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臺北高等行政法院判決
110年度訴字第1314號
112年3月2日辯論終結
原 告 俞宏濂（原名：俞昆呈）
被 告 宜蘭縣政府警察局
代 表 人 林武宏（局長）
訴訟代理人 林佑儒
魯佩儀
徐嘉煌
上列當事人間獎懲等事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會中華民國110年8月31日110公審決字第547號復審決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
復審決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、程序事項： 本件原告起訴時，被告代表人為廖材楨，嗣於訴訟進行中 變更為林新晃，再變更為林武宏，茲據被告新任代表人具 狀聲明承受訴訟（本院卷第243頁），核無不合，應予准許 。
二、事實概要：㈠原告係被告所屬羅東分局巡官，於民國109年1月15日至4月7日間奉派支援被告民防管制中心工作，並於同年2月7日負責督導礁溪分局二城派出所及頭城分駐所。
嗣原告就督勤所見優劣事蹟作成督導報告，以礁溪分局二城派出所有工作紀錄簿未依規定填註，頭城分駐所值班員警執行解送人犯變更值班勤務，但未將變更勤務表上傳勤務指揮中心等情，分別對該派出所、分駐所各承辦人員建予申誡一次。
該督導報告經被告督察科（以下簡稱為督察科）審辦，承辦人警務員蔡Ｏ雯考量上開缺失僅為相關簿冊漏未填註與上傳、勤務分配表因故未報備變更等原因，情節尚屬輕微，受督導之人員均已補正，遂依規定改為劣蹟註記，並層轉經被告督察長陳Ｏ桓於109年2月11日核批後函發督導通報。
㈡原告認督察科未經其同意將其申誡處分建議改為劣蹟註記，已涉刑事責任，乃於109年9月30日在內政部警政署署長信箱（以下簡稱為署長信箱）投書檢舉略稱：「…督導報告為公文書，而督察科係無製作權人，無製作權人在未取得製作權人之同意變更處分內容，已涉及刑法上『變造公文書罪嫌』…再者督察科竄改公文書的行為，也涉及圖利特定人士的問題…」等語。
該檢舉交由被告督察科辦理並於109年10月初回復略以將建議之申誡處分改以劣蹟註記，再送主管核閱，符合程序及規定；
督察科掌理各項勤務督導工作，對於督導報告所填具之建議事項有審核權，並簽陳主管核閱，與刑法第212條變造公文書罪要件不符，亦與第131條圖利罪無涉等語。
㈢嗣被告先後於109年11月11日、110年2月18日召開考績委員會，針對原告前揭檢舉行為進行審議，並於110年2月18日被告考績委員會110年第5次會議，決議原告「在無具體實據下，逕向上級檢舉，指控長官違失並誣陷同仁違反變造公文書與圖利等刑事法令，依警察人員獎懲標準第8條第2款：『違抗命令，或誣控侮辱、威脅長官』規定」，核予原告記一大過之懲處，被告再以110年2月26日警人字第1100010317號令（以下稱為原處分）通知原告。
原告不服，提起復審經駁回後提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：㈠原告之行為是否該當「誣控」、「濫告」、「侮辱」長官等要件？原告於署長信箱信件編號Z00000000014號於署長信箱陳指之內容為：原告與陳Ｏ展巡官一起前往礁溪分局督勤時，發現礁溪分局正副主官未將勤前教育簿冊上傳，而認所長有內部管理不當等情；
又指稱原告與陳Ｏ展巡官一起前往礁溪分局頭城分駐所督勒時，發現正副主官槍彈清點有誤且勤務表未更動及上傳勤務中心列管。
在與陳Ｏ展巡官討論後，兩件均於督導報告簽處申誡，但被降為劣蹟。
前揭事項均屬「事實」部分，苟事實部分如有造假，予以處分原告絕無怨言可言。
至於跟警政署長信箱反映，原告之目的於信件內容中也有敘明，目的係為避免單位主官之重大疏失「形成脫管現象」、「讓基層員警承擔高度法律上的風險」，「非常痛恨損害基層同仁權益的行為」等語，而向署長信箱陳情反映。
其目的並非要誣告哪個長官，而是將事實部分向警政署長信箱反映後，希望主管長官於管考上能落實管理，對於原告個人，並無法從本件陳情案件當中，獲得任何法律上或是任何事實上之利益，純粹係基於公益性質。
從而被告機關之處分及答辯書無論於事實上或法律上均顯屬牽強。
原告於本案收到被告督察科自為調查解釋後，並未針對本案有進一步或是反覆之陳情，自與「濫告」之要件有別。
又原告於署長信箱信件編號Z00000000014號之用字遣詞並未出現任何足使一般社會大眾感到粗鄙不堪、或是謾罵性質之字眼，因此亦不符合「侮辱」長官之要件，合先敘明。
