臺北高等行政法院行政-TPBA,110,訴,12,20230419,2

臺北高等行政法院判決
110年度訴字第12號
112年3月8日辯論終結
原 告 宋秉錕

訴訟代理人 周宇修律師(兼送達代收人)
李郁婷律師
被 告 教育部
代 表 人 潘文忠(部長)

訴訟代理人 李美慧律師
上列當事人間有關教育事務事件，原告不服行政院中華民國110年4月14日院臺訴字第1100170434號訴願決定，提起行政訴訟，經臺中高等行政法院裁定移送至本院，本院判決如下：

主 文

確認原處分違法。

訴訟費用由被告負擔。

事實及理由

一、程序事項按行政訴訟法第111條第1項、第2項、第3項第2款分別規定：「（第1項）訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。

但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。

（第2項）被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。

(第3項)有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：……二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。」

查原告起訴時訴之聲明原為：「一、訴願決定及原處分均撤銷。

(一)先位聲明：1.撤銷教育部109年9月9日改任教師決議：教育部109年9月8日臺教授國字第1090105659號。

2.撤銷教育部109年9月25日訴願決定書；

教育部109年9月25日臺教法(三)字第1090088712號。

(二)備位聲明：1.原處分109年6月5日調離現職無效；

教育部國民及學前教育署109年6月5日臺教國署人字第1090064867號。

2.原處分109年9月8日改任教師無效；

教育部109年9月8日臺教授國字第1090105659號。

二、於此一程序中，請求損害賠償。

三、聲明公開言詞辯論。

四、訴訟費用由被告負擔(見中高行卷第19頁)。」

嗣經原告多次變更其訴之聲明後，終確認變更聲明為「一、確認原處分(包含解除校長職務及改任特殊教育學校教師部分)違法。

二、訴訟費用由被告負擔(見本院卷二第481頁)。」

經核原告請求之基礎事實不變，無礙於訴訟終結及被告防禦，核屬適當，且被告亦無異議而已為本件言詞辯論，依前揭規定，應予准許。

二、事實概要原告前經被告以系爭聘約聘任為國立○○特殊教育學校(下稱○○特教學校)校長，聘期自民國106年8月1日起至110年7月31日止。

嗣因被告認原告有情緒管理失當、行政作為不當及領導溝通無效能等行為，提經109年8月10日國立高級中等學校校長成績考核小組(下稱考核小組)會議審議相關事證，認定原告校務行政處置及行為不當，致影響學生受教權及使教職員工心生不安，且已損及○○特教學校聲譽，而有高級中等教育法（下稱高教法）第17條不適任之情事，被告遂依特殊教育法（下稱特教法）第26條第1項、高教法第15條第1項及第17條規定，以109年9月8日臺教授國字第1090105659號函(下稱原處分)回溯自109年6月8日起調離○○特教學校校長現職，並自原處分發文日之次日（即109年9月9日）起令原告改任○○特教學校教師。

原告不服，提起訴願後復向臺中高等行政法院提起行政訴訟，經該院以109年度訴字第286號裁定移送本院，而行政院則以110年4月14日院臺訴字第1100170434號訴願決定駁回其訴願。

三、原告主張略以：

(一)被告援引其於103年1月15日所為臺教授國部字第1020120176號函釋(下稱103年1月15日函)意旨認為，處理不適任校長之方式為：解除職務、改任其他職務及為其他適當之處理等3種方式。

而所謂依「法」解除職務，係指依教育人員任用條例或公務員懲戒法等高教法以外之機制，改任其他職務或為其他適當之處理則依高教法為之云云。

然上開函釋依司法院釋字第216號解釋意旨，本即不拘束法院。

況且，此種解釋方式，顯然是將高教法第17條之法律效果切割為「依法解除職務」、「改任其他職務」及「其他適當之處理」等3種，且僅有「解除職務」需有其他法令作為法源，顯然嚴重扭曲高教法第17條規定。

蓋不論是自文義解釋或體系解釋觀之，上述三種法律效果，均須以「依法」為前提要件，且此所謂「依法」，並不包括高教法，故高教法第17條毋寧是一種訓示性、提示性規定。

被告僅依高教法第17條前段規定就作成原處分將原告調離現職，適用法令自有錯誤，應予以撤銷。

(二)參照特教法第26條第1項、高教法第14條第1項至第3項可知，本件兩造間係因聘任成立行政契約，依最高行政法院102年度判字第201號判決所揭示之「行政契約與行政處分不得併用原則」，及基於當事人地位平等之考量及行政自我拘束原則之限制，被告自僅得依系爭聘約行使其契約上權力，而不得逕以行政處分形成或變更聘約內容。

然被告竟於109年9月8日依高教法第17條、第15條第1項規定作成原處分，逕行命原告自109年6月8日起調離○○特教學校校長現職，並自109年9月9日起改任為○○特教學校教師，被告所為實質上已消滅兩造間聘任關係，違背行為形式禁止原則，自為法所不許。

