臺北高等行政法院行政-TPBA,109,訴,716,20210520,1

臺北高等行政法院判決
109年度訴字第716號
110年4月22日辯論終結
原 告 張慶輝

訴訟代理人 魏仰宏 律師
張宇脩 律師
被 告 勞動部
代 表 人 許銘春（部長）

訴訟代理人 蔡志揚 律師（兼送達代收人）
王玲櫻 律師
上列當事人間大量解僱勞工保護法事件，原告不服行政院中華民國109年4月15日院臺訴字第1090165161號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主 文

原告之訴駁回。

訴訟費用由原告負擔。

事實及理由

一、事實概要：原告為君鴻國際酒店股份有限公司（下稱君鴻酒店）之董事長，因君鴻酒店於民國108年7月5日函知解僱全體員工，並於108年7月9日辦理解散登記，經被解僱勞工為君鴻酒店積欠勞工資遣費等，於108年8月8日向高雄市政府勞工局聲請調解，其間高雄市政府勞工局並曾以108年8月12日高市勞關字第10836881400號函（下稱系爭108年8月12日函），限期君鴻酒店應於文到5日內清償被解僱勞工資遣費；

嗣後君鴻酒店與被解雇勞工計458人於108年作成勞資爭議調解紀錄（下稱系爭調解紀錄），確認君鴻酒店尚應給付勞工預告工資暨資遣費金額（資遣費部分共計新臺幣《下同》43,988,595元），並同意於108年8月27日前清償完竣。

惟君鴻酒店屆期仍未清償，積欠（新制）資遣費金額共計43,988,595元，已逾2,000萬元，經被告所屬禁止事業單位代表人及實質負責人出國案件審查委員會（下稱系爭委員會）108年9月5日108年第1次會議審查並作成決議，認君鴻酒店前開解雇勞工情形符合大量解僱勞工保護法第2條第5款大量解僱勞工情形，所積欠勞工資遣費總金額，復已達第12條第1項第4款所定金額，被告據以依大量解僱勞工保護法第2條、第12條第1項第4款規定以108年9月6日勞動關3字第1080127980號函（下稱原處分），對原告即君鴻酒店負責人（清算人）禁止出國（另以同日勞動關3字第1080127980-1號函請內政部移民署禁止原告出國；

君鴻酒店前開積欠資遣費，嗣後有經勞工申經勞動部勞工保險局《下稱勞保局》自108年12月3日至109年5月25日間陸續准予墊償其中43,570,754元）。

原告不服，遞經行政院訴願駁回，遂提起本件訴訟。

二、本件原告主張：

(一)被告於作成原處分之審查會議中，未依法使原告到場陳述意見，違反正當行政程序。

另君鴻酒店因與訴外人富盈公司間消費借貸事件，遭富盈公司就君鴻酒店作為債權擔保之房屋、土地聲請聲請強制執行並拍賣，遭拍定後原告與君鴻酒店曾聯繫拍定人商討是否拍定人是否承接飯店經營，如此即可直接留用君鴻酒店之員工，迨強制執行所得款項進入分配時，才經告知拍定人無意繼續經營並留用員工，君鴻酒店為此緊急辦理歇業，代勞工聲明參與分配，並不再核算而於勞資調解會議中全部承諾勞工所提出資遣費、預告工資金額，對於勞工聲請強制執行乙事亦主動陳報不抗告，原告及君鴻酒店在過程中均已積極謀求勞工權益保障等有利勞工事項，並未迴避應盡責任或有拖延訴訟等令員工難以受償之劣行，原處分就此卻未加以審酌，違反比例原則，未考量禁止原告出國之必要性並載明於理由，亦有裁量瑕疵、理由不備等違法。

(二)又嗣後勞保局為墊償事宜而通知原告、君鴻酒店之相關內容並無明細，但由勞保局墊償過程有敘明勞工請求資遣費數額有計算錯誤或溢計等，即可見勞工請求金額應有與規定不符者，勞保局既係剔除與規定不符之數額，應可認君鴻酒店積欠員工之資遣費等應已由墊償基金全數墊償，系爭調解紀錄與墊償之差額並非君鴻酒店依法積欠勞工資遣費之餘額。

至於勞保局代替君鴻酒店向勞工墊償後，所取得勞工對君鴻酒店之債權僅屬私法性質，且君鴻酒店過往亦無違反勞動基準法而未提撥退休準備金之情形，後續亦未阻撓勞工由墊償基金取償，大量解僱勞工保護法第12條關於得對原告限制出境之規定，亦不再讓勞動部可憑以讓原告清償因墊償而取得債權之目的，否則即屬裁量濫用，且有違不當連結禁止原則；

