臺北高等行政法院行政-TPBA,110,訴,170,20230817,3

臺北高等行政法院判決
高等行政訴訟庭第七庭
110年度訴字第170號
112年7月20日辯論終結
原 告 姜材貴

被 告 新竹縣新湖地政事務所

代 表 人 李美娟（主任）
訴訟代理人 鍾義芳
李吳軒
吳青燕
上列當事人間有關土地登記事務事件，原告不服新竹縣政府中華民國110年1月4日案號：1100104-2號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主 文

訴願決定撤銷。

被告就原告民國108年3月7日時效取得如附表一、附表二所示土地地上權、農育權登記申請，應依本判決之法律見解作成決定。

原告其餘之訴駁回。

訴訟費用由被告負擔。

事實及理由

一、事實概要：㈠緣原告為辦理他項權利（農育權、地上權）事宜，於民國108年3月5日申請對附表一、附表二所示土地進行複丈（嗣因未依被告通知繳費補正，經被告於108年4月9日駁回）。

旋於108年3月6日（被告於同年3月7日收文）以新豐存證號碼第000021號、第000020號存證信函，檢附登記申請書、土地複丈申請書、佔有範圍位置圖、切結書、登記清冊等資料，申請辦理時效取得附表一所示土地之地上權登記、及附表二所示土地之農育權登記。

被告乃於108年3月12日以新湖地登字第1080000793號、第1080000794號函（以下合稱為108年3月12日函）請原告依土地登記規則相關規定，由本人或代理人至被告申請登記。

原告不服108年3月12日函提起訴願（第一次訴願），經新竹縣政府訴願審議委員會（以下簡稱為新竹縣訴願會）於108年6月19日以案號1080619-2號訴願決定（以下稱為第一次訴願決定）將被告108年3月12日函撤銷並請被告於文到60日內作出適法之處分。

㈡被告遂於109年2月10日以新湖地登字第1092200023號函（以下稱為109年2月10日函）請原告依土地登記規則、時效取得地上權登記審查要點等規定，申請測繪位置圖並檢附相關證明文件逕送申請。

因原告未再提出申請，被告乃於109年7月7日以新湖地登字第1092200091號函（以下稱為109年7月7日函）通知原告無從辦理。

原告不服109年7月7日函提起訴願（第二次訴願），被告則於109年8月27日以原告初於108年3月7日申請登記時所提出資料留存影本，自行開啟新湖字第089920號、第089930號登記申請案，並於同日以新湖地登字第1090002510號函（以下稱為109年8月27日函）通知原告受理其時效取得登記案件之申請，再於109年10月15日以新登補字第000392號補正通知書（即原告所稱之原處分，以下簡稱為109年10月15日補正通知）通知原告補正。

新竹縣訴願會遂以原告第二次訴願後，被告已經以109年8月27日函同意受理原告登記申請，其請求已獲滿足，訴願則欠缺權利保護必要等情，而於109年10月19日以案號1091019-1號決定駁回原告訴願（以下稱為第二次訴願決定）。

㈢原告又以並未於109年8月27日提出登記申請，對109年10月15日補正通知提起訴願（第三次訴願），被告則於109年12月10日以新湖地登字第1090003650號函（以下稱為109年12月10日函）撤銷109年10月15日補正通知。

新竹縣訴願會遂以原告所爭執之109年10月15日補正通知業經被告自行撤銷，訴願標的已經消失而於110年1月4日案號1100104-2號訴願決定（以下稱為第三次訴願決定，為本件程序標的，本件主文及原告聲明所稱訴願決定均指此而言）不受理。

原告不服第三次訴願決定，向本院提起本件行政訴訟。

二、本件原告主張：㈠原告並未於109年8月27日申請時效取得登記，109年10月15日補正通知第一項謂收件新湖字第089920、089930號共2件，屬公務員登載不實。

且原告既然早已將時效取得地上權及時效取得農育權申請書以存證信函郵寄予被告，被告以前開申請書依法審查即可，被告卻於109年10月15日補正通知稱原告曾於109年8月27日申請時效取得登記，經查尚需補正，109年10月15日補正通知之函文顯屬公務員登載不實，亦顯屬違法。

㈡第二次訴願決定以「本案經原處分機關（即被告）於109年8月27日以新湖地登字第1090002510號函同意受理訴願人之申請，準此，訴願決定前，原處分機關（即被告)已變更原處分（即原告所稱109年10月15日補正通知），則訴願人之請求已獲滿足，從而其提起訴願即欠缺權利保護必要」為理由，決定訴願駁回。

