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臺北高等行政法院判決
高等行政訴訟庭第六庭
111年度訴字第1369號
113年2月22日辯論終結
原 告 蔡經科即樹新農產行
訴訟代理人 莊振農 律師
複 代理 人 區育銓 律師
被 告 新北市政府環境保護局
代 表 人 程大維(局長)
訴訟代理人 王馨瑀
陳永杰
林佳萱
上列當事人間有關空氣污染防制法事件，原告不服新北市政府中華民國111年9月15日新北府訴決字第1111292540號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、爭訟概要：㈠被告前於民國109年1月31日15時許派員至原告址設新北市○○區○○街0○0號之廠房(下稱系爭場所)稽查，發現現場從事食品油炸作業，廠房面積大於50平方公尺，且生產設備之馬力與電熱合計達2.25千瓦以上，已屬改制前行政院環境保護署(於112年8月22日改制為環境部，下稱環境部)100年12月19日環署空字第1000109769E號公告(下稱100年12月19日公告)，第二批第二類公私場所應申請設置、變更及操作許可證之固定污染源(食品製造處理程序)，惟原告未領有固定污染源設置及操作許可證(下稱設置及操作許可證)，即逕行設置及操作，違反空氣污染防制法(下稱空污法)第24條第1項及第2項規定，遂依空污法第63條及公私場所固定污染源違反空污法應處罰鍰額度裁罰準則(下稱裁罰準則)第3條規定，以109年4月23日新北環稽字第1090715409號函併附同日新北環稽字第20-109-040020號及20-109-040021號裁處書(下稱前處分)，裁處原告罰鍰新臺幣(下同)10萬元，並命食品製造處理程序停工。
㈡嗣被告於109年7月16日19時許派員前往複查，查獲系爭場所從事油炸程序製成油豆腐作業，且仍未依規定取得設置及操作許可證即逕行設置及操作，未遵守前處分之停工命令，違反空污法第56條規定，移請新北市政府警察局樹林分局協助移送臺灣新北地方檢察署(下稱新北地檢)偵辦，案經新北地檢檢察官以109年11月5日109年度偵字第33379號為緩起訴處分，並確定在案。
被告遂續依行政罰法第26條第2項、空污法第63條後段及裁罰準則第3條規定，以111年6月21日新北環稽字第1111034721號函併附新北環稽字第20-111-060017號裁處書(下稱原處分)，裁處原告罰鍰219萬元，並依環境教育法第23條及環境講習執行辦法第8條第2項規定，令受環境講習4小時。
原告不服，提起訴願，經訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張及聲明：㈠主張要旨：⒈原告實際從事食品油炸作業廠房僅有40餘平方公尺，與主要廠房分離甚遠，中間隔有空地，作為停車場使用，作為其他作業區，油炸機動力數應低於2.25千瓦，非屬應申請設置及操作許可證之固定污染源。
被告係以新北市政府經濟發展局(下稱經發局)108年8月21日勘查紀錄表記載原告廠房面積為159平方公尺，生產機具動力數15HP，作為認定原告應申請取得設置及操作許可證之依據，然該表所載之廠房面積及生產機具動力數係關於工廠管理的登記資料，不應作為空污法裁罰之依據，自無法期待原告對之提起行政救濟，尚無構成要件效力。
且108年8月21日勘查時系爭場所之油炸作業區尚未建成，故該次勘查所載之廠房面積及生產機具動力數非指油炸作業區，被告嗣進行稽查時，系爭場所之工廠配置已與108年8月21日不同，被告錯誤引用108年8月21日勘查紀錄表之記載，尚有不當。
依空污法之立法目的，本件油炸作業區與主要廠房既係分隔兩地之不同廠房，其生產設備之馬力數與電熱能亦獨立於主要廠房，故應分開計算。