㈡原告信中提到圖利或變造公文書，究竟係個人法律見解之提出？或是企圖擾亂機關公務正常運行之目的？原告在「基礎事實」即笫一線督勤人員在外督導所見，一線督勤人員最熟知事態之嚴重性及何種處分最能協助機關首長內部管考。
原告於信中所陳均屬事實，至於信內稱圖利或變造公文等，係在陳述完整之事實後，將個人之「法律見解」提出，「法律見解」係屬「評論」之層次，評論綜屬尖酸刻薄、使人不悅，只要「事實」之部分並未虛構、杜撰、捏造，均應受憲法笫11條言論自由之保障。
因而原告提出「法律見解」，無非係期望警政署能詳加調查為何被告未遵循行政慣例尊重第一線督導人員之判斷？為何要變更申誡處分調整為不痛不癢之劣蹟註記未向第一線督導人員加以溝通？原告僅循警政署內部管道期望警政署查明整件事情之來龍去脈，並未向地檢署加以告發圖利、變造公文書等情，從而原告之動機尚可認定係為希望警政署內部將事實予以查明，並不是希望有什麼人受到刑事訴追，否則採取之手段必然是以向地檢署告發之方式解決，因為原告向警政署信箱反映，最後之結果也是發回交給被指控者自己調查自己、左手查右手，並未收到任何實質效果。
另外原告如要擾亂機關公務正常運作，可針對被告機關督察科之自為調查之資料，去做進一步之陳情反映，但原告並未如此做，顯見原告之陳情並非出自擾亂機關公務正常運行之目的，而係希望促進上級機關落實管考而「具名」反映。
㈢原告是否「早已明知」被告並無「竄改公文書」、「圖利罪」等情？又被告是否錯置原告「知悉」被告督察科並無「竄改公文書」、「圖利罪」之時間先後順序？被告於準備程序庭時及被告答辯（二）狀中，主張原告於第一次考績會接受出席委員提問時，被考績委員問到說督察科是否有偽造文書等情，原告則稱「我認為沒有」，而認為原告自始即知道督察科長官並無偽造文書等情。
惟被告此項主張乃「錯置、混淆時間發生先後序列」下所得到之結論，其理由要無可採。
原告係於9月30日反映督勤所見所聞，再提出法律上之質疑，表達法律見解之觀點，當下原告當然就是懷疑有人竄改公文書，且用違反行政慣例之方式，不尊重第一線督勤人員所見所聞之情形。
但被告機關於10月12日以電子信箱加以回函，明白表示『一、…督導人員僅有「建議權」，督察單位具處理優劣事蹟之實質審查權利，爰本案經該局督察科承辦人員…，認以將建議之申誡處分改以劣蹟註記，再送主官核閱，符合程序及規定。
二、次查該局督察科…有審核權…，與刑法第212條「變造公文書罪」所訂須無權修改之人竄改公文書之構成要件不符，爰本案處置流程未違背法令，亦與刑法第131條圖利罪無涉。」
故在被告機關10月12日釋疑後，原告始知被告乃無「變造公文書罪」、「圖利罪」等情，固然原告仍會懷疑這種被陳指之當事人自我解釋自己並未違反法令之情形，是否得以昭公信，非無疑問。
然而就原告所陳指之事項，或許被告機關督察科仍屬有權解釋之機關（雖然原告仍認為若能由第三方公正單位解釋最好），但原告於10月12日收受證據5後，並未有任何進一步之陳情。
惟被告在11月11日以考績會詢問原告「所以督察科有無竄改你的公文書？」，原告乃依據10月12日收受證據5得到之資訊答稱「我認為沒有」。
因此原告既然在11月11日考績會時已接收到被告10月12日收受證據5得到之資訊，縱使原告仍心存懷疑，但根據該證據5之答覆也只能「認為沒有」，詎料被告竟將原告於考績會之答覆，做為原告自始即「認為被告之行為沒有任何可資訾議」之處，顯然刻意混淆、錯置所有事件時間發生之先後序列，亦即被告機關以錯置時間序列之方式去主張原告9月30日即已明知被告機關督察科並無任何犯罪嫌疑進而入罪於原告，被告此種行為顯屬獵巫，自不待言。
換言之，苟無證據5加以釋疑，原告於考績會說明時，仍會稱認為被告機關可能有「竄改公文書」、「圖利罪」等情；
但有證據5加以釋疑後，原告則於考績會中稱認為被告機關督察科並無「竄改公文書」、「圖利罪」等情，但是被告機關所處罰者究竟為原告9月30日之行為抑或是11月11日、翌年2月份在考績會中原告之行為？㈣被告於準備程序庭有對如下之事做出爭執：原告信中稱「…我不知道是哪個督察科巡官竄改的，還是背後有更高層級的督察科長官介入？…」究竟係虛構、杜撰事實？還是基於言論自由而提出自身之懷疑而質疑？原告於「基礎事實」並未捏造、虛構、杜撰，且被告督察科以違反行政慣例之方式，將一線督勤人員至派出所發現主管人員有重大缺失而建以申誡處分，在未知會原告及巡官陳Ｏ展之情況下，調降為不痛不癢之劣蹟註記，原告自能根據自身親見親聞之基礎事實，循警政署內部管道提出合理懷疑，而且警政署仍屬「內部監督機制」；