(三)依最高行政法院106年度判字第349號判決意旨，作成判斷之行政機關，倘若其組織不合法或根本無判斷權限，應屬行政機關判斷有恣意濫用或違法之情形。

原告原為○○特教學校校長，依特教法第26條第1項後段、高教法第17條前段及同法第3條前段規定，應由被告自行認定原告是否有不適任事實，並為適當處理。

至於考核小組，依高教法第16條規定，僅有辦理校長「年度成績考核」時主管機關方須組成考核小組，而「公立高級中等以下學校校長成績考核辦法」(下稱校長成績考核辦法)第10條第1項第2款雖有規定考核小組的任務尚包含其他有關考核之核議事項及本機關長官交議考核事項，惟尚不能溢脫高教法第16條本文所規定之範圍，是考核小組自不具備核議校長調任、解任、改任其他職務之權限甚明。

本件係先由輔助參加人教育部國民及學前教育署（下稱國教署）於109年6月5日召開考核小組109年度第3次會議決議依特教法第26條第1項及高教法第17條規定將原告調離○○特教學校校長現職，國教署並據此作成109年6月5日臺教國署人字第1090064867號函將原告調離現職，其後因國教署自行撤銷前開函文，被告才又基於相同原因於109年7月22日及同年8月10日分別召開考核小組108學年度第2次、第3次會議，由考核小組決議原告有高教法第17條不適任之事實，故本件僅是以被告之名義作成相關處分。

考核小組既無不具備核議校長調任、改任其他職位之權限，原處分之作成即係出於恣意濫用，應屬違法。

被告未就考核小組之職權與原處分關聯性提出任何說明，亦未提出相關簽文說明其內部討論情形，即泛稱考核小組之任務性質本質上與本案較具關聯性，其所辯顯屬臨訟卸責之詞，並不可採。

(四)原處分作成前，被告並未依校長成績考核辦法第14條第1項規定於事前、以書面通知原告再於該次會議陳述意見或到場及不到場所生之效果，使原告無從就國教署後續之調查結果陳述意見，此部分已與正當法律程序要求有違。

又該次會議之相關會議記錄並未連同原處分一併提供予原告，則由外觀觀之，原處分實未記載任何被告獲致原處分結論之「事實」，被告亦未就原處分所適用「有不適任之事實者」之不確定法律概念，善盡其闡述與說理之義務，原處分之作成亦與明確性原則要求有違。

另原處分或被告本應就考核小組之組成、決議之過程是否合乎校長成績考核辦法第10條第1項第2款規定為相當之證明，但原告並無法自原處分之記載得知考核小組之組成、決議過程是否均符合正當法律程序之要求，是原處分之說明自難謂已足徵完備，且有礙原告為本件攻擊防禦，亦與明確性原則之要求有違，原處分自應撤銷。

(五)行政處分僅在法律有明文規定或有合理之法律理由時，方能容許行政機關以溯及既往之方式使行政處分發生效力。

本件原處分係於109年9月8日作成，然其規制效力卻是回溯使原告自109年6月8日調離校長現職，而被告並未就原處分有何符合法律規定或其他合理之法律理由可溯及既往發生效力乙情有何說明，自不應容許原處分溯及既往生效，是原處分亦有重大瑕疵，應予撤銷。

(六)被告雖提出「108學年度國立高級中等學校校長缺失情形彙整表」(下稱缺失情形彙整表)佐證原告有情緒管理失當、行政作為不當、領導溝通無效能之行為，指摘原告有校務行政處置不當及行為不當之事實，進而影響學生受教權及使員工心生不安、嚴重妨礙學校校譽，並據此認定原告有不適任之事實云云。

然缺失情形彙整表所記載缺失情形皆純為學校同仁單方、片面之說詞，或係刻意擷取片段之內容，或有刻意扭曲原告言行及顯然與常情不符之情事，原告更已針對缺失情形彙整表所載缺失逐一反駁、澄清，是缺失情形彙整表實有諸多缺漏及與事實不符之處，被告卻盡皆採納，顯然違反一般法律原則。

原處分之作成顯有出於錯誤之事實認定或不完全資訊之情形，而有違反判斷餘地之重大瑕疵，應予撤銷。

(七)依行政訴訟法第9條、第36條規定，行政機關負有職權調查義務，且應遵守有利不利一律注意原則，是被告自應就原告是否符合「不當行為」此一構成要件基礎事實，包含有利原告之證據在內，於可期待之方法內詳為調查，並命當事人提出證據。

然○○特教學校高職部門本來就設有手工皂製作、包裝之相關課程，雖有稍微協調、更改原規劃之課程，但並未影響學生參與其他課堂之學習，亦無被告所稱影響學生受教權長達36節課之情形，原處分所認定之事實已有錯誤。