故本件亦當符合大量解僱勞工保護法第16條第1、3款得廢止原處分之事由，原處分確有違誤等語。

(三)並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。

三、本件被告則以：

(一)為避免原告潛逃出境，依行政程序法第103條第8款規定，被告得不予原告陳述機會，況原告於原處分作成前曾提出「行政程序陳述意見書」，訴願中亦有陳述意見，並無原告所指程序瑕疵。

另被告作成原處分前，有依法召開系爭委員會，並逐一審查君鴻酒店積欠勞工之金額、有無經命限期給付、是否符合大量解雇勞工保護法第12條事由及限制出境對象、必要性等，針對必要性部分，更有審查勞動有無向法院聲請民事保全、雇主與勞工間有無相當協商、雇主是否有提供相當擔保、其他行政手段得否達成同一目的等情，君鴻酒店所屬勞工之資遣費等債權無法獲得滿足之狀況，即為大量解僱勞工保護法第12條所欲保障者，原告嗣後承認積欠勞工債權等舉動，並無法證明其究竟是否有清償意願，及原告、君鴻酒店所有財產是否足供清償等事項，且由原告、君鴻酒店早知拍賣所得價金尚不足清償第一順位抵押權人債權，卻未見有何積極籌措支付員工退休金、資遣費所需資金之情形，難認其等有清償勞動債務之意願及能力之事實；

另縱使君鴻酒店大量解僱勞工時，相關財產已遭扣押而無法用以清償，至多亦屬雇主是否對無法清償積欠勞工資遣費可歸責，但此情並非大量解僱勞工保護法第12條規定應考量者，君鴻酒店是否進入清算、破產等程序，亦非不須適用前開規定之事由，自無未予審酌即構成裁量濫用可言。

(二)勞保局係基於勞工108年10月10日之申請，方以墊償基金給付君鴻酒店積欠之退休金、資遣費予勞工，此事實乃原處分作成後才發生，基於撤銷訴訟係以行政處分作成時為判斷之原則，並非審查本件原處分合法性時所應審酌者，原處分作成時，確有大量解僱勞工保護法第12條第1項第4款之事由，並無違物；

又大量解僱勞工保護法第16條既有規定事後因事實變更而符合各該事由時，主管機關即得加以廢止，且縱使原處分作成後方發生前開規定之廢止情由，亦不能溯及認定原處分係違法，此應屬後續主管機關是否據以辦理廢止之問題，並不影響原處分之合法性。

況且，墊償基金代為清償君鴻酒店積欠勞工之資遣費等，究非原告或君鴻酒店自己清償之情形，勞保局乃取得勞工對君鴻酒店之債權，縱使債權人主體有變動，並未變更債權之同一性，仍應認君鴻酒店至今仍有積欠勞工退休金、資遣費或工資達2,000萬元以上之事實，且墊償基金由雇主提繳，目的在維護公共利益、降低社會成本，君鴻酒店仍積欠未加清償，亦足以影響墊償基金設立之公益目的，造成大量解僱勞工保護法第12條之保障目的不達，墊償基金制度係為保護勞工，亦不得作為雇主推卸自身清償責任，或令原告援用而坐享代墊結果，作為自身可不用續遭限制出境之理由。

是原處分均係依法作成，並無違法情形等語，資為抗辯。

(三)並聲明：駁回原告之訴。

四、本件如事實概要欄所示事實，除下述所示爭點外，其餘為兩造所不爭執，並有系爭108年8月12日函（本院卷第231至232頁）、系爭調解紀錄（含附件一、二，本院卷第353至381頁）、舊制勞退金撥付清單（本院卷第529至531頁、第533至539頁）、系爭委員會會議記錄（本院卷第41至53頁）、勞保局108年12月3日至109年5月25日核定墊償函共6份（下稱系爭勞保局墊償函，本院卷第541至564頁）、原處分（本院卷第89至90頁）、訴願決定（本院卷第91至101頁）影本等件在卷可稽，堪認與事實相符。

