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臺北高等行政法院判決
110年度訴字第167號
111年6月30日辯論終結
原 告 林徐阿梅
訴訟代理人 張致祥律師
被 告 新北市政府
代 表 人 侯友宜
訴訟代理人 李承志律師
黃文承律師
上列當事人間農業發展條例事件，原告不服農業委員會民國109年12月14日農訴字第1090728570號訴願決定（原處分：新北市政府109年9月7日新北府農林字第1091727012號函），提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序部分：原告起訴時訴之聲明固記載訴願決定及原處分均撤銷，被告應作成容許原告在新北市三峽區大寮段00-00地號土地申請農業用地作農業設施（農路）使用之行政處分；
俟原告更易其聲明用語如其後訴之聲明所示（見本院卷㈡第68頁至第69頁），核屬更正聲明之陳述，非訴之變更或追加，先予敘明。
二、爭訟概要：原告為坐落新北市三峽區大寮段00-00地號土地（總面積57,609㎡）之所有權人，其前於民國108年7月31日申請該地部分使用（申請使用面積1,945.56㎡，以鋪設面積977.3㎡之水泥混凝土鋪面農路），以及依林產物伐採查驗規則第4條規定，就道路路基部分以「皆伐」之方式申請伐採許可；
俟經被告與相關單位於108年8月23日至現場勘查，發現該地有部分位於山崩與地滑地質敏感區，被告及所屬農業局乃分別以108年10月3日新北府農林字第1081436652號函及108年11月21日新北農林字第1082203598號函（下合稱前處分）否准所請。
嗣原告辦理該地分割，就分割後之00-00地號土地（面積4,064㎡）再次於109年4月9日申請農業用地作農業設施（林業設施-農路）容許使用，經營計畫載明預計於00-00地號土地開挖整地面積1,945.56㎡區域內申請皆伐，鋪設面積977.3㎡之水泥混凝土鋪面農路（如原處分卷第154頁所示，下稱系爭農路），並在未設置農路鋪面與水保設施之自然邊坡約968㎡種植相思樹，待農路設置後，將於00-00地號土地內分區造林擇伐，並檢附簡易水土保持申報書以憑辦；
然經被告以本件難謂具設施與林業經營之合理性與必要性，又幾近全區（含農路申請範圍及未來經營伐採區域）位於「山崩與地滑地質敏感區」，依地質法第8條規定，應於土地開發前，先進行地質調查及地質安全評估，並應確認無森林法第10條限制採伐之情形為由，依申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法（下稱農地容許使用審查辦法）第6條第1項第2款，於109年9月7日以新北府農林字第1091727012號函，否准所請（下稱原處分）。
但原告不服原處分提起訴願，經農業委員會於109年12月14日以農訴字第1090728570號訴願決定，訴願駁回；
因原告猶不服訴願決定，乃向本院提起行政訴訟。
三、原告主張：㈠原告所有、坐落新北市三峽區大寮段00-00地號土地雖已領有森林登記證，得經營林業，惟舊有便道已毀損難以通行，為供小型機具進出搬運老樹及後續種植計畫與維護管理，有設置開發農路之必要，俾利林業經營；
而系爭農路之申請開發面積僅997.3㎡，總長度僅320ｍ，無礙國土保安，開發後將使00-00及00-00地號土地得以利用，後續能從事林業經營之面積高達5.7609公頃，亟具經濟效益，實具必要性及合理性。
又00-00地號土地除系爭農路施工部分係採皆伐之外，其餘部分係採擇伐，如原告選擇恢復舊有便道，將需砍伐6,720㎡之便道林木，對國土保安之影響反而更大。
㈡再系爭農路坐落土地平均坡度為22.41度，坡度大於35度面積僅佔總面積3.247%，不屬陡峭山區，且非計畫林木經營範圍，其餘林地均符合國有林地林木經營區劃定標準，復未坐落保安林範圍、國家公園範圍、水質水量保護區及水庫集水區，並無森林法第10條規定應限制採伐之情形。
則本件申請開挖土方在2,000ｍ3以下，開挖面積為1,945.56㎡，系爭農路鋪設寬度未達4ｍ，長度未滿500ｍ，依水土保持計畫審核監督辦法第3條第1款規定，得以簡易水土保持申報書代替水土保持計畫，更經新北市政府環境保護局、城鄉發展局認定無須實施環境影響評估，亦無土地使用分區變更情形。