第三次訴願決定又稱「其後原處分機關於109年10月15日以新登補字第000392號補正通知通知訴願人依法補正相關文件，訴願人不服本補正通知書，遂提起本案訴願。

惟本案經原處分機關於109年12月10日以新湖地登字第1090003650號函將上開補正通知書予以撤銷，準此，訴願標的既已消失，自無訴願必要」為理由，決定訴願不受理。

但查，被告並未受理原告108年3月7日時效取得地上權、農育權登記申請書之申請，原告權利並未獲得保護。

㈢被告於109年8月27日函同意受理原告之申請，又於109年12月10日函撤銷109年10月15日補正通知及109年8月27日收件之新湖字第089920、第089930號案件，虛晃一招，欺騙新竹縣訴願會，原告權利，並未獲得保護。

㈣被告違背新竹縣訴願會第一次訴願決定，仍然函文通知原告親自到場重新申請辦理，此與第三次訴願決定稱「訴願人請求已獲滿足」有間。

原告權利，並未獲得保護等情。

並聲明求為判決：①訴願決定、109年10月15日補正通知（原告稱為原處分）均撤銷。

②被告應依原告108年3月7日之申請案，就所附附表一所示39筆土地作成准予原告時效取得地上權登記之行政處分。

③被告應依原告108年3月7日之申請案，就所附附表二所示7筆土地作成准予原告時效取得農育權登記之行政處分。

④訴訟費用由被告負擔。

三、被告則以：㈠原告不服被告未具體敘明法條，即函請原告親自或委任代理人至被告機關申請登記，並檢還其108年3月7日寄送申請時效取得登記之附件，因而提起訴願。

經訴願管轄機關審認被告108年3月12日函未予原告補正機會或通知到場申請，直接退還其申請書，係已實質否准原告公法上請求權，且未明確載明法令依據，難謂符合行政程序法第96條第1項第2款規定之「行政處分說明理由義務」，訴願決定撤銷109年10月15日補正通知，要求被告另為適法之處分。

惟原告之土地登記申請書等文件皆已返還，又未再申辦，無從審理，故被告依土地登記規則第34條、申請土地登記應附文件法令補充規定第41點規定，以109年2月10日函通知原告檢附相關法令規定之應備文件，逕送被告辦理收件，被告將依法審核。

後查知原告仍未申請，再以109年7月7日函通知。

㈡按行政程序法第165條所稱行政指導，謂行政機關在其職權或所掌事務範圍內，為實現一定之行政目的，以輔導、協助、勸告、建議或其他不具法律上強制力之方法，促請特定人為一定作為或不作為之行為。

原告既已收受被告檢還之申請書等文件，倘欲辦理時效取得登記，應依土地法第37條授權訂定土地登記規則第26、27、34條規定，重新檢附證明文件申辦案件，以利後續審理。

被告109年2月10日及7月7日函文僅係輔導、通知原告檢附資料辦理收件，並未涉及否准原告之請求，非屬行政程序法第92條所稱之行政處分。

然原告誤認109年7月7日函為行政處分，第二次提起訴願，請求被告受理其108年以存證信函方式寄送之時效取得地上權及農育權申請書，並依法審查。

被告仍依訴願法第58條第2項規定及新竹縣訴願會第一次訴願決定，以109年8月27日函告知原告將依相關法令審理，請配合辦理。

另以原告曾檢附之文件影本進行收件，並按民法、土地法、土地登記規則、地籍測量實施規則、時效取得地上權登記審查要點實質審查等相關法令，開立109年10月15日補正通知，協助原告完善其相關證明文件。

新竹縣訴願會第二次訴願決定以被告已變更109年10月15日補正通知，則訴願人（即原告）之請求已獲滿足，從而其提起訴願即欠缺權利保護必要等情，駁回訴願。

㈢又原告不服被告開立之補正通知書，第三度提起訴願，請求撤銷前開通知書，重申其早已於108年3月7日將時效取得登記申請書寄送予被告，以該文件依法審查即可，又質疑原告109年未提出申請，且補正事項亦於108年之存證信函提出，被告要求無理由。

原告對土地登記業務似有誤會，前開109年10月15日補正通知是基於原告曾寄送之文件實質審理，然其標的及內容與相關法令有所相異，被告開立補正通知書給予行政指導，與原告所提之「依法審查」尚且相符。