又針對「○○特教學校校務運作情況是否順遂」、「公文核閱處理是否有延遲、積壓」等節，被告並未就原告陳述意見時所提出有利原告之事項為調查，即逕行以○○特教學校教職員工、家長會成員訪談及問卷調查結果作成原處分，亦已違反職權調查義務，是原處分顯係基於不完全之資訊作成，應有重大瑕疵。

甚且，針對被告指摘原告「無明確緊急事件，任意要求教師前往校長室處理無關教學事務之會議，嚴重耽誤課程正常教學」乙節，被告固提出「○○特教學校召開相關緊急會議或活動課務排代調查表」（下稱排代調查表）以為佐證，但並未命○○特教學校就排代調查表所記載安排代課之情形提出申請排代之相關公文或會計核銷憑證佐證，且排代調查表未經作成人員簽核用印，原告亦無從確認此是否為被告臨訟製作，遑論原告並非毫無理由召開相關會議，相關會議之召開均有急迫性及必要性，排代調查表所示之會議亦非均由原告單方決定，此益見被告係基於錯誤之事實及不完全之資訊作成決定，而有違反判斷餘地之重大瑕疵。

此外，被告於作成原處分前並未確認原告意願，且被告對於選擇將原告改任為○○特教學校教師之理由亦前後陳述不一，更與其所其出之證據資料不符，其所辯自不可採。

(八)聲明：確認原處分(包含解除校長職務及改任特殊教育學校教師部分)違法。

四、被告抗辯則以：

(一)高教法第3章「校長聘任及考核」已對於高級中等學校設置校長及校長之遴選方式、任期、未獲遴聘或解除職務之處理方式，授權中央主管機關就校長考核小組之組成與任務、考核程序、考核等級、獎懲類別、考核結果之通知、申訴及其他相關事項之辦法及校長不適任之處理機制等事項，予以規範。

原告雖主張高教法第17條「改任其他職務」之理解方式，應為「依法改任其他職務」，即若要將原告調離現職並改任其他職務，應有高教法之外之其他法令作為依據云云，然依前述說明可知，高教法確係高級中等學校校長設置、聘任、考核及不適任處理之作用法，賦予被告實質公權力，並非訓示性規定，原告此部分主張實係對於高教法條文之誤解。

(二)依特教法第26條第1項、高教法第17條、行政程序法第135條規定及最高行政法院101年度判字第113號判決意旨，於行政契約關係中，如法律另有規定，行政機關仍得以行政處分作為行使契約上權利之手段。

本件系爭聘書僅記載敦聘原告為○○特教學校校長，聘期自106年8月1日起至110年7月31日止，對於其他事項均未約定，故其他事項自應依特教法第26條第1項及高教法第17條規定辦理。

是被告依上揭規定作成原處分將原告調離○○特教學校校長現職，並改任○○特教學校教師，並未違反行政契約與行政處分不得併用原則。

(三)依最高行政法院90年度判字第1783號判決意旨，法律未規定行政機關如何為行政行為之情形，行政機關對於如何為行政行為具有裁量權，行政法院應尊重行政機關之裁量空間。

又依高教法第17條規定，公立學校校長有不適任之事實者，應由學校主管機關依法解除職務、改任其他職務或為其他適當之處理。

另依校長成績考核辦法第10條第1項規定，考核小組任務含括校長年終成績考核及平時考核獎懲等核議事項，其對校長平時表現，根據具體事實，本即具有判斷及審議權。

本件被告辦理高級中等學校校長不適任認定程序，係以組成專案小組方式至該校實地訪查，並將相關事證交由考核小組審議，經考核小組決議因原告校務行政處置及行為不當，已影響學生受教權及學校聲譽，作成調離現職之建議。

是依特教法第26條第1項、高教法第17條規定，由被告循行政程序簽核並作成原處分確與高教法規範之意旨相符，原處分並無違誤。

(四)原處分雖係依據考核小組108學年度第3次會議決議作成，該次考核小組會議之組成符合校長成績考核辦法第11條第1項、第2項及第12條規定。

又本件實際上先前曾經過考核小組108學年度第2次會議審議，而輔助參加人國教署先前亦已經召開考核小組109年度第2次會議，並檢附缺失情形彙整表函知原告列席或以書面陳述意見，而原告另案對於輔助參加人國教署提起訴願之程序中，輔助參加人國教署對於原告之不適任事實亦已陳明，故原告對其遭認定有不適任校長之事實確已知悉。

況且，原處分已記載處分之主旨、事實、理由及法令依據，其意義並非難以理解，內容亦為原告所得預見，並可經由司法審查加以確認，而被告於訴願程序中，亦已多次陳明原告不適任之事實，並檢附考核小組108學年度第2次、第3次會議紀錄予原告，被告甚且於訴願程序中派員列席陳明原告不適任之事實及裁量理由，足認被告已於訴願程序中追補原處分之事實、理由，故縱如原告所述原處分之事實、理由記載不夠明確，亦已經被告於訴願程序中追補理由而告明確，是原處分並未違反明確性原則。

