臺北高等行政法院行政-TPBA,110,訴,709,20220804,2

臺北高等行政法院判決
110年度訴字第709號
111年7月21日辯論終結
原 告 沈○○等62人（姓名、地址詳如附表）
共 同
訴訟代理人 謝勝隆 律師
被 告 內政部
代 表 人 徐國勇（部長）
訴訟代理人 呂貞儀
參 加 人 邱○○
訴訟代理人 吳龍偉 律師
上列當事人間巷道爭議事件，原告不服內政部中華民國110年4月29日台內訴字第1100013866號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主 文

原告之訴駁回。

訴訟費用由原告負擔。

事實及理由

一、事實概要：緣參加人邱○○所有坐落桃園市中壢區仁愛段1420地號「部分土地」（面積72平方公尺，下稱系爭土地）」，位於桃園市中壢區文化路158巷（下稱系爭巷道或158巷）路口，前經參加人向臺灣桃園地方法院（下稱桃園地院）提起返還土地訴訟（108年度訴字第1356號，下稱系爭民事判決），案經該院認定系爭土地非屬既成道路，爰判決桃園市中壢區公所（下稱中壢區公所）應將系爭土地上之柏油剷除，將系爭土地返還參加人，並於民國109年4月29日確定。

嗣桃園市政府依該府養護工程處108年4月25日邀集中壢區公所及相關人員辦理現地勘查結果，並調取158巷道路存在情形之相關歷史資料及航照圖，核認系爭土地為具公用地役關係之既成道路，而以109年10月6日府工養行字第1090253279號函（下稱原處分）通知參加人。

參加人不服，提起訴願，經被告內政部於110年4月29日以台內訴字第1100013866號訴願決定撤銷原處分，原告沈○○等62人以上開訴願決定損及其等之法律上利益，乃提起本件行政訴訟，並由本院裁定參加人參加本件訴訟。

二、原告起訴主張及聲明：㈠程序部分：⒈桃園市政府自被告撤銷原處分迄今尚未重為處分，則原告於參加人封閉巷道後，顯已生客觀上之不便，甚不合社會生活所需要者，自屬受訴願決定而損及法律上利益之人民，當得依行政訴訟法第4條規定提起本件撤銷訴訟，以保障通行法益。

⒉參諸最高行政法院106年度判字第428號判決及109年度判字第381號判決意旨，本件原告均係經常利用系爭巷道之附近居民，因被告撤銷原處分，導致部分居住於巷道沿線房屋之原告需另繞道通行，而減損所管領不動產原享有交通便利之價值，其餘原告原本經常利用系爭巷道，因該巷道突遭封閉而須改道，增加路程及時間，是原告之通行受被告不法認定之影響，均具「權利或法律上利益受到侵害之利害關係人」身分，非單純「反射利益」。

又參照最高行政法院108年度判字第424號判決意旨，本件部分原告（見甲證9）居住房屋俱坐落在系爭巷道沿線兩側，依一般經驗法則，其等依賴系爭巷道而進行日常生活及社會活動情形甚為密切，是以因參加人驟然阻斷具有相當依賴性之道路，已影響上開原告原有生活出入作息，其等當屬有法律上之利害關係人。

⒊原告沈○○為系爭巷道所在之桃園市中壢區中原里里長，負起「桃園市里長鄰長服務要點」第4、5條所列事項之工作內容，故其確有依賴系爭巷道遂行服務里民及執行上開法定職務之必要及事實，自難僅因其里辦公室或住居所距離系爭巷道較其他原告稍遠一點，而否認其法律上利害關係。

⒋就原處分之適用法規一節而言，桃園市建築管理自治條例係依建築法第101條授權所訂定，該條例第14條係就有關「申請指定(示)建築線之現有巷道」認定而設，與桃園市政府基於道路主管機關權責而為既成道路之認定有間。

又依桃園市政府現有巷道評審小組設置要點規定，現有巷道評審小組之任務固包括既成道路認定所生爭議案件之審議，惟本件乃因系爭民事判決認定系爭土地不成立公用地役關係，非屬現有巷道之認定有爭議之情形，故無組成評審小組審議認定之必要。

㈡實體部分：⒈按系爭土地為參加人所有，然該處歷年即充為公眾通行巷道（原編為文化路142巷，於58年7月7日整編為158巷），其所有權人（指參加人及其前手）於系爭土地為公眾道路通行之際並未積極阻擋，亦無另基於民法或建築法規而供人使用之法律關係存在；

加以系爭巷道與鄰近道路次第連結為一完整路網，倘因地理環境或人文狀況改變，「既成道路」喪失其原有道路功能者，當應隨時檢討並予以廢止（最高行政法院94年度判字第1678號、104年度判字第365號等判決意旨參照），然系爭土地歷來即充為巷道供公眾通行，功能未減，訴願決定既未直接否定上開史實，更未進一步審酌當地地理環境或人文狀況有無變化，致系爭巷道已喪失原有道路功能之客觀情事，竟以系爭巷道僅供兩側住戶（共12戶門牌）往西通行至文化路之便利，而認無通行系爭土地之必要，自屬未洽。