故依經濟部105年4月13日經地字第10504601550號解釋令，系爭農路鋪設即非地質法第3條第7款及第8條所稱之「土地開發行為」，僅屬農業發展、森林培育所需之農業設施，無須提出基地地質調查及地質安全評估報告，併參酌農業委員會104年5月28日農企字第1040218668號、105年5月11日農授水保字第1051856789號函釋，地質敏感區之農業用地申請農業設施容許使用，於農業設施容許使用審查階段，尚無須請申請人進行地質調查及地質安全評估，亦無水土保持技術規範第25條規定坵塊圖之適用，自無森林法第10條及地質法第8條規定之適用。
㈢另我國森林經營政策由保育管制改為振興林業經營，故依經濟部105年4月13日解釋令及農業委員會104年5月28日、105年5月11日函釋，就林地經營行為排除地質法第8條限制規定之適用，只要開發範圍低於法令限制，即屬低度開發，原則核准；
而森林法第1條及第12條亦指明私有林地之經營由私人決策行之，在法律範圍內，開發合理性與必要性之考量應由私人決之，非行政機關得越權干涉。
是本件申請符合農地容許使用審查辦法之核准要件，於法令開發許可範圍內，所有權之用益管理處分自由應受尊重及保障；
原處分不法干涉原告所有權之行使，違反經濟效率及山林循環利用，顯有違誤，應予撤銷，另准依原告申請作成農業用地作農地設施（農路，如原處分卷第154頁所示）使用之行政處分等語。
併為聲明：訴願決定及原處分均撤銷，被告應依原告申請，作成容許原告在新北市三峽區大寮段00-00地號土地申請農業用地作農地設施（農路，如原處分卷第154頁所示）使用之行政處分。
四、被告則以：㈠原告於前案申請就系爭農路用地1,945.56㎡範圍鋪設農路及林產物皆伐，因該地區大多位於山崩及地滑敏感區，且平均坡度30%以上範圍高達85.19%、坡度40%以上範圍佔54.13%，顯有山崩地滑之疑慮，被告乃要求原告依地質法第8條規定標準，提供基地地質調查及地質安全評估，以釐清有無林產物伐採查驗規則第6條第3項第1款及森林法第10條第2款、第4款規定應限制或禁止伐採之情事；
惟原告拒絕提供相關調查，構成農地容許使用審查辦法第16條第2項附表2所示農路不應許可之情形，被告無從准許林產物皆伐申請，系爭農路鋪設之申請許可亦無從切割准許，遂否准所請。
因系爭農路設計採取新設之方式，預計伐除1,945.56㎡（皆伐）林木，佔00-00地號土地面積近半，事後其上設置977.3㎡不透水混凝土路面，將造成土壤涵養水源能力喪失，對00-00地號土地破壞範圍嚴重；
且本件多位於山崩及地滑地質敏感區，以破壞近半地表植披以經營968㎡之林業面積，兩者顯不相當，構成農地容許使用審查辦法第6條第1項第2款經營計畫顯不相當之情形，亦難謂無礙國土保安，被告予以否准自屬於法有據。
㈡再原告所有林地實有舊有便道，面積6,720㎡雖較大，惟如予以修復利用，較不會造成額外之森林破壞，新設農路面積雖較小，惟係額外破壞地表植生，顯更不利農業經營及森林維護。
復農業委員會107年5月23日農企字第1070219842號函指明，農業設施係輔助其坐落農業用地之農業生產經營所需，應與該坐落農業用地之生產使用行為相連結，故審查系爭農路之設置必要性時，應僅就00-00地號土地與系爭農路之連結進行審認，並不包括00-00地號土地，原告主張鋪設系爭農路具合理性時，將有助00-00地號土地之林業經營作為論據，並無可採。
㈢另森林法第1條揭櫫立法目的係針對森林經營及保護為管制，於具體開發利用行為，則需依相關法令規定辦理，同法第9條、第21條均明定關山坡地開發營建或採伐，均有依水土保持法辦理水土保持之義務；
則原告申請興修農路位於水土保持法規定之山坡地，自有水土保持法規定之適用。
至經濟部105年4月13日解釋令僅係解釋地質法第3條第7款及第8條所稱「土地開發行為」，並認「涉及水土保持計畫且需水土保持技師簽證之情形」應依地質法第8條規定辦理地質調查，而水土保持法第12條第4項「以簡易水土保持申報書代替」之類型，本為水土保持計畫之代替，並無排除地質法適用之餘地；
故原告主張簡易水土保持申報書無須辦理基地地質調查及地質安全評估，與地質法規定意旨不符，亦與經濟部105年4月13日解釋令有間，應認本件有依地質法第8條規定辦理地質調查之必要。
是參酌林產物伐採查驗規則第6條、森林法第5條、第10條、農地容許使用審查辦法第16條附表2均有依現地情況、審酌國土保安而予以限制或禁止採伐之規定；
本件位處山崩及地滑地質敏感區，顯有國土保安之疑慮，亦有土壤沖刷地滑之虞，被告要求原告提供地質調查以釐清疑慮，並無逾越法律規定等語，資為抗辯。
併為聲明：原告之訴駁回。
五、本院之判斷：㈠按農業用地上興建有固定基礎之農業設施，應先申請農業設施之容許使用，並依法申請建築執照；