(五)本件原本是由輔助參加人國教署以109年6月5日臺教國署人字第1090064867號函（下稱109年6月5日函）將原告調離校長現職改任教師，之後才由輔助參加人國教署於訴願程序中自行撤銷109年6月5日函，改以被告名義作成原處分，原處分之作成實係基於該函之同一實體事實，並經考核小組108學年度第2次會議、第3次會議審議之正當法律程序再為檢驗後，認定仍為同一，故原告對處分具有可預測性，是原處分溯及自109年6月8日起令調離○○特教學校校長現職，具有有合理之法律理由，參照最高行政法院98年度判字第463號判決意旨，應予容許。

(六)被告對於原告所主張缺失彙整情形表記載之事時有缺漏、不服部分，已有說明。

又依○○特教學校所提供之教學日誌記載，原告於109年4月15日至4月22日期間以防疫為名要求○○特教學校特教學生做手工皂，影響該校4個班級共計34節課上課，是即便如原告所稱手工藝製作課程本有手工皂製作相關課程之規劃，但扣除手工藝製作的4節課，仍有影響學生上課達30節課之情形，已影響學生受教權益，且該等手工皂原為捐給醫護使用，原告卻將之作為贈送長官之公關宣導品。

另原告擔任○○特教學校校長期間，學校教師分別透過多位立法委員、當地民意代表向輔助參加人國教署陳情反映有關原告疑似有多項不當行為，已嚴重影響校務運作及身心障礙學生之學習。

為避免事態持續擴大，影響身心障礙學生就學權益及校務正常運作，輔助參加人國教署遂於109年5月1日特別組成專案小組赴校實地訪查，並以「問卷調查」及「分組訪談」方式進行，從而查知原告自109年2月起確有情緒管理不佳、經常對同仁言語霸凌、利用職務威嚇同仁、嚴重延宕公文時間影響校務運作及影響教師教學及學生學習之等情形，已造成教職員工嚴重恐懼及心理負擔，影響身心健康，為避免事態持續擴大及減緩校內緊繃氛圍，輔助參加人國教署本建議原告先行請假2週，依規定指定職務代理人，並請其勿再以通訊軟體指揮校務，落實職務代理人制度。

惟因學校教職員工仍不信任原告會有所改變，更懼怕原告會秋後算帳，並因此衍生109年5月24日○○特教學校近百名師生及家長在校門口拉白布條陳情抗議事件，已嚴重影響學校聲譽及校務運作，故輔助參加人國教署方邀集專家學者、○○區聘任督學、駐區簡任視察、中華民國高級中等學校校長協會理事長及醫師、輔導專家學者召開諮詢會議，認定原告所為已符合不適任校長之要件，而輔助參加人國教署更於行政程序中已給予原告充分陳述意見之機會。

本件原告僅係爭執部分事實認定有誤，不論其主張是否可採，均無法推翻原告有不適任校長情事之認定。

(七)依「高級中等學校校長遴選聘任及辦學績效考評辦法」（下稱高級中等學校校長遴聘辦法）第3條規定，校長遴選委員會任務為現職校長連任、轉任及新任校長遴選相關審議事項，委員組成規範包含該校之教師代表及家長代表。

審議不適任案件與遴選會任務及委員組成條件皆不相符，而考核小組任務包含校長年終及平時考核等事項，與本案性質較具關聯性，故被告方以考核小組審議本案。

又原告改任教師時，被告雖未製作國內14所國立特殊教育學校之缺額表，但因被告於選擇原告分發學校時，須考量該學校是否有教師空缺及是否符合原告專長，始得辦理逕行分發作業，因斯時僅剩○○特教學校及國立臺南大學附屬啟聰學校（下稱南大附屬啟聰學校）尚有缺額，且考量○○特教學校係招收智能障礙學生，與原告任教期間之經歷及專長相符，方決定將原告改任○○特教學校。

(八)聲明：駁回原告之訴。

五、輔助參加人國教署陳述意見略以：依特教法第26條第1項及高教法第17條規定，公立高級中等學校校長有不適任之事實者，應由學校主管機關依法解除職務、改任其他職務或為其他適當之處理。

至於公立高級中等學校校長不適任事實之認定程序，因高教法未予規定，被告為求慎重，始依校長成績考核辦法第10條第1項第2款規定辦理。

又本件係經輔助參加人國教署前往○○特教學校專案訪視及調查，並徵詢專案學者意見，依照調查結果作成建議事項，並希望程序上能更加完整，故再交由考核小組決議。

經小組決議認定原告不適任校長，故以高教法第17條規定辦理原告改任職務，並依高教法第15條規定直接以原處分派任原告回任教師。

六、前提事實及本件爭點如事實概要欄所載事實，為兩造所不爭執，並有系爭聘約翻拍照片1張（見本院卷一第63頁）、原處分、○○特教學校離職證明書、○○特教學校就職通知單、○○特教學校教師聘約、教師敘薪通知書及行政院110年4月14日院臺訴字第1100170434號訴願決定書影本各1份在卷可憑(見中高行卷第23至25頁，本院卷一第575至583頁，本院卷二第45至48頁、第65頁)，堪信為真實。