⒉雖參加人於系爭民事判決勝訴確定後，即於109年9月7日聲請強制執行，並以人為方式圍阻、封閉道路而排除公眾使用系爭土地迄今。

然該民事判決之訴訟標的，為民法第767條之物上所有權，以「無權占有」為審認對象，其判決之認定，當不影響或拘束行政機關循行政程序就職權範圍內之公法（指公用地役關係）事件，得另依法為行政之作為，甚至影響上開公法關係之存在。

訴願決定未參照釋字第400號解釋意旨，主觀上認為現時有其他道路可資取代為由，卻未慮及系爭巷道緊鄰文化路口、不屬封閉型道路、且為南來北往車輛可能經過之交通要衝等情（此與最高行政法院106年度判字第428號事件之情節相同），屬供不特定多數人通行所必要，自難謂利用系爭土地之人僅為巷內沿線居民而已。

⒊系爭土地符合釋字第400號解釋所闡釋成立公用地役關係之要件： ⑴必要性：系爭土地現編釘為158巷，長度約22公尺，路寬約3.5公尺，上開巷道一端連接文化路，另一端連接忠孝路，其間，尚有與仁愛路及文化路130巷（下稱130巷）8弄等道路交岔連接而形成一完整路型對外交通。

又緊鄰上開道路更有相當密集的房屋及土地，則道路是否仍為不特定公眾通行所必要，應綜合考量當地現存之客觀情狀，不可徒因當地尚有其他通道，即謂該既成道路已無存續之必要（參見最高行政法院106年度判字第2號判決意旨）。

既然系爭巷道沿途分布房屋甚為密集，沿途之居民顯非寡少，足見所需之道路運輸量非小，而其等對外連通固可另經由其他巷弄通行至文化路或仁愛路等幹道，惟行經路途甚長，且多處路段狹窄，即使可供汽機車通行，如遇稍大型車輛行經或停放，或有較多車輛通行時，顯極易造成交通堵塞而妨害通行之情形；

佐以附近居住密集之情況，足見上開替代道路所提供運輸能量當有不足之處，難認可滿足當地居民合理、安全之交通需求。

而公眾依現狀利用坐落系爭土地之158巷通行至文化路，不失為對外通行之寬裕途逕，且其寬度約3.5公尺，長度約為22公尺，對外往來較無造成交通阻礙之虞，當可因應該處社區居民合理能量與安全需求之不足，並非僅具通行之便利或省時之作用，自應認為係該處附近民眾之不特定之公眾通行所必要。

更何況，系爭巷道原未設置阻隔欄杆管制進出人車，不特定之公眾當得自由進出，若另覓他條道路取代系爭道路，曲折迂迴，殊非適宜道路。

⑵和平性：於108年4月前，參加人及其前手未曾就系爭土地持續充為公眾道路用途一節，聲請法院排除，或以自力維護方式來排除特定人或公眾之通行，而卷內亦無土地所有權人依建築法或民法規定提供道路使用之積極事證，參加人直至109年9月7日間始架設鐵圍籬封閉巷道，堪認系爭土地供公眾通行從未違反土地所有權人之意思。

⑶長久性：參諸歷年都市計畫圖或航照圖、系爭巷道兩側房屋建管及用水挖掘資料及相關建物之歷史照片，當能推斷系爭土地於62年間確有呈現道路路型存在之情狀，且其道路範圍最遲亦於62年間起即有鋪設柏油路面之情事，並持續為道路使用迄今；

佐以居住於系爭巷道沿線之部分原告（最早為原告曾阿成），於54年5月24日起即陸續設立戶籍及參加人舊有之仁愛段741建號建物（即門牌號碼「文化路156號」房屋，下稱741建號建物）於56年間完成時即緊鄰巷道等節，其經歷之年代實已遠逾20年。

⒋對系爭民事判決及參加人書狀之意見：⑴參諸釋字第758號解釋意旨，系爭民事判決雖得就涉及公法關係之爭議併予審判，然因民事訴訟之進行無非以當事人進行主義為原則，以該件民事訴訟所調查之證據與本件桃園市政府所調查者，兩相比照，前者確實少於後者業就相關之戶政、地政、建管、航拍等項詳加調查之成果，從而，於認定本件公法關係要件時，民事法院與行政法院前後審酌事證範圍既然不盡相同，且本件事實尚有完整調查以臻完善之情事，故本件不應受系爭民事判決理由之拘束。

⑵系爭民事判決於審酌該案原告之物上請求權時，似未就該案被告抗辯非「無權占有」之公法關係一節，依上開司法解釋及其他實務見解逐為審查，僅謂該處尚有成章一街及130巷可供通行，尚不致造成附近居民出入不便或嚴重影響交通等語，然系爭巷道是否為既成道路，不應因事後有其他更便捷之通道而影響其認定（參見最高行政法院100年度判字第2135號、101年度判字第124號判決意旨），則系爭民事判決將兩者混為一談，自難謂合。

⑶參照最高行政法院101年度判字第231號、101年度判字第892 號等判決見解，系爭土地充為系爭巷道使用已逾20年以上，且系爭土地適位於文化路與系爭巷道銜接處，可謂四通八達，而系爭巷道不但涵蓋系爭土地之範圍，且於公眾通行之初，未見土地所有權人有何阻止，既經相當時間而未曾中斷，依一般經驗及論理法則，除兩側住戶可使用系爭巷道與外界聯絡外，其他任何人亦可因各種有目的或無目的性社會活動之進行，透過供不特定公眾所使用之普通道路，通往系爭巷道，54年起更有2戶以上陸續設籍於系爭巷道，且系爭土地有充為道路之事實，最遲於66年11月間即有之，在在符合公用地役關係之要件。