而兩造既以前詞爭執，則本件所應審究之主要爭點厥為：1.被告作成原處分前，有無給予原告陳述意見之機會？縱認未予原告陳述意見機會，是否有行政程序法第103條第8款規定之事由？被告就此有無違反行政程序法第102條規定？2.原告無法令君鴻酒店全數清償資遣費，是否係因君鴻酒店大量解雇時，所有公司財產均經扣押等而無法用以清償？原告所稱君鴻酒店當時並無隱匿或脫產等情形，是否足以證明原處分有違反比例原則等情？君鴻酒店未經清算完結前，原告是否仍有就積欠資遣費已達大量解僱保護法第12條第1項第4款所定數額乙事妥為處理之可能？君鴻酒店積欠勞工之資遣費等，在原處分作成後經勞保局以墊償基金墊償之情形，是否足認原處分已屬違法？原處分有無違反比例原則、裁量濫用等違法？原處分是否適法有據？

五、本院之判斷如下：

(一)按大量解僱勞工保護法第1條規定：「為保障勞工工作權及調和雇主經營權，避免因事業單位大量解僱勞工，致勞工權益受損害或有受損害之虞，並維護社會安定，特制定本法；

本法未規定者，適用其他法律之規定。」

第2條第1項第5款規定：「本法所稱大量解僱勞工，指事業單位有勞動基準法第11條所定各款情形之一、或因併購、改組而解僱勞工，且有下列情形之一：……。

五、同一事業單位於60日內解僱勞工逾2百人或單日逾1百人。」

第12條第1項第4款規定：「事業單位於大量解僱勞工時，積欠勞工退休金、資遣費或工資，有下列情形之一，經主管機關限期令其清償；

屆期未清償者，中央主管機關得函請入出國管理機關禁止其代表人及實際負責人出國：……。

四、僱用勞工人數在200人以上者，積欠全體被解僱勞工之總金額達新臺幣2,000萬元。」

第16條規定：「依第12條規定禁止出國者，有下列情形之一時，中央主管機關應函請入出國管理機關廢止禁止其出國之處分：一、已清償依第12條規定禁止出國時之全部積欠金額。

二、提供依第12條規定禁止出國時之全部積欠金額之相當擔保。

但以勞工得向法院聲請強制執行者為限。

三、已依法解散清算，且無賸餘財產可資清償。

四、全部積欠金額已依破產程序分配完結。」

其中第12條第1項立法理由載明：「憲法第23條規定，關於人民基本權利及自由之限制，應以法律為之；

本條規定之目的在於保障弱勢勞工爭取法定權益，維護公共利益，降低社會成本。

基此，對於大量解僱勞工，且未依法給付退休金、資遣費或有積欠工資，造成勞工權益損害情節重大之事業單位，對於事業單位應負責之董事長及實際負責人，禁止出國，謀求解決途徑。」

(二)次依大量解僱勞工保護法第12條第3項規定所授權訂定之大量解僱勞工時禁止事業單位代表人及實際負責人出國處理辦法（下稱系爭辦法）第2條第1項第1款、第2項規定：「（第1項）依本辦法禁止出國之事業單位代表人如下：一、股份有限公司之董事長。

……（第2項）前項事業單位代表人以公司登記證明文件、商業登記證明文件、法院或主管機關備查文書所記載之人為準。」

第3條第1項規定：「事業單位於大量解僱勞工而積欠勞工退休金、資遣費或工資達本法第12條第1項所定之標準，經主管機關限期令其給付，屆期仍未給付者，主管機關應報請中央主管機關處理。」

第5條規定：「中央主管機關為審核禁止事業單位代表人及實際負責人出國案件，應成立審查會，置委員13人，其中1人為召集人，由中央主管機關指派人員兼任之；

其餘委員，由中央主管機關就下列人員派（聘）兼之：一、中央主管機關代表2人。

二、內政部代表1人。

三、外交部代表1人。

四、法務部代表1人。

五、財政部代表1人。

六、經濟部代表1人。

七、專家學者5人。」

第9條規定：「（第1項）審查會開會時，應有二分之一以上委員出席，其決議事項應有出席委員三分之二以上同意行之。

（第2項）審查會開會時，因案情需要，得邀請專家學者及與議決事項有關之其他行政機關、相關單位或人員列席，陳述事實或提供意見。」

上開規定核屬執行母法所為細節性、技術性規定，且符合母法授權意旨，自得予以適用。

(三)被告作成原處分，符合行政程序法第103條第8款規定之事由，被告並無違反行政程序法第102條規定之情形：1.按行政程序法第102條係規定：「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第39條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。