又兩造既以前詞爭執，經整理雙方之陳述，本件爭點應為：被告以原處分將原告溯及自109年6月8日起調離○○特教學校校長現職，並自109年9月9日起令原告改任○○特教學校教師，是否適法？

七、本院之判斷

(一)按行政訴訟法第6條第1項規定：「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。

其確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。」

查原告原經被告聘任為○○特教學校校長，聘期自106年8月1日起至110年7月31日止（見本院卷一第63頁），嗣經被告以原處分溯及自109年6月8日起調離○○特教學校校長現職，並令原告自109年9月9日改任○○特教學校教師，致原告身分、名譽受損，喪失校長主管加給，且影響其考績、升遷，而被告訴訟代理人代理人復陳稱：○○特教學校已遴選出新校長，故縱使撤銷原處分也無法回復原告校長職務等語明確（見本院卷一第521頁），且原告亦陳稱：我經經被告以原處分改任○○特教學校教師後，已經再次更換教師聘約等語（見本院卷二第386頁），則本件雖因○○特教學校已遴選出新校長，且系爭聘約聘期已屆滿，以及原告在○○特教學校任教後，已再次更換教師聘約，而可認原處分已執行完畢而無回復原狀可能，但原處分如經判決確認違法時，原告尚得以之為其他訴訟（例如：國家賠償訴訟）之先決要件，是原告依行政訴訟法第6條規定提起本件行政訴訟，確認原處分違法，應認有即受確認判決之法律上利益，自屬正確之訴訟類型，合先敘明。

(二)次按，特教法第1條規定：「為使身心障礙及資賦優異之國民，均有接受適性教育之權利，充分發展身心潛能，培養健全人格，增進服務社會能力，特制定本法。」

第2條第1項規定：「本法所稱主管機關：在中央為教育部；

在直轄市直轄市政府；

在縣（市）為縣（市）政府。」

第10條第1項第3款規定：「特殊教育之實施，分下列四階段：……三、高級中等教育階段：在高級中等學校、特殊教育學校或其他適當場所辦理。

……」第25條第1項前段、第3項前段規定：「（第1項）各級主管機關或私人為辦理高級中等以下各教育階段之身心障礙學生教育，得設立特殊教育學校；

……（第3項）特殊教育學校依其設立之主體為中央政府、直轄市政府、縣（市）政府或私人，分為國立、直轄市立、縣（市）立或私立；

……」第26條第1項規定：「特殊教育學校置校長一人；

其聘任資格，依教育人員任用條例之規定，並應具備特殊教育之專業知能；

遴選、聘任程序及其他相關事項，比照其所設最高教育階段之學校法規之規定。」

可知，我國為使身心障礙之國民能接受適性教育，以充分發展身心潛能，培養健全人格，並增進服務社會能力，故各級主管機關對於高級中等教育階段（下稱高教階段）之身心障礙學生教育，得在高級中等學校之外，另設特殊教育學校（下稱特教學校）實施特殊教育，以落實對身心障礙學生之教育任務，並實現前述特教法所揭示之立法目的，而各特教學校則置校長1人，其聘任資格，依教育人員任用條例之規定，並應具備特殊教育之專業知能，至其遴選、聘任程序及其他相關事項，則比照其所設最高教育階段之學校法規之規定。

(三)再按，高教法第14條第2項前段、第3項前段、第5項規定：「……（第2項）公立高級中等學校校長，由各該主管機關遴選合格人員聘任之；

……（第3項）高級中等學校校長應採任期制。

公立學校校長一任四年，參與遴選之現職校長應接受辦學績效考評，經遴選會考評結果績效優良者，得在同一學校連任一次或優先遴選為出缺學校校長；

……（第5項）各該主管機關……為辦理第二項遴選事宜，應召開遴選會；

其遴選會之組成與遴選方式、程序、基準、校長辦學績效考評、聘任及其他相關事項之辦法，由中央主管機關定之。

……」第15條規定：「（第1項）現職公立高級中等學校校長未獲遴聘，或因故解除職務，其具有教師資格願回任教師者，除有教師法所定解聘、停聘或不續聘情事者外，由各該主管機關逕行分發學校任教，免受教師評審委員會審議。

（第2項）前項校長未具教師資格無法回任或具有教師資格不願回任教師者，各該主管機關得依下列方式辦理：一、符合退休條件自願退休者，准其退休。

二、不符合退休條件或不自願退休者，依其意願及資格條件，優先輔導轉任他職或辦理資遣。」

第16條規定：「各該主管機關應組成考核小組，對公立高級中等學校校長辦理年度成績考核；

考核小組之組成與任務、考核程序、考核等級、獎懲類別、考核結果之通知、申訴及其他相關事項之辦法，由中央主管機關定之。」

第17條前段規定：「高級中等學校校長有不適任之事實者，公立學校校長由各該主管機關依法解除職務、改任其他職務或為其他適當之處理；

……」準此，高教階段公立特教學校校長之遴選、聘任、年度成績考核、獎懲、解除職務等事項，依特教法第26條第1項規定，均應比照公立高級中等學校校長之遴選、聘任、年度成績考核、獎懲、解除職務等規定辦理。