⑷又成立公用地役關係之既成巷道，不以在其上鋪設柏油或其他設施為必要（參見最高行政法院102年度判字第421號、105年度判字第220號判決意旨），系爭民事判決及參加人以系爭土地經鋪設柏油成為道路僅10餘年為論述，尚無可採。

又本件如任令參加人收回系爭土地而不再供公眾通行，無非強迫系爭巷道兩側住戶及其他不特定人，捨近就遠，勢需繞道始能通往文化路，除造成日常活動上明顯不便外，亦不符社會期待；

且系爭民事判決未就中壢區公所依市區道路條例實施道路養護一節，審酌是否為無權占有，復未審酌該案兩造所代表之公私利益間減損增益情形，均有未洽（參見最高行政法院92年度判字第1889號、107年度台上字第2451號判決意旨）。

⒌系爭土地大致為原仁愛段1424地號、1425地號土地之一部（此2筆土地於105年6月14日先併入同段1420號土地【下稱原1420地號土地】，嗣該合併後之1420號土地又分割出1420之1地號土地。

關於原仁愛段1424地號、1425地號土地，下稱原1424地號、原1425地號土地），然該2筆土地，前為741建號建物之建築基地，該屋於56年12月28日建築完成，迨77年2月1日間經地政機關測量後始完成保存登記。

參加人於90年8月7日間因買賣取得該2筆土地及741建號建物所有權時，亦經地政機關測量無誤；

嗣於94年間參加人就該741建號建物申請拆除並申請於上開2筆土地上新建房屋，於95年間取得建物使用執照（仁愛段1611建號建物，下稱1611建號建物），其門牌號碼繼續援用「文化路156號」。

而系爭巷道兩側，自62年11月起迄今，已陸續經主管機關核發35件使用執照在案，其中門牌號碼「文化路162號」房屋建造執照申請時之建築線指示圖中，現況計畫圖內標示「文化路156號」建築物即為兩側臨接道路，正面臨15公尺文化路，側面臨158巷，寬度為3.33至3.42公尺不等；

另上開「文化路162號」房屋建造執照申請時，檢附之基地現況照片即有當時158巷及「文化路156號」房屋之街景，故參加人於90年間取得原1424地號、原1425地號等土地及741建號建物時，應當知悉系爭巷道緊鄰其新舊建物而存在已久之事實。

迨105年間，參加人始發現95年新建之「文化路156號」房屋實際位置，竟未完全坐落於原1424地號、原1425地號土地，而係使用到相鄰之原1420地號土地，遭鄰地權利人向參加人及原告王姜○○訴請返還土地，此後，參加人遂開始向主管機關陳情請求刨除柏油路面，但仍繼續供兩側住戶及其他公眾通行，直至109年9月7日間，參加人聲請強制執行而於系爭土地周邊築起圍籬致公眾通行狀態戛然中斷。

㈢聲明：訴願決定撤銷。

三、被告答辯及聲明：㈠程序部分：依最高行政法院107年度判字第611號、100年度判字第433號等判決意旨，可知公用地役關係為私有土地具公共用物性質之法律關係，其成立僅在限制土地所有權人不得反於公眾通行之目的而使用其土地，並無相對應之享受公用地役關係之權利人；

一般不特定民眾利用具公用地役關係之巷道通行，僅係反射利益之結果，非本於其權利或合法利益所生，尚無請求行政機關將其他私人所有土地認定為具有公用地役關係既成巷道之公法上權利，亦不得主張對於具有公用地役關係之既成巷道有任何權利或法律上利益。

本件原告並非系爭土地之所有權人，僅屬得利用系爭巷道通行之一般不特定民眾，其逕以訴願決定致其等受客觀上之不便、不合社會生活所需要而損及法律上利益為由，提起本件撤銷訴訟，核其所謂受損者，無非屬經濟上、事實上利益，要非權利或法律上利益，是原告非原處分規制對象而提起撤銷訴訟，為當事人不適格。

至原告所指最高行政法院109年度判字第381號判決意旨，乃係針對業經行政機關認屬具有公用地役關係之既成道路，亦即該土地供公眾通行之義務已產生，嗣因行政機關變更其原認定，而有廢道或改道之情形。

惟本件認定系爭土地屬既成道路之原處分尚未確定，自無因成立公用地役關係而產生應供公眾通行之義務，即既未有已確定成立之公用地役關係，尚無就該未確定之公用地役關係所得主張權利或法律上利益受侵害之人。

㈡實體部分：⒈依釋字第400號解釋理由書意旨，可知公用地役關係之既成道路，首須符合「供不特定之公眾通行所必要，而非僅為通行之便利或省時」之要件。

經查： ⑴依Google地圖顯示，系爭土地所在之文化路158巷，連通130巷8弄、仁愛路及忠孝路，往北得通行130巷8弄至成章一街、往南得通行130巷8弄及仁愛路至130巷、仁愛路再往南得連通信義路，且成章一街、130巷及信義路東西向均得通行至忠孝路及文化路，可見系爭土地鄰近道路網絡通達；