被告自始未實際測量油炸作業區之廠房面積及生產設置之馬力數與電熱能，無法證明系爭場所屬環境部100年12月19日公告從事食品油炸作業程序，其廠(場)房面積大於50平方公尺以上及生產機具設備之馬力與電熱合計達2.25千瓦以上之工廠，而應申請設置及操作許可證。
⒉被告於原處分作成前，雖曾以110年8月20日新北環稽字第1101548455號函(下稱110年8月20日函)限原告於同年10月5日前取得許可改善本件違規情形。
惟就算原告於該函送達當日即將固定污染源設置及操作許可之申請文件齊備送出，須於44天內取得許可，然依被告「固定污染源設置(變更)許可審查」之內部規範處理期限即需49天，前開被告110年8月20日函有違期待可能性原則。
又原告非經工廠登記，無從向被告申請設置及操作許可證，且其亦於同年9月1日發函請求被告寬限改善期限，被告卻未給予原告合理之改善期間，並以原告未能如期改善以原處分加以開罰。
被告命原告於過短期限內改善之手段係屬客觀上難以實現、無助於目的之行政行為，與行政程序法第7條第1款比例原則之適合性原則自有未合。
⒊原告認為系爭場所實際從事食品油炸作業區之面積小於50平方公尺，無須申請設置及操作許可證，且被告亦未向其說明「如何將系爭場所改成50平方公尺以下始符合規定」，原告並無故意或過失違反空污法第24條第1項規定。
原告已於系爭場所實際從事食品油炸作業區裝設4臺靜音排煙系統，足以減少油炸廢氣及降低可能產生污染，客觀上對周遭環境所生影響甚微，被告逕依裁罰準則第3條附表一評價本件「污染程度」為10分，實有違行政罰法第18條第1項、裁罰準則第3條第5項、平等原則、比例原則、有利不利一律注意原則，亦有裁量怠惰之瑕疵。
㈡聲明：訴願決定及原處分關於罰鍰219萬元部分均撤銷。
三、被告答辯及聲明：㈠答辯要旨：⒈依空污法第24條第1項規定，公私場所經中央主管機關指定公告之固定污染源，應申請及取得設置及操作許可證，又依環境部100年12月19日公告，從事食品製造或處理程序，廠房面積大於50平方公尺，且生產設備之馬力與電熱合計達2.25千瓦以上，為第二批第二類公私場所應申請設置、變更及操作許可之固定污染源。
被告前於109年1月31日派員稽查認系爭場所從事食品製造處理程序屬實，遂函請經發局認定廠房面積，經該局派員稽查，以109年2月20日新北經工字第1090292278號函(下稱109年2月20日函)說明，原告廠房面積為159平方公尺，生產機具動力數為19HP(14千瓦)，被告因此認定系爭場所應取得設置及操作許可證，始得進行設置及操作，並無違誤。
⒉固定污染源設置及操作許可制度之立法原意，係為使工廠在設置及操作許可證核定內容下進行，以確保其空氣污染物排放能符合空污法及相關規定。
原告主張其於109年7月16日被告複查時，已區隔主要廠房及油炸作業區，故應只計算油炸作業區之廠房面積及生產機具動力數，惟原告僅係以鐵板將油炸機具隔開，並無實際阻絕空氣污染的功能，故被告於109年7月16日進行複查所見，實與109年1月31日稽查時的廠房及生產加工狀態無異，仍持續為食品製造處理程序作業，原告顯不遵行前處分之停工命令，違規事實明確，被告依法裁處，並無違誤。
⒊原告於系爭場所從事食品製造處理程序作業，屬於工商廠場，被告並依裁罰準則第3條附表一、二所列污染程度、污染物項目、污染特性、影響程度、本件應加重減輕裁罰事項等(罰鍰額度＝處分點數×處分基數)，並扣抵緩起訴處分應向國庫支付5萬元後，計得應處罰鍰219萬元，並無違誤。
㈡聲明：駁回原告之訴。
四、本件如爭訟概要欄所載之事實，業經兩造分別陳明在卷，並有原處分及送達證書(本院卷第232頁至235頁)、訴願決定(本院卷第59頁至68頁)、被告109年1月31日稽查紀錄(本院卷第267頁至273頁)、前處分(本院卷第258頁至261頁)、被告109年7月16日稽查紀錄(本院卷第249頁至257頁)、新北地檢檢察官緩起訴處分書(本院卷第274頁至276頁)在卷可稽，堪信為真實。