是以，公立學校雖係各級政府依法令設置實施教育之機構，具有行政機關之地位（司法院釋字第382號解釋理由書第2段參照），但高教階段之公立特教學校校長，如同公立高級中等學校校長一般，亦係採取遴選聘任制，由遴選會挑選出具有資格及能力，最適合擔任校長之人後，再由主管機關聘任，由受聘任之校長與主管機關間締結行政契約，委由受聘任校長管理校務，使學校適切履行教育任務。

而高教階段之公立特教學校校長受主管機關聘任後，亦應受主管機關監督，並由主管機關對其辦學予以考核及獎懲，高教階段之公立特教學校校長如有不適任之事實者，主管機關則可解除其職務，高教法第17條係在賦予各該主管機關對於高級中等學校校長解除職務、改任其他職務或為其他適當處理之權限，並非訓示規定甚明。

(四)承上說明，公立高級中等學校校長及高教階段公立特教學校校長並非由主管機關派任（即俗稱之「官派」），而係藉由遴選制度聘任，其制度目的，除在結合任期制以破除「萬年校長」外，更可揮「選賢與能」之功能，使最適任之人才得以擔任校長，並淘汰不適任校長，俾利校務運作，提升辦學績效，且可收防杜教育主管機關對於校長人事獨斷專行之效，以此建立學校本位管理及深化校園民主機制。

是以，被告基於高教法第14條第5項之授權，訂有高級中等學校校長遴聘辦法，該辦法第2條第2項規定：「公立高級中等學校校長遴選會置委員九人至十五人，就下列人員聘（派）兼之：一、各該主管機關代表。

二、學者專家。

三、公立高級中等學校校長代表一人。

四、與各該主管機關同級並合法立案之教師組織、家長團體代表各一人。

五、出缺或申請連任、延任校長之高級中等學校教師代表及家長代表各一人。」

第3條規定：「（第1項）公立高級中等學校校長遴選會之任務如下：一、校長遴選作業方式、遴選基準、資格審查、辦學績效及其相關事項之審議。

二、校長任期屆滿申請連任、延任之審議。

三、現職校長參加出缺學校校長遴選（以下簡稱轉任）之審議。

四、出缺學校新任校長遴選（以下簡稱新任）之審議。

（第2項）前條第二項第五款教師代表及家長代表於審議前項第一款事項時，不得參與討論及決議。」

第14條規定：「（第1項）公立高級中等學校校長辦學績效考評，由各該主管機關就下列項目，綜合總評：一、平日辦學情形。

二、年度成績考核。

三、學校評鑑成績。

四、其他評核。

（第2項）各該主管機關應將前項總評結果，提供公立高級中等學校校長遴選會作為審議連任、轉任之參考。」

綜合上述法令規定可知，公立高級中等學校校長遴選會（以下均稱遴選會）之任務不僅是在審議新任校長之遴選，亦包括審議現職校長之轉任、連任及延任，以及現職校長「辦學績效」等事項，可見被告設立遴選會之目的，本即在藉由專家學者、公立高級中等學校校長代表、教師組織、家長團體代表之參與，透過彼等熟悉學校經營管理、師生互動及具備教育專業之人，對於具備擔任公立高級中等學校校長資格之人「是否適任校長」作成評價，以達成前述建立學校本位管理及深化校園民主機制之目的，而高教階段之公立特教學校新任校長之遴選，現職校長之轉任、連任、延任及現職校長「辦學績效」之審議，依特教法第26條第1項規定，當然亦應比照上揭高級中等學校校長遴聘辦法之規定辦理。

(五)高教法第17條所定「解除職務」，乃係以現職校長「不適任」為前提，且對照高教法第15條規定可知，公立高級中等學校校長經「解除職務」後，即視其是否具備教師資格及有無回任教師意願，衍生逕行分發學校以教師身分任教、退休、轉任他職或資遣之結果，故所謂「解除職務」，究其實質，實係對於現職校長之「解聘」，而與遴選聘任事務息息相關。

又遍觀高教法第三章校長聘任及考核之規定，雖僅規定各該主管機關於辦理公立高級中等學校校長遴選事宜時應召開遴選會，而對各該主管機關解除公立高級中等學校校長職務時，應踐行如何之程序並無規範。

然考量公立高級中等學校校長採取遴選聘任制之目的即在避免教育主管機關對於校長人事獨斷專行，並建立學校本位管理及深化校園民主機制。

倘若僅在遴聘校長時始須召開遴選會，至於解除校長職務時，則可由各主管機關自行認定現職校長適任與否而逕為解除職務之決定，此無異使各主管機關在遴選會所選出之校長非其屬意之人時，只須在聘任後再以「不適任」為由解除其校長職務，即可達成規避遴選會遴選結果之效果，此實與前述高教法採取校長遴選聘任制度之立法目的背道而馳，應非立法者本意。