又據卷附門牌查詢系統影像地圖所示，系爭土地兩側僅2戶門牌建物，且該2戶建物門口均面向文化路，而非面向系爭巷道，桃園市政府固認158巷兩側之居民、親友、郵差及其他經濟、生活上往來之人員，須以系爭巷道作聯外道路，惟實際上僅係供該兩側住戶（共12戶門牌）往西通行至文化路之便利，是否可認有通行系爭土地之必要，甚有疑義。

⑵經被告以109年11月30日台內訴字第109066308號函請桃園市政府針對本件系爭道路是否具備既成道路之成立要件再為補充答辯，惟該府109年12月8日府工養行字第190306090號函附補充答辯書仍未說明系爭土地供公眾通行之必要性，僅泛稱居民、親友及郵差等須以系爭巷道作聯外道路等屬通行便利性之理由，尚難據以認定系爭巷道符合釋字第400號解釋之「供不特定之公眾通行所必要，而非僅為通行之便利或省時」要件，則其餘二項要件即無須再為論究。

⒉原告主張，系爭民事判決之訴訟標的為民法第767條物上所有權，以無權占有為審認對象，當不影響或拘束行政機關等語，惟本件係依釋字第400號解釋理由書之要件為判斷，原告主張容有誤解。

又原告主張原處分經撤銷後，原處分機關迄今尚未重為處分，則原告於參加人封閉巷道後，顯生客觀上之不便、不合社會生活所需要者，自屬受訴願決定而損及法律上利益之人民等語。

惟依Google地圖所示，系爭土地所在158巷沿線住戶得向東通行其他道路，已如前述，雖不能直接往西通行至文化路，惟此僅屬「通行之便利或省時」，並無礙沿線住戶之通行權益。

又桃園市政府並無就他人所有土地確認屬既成道路之公法上義務，原處分經被告撤銷後，尚不生應重為處分之情事。

⒊原告陳報36戶需通行系爭土地，惟系爭巷道實際上僅係供兩側住戶（即130巷8弄以西路段）共13戶門牌往西通行至文化路之「便利」，渠等通行系爭土地之必要性已有疑義；

其餘原告所在位置係屬另一街區，鄰近可通行道路更為通達，是否有通行系爭土地之必要性，亦足徵明瞭。

⒋又原處分認定既成道路之範圍係系爭土地（面積72平方公尺），非指158巷全部巷道，且系爭土地兩側並無存在須經由該道路通行之住戶，原告等住戶係位於該巷道之中、尾端，惟158巷巷道中、尾端兩側住戶是否有通行該巷道中、尾端之必要性，與其是否有通行系爭土地（158巷路口）之必要性，不可混為一談。

㈢聲明：原告之訴駁回。

四、參加人陳述及聲明：㈠原告非訴願決定之相對人，亦非訴願決定相對人以外之利害關係人，原告提起本件撤銷訴訟，當事人不適格：原告非系爭土地之所有人，亦非訴願決定之相對人，縱使於109年9月7日執行法院強制執行將系爭土地交還參加人前，原告曾通行系爭土地，然參諸最高行政法院110年度抗字第167號裁定、109年度判字第241號判決意旨，通行利益僅為一般用路人利用系爭土地通行之反射利益，原告不僅無請求將系爭土地認定為既成道路之公法上權利，其等對之亦無任何權利或法律上利益可言，更遑論訴願決定撤銷原處分之結果，原告有何權利或法律上利益受到侵害。

是原告提起本件撤銷訴訟，為當事人不適格。

㈡系爭土地並不符合釋字第400號解釋及最高行政法院判決所揭櫫「既成道路」之要件：⒈系爭民事判決及桃園地院111年度再更一字第1號民事判決（下稱系爭民事再審判決），均一致認定系爭土地不合於釋字第400號解釋之要件：桃園地院108年度訴字第1356號事件審理過程中，參加人與中壢區公所已就系爭土地是否為「既成道路」一節，為充分之攻擊防禦（中壢區公所亦提供歷年航照圖為證），然系爭民事判決及系爭民事再審判決均一致認定系爭土地鄰近道路網絡通達，附近居民並無一定要經由系爭土地通往文化路之必要，未通行系爭土地並不致造成附近居民出入不便及嚴重影響交通等情。

益徵系爭土地確為158巷沿線特定居民往返文化路便利及省時之道路，並非唯一必要之道路。

⒉系爭土地僅係作為158巷沿線特定住戶通往文化路之便利或省時之用，並非供公眾通行所必要：觀諸Google地圖，可知系爭土地所在之158巷附近交通網絡四通八達，東西向連通文化路與忠孝路間之道路，有成章一街、158巷、130巷等道路，南北向連通成章一街與130巷間之道路，有文化路、130巷8弄、仁愛路、忠孝路等道路，是158巷並非供不特定公眾通行至文化路或忠孝路所必要之道路。

又158巷沿線之特定住戶通往文化路，倘不通行系爭土地，亦可經由130巷8弄、仁愛路及忠孝路，連通成章一街或130巷，通往文化路，並非必須通行系爭土地始能到達文化路，且上開通行路徑亦無明顯曲折迂迴之情；