但法規另有規定者，從其規定。」

而但書所謂「法規另有規定者」，包括同法第103條第8款規定：「有下列各款情形之一者，行政機關得不給予陳述意見之機會︰…八、為避免處分相對人隱匿、移轉財產或潛逃出境，依法律所為保全或限制出境之處分。」

依大量解僱勞工保護法第12條第1項或第2項所為禁止出國之處分，既係基於「避免因事業單位大量解僱勞工，致勞工權益受損害或有受損害之虞，並維護社會安定」、「保障弱勢勞工爭取法定權益，維護公共利益，降低社會成本」之立法目的，對於大量解僱勞工，且未依法給付退休金、資遣費或有積欠工資，造成勞工權益損害情節重大之事業單位應負責之董事長及實際負責人，所為「禁止出國，謀求解決途徑」之措施，則本件禁止原告出國處分之性質即屬避免處分相對人潛逃出境，依法律所為限制出境之處分。

被告於作成原處分前未給予處分相對人即原告陳述意見之機會，符合行政程序法第103條第8款規定，自無違反行政程序法第102條規定之程序瑕疵；

2.況且，被告作成原處分前，由高雄市政府勞工局依大量解僱勞工保護法第12條第1項本文規定，以系爭108年8月12日函限期命君鴻酒店（同年月14日送達該酒店）清償時，並有依109年8月10日修正前提報事業單位董事長及實際負責人禁止出國作業說明（下稱系爭作業說明）第8點第1項後段規定副知原告，系爭108年8月12日函清楚載明依大量解僱勞工保護法第12條第1項第4款規定辦理之旨，君鴻酒店並曾以原告為代表人而於108年8月19日提出陳述意見書至高雄市政府勞工局（本院卷第231至236頁、第771頁），高雄市政府勞工局報請被告作成原處分前，亦可認已有給予原告陳述意見之機會，是原告仍主張原處分作成前並未給予其陳述意見機會，違反行政程序法第102條規定云云，乃與事實不符，並不可取。

(四)被告作成原處分時，所根據事實均符合規定，且亦難認原處分有何違法情形，原告訴請撤銷，應無理由：1.按行政救濟過程中，因時間致事實與法律狀態常見有變動，行政法院裁判時，針對行政處分作成後至裁判前之事實、法規是否亦須斟酌納入個案之評價，即為行政訴訟裁判基準時之問題，而由訴訟法之觀點，基於撤銷訴訟旨在撤銷行政機關之違法行政處分，藉以排除其對人民之權利或法律上之利益所造成之損害，此時行政法院係以原處分作成時之相關法令及事實態樣為違法與否之審查，亦即著眼在行政處分作成時的合法性，即使原處分作成後法令或事實有所變更，原則上不影響該行政處分合法性之判斷（最高行政法院98年度判字第295號、105年度判字第72號、109年度判字第144號判決意旨參照），惟前開基於訴訟法本質之闡釋，在個案所適用實體法有指明或得據以確認對於判斷時間點另有規範時，仍應優先適用實體法規定；

換言之，原處分作成後至裁判前所發生事實、法律之變更，除前述訴訟法之觀點外，尚須探求行政實體法是否有規範各該變更情形，可以改變行政處分作成時所適用實體法之結果，若實體法針對作成要件應於何時具備乙事有加以規定，行政法院判斷原處分合法性是否仍得維持時，仍應優先適用實體法規定作為裁判基準之認定（類似見解如司法院〈德國聯邦行政法院亦採取應依循實體規定決定之相同見解，參見德國行政法院法逐條釋義（下），第1464至1465頁，司法院109年11月初版〉。

又針對具持續性效力之行政處分，固可由此種持續性行政處分之特質，即所需要之法定構成要件不只應於處分作成時具備，也應於其效力存續期間保持符合之狀態，故法院在判斷處分違法與否時，自不以處分作成時為已足，尚應包括事實審言詞辯論終結時（最高行政法院104年度判字第692號判決意旨參照）；

但如前述，此基於持續性行政處分效力本質之原則性闡釋，在行政實體法另有規定原處分之要件應於何時具備時，同樣應優先適用實體法規定決之，此由個別實體法本即在針對特定行政領域為規範，法院裁判時，唯有所適用實體法肯認此時原處分作成後效力持續中之狀態係違法，方可認被告有撤銷原處分之義務，法院據以撤銷原處分，即在貫徹實體法之規定而言，亦可明之。