實則，為達成上述立法目的，立法者本應對於公立高級中等學校校長之遴聘及解除職務（解聘）所應踐行之程序均積極地制定規範，惟立法者卻漏未就解除公立高級中等學校校長職務時所應踐行之程序加以規範，堪認此處確實存有法律漏洞。

鑑於公立高級中等學校校長之遴聘及解除職務（解聘）均涉及「是否適任校長職務」之能力評定而具有相似性，且如前所述，遴選會之功能本即在對「是否適任校長職務」乙事作成評價，以作為主管機關聘任之依據，故各主管機關於解除公立高級中等學校校長職務時，自應踐行相當於高教法第14條第5項規定之程序，仍應召開遴選會對於欲解除職務之現職校長作成「已不適任校長」之認定後，方得由各主管機關據此解除其職務，如此解釋，實乃事務本質之所須。

至於高教階段公立特教學校校長之解除職務，依特教法第26條第1項規定既係比照高教法規定辦理，自應為相同之解釋，此為當然之理。

(六)查原告前經被告以系爭聘約聘任為○○特教學校校長，聘期自106年8月1日起至110年7月31日止。

嗣因被告認原告有情緒管理失當、行政作為不當及領導溝通無效能等行為，僅提經考核小組108學年度第3次會議審議，即作成原處分回溯自109年6月8日起將原告調離○○特教學校校長現職，並自109年9月9日起令原告改任○○特教學校教師等情，為兩造所不爭執，並有系爭聘書翻拍照片、考核小組108學年度第3次會議紀錄影本及原處分各1份在卷可憑(見中高行卷第23至25頁，本院卷一第63頁，本院卷二第181至185頁)。

又細繹原處分內容，除將原告調離○○特教學校校長現職外，更依高教法第15條第1項規定令原告改任為○○特教學校教師，而依高教法第15條第1項規定，各該主管機關得不經教師評審委員會審議逕行分發學校任教，則限於符合現職公立高級中等學校校長「未獲遴聘」或「因故解除職務」，且「具有教師資格原回任教師」等要件始得為之。

是原處分雖未使用「解除職務」之用語，但究其規制效力之內涵，實際上即為「解除職務」，則依前揭說明，被告既欲對原告作成「解除職務」之處分，自應踐行相當於高教法第14條第5項規定之程序，將其所蒐集原告不適任○○特教學校校長之事證提交遴選會審議，待遴選會認定原告「已不適任校長」後，始得作成原處分，如此方可謂符合正當法律程序。

惟被告竟僅將其蒐集被告不適任○○特教學校校長之事證提交考核小組審議，即驟然作成原處分，其程序上已有違誤。

(七)被告雖以抗辯稱：依高教法第17條規定，公立學校校長有不適任之事實者，係由學校主管機關依法解除職務、改任其他職務或為其他適當之處理，且如何為行政行為主管機關具有裁量權，考核小組任務既含括校長年終成績考核及平時考核獎懲等核議事項，其對校長平時表現，根據具體事實，本即具有判斷及審議權，故被告程序並無違誤云云，然如前所述，倘若各該主管機關可在聘任校長後自行認定校長適任與否而逕行作成解除職務之決定，無異承認各該主管機關可在聘任後無視遴選會之認定，而將遴選會所遴選之校長以「不適任」為由解除職務，此實與高教法對於公立高級中等學校校長採取遴選聘任制之立法目的相悖，更有架空校長遴選聘任制之疑慮。

又被告依高教法第16條授權所訂定之校長成績考核辦法第2條規定：「本辦法所定校長成績考核類別及方式如下：一、年終成績考核：以等第評定之。

二、另予成績考核：以等第評定之。

三、平時考核：以獎懲功過、嘉獎、申誡方式為之。」

第10條則規定：「各該主管機關辦理所屬高級中等學校校長成績考核，應組成考核小組，辦理所屬國民小學及國民中學校長成績考核，應組成考核委員會（以下併稱考核小組）；

其任務如下：一、校長年終成績考核、另予成績考核及平時考核獎懲之初核或核議事項。

二、其他有關考核之核議事項及本機關長官交議考核事項。」

可見考核小組所得審議之事項，僅止於校長年終成績考核、另予成績考核，平時考核（獎懲功過、嘉獎、申誡之初核及核議，以及有關考核之核議事項及長官交議考核之事項，其所能作成之決定，依校長成績考核辦法第4條至第8條規定，亦不過校長年終成績考核、另予成績考核之等地評定，以及獎懲種類、次數，並不包括「現職校長適任與否」之認定。