前項農業設施容許使用與興建之種類、興建面積與高度、申請程序及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關會商有關機關定之，農業發展條例第8條之1第2項前段、第3項定有明文。
又申請農業用地作農業設施容許使用，有經營計畫內容顯不合理，或設施與農業經營之必要性顯不相當情形者，不予同意；
其他林業設施，指供作森林經營管理，或自產森林主產物、副產物之生產、加工或其他與林業經營有關之設施使用；
前項各類設施之許可使用細目，應符合附表2相關規定，復為農地容許使用審查辦法第6條第1項第2款、第16條第1項第2款、第2項所明訂。
而依農地容許使用審查辦法第16條附表2林業設施分類別規定，（類別）其他林業設施（容許使用細目）農路，申請基準或條件為：⒈本組設施應限林業經營所需且有其必要者，其面積依經營目的及需求核定；
⒉農路如專供林業經營使用，得於無礙國土保安之情形下，以所必要之最小面積核定之；
惟如兼有其他農作運銷之目的者，其核定前應先會商農業主管機關審認其合理性及必要性，林業用地並應依森林法第6條第2項但書規定，由直轄市、縣（市）林業主管機關同意，報請中央主管機關會同中央地政主管機關核准；
⒊申請其他項目者，應經直轄市、縣（市）主管機關審認確有必要，並報經中央主管機關認屬林業經營必要設施者，得依其設施項目辦理。
㈡再林業之管理經營，應以國土保安長遠利益為主要目標；
森林有左列情形之一者，應由主管機關限制採伐：⒈林地陡峻或土層淺薄，復舊造林困難者，⒉伐木後土壤易被沖蝕或影響公益者，⒊位於水庫集水區、溪流水源地帶、河岸沖蝕地帶、海岸衝風地帶或沙丘區域者，⒋其他必要限制採伐地區，森林法第5條、第10條定有明文。
而地質法第3條第7款、第5條第1項、第8條第1項前段規定：土地開發行為，指資源開發、土地開發利用、工程建設、廢棄物處置、天然災害整治或法令規定有關土地開發之規劃、設計及施工；
中央主管機關應將具有特殊地質景觀、地質環境或有發生地質災害之虞之地區，公告為地質敏感區；
土地開發行為基地有全部或一部位於地質敏感區內者，應於申請土地開發前，進行基地地質調查及地質安全評估。
復農、林、漁、牧地之開發利用治理或經營、使用行為，應經調查規劃，依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護；
水土保持義務人於山坡地或森林區內從事農、林、漁、牧地之開發利用所需之修築農路或整坡作業行為，應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，如屬依法應進行環境影響評估者，並應檢附環境影響評估審查結果一併送核；
第1項各款行為，屬中央主管機關指定之種類，且其規模未達中央主管機關所定者，其水土保持計畫得以簡易水土保持申報書代替之，其種類及規模，由中央主管機關定之，併為水土保持法第8條第1項第2款、第12條第1項第1款、第4項所明定。
另依水土保持計畫審核監督辦法第3條第1款、第2款規定，於山坡地或森林區內從事本法第12條第1項各款行為，且挖方及填方加計總和或堆積土石方分別未滿2,000立方公尺，其水土保持計畫得以簡易水土保持申報書代替之種類及規模如下：⒈從事農、林、漁、牧地之開發利用所需之修築農路，路基寬度未滿4公尺，且長度未滿500公尺者；
⒉從事農、林、漁、牧地之開發利用所需之整坡作業，未滿2公頃者。
㈢查原告為坐落新北市三峽區大寮段00-00地號土地（總面積57,609㎡）之所有權人，嗣分割出00-00地號土地（面積4,064㎡），其於109年4月9日就分割後之00-00地號土地，向被告申請農業用地作農業設施（林業設施-農路）容許使用，經營計畫載明預計土地開挖整地面積1,945.56㎡區域內申請皆伐，鋪設面積977.3㎡之水泥混凝土鋪面農路（如原處分卷第154頁所示），並在未設置農路鋪面與水保設施之自然邊坡約968㎡種植相思樹，待農路設置後，將於00-00地號土地內分區造林擇伐，並檢附簡易水土保持申報書以憑辦；
惟經被告以本件難謂具設施與林業經營之合理性與必要性，又幾近全區（含農路申請範圍及未來經營伐採區域）位於「山崩與地滑地質敏感區」，依地質法第8條規定，應於土地開發前，先進行地質調查及地質安全評估，並應確認無森林法第10條限制採伐之情形為由，遂依農地容許使用審查辦法第6條第1項第2款，於109年9月7日以原處分否准所請等情，有原告申請書、公私有森林產物伐採許可申請案勘查報告書、地質敏感區線上查詢系統查詢結果等在卷可參（見原處分卷第1頁至第35頁、第55頁，本院卷㈠第255頁至第257頁、第263頁至第287頁），足以信實。
