574號公告，有關兩岸條例第80條之1規定「大陸船舶違反第32條第1項規定，經扣留者，得處……罰鍰。
前項所定之罰鍰，由海岸巡防機關訂定裁罰標準，並執行之」，所列屬「海岸巡防機關」之權責事項，自107年4月28日起由「海巡署及所屬機關（構）」管轄，復依108年6月21日修正之海岸巡防法第2條第5款規定：「海岸巡防機關：海洋委員會海巡署、海洋保育署及所屬機關（構）」，與法律保留原則並無違背。
從而，被告乃有權限作成裁罰處分之機關。
又海巡署107年6月6日署巡執字第10700133301號函頒「海岸巡防機關裁罰違法大陸船舶作業要點」第3點規定：「權責區分如下：㈠海巡署：統籌大陸船舶相關裁罰處分之規劃及督導事宜㈡艦隊分署：辦理大陸船舶裁罰處分相關事宜，並開立裁處書……。」
（本院卷第77頁）海巡署為求事權統一及延續性，指定大陸船舶越界裁罰事務，由艦隊分署辦理，為機關內部業務分工之規定，是被告作成原處分，於法有據。
又本件被告係海巡署轄下所屬機關，已如前述，依訴願法第5條第1項、第4條第6款等規定，原告不服被告作成之原處分提起訴願，訴願管轄機關為海巡署，原告另謂本件作成訴願決定之海巡署並非訴願管轄機關乙節，亦屬對法令之誤解，仍無可採。
㈣原告確有駕駛系爭船舶於上開時、地，未經許可進入臺灣地區限制水域之故意違規行為，被告依兩岸條例第29條、第32條第1項及第80條之1第1項及兩岸條例施行細則第42條等規定，以原處分裁罰原告，核無違誤，原告亦無從依行政訴訟法第196條第1項規定，請求被告返還已繳納之罰鍰： ⒈經查被告蒐證影帶「00245」00：23處，海巡艇登檢系爭船舶前，幾近併靠時之船位（北緯25度18.147分、東經120度44.706分，觀音外23浬，距領海基線23浬處），係經海巡艇以國際認證之GPS測量數據（本院卷第105頁），原告主張此乃海巡艇自己的位置、而非原告當時被登船檢查的位置云云，然查：海巡艇與系爭船舶之位置相當接近，縱使無法確實登船定位系爭船舶之經緯度，此資料亦具有相當可信度。
另海巡艇於接近系爭船舶時，蒐證畫面中海巡艇位置「經緯度之小數點」正呈現不穩定之跳動，係因海巡艇正追逐系爭船舶（位置移動），依蒐證影帶「00245」00：50處之雷達畫面所示，系爭船舶對海巡艇之相對方位(BRG)為254.6度，距離(RNG)為0.187NM，1NM為1.852公里，故兩船距離約346公尺。
再者，海巡艇查獲系爭船舶位置（北緯25度18.147分、東經120度44.706分）距離中華民國限制水域外界線約有1.6浬（約2.96公里）之遙，此亦有系爭船舶與限制水域界線相對位置圖附卷足稽（本院卷第107-113頁），故系爭船舶確實已進入臺灣地區限制水域外界線以內。
⒉再查：從蒐證影帶「00245」00：10至00：20間之雷達追緝畫面所示，對地航速為16〜17節中跳動，以最高17節計算，且從被告所屬第二海巡隊查緝系爭船舶（蒐證影帶「00245」00：00)至登檢系爭船舶（蒐證影帶「00245」02：17)共計2分17秒，而1節（NM/hr)為船舶1小時航行1海里，換算成每秒航行公尺單位為1.852×1000/3600約等於0.514(m/s)，本案17節耗時137秒，故為17×137×0.514約為1198公尺。
本案發現違規地點距離中華民國限制水域外界線最近處約2.96公里，且登檢地點距離扣掉直線距離1198公尺亦剰下約為1762公尺，倘非直線距離，距限制水域外界線勢必大於1762公尺。
再者，取締陸船併靠時，對地航速必須減速，以利海巡巡員登檢順遂，故實際距離亦會大於距限制水域外界線估算之數值（1762公尺），足徵本件海巡艇發現系爭船舶及登檢地點皆為航行我國限制水域內，系爭船舶確有越界之事實。
⒊綜上，系爭船舶為總噸位200噸之單拖漁船，有系爭船舶證書影本1份為憑（原處分卷第61頁），原告亦自承於前開時地遭查獲時其為船長，及其並未申經許可即進入該海域等情，並有原告遭查獲時之詢問筆錄在卷可按（原處分卷第13頁、第17至20頁）；
而該海域業據國防部於107年5月25日以107國作聯戰字第1070001141號公告列為限制水域（本院卷第79頁），亦有查獲案件位置圖及被告所提出臺澎及東沙地區限制、限制水域外界線相對位置圖等件可資比對（原處分卷第13頁、本院卷第107至113頁）。
原告主張其於108年8月23日04時37分許海巡艇臨檢時船員在睡覺云云，然查原告亦自承「我們的船在拖網作業」（原處分卷第18頁詢問筆錄原告陳述），原告身為船長，負責系爭船舶的安全及管理，並須綜理航行及漁撈作業，其對系爭船舶擬航經海域之相關法規、公告及是否屬相關應經許可才能進入之限制水域等，本應有所認知且亦須加以查證比對，其卻仍未經許可而任意航行進入臺灣地區限制水域，自屬故意違反兩岸條例第29條規定之行為。
至其主張查獲時魚獲量無法證明是否全為我國限制海域內捕獲云云，然查扣留收據確實記載魚獲為12000公斤，並經原告按捺簽名無誤（原處分卷第15頁），即使為真，仍不足卸免系爭船舶未經許可進入臺灣地區限制水域從事漁撈行為的違章之責，被告依兩岸條例第32條第1項及兩岸條例施行細則第42條第1項第3款規定扣留系爭船舶、物品，並留置原告及船員，並無違誤。