2.其次，觀諸大量解僱勞工保護法第12條第1項第4款規定於92年2月7日制定時，即已說明立法目的在「對於大量解僱勞工，且未依法給付退休金、資遣費或有積欠工資，造成勞工權益損害『情節重大』之事業單位」，方有對其應負責之董事長或實際負責人禁止出國，謀求解決途徑之必要，而該條項各款區別勞工人數不同之事業單位規模，再定出各該積欠全體被解僱勞工總金額達若干數額之標準，即為立法者就何為情節重大所為具體列舉規定，再參酌前開規定要求須經主管機關限期令其清償，卻仍達前述情節重大標準，系爭辦法第5條、第9條規定，復就被告審核是否禁止出國案件之程序，係以相關部會代表及專家學者組成審查會之方式，且詳定作成決議之比例，以前開規定對於行政處分作成前應踐行之程序尚有特別規定，應可認該規定寓有決定事業單位積欠勞工資遣費等事實狀態，是否已達大量解僱勞工保護法第12條第1項所定情節重大標準之時點，原則上應以被告作成原處分時為準；

又針對原處分作成後在效力持續中，同法第16條另特別明定一旦有所列4款情事，被告即應廢止原處分，92年2月7日制定時立法理由就此係說明：「禁止事業單位之董事長及實際負責人出國之目的，在於保障弱勢勞工之法定權益，解決勞資爭議，維護社會之公平正義。

如被禁止出國者，已償還積欠勞工之退休金、資遣費或工資，或已提供相當之擔保，或依法定程序處理完畢者，應廢止禁止其出國之處分，以兼顧人民之基本權。」

97年5月23日針對該條第2款就積欠金額提供相當擔保之情事，增加須以勞工得向法院聲請強制執行者作為限制時，亦係基於該擔保「如非勞工得聲請法院強制執行者，勞工之債權仍不能滿足」之故，可知大量解僱勞工保護法關於禁止事業單位負責人出國之規制，在已構成該法第12條第1項情節重大之標準後，對於該禁止出國持續效力之中止，另設有第16條規定之廢止標準加以衡平，在對弱勢勞工提供保障機制之餘，亦有考量因此對事業單位負責人之人身自由基本權限制，特別規定可事後解除限制之標準；

且細繹第16條所規定之廢止，並不待受處分人申請，被告亦應隨時依職權為審查，基於司法院釋字第708號解釋理由，指明人民身體自由享有充分保障，乃行使其憲法上所保障其他自由權利之前提，為重要之基本人權，應給予即時有效之司法救濟，限制出境處分既屬對人身自由之部分拘束，對於限制之「即時」解除，被告自當有依職權隨時檢視之義務；

同時，在司法之即時有效救濟部分，於受處分人對禁止出國處分（如本件原處分）提起撤銷訴訟時，亦當肯認行政法院就原處分在事實審言詞辯論終結前之事實及法律狀態是否合法，均加以審查，才能發揮對人身自由之限制可迅速救濟之實質功能，但關於原處分是否合法之認定，仍須遵循實體法即大量解僱勞工保護法已有明示之前述標準，亦即所審查原處分合法與否之標準，係區別為：原處分作成時，係以是否符合同法第12條第1項等規定之標準；

在原處分作成後、效力持續中，事業單位積欠勞工資遣費等情節事實縱有變更，亦須達同法第16條規定應予廢止之標準，方可認原處分已因事後之變更而違法達得予撤銷之程度。

至於若事實狀態變更之情形已不再符合同法第12條規定之情節重大標準，卻又未達同法第16條規定得予解除人身自由限制之程度時，則仍無法以原處分為違法，蓋立法者藉由同法第12條第1項、第16條規定所劃設之標準，業已指明一旦勞工遭雇主積欠之資遣費、退休金、工資等債權未獲清償至第12條第1項所列程度時，此時為保障勞工法定權益、降低社會成本之公益目的，即優於對事業單位負責人人身自由之保障而得使用禁止其出國之手段，且使用此手段之效果（即解決勞工債權未獲滿足問題之立法目的），在未達第16條所定標準前，仍屬有效且符合比例原則者，若符合第16條所定標準時，才反轉認為此時再無續行限制事業單位負責人之人身自由之必要，前開實體法規定對於勞工法定權益保障以限制人身自由作為手段如何符合比例原則，既已定出清楚之標準，自應依法適用之。