則被告依先前勘查結果，又系爭農路坐落土地屬山崩與地滑地質敏感區（見原處分卷第55頁），認有森林法第10條第2款、第4款伐木後土壤易被沖蝕或影響公益，及其他必要限制採伐地區情形（原處分併列該條第1款事由，然被告於本件訴訟不予主張，見本院卷㈡第68頁），因原告未依地質法第8條第1項前段規定，進行基地地質調查及地質安全評估，且所提經營計畫書記載系爭農路係為規劃未來待設施完成後再進行造林及伐採利用，而申請鋪設面積達977.3㎡之水泥混凝土鋪面農路（實際開挖整地面積為1,945.56㎡），難謂具設施與林業經營之合理性與必要性，不符合農地容許使用審查辦法第6條第1項第2款規定，據予為否准理由，尚無不合。
㈣且觀農地容許使用審查辦法第6條第1項第2款規定，係以申請農業用地作農業設施容許使用，有經營計畫內容顯不合理，或設施與農業經營之必要性顯不相當情形者，為不予同意事由；
因原告申請之系爭農路坐落00-00地號土地面積為4,064㎡，其開挖整地面積為1,945.56㎡，該區域內申請皆伐，嗣再鋪設面積977.3㎡之水泥混凝土鋪面農路，未設置農路鋪面與水土保持設施之自然邊坡僅約968㎡，由此可知，系爭農路面積977.3㎡尚且大於林業經營之968㎡，被告以此認不符合農地容許使用審查辦法第16條附表2所訂必要之最小面積核定要件，當屬有據。
固原告以系爭農路除施工部分係採皆伐之外，其餘部分係採擇伐，並將使00-00及00-00地號土地得以利用，後續能從事林業經營之面積高達5.7609公頃，亟具經濟效益，反而如選擇恢復舊有便道，將需砍伐6,720㎡之便道林木，對國土保安之影響反而更大；
但原告本件申請僅係就00-00地號土地申請農路使用（見原處分卷第1頁），究00-00地號土地嗣後如何經營林業使用，自非原處分所應一同審酌事由，原告即無由以00-00地號土地與系爭農路坐落之00-00地號土地比鄰關係，謂應併予審究。
況系爭農路坐落之00-00地號土地，分割前之00-00地號土地幾乎全區位處山崩與地滑地質敏感區（見原處分卷第55頁），已如前述，構成森林法第10條第2款、第4款伐木後土壤易被沖蝕或影響公益等其他必要限制採伐地區之事由；
則被告斟酌系爭農路位處山崩與地滑地質敏感區，考量國土保安之情形，參酌地質法第8條第1項前段規定，命原告進行基地地質調查及地質安全評估，並無悖於農業發展條例第8條之1暨農地容許使用審查辦法第16條之審查規範，原處分以此作為否准理由，亦無違誤。
㈤至原告援引經濟部105年4月13日解釋令及農業委員會104年5月28日、105年5月11日函釋，認為林地經營行為排除地質法第8條限制規定之適用；
且系爭農路坐落土地平均坡度為22.41度，坡度大於35度面積僅佔總面積3.247%，不屬陡峭山區，亦非計畫林木經營範圍，復未坐落保安林範圍、國家公園範圍、水質水量保護區及水庫集水區，並無森林法第10條規定應限制採伐之情形。
惟系爭農路坐落土地位處山崩與地滑地質敏感區，有森林法第10條第2款、第4款限制採伐之事由，業據本院敘明綦詳；
雖被告於本件訴訟中，因森林法第10條第1款關於「林地陡峻」無明確標準，故不再主張作為原處分之否准理由（見本院卷㈡第68頁），自不涉系爭農路坐落土地為林地陡峻與否之判斷，當無礙原處分適法性之認定。
雖經濟部105年4月13日解釋令表示：有關地質法第3條第7款及第8條所稱「土地開發行為」，指資源開發、土地開發利用、工程建設、廢棄物處置、天然災害整治或法令規定有關土地開發之規劃、設計及施工，而有應擬具水土保持計畫，且其依相關法令規定須送審之書圖文件應由依法登記執業之應用地質技師、大地工程技師、土木工程技師、採礦工程技師、水利工程技師或水土保持技師辦理及簽證者（見本院卷㈠第141頁）；
而農業委員會104年5月28日函釋說明：位於地質敏感區之農業用地申請農業設施容許使用，申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法尚無要求應檢送基地地質調查及地質安全評估等文件，或應由依法登記執業之相關技師辦理簽證等規定，於農業設施容許使用審查階段，尚無須請申請人進行基地地質調查及地質安全評估之必要（見本院卷㈠第153頁），併同農業委員會105年5月11日函釋補充：依經濟部105年4月13日解釋令內容，簡易水土保持申報書無須辦理「基地地質調查及地質安全評估」（見本院卷㈠第151頁）。
然經濟部105年4月13日解釋令與農業委員會105年5月11日函釋，旨在解釋地質法第3條第7款及第8條所稱「土地開發行為」，及就涉及水土保持計畫提出簡易水土保持申報書時，應否併辦理「基地地質調查及地質安全評估」為闡釋，非就農業發展條例第8條之1暨農地容許使用審查辦法第16條之審查規範有所論述；