至於「媒體輿論」、「社群網站之匿名留言」則屬「外部監督機制」，因此原告循內部監督機制提供自身情蒐之成果給予上級長官對屬員做出適切之考核，何錯之有？且原告信件中所使用之語氣亦屬問句，實際上有無違法、違紀，仍待警政署發給權責單位進一步定奪，當下寫信當中並未一口咬定一定是怎樣，且信中亦使用疑問句。
否則被告督察科於10月12日給予原告證據5之回覆後，原告必然會做進一步針對該案而為有關之陳情，但原告收悉證據5之被告督察科自為調查之資料後並未有更進一步之陳情可知，原告當下寫信陳情之目的僅希望加以調查被告「逕將申誡調降為劣蹟」，其適法性狀況為何。
㈤原告之行為，與最高行政法院94年度判字第490號判決所指之「誣控濫告」行為本質、手段、動機，是否相同？最高行政法院94年判字第490號判決該案之行為乃「向監察院、退輔會寄發未附任何事證而對單位主管是否適任之問卷」、「盜刻律師之印章，經法院判決偽造文書判刑確定在案」。
但本案原告於取得證據5釋疑後，並未有任何進一步口頭、言詞、書面之質疑，且被告機關亦拿不出原告於10月12日取得證據5釋疑後，至11月、翌年2月份開考績會4個月期間再對被告機關督察科有任何陳指之任何書面文件，顯見被告將取得證據5之時間錯置，用已取得證據5後開考績會原告之說詞去指謫9月30目尚未取得證據5之原告之不對此種刻意混淆所有事件發生之「時間序列」、「先後順序」之行為，尚難為法之所許。
且最高行政法院94年度判字第490號上訴人有「未附任何事證」而寄發問卷之行為，本案原告係基於自身與巡官陳Ｏ展共同督勤所見所聞，且發現到派出所單位主管顯有侵害所屬權益之重大疏失、違反三線通報紀律等情，此與最高行政法院所指「未附任何事證」顯然有別。
且最高行政法院94年度判字第490號曾以「…又所稱誣控濫告係指明知為不實之事項，為個人之目的，濫行控訴，致嚴重影響公務人員之士氣。
…」並稱該案上訴人「…明知其有曠職及擅自張貼文件之行為，竟仍以不實之指訴對承辦之公務員遽以刑事告訴途逕相繩，揆諸上開說明，原判決認上訴人有誣控濫告之行為，並以其一再興訟，難謂情節不重大乙節…」亦即該案上訴人明知自身有曠職仍一再濫行控訴，且該案上訴人「…控告被告傷殘重建中心前人事室主任徐Ｏ等三人，共同脅迫該中心物理治療師黃明輝偽造其曠職紀錄，涉嫌偽造文書罪，經該署檢察官以八十九年度偵字第四五二號不起訴處分書予以不起訴處分在案。
…」，而該上訴人又自行盜刻律師之印章等情，顯見該案上訴人屢屢以違法之方式造假、抹黑、不實資訊詆毀長官。
從而本案被告拿原告去與該案上訴人相互類比，實屬比擬不倫，不言可喻！再者，原告之動機係為協助上級長官對派出所主管能有效落實管考，督勤人員對於上級長官本來就兼具「情報蒐集」之角色，而原告除為善盡協助上級長官情報蒐集，更重要的是發現派出所主管幹部有造成基層警員權益受損（如勤務表變更未落實三線通報紀律，萬一基層員警發生交通事故，有相關責任釐清及因供慰撫之相關法律問題），因此原告之動機並非出自私人利益，而係出自為懲處標準如何步入正軌有一致性而感到焦慮，與最高行政法院94年度判字第490號判決該案之不法動機、甚至運用偽造文書之手段遭法院判刑，且語帶恐嚇意味，顯然有別。
㈥原告之目的是否希望自陳情獲得自身之任何好處？或是為了協助落實督勤，替上級長官做好對所屬主管之考核監督工作？抑或是為了捍衛基層同仁之權益？還是企圖影響機關內公務人員之士氣？原告無法從陳情當中獲得自身之任何好處，純粹基於落實督勤，善盡督勤職責，此可自原告因督勤努力認真，經評比為「108年下半年勤務督察查勤績效考核評分列甲等」而由被告從優敘嘉獎2次在案，從而原告落實督勤之堅持具備一貫性，目的也是為捍衛基層同仁之權益。
如相關陳指之缺失能獲得改正（例如遵循行政慣例尊重一線督勤人員之所見所聞、或是更正一線督勤人員之建議能先行知會）對於機關內部之公務人員士氣才是有所提升及正面之裨益。
㈦被告於原處分作成後、復審決定終結前已有獲悉第三方單位(即宜蘭地檢署）所給予之證據1，對此顯然有利於原告之證據，於程序上有無給予原告至考績會陳述意見之必要？又原告所提出之復審救濟途徑，是否就是一種陳述意見，而使此項瑕疵獲得補正？按「行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及不利之情形，一律注意。」
行政程序法第9條定有明文，惟有關被告此項注意義務究竟應踐行至何種程度？首先，本案乃對公務人員權利有重大影響之處分，被告機關已先給予原告109年11月11日、110年2月18日兩次陳述意見之機會，被告機關意欲落實對原告聽審權之保障，尚值肯定。