是原告主張原處分作成後，只須其積欠勞工資遣費等總額低於同法第12條第1項第4款所定金額，即可訴請撤銷原處分云云，除有違該法以第12條第1項及第16條規定所劃設關於公益、個人基本權限制間如何權衡以符合比例原則之標準外，若如此解釋，亦恐有架空同法第16條規定，及妨害第12條第1項規定欲達成保障勞工法定權益（指解決勞工工資等債權未獲清償之問題）有效性等疑義，為本院所不採。

3.準此，本件原告自104年8月10日起迄君鴻酒店於108年7月9日解散登記前均擔任君鴻酒店之代表人（董事長），有君鴻酒店商工登記公示資料查詢服務表等件附卷可稽（本院卷第631至651頁），君鴻酒店解散後亦係選任原告任清算人並有依法向法院陳報並仍辦理清算中（本院卷第695至732頁），原告為君鴻酒店之董事長而符合系爭辦法第2條1項第1款之事業單位代表人資格，並無疑義。

而君鴻酒店係於108年7月5日以通知書向高雄市政府勞工局陳報有大量解僱勞工之情（本院卷第21頁），因遭原告大量解僱之勞工於108年8月8日申請勞資爭議調解，高雄市政府勞工局隨即以108年8月12日函限期命君鴻酒店於文到5日內清償，該函並於同年月14日合法送達在案，有該函及送達證書附卷供參（本院卷第231至232頁、第771頁），原告亦不爭執於108年8月22日與勞工宋○龍等458人成立系爭調解紀錄，其基於君鴻酒店代表人之身分到場，對於勞工當場所提出積欠新制資遣費及預告工資之金額仍無爭執，並據以與勞工成立調解，同意於108年8月27日前給付完畢，有系爭調解紀錄暨附件一、二資料影本1份為憑（本院卷第31至34頁、第397至409頁），並據被告陳明附件中君鴻酒店積欠者，僅就新制資遣費計為43,988,595元者列入大量解雇勞工保護法第12條第1項第4款所定積欠金額之計算（本院卷第349頁之書狀），被告因而依系爭辦法第5條、第9條規定於108年9月5日召開系爭委員會，以君鴻酒店大量解僱之勞工達200人以上，積欠勞工金額達2,000萬元以上，參酌系爭調解筆錄涉及之勞工人數達458人而遠逾200人，君鴻酒店經以108年8月12日函命限期給付後，迄成立系爭調解筆錄時，原告代表君鴻酒店同意給付之金額仍超過2,000萬元甚多，卻仍未清償，系爭委員會以上情符合大量解雇勞工保護法第12條第1項第4款規定情由，並再依109年8月10日修正前之系爭作業說明第10點規定，審酌斯時各該勞工雖有就君鴻酒店財產經其他債權人強制執行乙案，聲明參與分配，但仍待補正執行名義方能合法，且雖有成立系爭調解筆錄，實際並未經履行而可認已有清償所積欠勞工之資遣費，君鴻酒店復未能提出任何擔保，對於所積欠新制資遣費又尚未清償任何金額，亦有系爭委員會會議紀錄之具體記載內容可按（本院卷第43至47頁），均可證系爭委員會之決議，確係依法辦理，且有就是否禁止原告出國之必要性，逐一加以檢視討論，被告因而作成原處分，以當時之事實狀態，均合於規定，核無違誤。

4.針對原告主張原處分作成時有無違法部分： (1)原告雖主張前開大量解僱勞工卻積欠資遣費之過程，君鴻酒店或原告並無隱匿財產或脫產等惡意不清償行為，惟限制事業單位負責人出國之目的，並不在對其是否惡意之懲罰，而在於對積欠勞工工資已達情節重大程度時，即有令其停留在國內積極處理解決，才能儘速解決讓勞工即時獲得清償，以支應勞工之生活，君鴻酒店在自身營運有問題，又未能確定是否有人願意接手營運且延續每位勞工僱傭契約之情形下，原告或君鴻酒店本應注意對於勞工權益之保障，其等既未能即時處理而造成對勞工權益損害情節重大之結果，自仍有以限制原告出國之手段，確保其能在境內協調處理，謀求解決之必要；

甚至，由後續君鴻酒店財產先後遭強制執行過程，亦係因原告有停留在國內，才能代表君鴻酒店與勞工協商以作成系爭調解紀錄，及配合辦理強制執行程序相關事項，確保財產執行、分配等事務之順利進行，由此益見原告前開主張，並不足以認原處分作成時係欠缺必要性，原告謂原處分因此有違反比例原則、裁量濫用等違法，自與事實不符。