惟該登記案件之受理未符土地登記規則第40條規定，被告爰依訴願法第58條第2項規定撤銷前開補正通知書及收件案號，並依新竹縣訴願會第一次訴願決定「行政處分說明理由義務」之意旨，以109年12月10日函敘明按土地法第37條、土地登記規則第1條及行政程序法第3條第1項規定，基於特別法優於普通法之法理，有關時效取得登記案件自應遵循土地登記規定之行政程序辦理，再按土地登記規則第26條、27條、第40條第1項、第41條、第53條、第55條及第56條等規定，登記義務人應遵循法定程序，檢具相關書、表、圖及應附證明文件等資料，親自到場申請辦理登記。

訴願標的既已經被告審認撤銷，按訴願法第77條第6款規定：「訴願事件有左列各款情形之一者，應為不受理之決定：…六、行政處分已不存在者。

…」，無訴願之必要，新竹縣訴願會第三次訴願決定不受理。

㈣被告執掌土地登記業務，歷次函復通知公文，依法指導、協助原告對地政法令及登記業務有所認知，應皆屬行政指導範疇，藉以保障民眾權益，尚非行政程序法所稱之行政處分，並無違誤。

被告亦遵循第一次訴願決定之意旨，按行政程序法第96條第1項第2款規定之「行政處分說明理由義務」，敘明相關法令指導原告申辦案件。

然原告屢次要求被告受理並審查其108年郵寄、復經正本返還之時效取得登記申請資料，且誤認被告之行政作為為行政處分，數度提起訴願，而非積極依循土地行政相關規定辦理。

又本案訴之標的109年10月15日補正通知業經原告請求、被告依法撤銷，實不知原告緣何提訴等語，資為抗辯。

並聲明求為判決：①駁回原告之訴。

②訴訟費用由原告負擔。

四、本件原告以存證信函申請時效取得如附表一、附表二所示土地之地上權、農育權登記，歷經被告函文回覆、原告針對其中之108年3月12日函、109年7月7日函、109年10月15日補正通知提起訴願，並分別為新竹縣訴願會作成三次訴願決定，原告於訴願決定不受理後提起本件行政訴訟之情，有原告申請時效取得地上權登記、農育權登記之申請書（原處分卷一第6頁至第7頁）、被告108年3月12日函（本院卷第29頁至第30頁）、第一次訴願決定（本院卷第31頁至34頁）、被告109年2月10日函（原處分卷一第44頁）、被告109年7月7日函（原處分卷一第47頁）、被告109年8月27日函（本院卷第39頁）、第二次訴願決定（原處分卷一第3頁至第5頁）、109年10月15日補正通知（本院卷第13頁）、被告109年12月10日函（本院卷第40頁至第42頁）、第三次訴願決定（本院卷第14頁至第16頁）等附卷可稽，兩造就此部分事實且無爭執，應可採為裁判基礎。

原告訴請撤銷109年10月15日補正通知及（第三次）訴願決定，並請求判命被告應依其108年3月7日之申請作成准予原告時效取得地上權、農育權登記之行政處分；

被告主張並未受理原告申請，無從准駁，並以上開情詞置辯。

故本件應予審酌者，乃訴願決定及109年10月15日補正通知於法是否違誤？原告申請時效取得如附表一、附表二所示土地之地上權、農育權，被告應如何處理？

五、本院之判斷：㈠簡要整理本件系爭登記申請之發展時序如下：①原告108年3月7日存證信函申請登記、②被告108年3月12日函請親自送件、③原告對108年3月12日函提起（第一次）訴願。

④第一次訴願決定撤銷108年3月12日函並命另為處分、⑤被告109年2月10日函通知原告依相關規定辦理、⑥被告109年7月7日函稱原告未申請無從辦理、⑦原告對109年7月7日函提起（第二次）訴願、⑧被告109年8月27日函同意受理原告申請案、⑨被告109年10月15日補正通知、⑩第二次訴願決定（駁回）、⑪原告對109年10月15日補正通知提起（第三次）訴願、⑫被告109年12月10日函撤銷109年10月15日補正通知、⑬第三次訴願決定（不受理）。

㈡按人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，或予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或特定內容行政處分之訴訟。

行政訴訟法第5條第1項、第2項定有明文。

又課予義務訴訟，其訴訟目的在於取得其依法申請之行政處分或特定內容之行政處分，而非在於撤銷否准其申請之處分，故其訴之聲明通常除請求判命行政機關應作成人民所申請內容之行政處分外，另附屬聲明請求將訴願決定及否准處分均撤銷，但不構成撤銷訴訟與課予義務訴訟之合併。

最高行政法院108年度上字第1050號判決意旨可供參照。

㈢本件原告起訴，其聲明第一項為「訴願決定及原處分均撤銷」，第二項、第三項聲請判決被告應作成特定內容之行政處分，經本院詢問其訴訟類型時，則明確陳稱係提起課予義務訴訟。