況且，系爭土地自返還參加人占有使用，迄今已中斷通行逾1年9月，158巷沿線居民照樣可經由其他巷道暢行無阻，不僅可以正常從事日常活動，亦未因此發生任何公安事件，甚至鄰近住戶更因系爭土地中斷通行，而將自家車輛直接停放在158巷上，獨享停車之便利，亦徵系爭土地僅為158巷沿線特定居民往返文化路便利及省時之道路，並非唯一必要之道路。

⒊參加人於102年間確知系爭土地為158巷部分路段後，除不斷陳抗外，亦在系爭土地架設「私人土地、敬請改道」之告示牌，更於105年8月間以正式書面向桃園市政府陳情，顯已阻止公眾通行系爭土地：於訴外人賀○○提起之桃園地院102年度訴字第134號拆屋還地事件中，經法院囑託內政部國土測繪中心於102年4月12日測量結果，認定參加人所有1611建號建物逾越使用原1420地號土地，參加人始知中壢地政事務所於77年、90年、95年之3次測量，均發生離譜之測量錯誤，導致1611建號建物部分興建在鄰地上，且系爭土地早已遭占用鋪設柏油而成為158巷部分路段。

參加人為確保權益、排除侵害，於105年6月間架設「私人土地 敬請改道」之告示牌，更於105年8月間向桃園市政府陳情，可知參加人於知悉系爭土地遭占用作為道路使用時，已即時出面阻止，是系爭土地亦不合於上開「於公眾通行之初，土地所有權人無阻止之情事」之要件。

⒋桃園市政府工務局、養護工程處（下稱工務局、養工處）等單位均已承認系爭土地自始並未做道路使用，且系爭土地於67年間並無作為158巷使用之跡證；

又對照90年、95年航照圖，158巷道位置及範圍均有不同，益徵系爭土地並非經歷之年代久遠，一般人無復記憶其確實之起始之道路：⑴工務局等單位曾就158巷口土地疑為私地遭占用疑義，於105年12月7日至現場會勘，工務局亦曾就158巷口土地疑義，於106年4月14日邀集養工處、中壢區公所及參加人等開會討論，該次會議結論明載：「從航照圖的圖資及中壢區公所並未就該地號有養護資料，該地號自始並未查有做道路使用資料。」

等語，可知上開單位業已承認系爭土地自始未做道路使用，遑論成為既成道路。

⑵觀諸67年10月24日航照圖，可知系爭土地所在位置只有建築物存在，已難認系爭土地當時作為158巷使用，且系爭土地附近另有一棟建築物即坐落在158巷上，可見縱使（假使語氣）認為當時就有158巷存在，該巷亦非暢通之巷道，顯與現在158 巷之樣貌截然不同。

又對照90年10月11日、95年6月11日航照圖，可知於90年間，系爭土地是被建築物占用，並非為158巷之部分路段，當時158巷乃占用在另一側之忠孝段1320之2地號土地上；

於95年間，系爭土地始遭158巷占用而成為巷道部分。

是文化路與158巷口於90年及95年間之路形、位置、範圍均有不同，實難認系爭土地成為158巷部分路段已歷經久遠年代，屬一般人無復記憶其確實之起始之道路。

況且，系爭土地於交還參加人後，迄今中斷通行已逾1年9月，業已喪失原有道路功能，自不能成立公用地役關係，更不得仍按舊有狀況認定其具有公用地役關係。

至原告所引最高行政法院各該判決事實，均與本件事實迥然有異，個案情節有別，自無從比附援引。

㈢聲明：原告之訴駁回。

五、本院之判斷：㈠本件除如附表編號1 至26所示原告外，其餘原告（附表編號27至62）對於利用系爭土地通行，並無公法上權利或法律上利益，此部分之訴欠缺權利保護必要： ⒈按憲法第15條關於人民財產權應予保障之規定，旨在確保個人依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能，並免於遭受公權力或第三人之侵害，俾能實現個人自由、發展人格及維護尊嚴。

如因公用或其他公益目的之必要，國家機關雖得依法徵收人民之財產，但應給予相當之補償，方符憲法保障財產權之意旨。

公用地役關係乃私有土地而具有公共用物性質之法律關係，與民法上地役權之概念有間，久為我國法制所承認。

既成道路成立公用地役關係，首須為不特定之公眾通行所必要，而非僅為通行之便利或省時；

其次，於公眾通行之初，土地所有權人並無阻止之情事；

其三，須經歷之年代久遠而未曾中斷，所謂年代久遠雖不必限定其期間，但仍應以時日長久，一般人無復記憶其確實之起始，僅能知其梗概為必要。

至於依建築法規及民法等之規定，提供土地作為公眾通行之道路，與因時效而形成之既成道路不同，非本件解釋所指之公用地役關係，乃屬當然(司法院釋字第400號解釋文及理由書參照)。

可知上開解釋所稱之公用地役關係之成立僅在限制土地所有權人，使其受拘束，不得反於公眾通行之目的而使用其土地，並無相對應之享受公用地役關係之權利人。

公用地役關係是因為不特定公眾之通行而成立，乃基於公眾利益存在，一般不特定之用路人利用具公用地役關係之巷道通行，只是反射利益的結果，不是本於其權利或合法利益所生，而道路管理機關對於道路之修築、改善及養護，乃其職權行為，一般人民均尚無請求行政機關將其他私人所有土地認定為具有公用地役關係既成巷道之公法上權利，亦不得主張對於具有公用地役關係之既成巷道有任何權利或法律上利益（最高行政法院110年度抗字第167號裁定意旨參照）。