(2)原告又主張其在代表君鴻酒店成立系爭調解筆錄當時，並未曾實際核算，或謂由嗣後勞保局以墊償基金代為墊付之新制資遣費金額，應可認君鴻酒店實際積欠之法定新制資遣金額應較少云云，依勞資爭議處理法第23條前段規定，系爭調解紀錄成立時，即視為君鴻酒店與各該勞工間之契約，並得依同法第59條規定聲請裁定強制執行，此所以嗣後君鴻酒店未依系爭調解筆錄清償分文時，勞工即聲請臺灣高雄地方法院以108年9月6日108年度勞執字第77號裁定准予強制執行，亦有該裁定書暨所檢附附件一、二在卷可資比對（本院卷第411至440頁）；

是關於私法上各該勞工得請求君鴻酒店給付之新制資遣費數額若干，業因系爭調解筆錄之成立而經君鴻酒店與各該勞工以重新約定方式為確定，原告之前有無核算、原本法定數額應若干等，均為其等約定前即知者，其等仍合意如系爭調解筆錄所示者（若有高於原本應給付數額者，即係有君鴻酒店同意增加給付之約定，若有金額較低者，則經調解方案第3點約明勞方其餘請求權拋棄），自不得事後反於約定，任意爭執。

況且，若以原告所舉嗣後勞保局於108年12月6日至109年5月25日間以墊償基金陸續代為墊付之新制資遣費計43,570,754元而言（下稱系爭墊償款，本院卷第479至480頁、第541至562頁，被告對此亦確認無訛，本院卷第625至627頁之書狀），仍遠超過2,000萬元，縱使如原告所稱法定應給付之新制資遣費如同系爭墊償款數額，就原處分作成時尚未經墊付而言，仍可證當時君鴻酒店積欠勞工資遣費之情形，確實符合大量解雇勞工保護法第12條第1項第4款規定事由，原告此部分主張，實不足為對其有利之認定。

至於其所陳嗣後墊償基金有否准未予墊償，總數額低於系爭調解筆錄乙節，部分係出於申請人非勞工，或勞工未依墊償管理辦法關於墊償範圍、應備文件資料辦理之故（本院卷第541至544頁、第549至551頁），亦予指明。

5.再者，針對原告復主張原處分作成後有違法情形部分：原告此部分主張，無非以前述君鴻酒店積欠各該勞工之新制資遣費，業經勞保局於108年12月6日至109年5月25日陸續給付系爭墊償款43,570,754元等情為據，並謂實已全數付清積欠之法定新制資遣費數額，有大量解雇勞工保護法第16條應廢止事由之適用云云，惟此業據被告陳明系爭墊償款，乃勞工於108年10月10日向勞保局申請墊償者，依據則為勞動基準法第28條第5項及第6項授權訂定之積欠工資墊償基金提繳及墊償管理辦法（下稱墊償管理辦法）第9條等規定，而司法院釋字第595號解釋理由已指明墊償基金「乃政府為保障勞工權益，改善勞工處境，促進社會安定與經濟發展所為之規定，避免企業經營陷入困境，宣告破產，或惡性倒閉，致勞工對於雇主依勞動契約所積欠之工資，無以獲償而蒙受損害。

雇主須依此規定向墊償基金提繳一定數額之款項，於雇主歇業、清算或破產宣告時，其所積欠勞工之工資未滿六個月部分，由該基金墊償，以保障勞工之工資於此範圍內確能獲得支付。」

顯然墊償基金係為勞工之權益而設置，並非為雇主，依勞工申請為墊償，目的亦在先令勞工之工資在所定範圍獲得支付，該墊償「並非為雇主利益」之清償；

前開解釋理由更進一步指出：墊償管理辦法「第14條第1項前段規定：『勞保局依本法第28條規定墊償勞工工資後，得以自己名義，代位行使最優先受清償權（以下簡稱工資債權）』，就此以觀，勞工保險局以墊償基金所墊償者，原係雇主對於勞工私法上之工資給付債務。

雖墊償基金由中央主管機關設置管理，惟墊償基金之資金來源乃由雇主負責繳納，其墊償行為並非以國庫財產提供人民公法上給付，而是以基金管理者之身分，將企業主共同集資形成之基金提供經營不善企業之勞工確實獲得上開積欠工資之保障，蓋勞工保險局於墊償勞工後，取得對雇主之代位求償權，其債權範圍、內容與原來之私法上工資債權具相同性質。