又被告因原告係違反兩岸條例第32條第1項規定之情形，依同條例第80條之1第1項、大陸船舶裁罰標準第2條第1款第3目所定罰鍰額度，以原處分裁罰原告，自無違誤。
又原處分既無違誤，原告依行政訴訟法第196條第1項規定，請求被告返還已繳納之罰鍰數額，自因其前提要件不備，亦乏依據，應予駁回。
㈤原告復主張本件處罰240萬元有裁量濫用及違反比例原則，其僅係越界數公尺，被告只需加以警告、無須扣留船舶之必要性，且系爭船舶雖有遭扣留1次驅離6次之記錄，然原告並非前揭記錄之行為人，尚無符合行政罰法規範得從重處罰之適用云云。
按，大陸船舶裁罰標準係海巡署依據兩岸條例第80條之1第2項規定授權訂定，其目的在於處理同類違規事件時，能在法定之法律效果範圍內，依違規情節裁處，而大陸船舶裁罰標準已就各類大陸船舶總噸位大小及危害性不同等情事為考量，並無違反平等原則與比例原則。
經查系爭船舶總噸位為200噸，未經許可進入臺灣地區限制水域，並以拖網方式從事漁撈行為，且其有於100年至107年間，遭扣留1次、驅離6次紀錄（見本院卷第85至104頁），又依兩岸條例第80條之1第1項規定，係以大陸船舶未經許可進入臺灣地區限制或禁止水域為處罰之要件，故僅須大陸船舶違反上開規定，即可就其船舶之所有人、營運人或船長、駕駛人予以裁處，而不論船舶違法時之所有人、營運人或船長、駕駛人為何；
從而被告審酌違規情節、所生影響及應受責難程度，依大陸船舶裁罰標準第2條第1款第3目規定，處以240萬元罰鍰，未逾越法定授權範圍，且符合行政罰法第18條第1項裁處罰鍰應審酌事項之規定，難認有裁量濫用及違反比例原則。
又原告遭被告查獲時，係依兩岸條例第32條第1項規定予以留置，性質上乃為確保行政管制措施之順利進行，暫時拘束人身自由於一定處所之處分，並非裁罰性質，自無從執此謂原處分之裁罰欠缺適法理由之瑕疵，是原告主張應予警告無須扣留之必要，仍不足採。
七、綜上，原告所訴各節，均無可採。原處分認事用法並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。
原告請求撤銷訴願決定及原處分，並依行政訴訟法第196條第1項請求被告返還已繳納之罰鍰240萬元，均無理由，應予駁回。
八、本件事證已臻明確，兩造其餘主張、陳述及證據，均無礙本院前開論斷結果，爰不予一一論述，併予指明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰判決如主文。
中 華 民 國 113 年 3 月 28 日
審判長法 官 許麗華
法 官 郭淑珍
法 官 張瑜鳳
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院高等行政訴訟庭提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內補提理由書；
如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附繕本）。
三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者，逕以裁定駁回。
四、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書（行政訴訟法第49條之1第1項第3款）。
但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人（同條第3項、第4項）。
得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 ㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其代表人、管理人、法定代 理人具備法官、檢察官、律師資格或 為教育部審定合格之大學或獨立學院 公法學教授、副教授者。
2.稅務行政事件，上訴人或其代表人、 管理人、法定代理人具備會計師資格 者。
3.專利行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。
㈡非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。
2.稅務行政事件，具備會計師資格者。
3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。
4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。
是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。
中 華 民 國 113 年 3 月 28 日
書記官 李宜蓁
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