惟具公用地役關係之巷道，如影響對巷道利用具相當程度依賴關係之巷道沿線居民，自與利用該巷道通行而僅具反射利益之一般不特定用路人有別（最高行政法院108年度判字第424號判決意旨參照），於此情形，應可認具有通行具公用地役關係巷道之法律上利益。

⒉經查，依卷附原告住居所與系爭巷道相關位置圖（本院卷一第284頁、第410頁、可閱原處分卷【下稱原處分卷】第111頁）及原告居住處所列表、現場照片（本院卷一第286頁至第358頁），158巷之巷道蜿蜒，略呈西南-東北走向，西南向末端與文化路交會（下稱A路口。

系爭土地即位於接近A路口處，詳後述），由該末端往東北向延伸，分別於巷道中段、巷道另一末端（即東北向末端），與交會道路形成兩處交岔路口，於巷道中段為158巷、130巷8弄、仁愛路等3條道路匯集（下稱B路口），而158巷東北向末端則為該巷與忠孝路交會；

130巷8弄往北可連接成章一街，往南可與130巷交會，仁愛路往南亦與130巷交會；

成章一街、130巷均與158巷略呈平行（成章一街在158巷北側、130巷則在158巷南側），同樣均呈西南-東北走向，兩道路之西南末端分別均與文化路交會，兩道路往東北向延伸，亦均分別與忠孝路形成交岔路口。

如附表編號1至26所示原告住居所(門牌號碼計有2號、2之1號、3號、5號、6號、7號、9號、11號、12號、13號、15號、17號及19號等13戶)均位於前述A路口及B路口之間，其間未與其他道路交會而形成路口，屬同一街區，應可認此部分原告與系爭巷道(包含系爭土地在內)之利用具有相當程度依賴關係，而有法律上之利益。

至其餘原告，則分散居住於其他街區，各有連結之街道對外往來交通，縱可利用系爭巷道通往文化路，亦僅基於通行便利而產生之反射利益，難認與系爭巷道有何相當程度依賴關係。

至原告主張沈○○為系爭巷道所在之中壢區中原里里長，確有依賴系爭巷道遂行服務里民及執行法定職務之必要及事實等語，然核其性質，與基於一般日常生活需求而利用道路之情，並無不同，尚難認有何法律上利害關係，是就如附表編號27至62所示原告之訴部分，尚屬欠缺權利保護必要，應予駁回。

㈡就如附表編號1 至26所示原告之訴部分，系爭土地亦不符合公用地役關係之要件（以下於此段㈡論述中所稱原告，如無特別說明，係指此26名原告而言）： ⒈參諸前揭釋字第400號解釋意旨，可知公用地役關係是建立在長期和平、自願形成的通行狀態上，通行權的維護是長時間已然存在現狀的保留，因為是對土地所有權的嚴重限制，將造成所有權人對該土地已無從自由使用收益，形成因公益而特別犧牲其財產上之利益，是以對於公用地役關係要件之合致與否，應嚴謹的判斷，且上開司法院解釋所表達的三要件，個別獨立並缺一不可。

因此，是否為通行之必要，雖涉及土地所有人、道路沿線居民及須利用該道路之不特定多數人間利益之權衡，但不能以之為是否具公用地役關係之唯一標準，更不能只是單一考量現行通行者之便捷（最高行政法院108年度判字第424號判決意旨參照）。

又釋字第400 號解釋並未明確說明應經公眾通行達若干年代，始足取得公用地役關係，而僅謂「應以時日久遠」，然考諸與公用地役關係性質相似之地役權或不動產役權（原地役權於99年2月民法修正後稱為不動產役權權），均得依民法第772條規定，準用所有權時效取得相關規定（另參照修正前民法第852條及修正後第852條第1項規定），則成立公用地役關係之時效要件，應可類推適用民法第772條、第769條及第770條等規定（最高行政法院92年度判字第1124號意旨參照）⒉經查，參加人前於90年間購得坐落原1424地號、原1425地號2筆土地及其上741建號建物(門牌號碼：中壢區文化路156號，該建物建築完成日期為56年12月28日，於77年2月1日經地政機關測量後，於77年3月25日辦理第一次登記)，並均於90年8月7日以「買賣」為登記原因，登記為參加人所有，復經地政機關於90年11月間測量原1424地號土地界址無誤。

嗣參加人於94年間申請拆除741建號建物，並於同年5月間，申請於原1424地號、原1425地號土地上新建4層樓建物，該新建建物於95年4月12日竣工（即1611建號建物，門牌號碼同為中壢區文化路156號），並於同年5月1日領得使用執照，該1611建號建物亦經地政機關於95年5月18日測量其坐落原1424地號、原1425地號土地上無訛。

嗣因1611建號建物發生是否占用鄰地即原1420地號土地之疑義，經兩次協調未果，鄰地所有權人乃訴請參加人拆屋還地，於訴訟中，經法院囑託內政部國土測繪中心（下稱國土測繪中心）於102年4月12日辦理測量，確認參加人所有之1611建號建物確實占用原1420地號部分土地，占用面積為93平方公尺。