再勞工保險局為墊償基金行使此項代位求償權時，乃處於與勞工之同一地位，不因墊償基金由中央主管機關設置管理委員會管理，基金收繳有關業務由勞工保險機構辦理（勞動基準法第28條第5項），或墊償基金之設立具有公益上理由，而異其性質。

亦即原勞工之工資債權改由勞工保險局行使，乃係基於法律規定之債權移轉……。」

亦可見大量解僱勞工保護法第12條第1項第4款所規定勞工遭事業單位積欠之資遣費等債權，在墊償基金墊付後，確非「為事業單位清償」之意，而係由受任辦理墊償基金業務之勞保局依法承受債權，此僅係債權人之變更，核非事業單位對勞工有清償之行為；

再論以墊償基金設置目的，實在為勞工遭積欠工資提供先為墊付之保障而言，墊償基金因墊付所減少之數額，亦為對勞工所提供保障功能之減少，此所以勞保局墊償後亦係「處於勞工之同一地位」，對君鴻酒店求償，並非行使公權力之地位；

換言之，墊償基金之墊付，並不能歸屬為「君鴻酒店已有清償行為」而有可令其負擔之債務減少。

是此情並不足以認君鴻酒店對勞工有何事後清償而可動搖原處分所指，原告有勞工解僱法第12條第1項第4款規定情由之認定，且亦難認此情符合同法第16條第1款所指事業單位「已清償」之事實，原告據以主張原處分係違法，即不足採。

6.此外，原告雖又陳稱目前君鴻酒店財產遭強制執行程序中，各該勞工在墊償基金給付新制資遣費後，已僅就預告工資部分於108年10月18日追加聲請強制執行，且因之前參與分配後獲償金甚少，係聲請就君鴻酒店之部分動產強制執行中（本院卷第737至738頁、第757至766頁）；

但其亦稱勞保局有基於墊償基金之墊付，就移轉自各該勞工對君鴻酒店之新制資遣費債權，對君鴻酒店財產聲請強制執行中（本院卷第686頁之原告書狀），及前開動產之強制執行尚未結束，主要在於現因執行法院送請鑑價之數額是否符合一般市場行情，仍有爭議而待處理中等情（本院卷第753至754頁之原告書狀）；

由上開情形可知，君鴻酒店目前實仍有財產經強制執行中，尚難認係毫無資力清償之狀態，以君鴻酒店現仍清算中，原告最近1次呈報法院展延清算期間至110年7月17日（本院卷第729至732頁），依目前事證，亦均難認已有大量解僱勞工保護法第16條第2至4款所定事由。

是則，原告所執原處分作成後，方發生前開墊償基金為墊償及目前強制執行等事實狀態，尚不屬同法第16條所定已可改認原處分違法而效力無可維持、應予廢止之事由，自無從認原處分因此構成違法，原告據以訴請撤銷，仍無理由。

又基於前述原處分乃屬於對人身自由重要基本權之限制，被告嗣後仍應隨時注意君鴻酒店之財產狀況及清償能力等，或是否有相當事證可認對於所積欠債權數額雖未能全數清償，但已盡其能事而堪認符合諸如同法第16條第3款等情由之可能，且亦不妨原告嗣後可再備具有利證據申請廢止原處分，以免造成過當之限制，亦予指明。

六、從而，原告主張各節，均無可採，本件被告所為原處分，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。

原告仍執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。

七、本件事證已臻明確，兩造其餘主張、陳述及證據，均無礙本院前開論斷結果，爰不予一一論述，併予指明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 110 年 5 月 20 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 許瑞助
法 官 林家賢
法 官 林麗真
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。
（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。
（同條第1項但書、第2項）
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│得不委任律師為訴訟│         所  需  要  件         │
│代理人之情形      │                                │
├─────────┼────────────────┤
│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│  者，得不委任律師│  格或為教育部審定合格之大學或獨│
│  為訴訟代理人    │  立學院公法學教授、副教授者。  │
│                  │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│                  │  理人具備會計師資格者。        │
│                  │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│                  │  理人具備專利師資格或依法得為專│
│                  │  利代理人者。                  │
├─────────┼────────────────┤
│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│  形之一，經最高行│  二親等內之姻親具備律師資格者。│
│  政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│  ，亦得為上訴審訴│  。                            │
│  訟代理人        │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│                  │  依法得為專利代理人者。        │
│                  │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│                  │  、公法上之非法人團體時，其所屬│
│                  │  專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│                  │  務或與訴訟事件相關業務者。    │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。                                  │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 110 年 5 月 20 日
書記官 李淑貞