五、本件爭點：被告認定原告所屬系爭場所為環境部公告第二批第二類應申請設置及操作許可證之固定污染源，有無違誤？被告以原告為工商廠、場，未取得設置及操作許可證即逕行設置及操作，經前處分後，未予停工或取得設置及操作許可證，猶繼續為之，違反空污法第24條第1項及第2項規定，依同法第63條後段規定，以原處分裁處原告罰鍰219萬元部分，有無違誤？
六、本院判斷如下：㈠應適用的法令：⒈空污法第1條規定：「為防制空氣污染，維護生活環境及國民健康，以提高生活品質，特制定本法。」
第2條規定：「本法所稱主管機關：在中央為行政院環境保護署(環境部)；
在直轄市為直轄市政府；
在縣(市)為縣(巿)政府。」
第3條第2款第2目規定：「本法用詞，定義如下：……污染源：指排放空氣污染物之物理或化學操作單元，其類別如下：……㈡固定污染源：指移動污染源以外之污染源。
……。」
第24條第1項、第2項及第4項規定：「(第1項)公私場所具有經中央主管機關指定公告之固定污染源，應於設置或變更前，檢具空氣污染防制計畫，向直轄市、縣(市)主管機關或中央主管機關委託之機關申請及取得設置許可證，並依許可證內容進行設置或變更。
(第2項)前項固定污染源設置或變更後，應檢具符合本法相關規定之證明文件，向直轄市、縣(市)主管機關或經中央主管機關委託之機關申請及取得操作許可證，並依核發之許可證內容進行操作。
……(第4項)固定污染源設置與操作許可證之申請、審查程序、審查原則、公開內容、核發、撤銷、廢止、中央主管機關委託或終止委託及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。」
第63條規定：「公私場所未依第24條第1項或第2項規定取得許可證，逕行設置、變更或操作者，處2萬元以上100萬元以下罰鍰；
其違反者為工商廠、場，處10萬元以上2,000萬元以下罰鍰，並令停工及限期申請取得設置或操作許可證。」
第85條第1項及第2項規定：「(第1項)依本法處罰鍰者，其額度應依污染源種類、污染物項目、程度、特性及危害程度裁處，其違規情節對學校有影響者，應從重處罰。
(第2項)前項裁罰之準則，由中央主管機關定之。」
⒉環境部依空污法第24條第4項授權規定，訂定固定污染源設置操作及燃料使用許可證管理辦法，其第2條第1項及第2項規定：「(第1項)公私場所固定污染源經中央主管機關依本法第24條第1項指定公告者，應申請設置或操作許可證。
(第2項)中央主管機關得依固定污染源製程、設備之種類、規模，將前項依本法第24條第1項指定公告之固定污染源分為第一類固定污染源、第二類固定污染源或第三類可簡化申請之固定污染源，並指定公告之。」
第23條第1項規定：「公私場所應於取得固定污染源操作許可證後，始得操作，並應依許可證核定內容操作。」
上開規定，核未逾越母法授權之範圍及目的，亦得適用。
⒊裁罰準則第2條規定：「本準則適用於公私場所之固定污染源違反本法時應處罰鍰之裁罰。」
第3條第1項、第2項、第3項、第5項規定：「(第1項)違反本法各處罰條款，除本法另有規定者外，以罰鍰裁罰公式計算應處罰鍰，並取至新臺幣元，小數點後無條件捨去。
(第2項)前項罰鍰裁罰公式如下：罰鍰額度＝A×B×C×D×(1＋E)×罰鍰下限。
(第3項)前項公式之A代表污染程度、B代表污染物項目、C代表污染特性及D代表影響程度，均為附表一所列裁罰因子之權重；
E代表加重或減輕裁罰事項，為附表二所列裁罰因子之權重，屬加重處罰事項之E為正值；
屬減輕處罰事項之E為負值。