（本院卷第112頁）惟原告所稱之「原處分」即109年10月15日補正通知，核其性質乃被告在作成最終行政決定（即是否准予原告時效取得地上權、農育權登記）前之準備行為，不生具體法律效果，亦無獨立存在意義，應屬一觀念通知而非行政處分，本不得作為行政爭訟的標的。

㈣從前述系爭登記申請發展時序觀察，原告於108年3月7日以存證信函方式提出登記申請後，期間被告雖曾有108年3月12日函請親自送件，及109年2月10日函、109年10月15日補正通知要求原告依相關規定辦理，然108年3月12日函業經第一次訴願決定撤銷，109年10月15日補正通知則為被告以109年12月10日函撤銷，至109年2月10日函僅係告知本件申請的相關規定，並未記載補正期限，對原告自不生通知補正之效力，惟被告因原告未依該函辦理，乃以109年7月7日函稱原告未申請而無從辦理，而該109年7月7日函又因被告以109年8月27日函稱同意受理原告申請而實質失效，故迄於本件言詞辯論終結時，被告就原告108年3月7日以存證信函所為登記申請之意思表示，均無何准駁決定。

㈤另一方面，原告自108年3月7日以存證信函送件迄今所提3次訴願，均係對被告函文的回應爭執。

審諸被告於新竹縣訴願會第一次訴願決定後，既然已以109年2月10日函通知原告就占有範圍申請測繪位置圖並提出相關證明文件，即是以書面通知原告依規定辦理，可認被告已經依第一次訴願決定發回「受理」原告申請，則當原告未依該函辦理，乃竟以109年7月7日函稱原告「尚未提出申請」，旋於109年8月27日函改稱「受理臺端之時效取得登記案件，並依相關法令審理」，再以109年10月15日補正通知依土地登記規則第56條規定通知原告補正，其後又因原告（第二次）訴願時自陳並未於109年8月27日申請時效登記，而以109年12月10日撤銷109年10月15日補正通知，立場反覆混亂且自相矛盾，甚且未對原告進行一次完整的補正程序，使原告難以依規定補正，不諳法令之原告因此對申請案件之處理狀態乃至應如何救濟產生混淆，當可理解。

㈥基於前開說明，本件原告於108年3月7日提出申請後，被告於逾行政程序法第51條第2項規定之2個月處理期間已久，迄今既仍未作成准駁之決定，原告本得依訴願法第2條第1項規定，逕行提起訴願尋求救濟；

又因為被告前揭立場反覆作為，原告逐一爭執，於第三次訴願時雖係以109年10月15日補正通知作為爭訟標的，然其訴願聲明第二項既請求被告應受理其時效取得地上權、農育權登記申請，為保障原告程序權益，應以原告提起（第三次）訴願時，已經滿足行政訴訟法第5條第1項之訴願前置要件，本院因認原告依上開規定提起本件課予義務訴訟為合法。

㈦原告已為時效取得地上權、農育權登記之申請，其是否合於時效取得地上權登記審查要點、土地登記規則等相關規定，被告應予審查判斷，如有不合程式、要件不符情事而得補正者，且應由被告依土地登記規則第56條規定以書面通知原告於接到通知書之日起15日內補正，再俟原告補正結果為明確准駁之行政處分。

本件被告就本件申請案應作為而不作為，（第三次）訴願決定未予糾正，允有未洽，應予撤銷。

又本件事證仍未臻明確，原告提起本件課予義務訴訟，未達全部有理由之程度，本院尚無從自為判決逕命被告為特定內容之行政處分，爰依行政訴訟法第200條第4款規定，判命被告應依本判決之法律見解另為適法之處分，並駁回原告其餘部分之聲明。

據上論結，本件原告之訴為一部有理由、一部無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第79條，判決如主文。

中 華 民 國 112 年 8 月 17 日
審判長法官 鍾啟煌
法官 林淑婷
法官 吳坤芳
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院高等行政訴訟庭提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內補提理由書；
如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附繕本）。
三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者，逕以裁定駁回。
四、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書（行政訴訟法第49條之1第1項第3款）。
但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人（同條第3項、第4項）。
得不委任律師為訴訟代理人之情形 所需要件 (一)符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備法官、檢察官、律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。
2.稅務行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備會計師資格者。
3.專利行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。
(二)非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。
2.稅務行政事件，具備會計師資格者。
3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。
4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。
是否符合(一)、(二)之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出(二)所示關係之釋明文書影本及委任書。
中 華 民 國 112 年 8 月 17 日
書記官 何閣梅