惟原告於110年2月18日陳述意見結束後，以更高之道德標準自我要求而前往地檢署自首，而地檢署經向被告機關調卷調查後，認為原告犯罪嫌疑不足而於證據1未予起訴，此項證據原告亦有交給公務人員保障暨培訓委員會審查，此顯然有利於原告之證據，被告應依照行政程序法第9條程序所規制之注意義務應再開考績會調查、斟酌此顯然有利於原告之證據；
且依公務人員保障法第44條第2項，原告提起復審時，被告應先行重新審查原行政處分是否合法妥當，於此時亦得給予原告補行陳述意見機會，然被告直至復審終結前，皆未踐行任何補正行為。
原告於起訴補充（三）狀亦提到：被告機關於復審決定終結前，未給予原告就證據1、證據2有辨明之陳述意見機會，未就地檢署之函文等對原告有利之事項予以注意，且於做成行政處分前，雖給予原告2次陳述意見之機會，但宜蘭地檢署於110年4月份對原告予以簽結未予起訴，被告機關雖已做成本案之行政處分，但復審結果尚未出爐，則被告機關應行使補正予原告陳述意見之機會卻未給予(公務人員保障法第44條第2項、行政程序法第114條第2項足資參照），有違行政程序法上當事人陳述意見權之程序保障，原處分並未於有利之證據1交付予保訓會而踐行陳述意見之程序且瑕疵未獲補正，實屬不當，故原處分應予撤銷。
最高行政法院94年度判字第710號判決；
高雄高等行政法院92年度訴字第410號判決；
高雄高等行政法院90年度訴字1575號判決均肯同此理。
又原處分於原告提出證據1後未給予陳述意見之瑕疵，並未於事後補正。
首先，陳述意見欠缺之程序瑕疵，需事後另給予陳述意見機會始得補正。
蓋作成行政法上之侵益處分前未通知當事人陳述意見且無不給予陳述意見之例外事由，處分行為即有瑕疵，此一程序瑕疵，得依行政程序法第114條第1項第3款補正。
惟補正並非為使行政機關得以規避正當行政程序之途徑，因而於解釋補正時，應合乎正當法律程序，故行政程序法第114條第2項在解釋上僅係補正時機，無以訴願（復審）程序取代作成行政處分之行政程序之用意。
從而踐行復審程序並不代表被告之程序瑕疵即告補正，故所謂補正者，應指被告事後另給予當事人陳述意見之機會而言，亦即補正未給予陳述意見之瑕疵之機關，乃屬被告，而非保訓會，因為保訓會係受理救濟之機關，若於受理救濟之機關陳述意見即屬完備被告未落實之陳述意見之程序，豈非保訓會「球員兼裁判」？㈧被告機關之內部溝通管道是否暢通？被告機關之內部溝通管道本來就不暢通，苟被告機關內部溝通管道暢通，如何會發生第一線督勤人員將督勤結果簽處申誡，但卻硬生生調降為不痛不癢之劣蹟註記呢？尤有甚者，被告機關對於「具名表達真實情況」之原告記一大過懲處後，引發寒蟬效應，被告機關更沒有人敢具名表達意見，便轉而至臉書社群「靠北police」發表意見、甚至攻擊行政機關，例如原告信手便可找出數則攻擊本案被告機關之匿名留言，分別於今年9月份至少有四則以上之匿名留言攻擊被告機關，被告機關實應為內部溝通上下從屬互不信任感到汗顏！尤有甚者，被告機關憂心匿名留言攻擊機關，甚至頒布禁令禁止機關所屬人員於臉書社群「靠北police」發表意見，並為平面媒體廣泛報導。
原告由於本案之處分但仍有其他（調動至他縣市）意見陳情表達，便直接以公務信箱寫信痛斥業務承辦人，並轉以「信件副本」之方式，副知被告機關之羅東分局長、督察組長，仍為一種包裝下之陳情，只是手法上更為細腻，以免又因為具名陳情而遭受被告處分。
羅東分局長處事明快，親自閱讀完信件後，並給予業務承辦人適切之指示，半小時內原告便接到業務承辦人之來電，並係稱分局長之指示，原告之訴求並已於隔日順利獲得解決。
故原告並於諸多之匿名文章攻擊被告機關羅東分局分局長時，出來寫一篇文章（證據9)替羅東分局分局長加以平反。
因此，被告機關之信譽、如何建立上下從屬關係之信任，是自身應該積極去虛心行政革新、甚至親力親為、廣納雅言，如同現任被告機關羅東分局呂分局長般，才能獲得所屬之信任和支持。
如被告面對任何具名且基礎事實並未虛構、捏造、杜撰之陳情，便一口咬定陳情人乃「誣控」、「濫告」詆毀長官，只會引起寒蟬效應，公務人員遇到問題未獲解決，便只能匿名投書至臉書社群「靠北police」，反而更加造成機關之困擾及媒體輿論之不支持，最後受害者乃整體機關及所屬人員之聲譽。
再者，原告之目的在於解決問題，所以循求警政署長信箱之方式表達意見，苟原告意欲擾亂公務機關正常運行，原告大可透過臉書社群「靠北police」讓最多的所有服務同仁、甚至不相干之社會大眾，乃至引起平面媒體廣泛報導，但原告之目的終究不在於「擾亂公務機關正常運行」，並不會希望透過匿名乃至塑造輿論之方式給被告機關無形之施壓。
原告之目的，係希望被告機關能遵循行政慣例、尊重第一線督勤人員之第一手資訊俾便提供上級長官重要之人事考核，原告知道自身之使命，故不會以「匿名言論攻擊被告機關」，此細微之差別，尚祈鈞院諒察，並針對「誣控」、「濫告」重新給予使所有公務機關公務人員得以適從之詮釋。