……(第5項)各級主管機關裁處時，除依前4項規定計算應處罰鍰額度外，並應依行政罰法第18條第1項規定，審酌違反本法上義務行為應受責難程度及所生影響，並得考量受處分者之資力，予以論處。」
係環境部依空污法第85條第2項之授權訂定，以供下級機關作為裁處公私場所之固定污染源違反該法時應處罰鍰之依據，核屬依法律授權就其職掌事項所為細節性、技術性之統一行政規則，其裁罰額度係依污染程度(A)、污染物項目(B)、污染特性(C)、影響程度(D)區分，並詳列加重或減輕裁罰事項，規範明確，且與空污法第85條第1項規定一致，未增加法律所無之限制或負擔，亦得援用。
⒋由上述規定可知，空污法就固定污染源之規制，係採事前許可制度，凡有關污染源之設置、變更及操作，均須經主管機關審查核可，發給設置、變更、操作許可證後，始得設置、變更及操作。
如公私場所具有經中央主管機關指定公告之固定污染源，而未依空污法第24條第1項取得設置許可證或依同條第2項取得操作許可證，逕行設置或操作者，主管機關應依同法第63條及參酌裁罰準則第3條規定予以裁處。
⒌新北市政府104年7月22日新北府環秘字第1041270279號公告：「主旨：公告本府關於空污法……所定主管機關權限，劃分予本府環境保護局執行，……自即日生效。
依據：『新北市政府組織自治條例』第2條第2項、第3項。」
(本院卷第325頁)基此，被告就違反空污法之裁處，具有處分之權限。
㈡經查：⒈環境部100年12月19日公告：「主旨：公告『第一批至第八批公私場所應申請設置、變更及操作許可之固定污染源』，並自即日生效。
依據：空污法第24條第1項。
公告事項：第一批至第八批公私場所應申請設置、變更及操作許可之固定污染源，如附表。
……」附表批次：行業別：食品工業及其他具有下列製造程序之行業、類別：第二類、適用對象：新設及變更固定污染源、製程別：食品製造／處理程序、公告條件說明：從事食品製造或處理程序，其廠(場)房面積大於50平方公尺以上及生產設備之馬力與電熱合計達2.25千瓦以上之工廠或屠宰場，且符合下列條件之一者：從事食品油炸作業程序者。
……。」
(本院卷第162、164、165頁)是從事食品油炸作業程序之公私場所，其廠(場)房面積大於50平方公尺以上及生產設備之馬力與電熱合計達2.25千瓦以上之工廠，應依空污法第24條第1項及第2項取得固定污染源之設置及操作許可證後，始得依許可證核定內容進行固定污染源之設置及操作。
⒉經發局前於108年8月21日15時50分派員至系爭場所進行工廠勘查，發現原告於現場經營天香豆腐工廠，從事食品(豆腐)製造，廠房面積159平方公尺，生產機具包括鍋爐2只、空壓機2只及豆腐生產設備1組，動力數計15HP，屬工廠管理輔導法管理範疇，未辦理登記且營業中；
被告於109年1月31日15時許派員至系爭場所稽查，發現現場仍從事食品油炸作業，廠房面積159平方公尺，且生產設備之馬力與電熱合計達19KW(千瓦)；
經發局於109年2月4日14時30分再至系爭場所進行工廠勘查，現場仍在從事豆腐製造，廠房面積159平方公尺，動力數19HP(14千瓦)，被告審認系爭場所屬環境部100年12月19日公告，第二批第二類公私場所應申請設置及操作許可證之固定污染源(食品製造處理程序)，惟原告為工商廠、場，未領有許可證即逕行設置及操作，違反空污法第24條第1項及第2項規定，遂依同法第63條後段規定，以109年2月14日新北環稽字第1090243700號函(下稱109年2月14日函)命停工及限於109年4月10日前取得設置及操作許可證，原告於同年2月17日收受前函，猶未申請取得前開許可證，被告乃於109年4月23日以前處分裁處原告罰鍰10萬元，並命食品製造處理程序停工，有經發局108年8月21日工廠勘查紀錄表(本院卷第353頁至354頁)、被告109年1月31日稽查紀錄(本院卷第267頁至273頁)、經發局109年2月4日勘查紀錄表(本院卷第424頁至425頁)、被告109年2月14日函及送達證書(本院卷264頁至266頁)、經發局109年2月20日函(本院卷第277頁)、前處分(本院卷第258頁至261頁)可參。