參加人乃購買原1420地號土地，並連同原1424地號、原1425地號土地，合併為1420地號土地，於105年6月14日辦竣合併登記，地政機關並辦理地籍釐正。

又參加人以中壢區公所未經同意，無權占用1420地號部分土地鋪設柏油路面，而訴請將占用部分剷除並返還土地（即桃園地院108年度訴字第1356號返還土地事件），經法院囑託地政機關就占用部分予以測量，經地政機關於108年10月16日鑑測結果，測得占用面積為72平方公尺（即系爭土地）等情，為兩造所不爭執，並有原1424地號、原1425地號土地登記第一類謄本、741 建號建物登記第一類謄本、77年2月1日建物測量成果圖、90年11月土地複丈成果圖（本院卷二第105頁至第113頁）、拆除執照審查表、拆除執照申請書（訴願卷第58、59頁）、建造執照申請書（訴願卷第55頁）、使用執照請領相關資料（訴願卷第71頁至第89頁）、95年5月18日建物測量成果圖（本院卷二第115頁至第117頁）、101年12月12日「中壢市仁愛段1420地號等土地鑑界疑義說明會」會議紀錄（本院卷二第121、122頁）、102年1月21日「有關中壢市仁愛段1420地號土地鑑界複丈疑義案」會議紀錄及簽到簿（本院卷二第125、126頁）、國土測繪中心102年5月15日測籍字第1020600282號函及所附鑑定書、鑑定圖（本院卷二第127頁至第131頁）、105年6月7日釐正前、後測量成果圖（本院卷二第133頁）、原1420地號土地登記第二類謄本（本院二卷第135頁）、1420地號土地登記第一類謄本（本院卷一第204、205頁）、108年10月16日土地複丈成果圖（本院卷一第202頁）等書證在卷可查，此部分之事實，可以認定。

⒊原處分固以航照圖、門牌編釘紀錄、建築線指示圖、道路養護等資料，認定系爭土地符合成立公用地役關係之要件（本院卷一第149頁至第152頁），原告於本院審理時亦就上開要件之認定，補充提出相關事證資料。

然查：⑴原告固主張158巷7號早在58年7月7日即由文化路142巷27號改編、158巷9號、12號、17號（於58年7月7日由文化路142巷37號改編為158巷17號）則分別於56年3月15日、60年1月12日及55年5月24日，即有遷入紀錄，並提出戶籍謄本（本院卷一第540頁、本院卷二第83頁）及戶口名簿（本院卷一第542頁至第546頁）為證。

然上開戶政資料，至多只能證明有設籍或遷徙之事實，尚無從證明緊鄰各該門牌建物之道路情形（卷內最早之航照圖為67年間，詳後述）；

且741建號建物之建築完成日期固為56年12月28日，已如前述，然其門牌號碼為「文化路156號」，而非以158巷編釘門牌，是亦無從據此推論斯時已有通往文化路之巷道存在或系爭土地已成為巷道之一部分。

⑵又依67年7月3日（原處分卷第64頁）、67年10月24日（本院卷一第584頁）航照圖，並無法從各該圖說中箭頭所指之處辨識出明顯之巷道路型；

尤以比對67年10月24日、90年10月11日航照圖（本院卷一第586頁），可知於67年時，現有成章一街通往文化路之路段，似尚未開闢而為樹林或綠地所覆蓋(見67年10月24日航照圖左側墨綠色部分)，而該樹林或綠地並延伸到包含系爭土地在內、原告所指存在系爭巷道之位置，是於67年間，系爭土地是否確供為巷道使用，已非無疑；

退步言之，即使依上開2張67年間之航照圖及原告所提66年11月20日「桃園縣中壢市區地籍調查表」（其內記載原1424地號土地使用狀況為「道路」【按：未詳載道路之位置、範圍】，見本院卷一第630頁至第632頁），可認靠近文化路之158巷巷道（範圍包括系爭土地）業已存在，然依67年10月24日航照圖，可知前述B路口所在之仁愛路、130巷8弄等道路，以及各該道路所銜接之130巷，均已出現明顯路型(見該航照圖左上部位)，可見對於158巷住戶(即使是A路口至B路口此段之巷道居民)或其他不特定公眾，已有對外聯絡道路，可以通往文化路，利用系爭土地通往文化路，僅為通行之便利或省時，而非通行所必要；

其後隨著周遭道路陸續開闢(例如前述成章一街未開闢路段)，其交通往來之便利性尤為顯著，更無從認系爭土地為不特定之公眾通行所必要。

據此，即使依前述55年間之設籍或遷徙紀錄，可推認通往文化路之系爭巷道(範圍包括系爭土地)業已存在，迄至67年間，亦未達20年，自不符合「須經歷之年代久遠而未曾中斷」、「不特定之公眾通行所必要」等成立公用地役關係之要件。

⑶再就原處分所指建築線指示圖、道路養護等資料部分，按建築主管機關基於事物管轄權，於依法指定建築線時，固有依當時事證，認定事實以執行其職務之權限，然建築主管機關為建築線指定時所認定之事實，並不能拘束法院對是否有公用地役關係存在之判斷。

基此，曾經建築主管機關認屬供公眾通行，具有公用地役關係之巷道，而為建築線之指定者，於是否有公用地役關係存在為爭訟時，法院仍應依法為證據之調查，並為事實之認定（最高行政法院103年度判字第423號判決、108年度上字第925號判決意旨參照）。