㈨苟原告陳情之目的係為使案件進入「刑事訴訟程序」，按理，被告指稱原告係在「誣控濫告」之蔡Ｏ雯警務員，因涉及自身案件之偵辦，依照刑事訴訟法第26條有關檢察官迴避之規定及公民與政治權利國際公約第14條第1項第2句明定：「任何人受刑事控告或因其權利義務涉訟須予判定時，應有權受獨立無私之法定管轄法庭公正公開審問。」
，案件承辦人如自身就是被告，則應自行迴避之法律精神，本件就不應該是蔡Ｏ雯做為承辦人，遑論蔡Ｏ雯於證據5中署名回覆原告，尚有案件偵辦之公平、公正疑慮。
㈩苟原告真如被告於言詞辯論程序所言，係誣控濫告「督察科」長官，那麼督察科究竟算不算原告之「直屬長官」呢？基本上警察局分為內勤與外勤；
警察分局也分為內勤與外勤單位。
基本上例如羅東分局而言，依照組織架構圖說明，羅東分局有第一、二、三、四、五組、偵查隊、警備隊、派出所，而這些所轄之「單位」，彼此間係水平單位，並不存在上下隸屬之關係，例如第二組（督察組）巡官被派出所警員投訴著便衣督勤，此時員警與督察組巡官之間並不存在上下隸屬之關係，因為彼此都是分局內部之水平分工之單位。
回到警察局內部，則分為各科室包括人事室、督察科、公關科、民防管制中心、及各分局（羅東分局、三星分局等），彼此間屬於警察局內部水平分工之單位，至於原告督勤時任民防管制中心之巡官，詳參證據11宜蘭縣政府警察局組織規程第9條之規定，民防管制中心亦屬局本部直接指揮管轄，故與督察科為水平分工之內部單位，並不存有直接之上下隸屬關係。
又各分局宜蘭縣政府警察局之外勤單位（參宜蘭縣政府警察局組織規程第7條），因此與督察科（內勤單位）係水平分工分擔縣警察局之內勤業務，故無論原告當時督勤時為勤務指揮中心之巡官，與督察科同屬水平分工之內勤單位，直屬上級長官為民防管制中心主任、民防管制中心警務員、副局長、局長，故與督察科之直接上下隸屬關係無涉。
又回到陳情當下，原告為羅東分局警備隊（交通分隊）巡官，其直屬長官為局長、副局長、分局長、副分局長警備隊長、交通分隊長、甚至交通隊長等，與督察科並無上下隸屬之關係，因羅東分局為○○縣警察局之外勤單位，與督察科執行業務之內勤單位顯然有別，彼此屬於水平分工之分際等情。
並聲明求為判決：①復審決定及原處分均撤銷。
②訴訟費用由被告負擔。
四、被告則以：㈠被告提出原告於未提供具體實據下，即指陳上級長官違失之檢舉內容，僅為說明被告並非單以原告個案性或一次性檢舉長官之行為，即予懲處，箝制言論自由。
而係原告已多次無實據下誣控長官，屢屢逾越言論自由之界線，經多次給予機會，並經原告所屬分局所長、組長等各級幹部輔導後均未改善，所呈係指被告已善盡指導屬員之責，而非據以為處分。
且處分範圍僅只於原告誣控行為，未及於其餘檢舉内容，就其餘檢舉内容，本無予陳述意見之必要。
㈡行政罰與刑事罰之性質有別，二者在調查及證據認定上迥然不同，刑事罰因謙抑原則而不輕易發動，是違反行政法之處罰本不以有違反刑事法律為前提。
又「簽結」與「不起訴處分」性質亦有異，宜蘭地檢署對於原告自首之案件予以「簽結」，充其量只能代表原告檢具予宜蘭地檢署之事證不足，尚難證明其行為無違反刑事或行政法律，如後續補充之事證足以證明原告之行為違法，檢察官仍可另行起訴，原告執宜蘭地檢署簽結之文件指摘被告未予斟酌，應係對相關法令規定之誤解。
㈢最高行政法院94年度判字第490號判決對於「誣控濫告」之判準為明知為不實之事項，為個人之目的，濫行控訴，致嚴重影響公務人員之士氣。
原告於109年第10次考績委員會中陳述意見時，委員詢問「所以督察科有沒有竄改變造你的公文書？」，原告回答「我認為沒有」。
可知原告明知檢舉內容為不實之事項，卻為個人之目的，濫行控訴督察科長官竄改公文書，指涉其犯有變造文書罪及圖利罪，嚴重打擊因此被調查之人員及機關之士氣，核符上開判決對於誣控濫告之判准，自亦構成誣控行為。
且原告於署長信箱多次提及督察科長官「竄改」其所製作之公文書，惟實情乃督察科就原告所提之建議事項，經審辦後未予採納，而另以合適之方法妥處，督察科長官對於原告之督導報告本身（包含督導所見及建議事項）並未有所更改及變動。
原告亦知督察科長官僅係未採納其建議，無更改督導報告內容，惟原告非以其建議事項不獲採納為檢舉內容，而係以悖於事實之虛假言論，檢舉督察科長官「竄改」公文書，請求警政署署長就變造公文書之刑事責任部分予以查處，其所涉及已不只是法律評價之錯誤，於案件事實本身亦有虛造，誣控侮辱長官之行為至為明確。
另依警察機關勤務督導實施規定第10點第1項規定及警察機關強化分層勤務督導實施計畫」可知，並無督導人員繕寫督導建議，督導單位即應同意、長官即應核可之行政慣例存在。