且農業委員會104年5月28日函釋亦僅表明位於地質敏感區之農業用地申請農業設施容許使用時，尚無要求應檢送基地地質調查及地質安全評估等文件，非謂不受地質法規範之拘束。
則被告援引地質法第8條第1項前段規定，請原告先進行基地地質調查及地質安全評估，乃為確認有無森林法第10條之限制伐採事由，以查明有無農業發展條例第8條之1暨農地容許使用審查辦法第16條之不予同意情形，即難謂有違反經濟部105年4月13日解釋令及農業委員會104年5月28日、105年5月11日函釋意旨，而構成違法行政情事。
㈥是原告就其坐落00-00地號（面積4,064㎡）土地申請農業用地作農業設施（林業設施-農路）容許使用，因其開挖整地面積為1,945.56㎡，其中水泥混凝土鋪面之系爭農路面積為977.3㎡，未設置農路鋪面與水土保持設施之自然邊坡僅約968㎡，被告以此認不符合農地容許使用審查辦法第16條附表2所訂必要之最小面積核定要件，核無不合。
且因系爭農路坐落土地幾近全區（含農路申請範圍及未來經營伐採區域）位於「山崩與地滑地質敏感區」，構成森林法第10條第2款、第4款伐木後土壤易被沖蝕或影響公益等其他必要限制採伐地區之事由；
則被告參酌地質法第8條規定，命其先進行地質調查及地質安全評估，以確認有無森林法第10條之限制，據予依農地容許使用審查辦法第6條第1項第2款規定，以原處分否准所請，亦無違誤。
故原告執以前詞認其無森林法第10條第2款、第4款之限制採伐事由，併援引經濟部105年4月13日解釋令及農業委員會104年5月28日、105年5月11日函釋，謂出具簡易水土保持申報書已足，毋庸進行地質調查及地質安全評估，要屬無據。
六、綜上所述，原告就本件申請農業用地作農業設施（林業設施-農路）容許使用，經被告查有難謂具設施與林業經營之合理性與必要性，又幾近全區（含農路申請範圍及未來經營伐採區域）位於「山崩與地滑地質敏感區」，應先進行地質調查及地質安全評估，並應確認無森林法第10條限制採伐之情形為由，遂依農地容許使用審查辦法第6條第1項第2款，以原處分否准所請，並無違誤；
訴願決定遞予維持，亦無不合。
從而，原告訴請撤銷訴願決定及原處分，併請求准依其申請作成農業用地作農地設施（農路，如原處分卷第154頁所示）使用之行政處分，即如其訴之聲明所示，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊、防禦方法及舉證，經本院審酌後，認對於判決結果不生影響，爰不一一論述，併此敘明。
八、依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 111 年 7 月 21 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 蕭忠仁
法 官 羅月君
法 官 黃翊哲
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。
（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。
（同條第1項但書、第2項）
得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 ㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。
2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。
3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。
㈡非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。
2.稅務行政事件，具備會計師資格者。
3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。
4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。
是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。
中 華 民 國 111 年 7 月 21 日
書記官 李芸宜
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