本件原處分固載稱「中壢區文化路158巷自62年即核發35件建築使用執照在案，查78年11月6日…文化路158巷2-1號建築物…建築線指示圖顯示中壢區仁愛段1424、1425、1424-1、1425-1等4筆地號土地…旁即有現在巷道在案【按：見訴願卷第49頁至第52頁，下稱78年案】，另中壢區文化路162號建造執照申請時之建築線指示圖…中，現況計畫圖內標示原文化路156號既有建築物即為兩側鄰接道路，正面臨15米文化路，側面臨文化路158巷【按：見訴願卷第40頁至第48頁，下稱90年案】，…。」

等語（本院卷一第151頁），然原處分所指「核發35件建築使用執照」（列表詳見訴願卷第37、38頁），除前揭78年案、90年案外，並未見桃園市政府提出其餘建築執照申請案之相關建築線指示圖以供核實，且上開兩案之建築線指示，亦不拘束法院對於系爭土地是否成立公用地役關係之認定，自不因78年案或90年案指定建築線，本院即應認在158巷範圍內之系爭土地，已成立公用地役關係；

而如前所述，依67年間之航照圖，已難認利用系爭土地通往文化路，為不特定公眾通行所必要，遑論日後隨著周遭道路陸續開闢，其交通往來之便利性尤為顯著，更無從認系爭土地為不特定之公眾通行所必要，是上開關於建築線指示圖等資料，尚無從為有利於原告之認定。

至關於道路養護一節，原處分載稱：「於95年、96年與101年度曾辦理路面刨除加封，均將本案系爭地號【按：指1420地號】土地納入道路施工範圍」等語（本院卷一第149、150頁），並有上開3個年度之相關工程資料為證（原處分卷第31頁至第59頁），然上開工程至多僅能證明包含系爭土地在內之158巷供為道路使用，並無法證明系爭土地已成立公用地役關係，是此部分亦難佐證原告之主張為可採。

⑷原處分另載稱參加人於90年8月7日購買文化路156號建物(按：即741建號建物)時，158巷即已存在而為參加人所知悉，於參加人新建建物（按：即1611建號建物）時，158巷並未坐落於建築基地內，由完工後之左側立面照片及左側空地、綠化照片（訴願卷第85頁至第87頁），顯示158巷於申請使用執照當時已作公眾通行之道路使用，且為參加人知曉而無異議等語（本院卷一第151、152頁）。

然參加人於90年間購買741 建號建物、94、95年間新建1611建號建物時，是否知悉158巷係作為道路使用，與參加人是否知悉系爭土地作為道路使用，乃屬二事，無從相提並論；

且所謂「於公眾通行之初，土地所有權人並無阻止之情事」，自應以土地所有權人知悉其土地已供公眾通行之事實，而仍不為反對或阻止，方足當之，若不知悉，自無阻止與否之可言。

如前所述，在國土測繪中心於102年4月12日測量確認參加人所有之1611建號建物確實占用原1420地號部分土地（占用面積為93平方公尺）之前，依歷次地政機關測量結果，不論是741建號或1611建號建物，均坐落於原1424地號、原1425地號土地上，足見地政機關於77年間、90年間、95年間所為之測量，均有謬誤，且本件並無事證證明參加人及原1424地號、原1425地號土地之前所有權人，業已知悉系爭土地已供158巷使用，自難認本件已符合「於公眾通行之初，土地所有權人並無阻止之情事」之要件。

至原告雖主張90年間地政人員有告知參加人系爭土地之界址所在，並有設置界樁於158巷，參加人亦有簽章確認，參加人應已知悉158巷有使用到原1424地號、原1425地號土地等語（本院卷二第21頁），然系爭土地既不符合「須經歷之年代久遠而未曾中斷」、「不特定之公眾通行所必要」等要件，而無法成立公用地役關係，則參加人於90年間是否知悉158巷係作為道路使用一節，對於系爭土地不成立公用地役關係之事實，已不生影響；

且由參加人事後大費周章向鄰地所有權人購買原1420地號土地，並訴請中壢區公所返還土地等情觀之，參加人應無可能於知悉所購買之土地(原1424地號、原1425地號土地)供158巷使用，而仍斥資購買，是原告上開主張，並不可採，其聲請本院函查90年間鑑界紀錄，自無必要，附此敘明。

㈢綜上所述，本件如附表編號27至62所示原告，對於利用系爭土地通行，並無公法上權利或法律上利益，此部分之訴欠缺權利保護必要；

而如附表編號1至26所示原告之訴部分，系爭土地並不符合成立公用地役關係之要件，原處分以航照圖、門牌編釘紀錄、建築線指示圖、道路養護等資料，認定系爭土地符合成立公用地役關係之要件，認事用法尚有違誤，訴願決定以系爭土地不符合「不特定之公眾通行所必要」之要件，而撤銷原處分，於法尚無不合。

原告訴請判決如其訴之聲明，亦無理由，應予駁回。

六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 111 年 8 月 4 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 蕭忠仁
法 官 黃翊哲
法 官 李明益
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。
（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。
（同條第1項但書、第2項）
得不委任律師為訴訟 代理人之情形 所 需 要 件 ㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。
2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。
3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。
㈡非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。
2.稅務行政事件，具備會計師資格者。
3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。
4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。
是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。
中 華 民 國 111 年 8 月 4 日
書記官 陳德銘