且就督導報告之處理，已有明確之行政規則，適用上以行政規則優先，無原告所陳之行政慣例適用餘地。
㈣因原告常有處事不當、缺乏團隊精神、恣意檢舉等缺失行為，原告所屬單位之歷任主管對其口頭上之勸戒輔導不計其數，評擬考核紀錄表時亦多會對其實施面談、予以輔導，期待原告能積極改善，以融入團隊；
惟原告不思檢討，反於109年9月30日持顯與事實不符之檢舉內容向內政部警政署誣控侮辱被告督察科長官違失，侵害機關及長官名譽，並虛增機關受查處之累，其惡性不可謂不重大，被告考量已屢次給予原告改過機會，且輔導已不能收成效，爰召開考績委員會，決議對原告此次誣控侮辱長官之行為予以記一大過處分，處分理由實屬充分等語，資為抗辯。
並聲明求為判決：①駁回原告之訴。
②訴訟費用由原告負擔。
五、原告向署長信箱投書檢舉被告督察科未經其同意任意將其申誡處分建議逕改為劣蹟註記，涉及刑法上變造公文書、圖利等罪嫌，經被告考績委員會會議審議，決議依警察人員獎懲標準第8條第2款規定核予原告記一大過之懲處等情，有被告督導報告（證據卷一第15頁至第17頁）、被告109年2月份勤務督導通報第1週（證據卷三第5頁至第8頁）、署長信箱信件編號Z00000000000（前揭卷第3頁至第4頁）、110年2月18日考績委員會110年第5次會議紀錄及簽到表（證據卷二第6頁至第9頁）、原處分（本院卷第19頁）、復審決定（前揭卷第13頁至第18頁）等卷內可稽，兩造就此部分事實且未爭執，應可採為裁判基礎。
原告否認前揭檢舉該當誣陷行為，並以被告未給予充分陳述意見等情，請求撤銷原處分。
被告以原告誣控長官行為明確，以原處分核處記大過一次並無違誤等情置辯，故本件應予審究者係為原告在署長信箱所為檢舉，是否該當警察人員獎懲標準第8條第2款之「誣控長官」？被告以原處分對原告記一大過，於法是否違誤？
六、本院之判斷：㈠按「（第1項）警察人員平時考核之獎懲種類，適用公務人員考績法之規定。
…。
（第3項）第1項獎懲事由、獎度、懲度、考核監督責任及其他相關事項之標準，除依本條例規定外，由內政部定之。」
警察人員人事條例第28條第1項、第3項分別定有明文；
而本於該條第3項授權訂定之警察人員獎懲標準，其第2條規定：「警察人員平時考核獎懲種類如下：一、獎勵：嘉獎、記功、記大功。
二、懲處：申誡、記過、記大過。」
第8條第2款規定：「有下列情形之一者，記一大過：……二、違抗命令，或誣控侮辱、威脅長官。」
經核該標準所訂懲罰種類，與公務人員考績法第12條第1項第1款明定之懲罰種類相同，「違抗命令，或誣控侮辱、威脅長官。」
之懲罰事由，亦合於警察人員人事條例第28條所揭櫫「警察人員職責繁重，應嚴肅法紀，迅獎有功，立懲不法」之立法目的，是上開規定尚無逾越警察人員人事條例之授權目的、內容及範圍，被告當得援以為執法之依據。
㈡原告在署長信箱所指摘情事，可認有使人受刑事或懲戒處分之故意而該當「誣控」要件：⒈原告向署長信箱投書檢舉，指摘其製作之督導報告遭督察科人員變更竄改，涉及刑法上變造公文書、圖利（其建議）被記申誡人員等情，有該投書卷內可參（證據卷三，第3頁、第4頁），且為兩造所不爭執，原告未具名指控將督導報告中「申誡」改為「劣蹟註記」之人涉有變造公文書、圖利等刑事犯罪，已屬明確。
⒉原告認定督察科人員涉有上開罪嫌，係以「督導報告為公文書，而督察科係無製作權人，無製作權人在未取得製作權人之同意變更處分內容，已涉及刑法上『變造公文書』罪嫌…」等語為論據。
然按：⑴依內政部警政署訂定下達之警察機關勤務督察實施規定（以下簡稱為督察實施規定）第4條「勤務督導區分為署、警察局及分局等三級，其任務區分如下：……㈡○○市、縣（市）警察局：⒈指導及瞭解員警困難與需要，適時協助或反映解決。
⒉勤（業）務之督導考察與專案勤務之督導與支援。
⒊重大（要）治安、勤務及風紀案件之督導、調查、陳報。
⒋各級主官（管）領導統御及內部管理之督導考察。
⒌各級主官（管）執行勤（業）務督導情形之考察。
⒍勤務紀律及服務態度之督導考察。
⒎幹部考核。
⒏交辦事項。
……」、第6條「勤務督導分為駐區督導、機動督導（專案督導）及聯合督導等三類，其執行方式如下：㈠駐區督導：劃分督導區，每區派員專責督導。
……⒉○○市、縣（市）警察局：依轄區大小、單位多少、工作繁簡，劃分為若干督導區，每區派督察（員）負責督導。
⒊分局：依轄區單位、地區、工作等，劃分為若干查勤區，派員負責督導。
……」、第7條「勤務督導之規劃警察局由督察長，分局由分局長按週實施，專業警察機關則由督察主管按旬實施，其實施要領如下：……㈤方式：各級警察機關應針對專案或視勤（業）務實際需要，妥善規劃督導人員實施駐（分）區督導、機動督導（專案督導）或聯合督導。