被告再於109年7月16日19時許派員前往系爭場所複查，原告在未申請取得設置及操作許可證之情況下，仍繼續從事油炸程序製成油豆腐作業，亦有被告109年7月16日稽查紀錄及現場照片(本院卷第249頁至257頁)可參。
經核，原告未辦理工廠登記，於系爭場所經營天香豆腐工廠，屬於公私場所之工商廠、場，從事豆腐油炸作業之食品製造處理程序，符合應申請取得固定污染物設置及操作許可證始得設置及操作之要件，復經被告以109年2月14日函命原告限期取得設置及操作許可證，並經被告以前處分裁處罰鍰並令停工在案，自對空污法相關規定知悉甚明，詎仍未取得設置及操作許可證，猶於109年7月16日繼續從事豆腐油炸作業，縱無故意，難謂無過失，是原告確違反空污法第24條第1項及第2項規定，應堪認定。
⒊被告審認原告違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並無行政罰法第18條減輕事由存在，依裁罰準則第3條附表一項次所列罰鍰計算，斟酌污染程度(屬第二批第二類應申請設置與操作許可證，A=10)、污染物項目(B=1)、污染特性(未違反空污法規定之日【含】前1年內違反相同條款之累積次數，C=1)、影響程度(應申請許可證而未申請，逕行設置或操作污染源，D=2)；
附表二加重或減輕裁罰事項：應加重裁罰事項(㈠不遵行各級主管機關依空污法所為之停止操作、停工或停業或停止污染行為之命令【指前處分】，E加重0.3，㈡經各級主管機關限期改善日數/100，期限屆滿仍未改善日數為52天；
又違規日即109年7月16日前3年內首次違反空污法規定(雖原告於109年1月31日曾違反相同規定，並經以前處分裁罰在案，惟裁罰準則此項係於109年6月10日修正發布，故發布前之違規次數不列入計算)，且未涉及空污法第96條第1項規定之情節重大情形，故減輕點數(E)減輕0.5，及稽查現場配合度良好，故減輕點數(E)減輕0.2，核計裁罰額度(A=10、B=1、C=1、D=2、E=0.3＋0.52－0.5－0.2=0.12)，A×B×C×D×(1＋E)×10萬元=224萬元(罰鍰額度=處分點數×處分基數)，又依據行政罰法第26條第3項規定，扣抵因緩起訴處分向公庫支付之5萬元(本院卷第274、275頁)，因而裁處罰鍰金額219萬元(224-5=219)，於法核無不合。
㈢原告雖主張被告依據經發局108年8月21日勘查紀錄，即逕認系爭場所之廠房面積為159平方公尺，生產機具動力數為15HP，惟前開資料是屬工廠管理登記資料，然系爭場所實際從事食品油炸作業之廠房僅有40餘平方公尺，與主要廠房分離甚遠，中間隔有空地，並非環境部100年12月19日公告廠房面積大於50平方公尺及生產設備之馬力與電熱合計達2.25千瓦以上應申請設置及操作許可證之固定污染源云云。
惟查：⒈原告經營天香豆腐工廠，經發局於108年8月21日15時50分許派員至系爭場所勘查，廠房面積159平方公尺，生產機具動力數之馬力計15HP，其後於109年2月4日再至現場稽查，因廠房配置未有變動而未再繪製平面簡圖及填具面積概算欄，惟將生產機具馬力更正為19HP，有經發局112年5月16日新北經工字第1120869393號函及108年8月21日勘查紀錄表及其附表廠區平面簡圖及面積概算欄、主要生產機具設備數量及動力數欄之記載、現場照片(本院卷第351至356頁)、經發局109年2月4日勘查紀錄表(本院卷第424頁)可參。
可見經發局於108年8月21日及109年2月4日進行工廠勘查時，均就系爭場所之廠房面積及生產機具馬力及電熱進行詳細勘查及核實紀錄。