而考核辦法第10條第2款雖有「本機關長官交議考核事項」之規定，但高教法第16條既僅授權被告就辦理公立高級中等學校校長年度成績考核事項訂定相關辦法，故解釋上，前述「本機關長官交議考核事項」必然係指與「校長年度成績考核」之相關事項，始足當之，非謂被告可無視高教法第16條之授權範圍，任意擴張考核小組之任務內容，否則即與高教法第16條規定牴觸。

是原告此部分主張，實屬對於高教法第16條、第17條及校長成績考核辦法解釋適用之誤解，並無可取。

(八)行政程序法第7條規定：「行政行為，應依下列原則為之：一、採取之方法應有助於目的之達成。

二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。

三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」

第9條規定：「行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及不利之情形，一律注意。」

行政訴訟法第4條第2項規定：「逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論。」

而所謂裁量濫用，係指行政裁量權之行使，發生牴觸法律授權目的、漏未審酌應加斟酌之觀點、摻雜與事件無關之因素、動機或違反一般之法律原則等情事，因其屬權力行使之失誤或濫用，則構成違法。

查本件原處分規制效力之一，乃令原告自109年9月9日起改任○○特教學校教師，然經本院詢問被告將原告改任○○特教學校教師之裁量因素為何時，輔助參加人國教署係陳稱：要學校有缺，才能安排教師，當時○○沒有超額且有缺，且考量原告之前是擔任特殊教育學校教師，而○○離原告住居所較近，才將原告改任○○特教學校教師，改任之前沒有問過原告是否願意回任教師，也沒有問過原告有無意願至○○特教學校任教云云（見本院卷二第486至488頁），然依被告所提出之原告改任簽呈說明三之記載（見本院卷二第513至514頁），本件輔助參加人原係考量原告擔任○○特教學校校長前，係擔任臺北市立特教學校教師，具有中等教育階段特殊教育教師資格，且無教師法所定解聘、停聘或不續聘情事，故考量其住在臺北市且配偶任職於臺北市立特教學校，擬優先逕行分發國立○○特殊教育學校（下稱○○特教學校）。

且該簽呈上原本更載明「目前國立○○特殊教育學校依學校編制員額，尚不足2個教師員額……」等情，可見被告於作成原告改任○○特教學校之決定時，應非僅有○○特教學校有出缺，且○○特教學校亦非對原告斯時通勤往返及家庭生活影響最小之學校，此已與輔助參加人所述有所出入。

又前揭簽呈上關於考量原告居住地及配偶任職地之原始記載，嗣因不明原因遭畫線刪除，且分發學校亦遭以手寫方式將「○○」特教學校更改為「○○」特教學校，而不論是由簽呈上之記載，抑或是被告及輔助參加人之陳述，均無從得知將改任地點為如此變更之理由，足見被告於作成將原告改任○○特教學校之決定時，不僅未考量選擇對於原告斯時通勤往返及家庭生活影響最小之手段，有違比例原則，且其選取○○特教學校作為改任學校之理由亦付之闕如，顯然未審酌「改任地點對於原告斯時通勤往返及家庭生活影響」此一有利原告之因素，是原處分自有裁量濫用之瑕疵，難謂適法。

至於被告雖抗辯稱：逕行分發之學校，純係以分發之學校需有教師空缺，且符合原告之教學專長為考量，與學校區位、校長背景及是否為調離現值時之支援學校無關聯云云（見本院卷二第511頁），姑不論此已與輔助參加人國教署前揭陳述有所齟齬，遑論縱然法令賦予行政機關裁量權，亦非謂行政可任意為之，行政機關仍不得濫用裁量權，須為合義務性裁量。

逕行分發學校之地點，對於被分發者通勤往返及家庭生活影響甚鉅，被告於選擇分發學校時，當然應該考量此等因素，對於被分發者為侵害最小之手段，是被告此部分抗辯，顯屬無稽，亦不可採。

(九)結論綜上所述，本件被告未將其所蒐集原告不適任○○特教學校校長之事證提交遴選會審議，即逕行作成原處分解除原告○○特教學校校長職務，已有違反正當法律程序之違法。

又被告作成將原告改任○○特教學校之決定時，不僅未選擇對於原告斯時通勤往返及家庭生活影響最小之手段，違反比例原則，且其選取○○特教學校作為改任學校之理由亦付之闕如，顯然未審酌「改任地點對於原告斯時通勤往返及家庭生活影響」此一有利原告之因素，是原處分亦有裁量濫用之瑕疵，難認適法。

從而，原告訴請判決確認原處分違法，為有理由，應予准許。

八、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊及防禦方法，均與本件判決結果不生影響，爰不一一論駁，併予敘明。

九、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 112 年 4 月 19 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 楊得君
法 官 周泰德
法 官 彭康凡
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。
（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。
（同條第1項但書、第2項）
得不委任律師為訴訟 代理人之情形 所 需 要 件 ㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。
2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。
3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。
㈡非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。
2.稅務行政事件，具備會計師資格者。
3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。
4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。
是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。
中 華 民 國 112 年 4 月 19 日
書記官 陳可欣