……」、第9條「勤務督導具體處置措施規定如下：㈠發現具體優缺點之處理：⒈應將督導所見迅交予被督導單位主官（管）處理，並以督導報告為之。
……」，以及警察機關強化分層勤務督導實施計畫（以下簡稱為督導實施計畫）【肆、具體作法】「一、督導層級：㈠局級：……⒊局本部各科、室、中心主管、直屬（大）隊正、副（大）隊長及科員以上幹部，具警職身分，身體健康，平日工作認真負責者。
由督察單位遴員簽請局長核定，並應定期檢討人選是否適任。
……」，本件原告所執行者係為局級分區督導，應可認定。
⑵又依督察實施規定第10條「督導資料作業方式如下：㈠督導報告：⒈督導所見情形，應填寫督導報告，於督導完畢2日內陳報。
……⒊督導報告收文登記後，應依速件處理，並即簽（或彙、摘）陳主官親自核閱。
㈡督導通報：⒈每週（專業單位每旬）應將督導所見優、缺點彙編督導通報，發給各單位，並限期辦理回報。
……」，與督導實施計畫【伍、資料處理】「一、督導報告：……㈡局級其他督導人員於督導後2日內自行填寫，交督察單位處理後陳主管核批。
㈢分局級督導人員於督導完畢2日內陳報處理（分局長督導報告需送局長核批）……。
二、督導通報依規定處理。」
等規定，亦可知原告執行分區督導所填寫製作之督導報告，應交由被告所屬督察單位（督察科）處理。
⑶復參照警政署訂定之警察機關強化勤業務紀律實施要點第15點「勤務執行或辦理業務之優劣事蹟尚未達嘉獎或申誡標準者，經簽報主官（管）核定後，予以『優蹟』或『劣蹟』發布，每一事蹟以核予優（劣）蹟1次為限。
……」規定，以及被告依據該要點另為訂定之宜蘭縣政府警察局強化勤業務紀律優劣事蹟規定，於列舉各項應予優蹟或劣蹟事由後，再於第伍點規定「以上優、劣事蹟以督導人員在督導時間內發現者為準。」
等情，足認依督導所發現事蹟核予優劣，乃被告權責。
⑷基於上開說明，原告因於109年1月15日奉派支援被告所直屬民防管制中心工作（參見復審卷第58頁），並執行分區督導，其製作之督導報告，本應交由督察科依規定處理，如認有優劣事蹟，再循序簽報核定。
另查，原告所製作之督導報告中，針對二城派出所、頭城分駐所人員建予優劣蹟註記或申誡處分等建議，均係由督察科承辦人員另以戳記方式註記，原告督導報告內容未經任何修改，此有該督導報告卷內可憑（證據卷一，第15頁至第17頁），原告於署長信箱內所指摘督察科竄改其所製作之督導報告云云，已非事實。
⒊第按警察人員獎懲標準第8條第2款所稱之「誣控」，於該獎懲標準或其母法即警察人員人事條例並無明確定義，本院參照刑法之「誣告」與公務人員考績法之「誣控濫告」規定及實務上解釋，認行為人意圖使他人受刑事或懲戒處分，雖明知為虛構或捏造事實，猶為申告者，即該當「誣控」之要件。
查原告擔任警職，為國家執法人員之一，其所受職業訓練、日常勤（業）務均與法令（尤其是刑事法令）之執行相關，當可期待原告對與職務上相關的法令規範能夠正確認識與遵循；
其次，督導人員所填寫之督導報告若有優劣蹟註記或處分建議，須經督導單位主官（管）核定後發布，上開督導實施規定第10條、督導實施計畫【伍】均有明確規定；
又被督導人員之優劣蹟註記與處分，既須經由督導單位主官（管）核定後發布，則督導單位主官（管）對督導報告而言乃屬有權製作人，法律概念上本無所謂「偽造」或「變造」督導報告之可能，原告徒以本件經核定發布之督導報告所載獎懲處分與其建議不同，遽向署長信箱檢舉指稱督察科涉及刑法上「變造公文書」與「圖利」等罪嫌，已堪認其輕忽法令規範與客觀事實之基本查證，且於可預見所指摘之情節與事實相悖下猶為申告，其對客觀構成要件之實現有所預見，卻容認或不在乎而實施作為，可認已具有間接故意，所為該當「誣控」之要件。
㈢原告所檢舉對象尚非屬警察人員獎懲標準第8條第2款所稱「長官」：⒈按警察人員獎懲標準第8條乃列舉記一大過之各種行為態樣，包括「執行公務有重大疏（缺）失」、「違抗命令，或誣控侮辱、威脅長官」、「違反品操紀律或言行失檢，影響警譽，情節重大」、「處事不當，影響警譽，情節重大」、「溢領各項津貼、補助費、加班費、獎金等，未受刑事處分，情節重大」、「遺失武器或執勤相關配備，情節重大」、「執行特定警衛工作有重大疏忽，致生不良影響」、「對地方重大治安事件疏於防範或處理失當，致生不良後果，有虧職守」、「違反交通法令規定，情節重大」、「曠職繼續達2日」、「其他違反法令之事項，情節重大」等，其中第2款「違抗命令，或誣控侮辱、威脅長官」，顯在維護警察機關內部領導威信與秩序；
又審諸記大過為嚴重之懲處，為避免過度限制警察人員表達自由，致生不敢對職務相關事務發表評論的寒蟬效應，對於「長官」應採取較嚴格解釋，即編制上隸屬並有指揮監督權限者，始足當之。