⒉被告於109年1月31日15時許至系爭場所稽查，原告正在進行油炸豆腐作業，而廠房面積為159平方公尺，生產設備之馬力及電熱為19KW(千瓦)，已如前述。
被告再於109年7月16日19時許派員至系爭場所稽查時，原告仍在系爭場所現場從事食品(豆腐)油炸作業，僅以無法阻絕污染空氣之鐵板隔出所謂油炸作業區，至整體廠房面積及生產加工狀態並未改變，有前處分及所附現場照片可參(本院卷第475頁至477頁)。
復依原告於新北地檢109年度偵字第33379號一案檢察官訊問時坦稱：「我就是用鐵板隔開，我有留一個門，這個門是開著的。
工廠是鐵皮屋，我只是把內部的空間往內縮這樣子，其他的旁邊就是空地……」(本院卷第392頁)；
本院112年9月13日準備程序詢以：「原告工廠廠區除了以油炸方式製作油豆腐之食物製造處理之外，還有做什麼？」原告答稱：「製作豆腐成品，先作成板豆腐，再拿去油炸成油豆腐，板豆腐跟油豆腐都有製作販賣」(本院卷第398、398-1頁)，可見系爭場所製作油豆腐程序是先製作板豆腐，再進行豆腐油炸程序，原告僅係為規避固定污染源一定廠房面積以下即不必申請事先許可之要件，遂將油炸機具集中放置於以鐵板隔開的區域，調整後區域是進行豆腐油炸作業以外處置、製作板豆腐或作空地使用，實則不會影響其仍屬油豆腐製造工廠之狀態，原告進行食品油炸程序之食品製造及處理工廠規模並未減縮，自不能單以油炸機臺所擺放之區域作為廠房面積認定之標準，亦不能單以油炸機臺之動力數作為工廠生產機具馬力與電熱認定之標準，足認系爭場所之廠房面積或生產機具動力數均未有改變，原告主張109年7月16日時其實際從事油炸之作業區僅有40餘平方公尺，已非屬應申請設置及操作許可證之固定污染源云云，不足採信。
⒊工廠管理輔導法第3條第1項及第2項規定，該法所稱工廠，係指有固定場所從事物品製造、加工，其廠房達一定面積，或其生產設備達一定電力容量、熱能者；
所稱從事物品製造、加工之範圍、一定面積及一定電力容量、熱能之認定標準，由中央主管機關定之。
同法第10條第1項前段規定，工廠設廠完成後，應依該法規定申請登記，經主管機關核准登記後，始得從事物品製造、加工。
又依工廠從事物品製造加工範圍及面積電力容量熱能規模認定標準第3條規定，依法令訂有設廠標準之工廠，一定面積指廠房面積50平方公尺，一定電力容量、熱能規模指馬力與電熱合計達2.25千瓦以上，屬於工廠管理輔導法所轄工廠之範疇，應申請工廠登記。
空污法第24條公告應申請設置及操作許可證之固定污染源廠(場)，與工廠管理輔導法及工廠從事物品製造加工範圍及面積電力容量熱能規模認定標準所稱應依法申請登記之工廠規模判斷標準一致，有環境部112年5月15日環署空字第1120021452號函可參(本院卷第349至350頁)。
另依「第一批至第八批公私場所應申請設置、變更及操作許可之固定污染源總說明」可知應申請設置及操作許可證之公私場所，確係參酌經濟部公布工廠管理輔導法相關規定之工廠認定標準，藉此排除小型污染源不必納入許可管制範圍(本院卷第313頁至314頁)，衡情一般工廠之固定污染源，應事先申請許可並依循設置、變更及操作許可證之許可內容進行設置及操作，以防止工廠運作排放污染空氣，對人體健康產生危害；
僅在一定規模以下之小型工廠固定污染源，因通常可能產生的空氣污染有限且容易防控，故例外不必申請許可即得為之，故以工廠登記之規模劃分一般與小型固定污染源，核屬符合事物本質及經驗法則，從而，環境部100年12月19日公告以應申請工廠管理登記之工廠規模，即廠房面積50平方公尺，馬力與電熱合計達2.25千瓦以上，作為應事前申請固定污染源設置及操作許可證之標準，尚符空污法之立法意旨，系爭場所之工廠規模既未改變，僅係將油炸機臺集中放置，再以鐵板區隔處理，難謂已屬小型污染源，而不必申請設置及操作許可證。
㈣原告主張108年8月21日勘查紀錄表上廠房面積及生產設備之馬力與電熱之記載，係為工廠登記使用，與空污法之裁罰無關，無法期待原告對其行政救濟；
況且當時原告工廠僅有主要廠房，並無油炸作業區，與被告勘查時所見不同，108年8月21日勘查紀錄表之記載應無行政處分之構成要件效力云云。
惟查，環境部100年12月19日公告，廠房面積大於50平方公尺，且生產設備之馬力與電熱合計達2.25千瓦以上，為第二批第二類公私場所應申請設置及操作許可證之固定污染源，係以達一定廠房面積及生產設備之馬力與電熱作為判斷標準，乃參酌工廠管理輔導法進行工廠管理之認定標準(工廠管理輔導法第3條規定參照)，被告就系爭場所之廠房面積及生產設備之馬力與電熱之判斷，僅係引用經發局108年8月21日及109年2月4日勘查紀錄上關於廠房面積及生產設備馬力與電熱之數據，並無以經發局所作之行政處分作為認定依據，核與有無行政處分構成要件效力的判斷無涉。
且被告於109年7月16日派員複查時，認定廠房面積或生產機具動力數與先前均未有改變，因此工廠規模不變，如前所述，益徵被告非單純引用經發局108年8月21日勘查紀錄所載的資料，原告主張被告僅係以經發局108年8月21日勘查紀錄所載資料逕予裁罰係屬違法，顯係誤解。
㈤原告又主張被告於原處分作成前，曾以110年8月20日函限原告於同年10月5日前改善本件違規情形。
惟就算原告於該函送達當日即將設置及操作許可之申請文件齊備送出，仍不及於110年10月5日前獲得設置及操作許可證，且原告亦於同年9月1日發函請求被告寬限改善期限，被告卻未給予原告合理之改善期間，並以原告未能如期改善為由以原處分裁罰，有違比例原則云云。
惟被告於前處分作成前，即曾以109年2月14日函限期命原告應申請取得設置及操作許可證，始得繼續進行食品製造及處理程序，原告不但未檢具合法文件提出申請，猶繼續違法經營油豆腐製造工廠，從事食品油炸作業，未予停工，至被告再以110年8月20日函限原告於同年10月5日前申請取得設置及操作許可證，原告仍未曾檢具相關文件提出申請；
且原告於本院112年4月19日準備程序中自承因為其並未取得工廠登記許可，故無法申請設置及操作許可證，直至110年11月30日始予停工(本院卷第306、307頁)，可見原告始終未計畫提出工廠登記許可及設置及操作許可證之申請，則原處分裁罰原告109年7月16日猶違法經營油豆腐工廠，從事油炸食品作業之行為，應與被告是否給予合理改善期間，而使原告無法及時取得設置及操作許可證的判斷無涉，難認原處分違反期待可能性及比例原則。
㈥原告再主張其已於系爭場所實際從事食品油炸作業區裝設4臺靜音排煙系統，足以減少油炸廢氣及降低可能產生污染，客觀上對周遭所生影響甚微，被告逕依裁罰準則第3條附表一評價本件「污染程度」為10分，實有違行政罰法第18條第1項、裁罰準則第3條第5項、平等原則、比例原則、有利不利一律注意原則，亦有裁量怠惰之瑕疵云云。
然裁罰準則第3條附表一項次所列罰鍰計算，關於污染程度(A)，就已取得設置或操作許可證，未依許可內容設置或操作，或違反固定污染源設置與操作許可證相關管理辦法之規定者，採計A值為1；
就應申請許可證而未申請，或已申請尚未取得，逕行設置或操作污染源，且屬中央主管機關公告第一批及第二批應申請固定污染源設置與操作許可證者，採計A值為10；
另屬中央主管機關公告第三批以上批次應申請固定污染源設置與操作許可證者，採計A值為2至5，原告屬公告第二批第二類應申請而未申請設置與操作許可證之情形，業如上述，被告遂依上開規定，認定本件污染程度(A)為10，尚無不合。