⒉本件原告於系爭署長信箱投書中僅提及「督察科」，並未具體指明其所稱涉有「變造公文書」、「圖利」之「犯罪嫌疑人」為何。
惟從前揭督導報告中，將原告所提申誡建議擬辦為核予劣跡註記者，乃承辦人員蔡Ｏ雯，其後經督察科股長、秘書、警務參逐級上呈，最終由督察長陳Ｏ桓核定等情，蔡Ｏ雯與陳Ｏ桓當即為原告所檢舉之「行為人」。
⒊原處分所引用之法令依據乃警察人員獎懲標準第8條第2款，惟獎懲事由記載「無具體實據下逕向上級檢舉，指控長官違失並誣陷同仁違反變造公文書及圖利等刑事法令」，與該條款之「誣控長官」要件乃有差異，原處分就構成要件之涵攝，已非精確妥適。
⒋且查本件原告行為時，編制上係為被告所屬羅東分局巡官，並於109年1月15日至4月7日間支援被告所屬民防管制中心，此有被告109年1月13日警人字第1090002694C號函、109年4月6日警人字第1090015922號函（復審卷第58頁、第59頁）可稽。
又民防管制中心係被告為執行民防防護、防情管制及協助災害防救事項所設，與被告所屬各科（包括督察科）、室、中心等屬平行單位，有宜蘭縣政府警察局組織編制圖、組織規程（本院卷第169頁至第173頁）可參；
再酌以「支援人員於支援期間，其平時考核與差假由被支援單位負責辦理，並於每年年終或支援期滿歸建時，將平時考核及差假勤惰有關資料，送其本職機關，作為獎懲及考績之依據，遇有具體獎懲及優劣事蹟時，則送其本職機關依權責辦理。」
、「支援人員之有關任免、遷調、獎懲、考績、訓練、進修、退休、撫卹、福利等人事管理事項，仍由本職機關依有關人事法規辦理。」
警察機關支援人員管理規定第4點、第5點可資參照（本院卷第217頁），可知原告支援期間，雖隸屬於民防管制中心，但人事管考仍由本職機關即羅東分局辦理，而督察科既與民防管制中心相互平行，羅東分局與督察科亦無上下隸屬關係，則原告在組織編制上並非督察科所屬人員，督察長陳Ｏ桓、督察科警務員蔡Ｏ雯，對原告而言，即不能認為係警察人員獎懲標準第8條第2款所稱之「長官」。
七、綜上所述，本件原告徒以被告發布之督察報告與其建議懲處內容不同，即投書署長信箱指稱被告督察科有「變造公文書」、「圖利」等刑事罪嫌，所為固已該當警察人員獎懲標準第8條第2款「誣控」要件；
惟其檢舉事件所涉對象，尚難認係為該條款所稱之「長官」。
被告以原告「指控長官違失並誣陷同仁」，依據警察人員獎懲標準第8條第2款「誣控長官」規定記一大過，乃有違誤，復審決定予以維持，亦有未洽，原告請求撤銷復審決定及原處分，遂認為有理由，均應予以撤銷。
八、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，與本件判決結果既不生影響，乃不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 112 年 4 月 13 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 鍾 啟 煌
法 官 林 淑 婷
法 官 吳 坤 芳
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。
（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。
（同條第1項但書、第2項）
得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 ㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。
2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。
3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。
㈡非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。
2.稅務行政事件，具備會計師資格者。
3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。
4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。
是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。
中 華 民 國 112 年 4 月 13 日
書記官 何 閣 梅
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