再者，裁罰準則第3條附表一關於影響程度(D)就應申請許可證而未申請，或已申請尚未取得，逕行設置或操作固定污染源者，列有採計2倍至5倍之規定，符合空污法第85條第1項規定，可見裁罰準則已就有違規行為之影響程度即是否發生實害，明列作為裁量時之審酌事項，而本件原告之違規行為，因無涉及實害發生，故D值僅以2倍計，並無漏未審酌之情事。
從而，被告依裁罰準則審酌原告之違規情節、應受責難程度及所生影響等情，並依裁罰準則第3條第2項附表二為加重及減輕裁罰事項之權重後，另依據行政罰法第26條第3項規定，扣抵因緩起訴處分向公庫支付之5萬元，酌予計算罰鍰金額為219萬元，並無違誤，並無原告所指有違行政罰法第18條第1項、裁罰準則第3條第5項、平等原則、比例原則、有利不利一律注意原則，以及裁量怠惰之瑕疵等情事。
七、綜上所述，原處分認定原告所設系爭場所，為工商廠、場，未依空污法第24條第1項及第2項規定，取得設置及操作許可證，逕行設置及操作，遂依同法第63條規定處原告罰鍰219萬元部分，並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告仍執前詞，訴請撤銷訴願決定及原處分關於罰鍰219萬部分，為無理由，應予駁回。
八、本件判決基礎已經明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述之必要，一併說明。
九、結論，本件原告之訴為無理由，爰判決如主文。
中 華 民 國 113 年 3 月 21 日
審判長法 官 許麗華
法 官 傅伊君
法 官 郭淑珍
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院高等行政訴訟庭提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內補提理由書；
如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附繕本）。
三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者，逕以裁定駁回。
四、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書（行政訴訟法第49條之1第1項第3款）。
但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人（同條第3項、第4項）。
得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 ㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其代表人、管理人、法定代 理人具備法官、檢察官、律師資格或 為教育部審定合格之大學或獨立學院 公法學教授、副教授者。
2.稅務行政事件，上訴人或其代表人、 管理人、法定代理人具備會計師資格 者。
3.專利行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。
㈡非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。
2.稅務行政事件，具備會計師資格者。
3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。
4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。
是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。
中 華 民 國 113 年 3 月 21 日
書記官 劉聿菲
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