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臺北高等行政法院判決
高等行政訴訟庭第三庭
111年度訴字第157號
113年6月6日辯論終結
原 告 何文凱
訴訟代理人 黃仕勳 律師
被 告 農業部農田水利署
代 表 人 蔡昇甫（署長）
訴訟代理人 陳漢洲 律師
張寶軒 律師
上列當事人間有關農田水利事務事件，原告不服行政院農業委員會中華民國110年12月7日農訴字第1100715662號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。
但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。」
「有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：……。
二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。
……。」
行政訴訟法第111條第1項、第3項第2款分別定有明文。
查原告起訴時，訴之聲明原為：㈠訴願決定及原處分均撤銷。
㈡被告對於原告民國109年10月15日的架設橋涵申請，應作成准予使用台中市清水區鰲峰段379-2地號土地(下稱379-2地號土地)之舊五福圳渠道及379-4地號土地(下稱379-4地號土地)架設橋涵的行政處分。
嗣於113年5月14日（本院收文日）行政辯論意旨狀追加備位聲明為：㈠訴願決定及原處分均撤銷。
㈡被告對於原告112年5月1日的架設橋涵申請，應作成准予使用379-2地號土地之舊五福圳渠道及379-4地號土地架設橋涵的行政處分。
（本院卷第599頁）然原告已於113年6月6日本院言詞辯論期日撤回上開備位聲明，被告對此並未有異議，該部分申請案並不在本件審理範圍，先予敘明。
二、事實概要：㈠原告為供其所有坐落臺中市清水區鰲峰段406-3地號土地(下稱406-3地號土地)通行使用，前於109年10月15日填具申請使用水利建造物申請書，依農田水利法第12條規定，向被告所屬臺中管理處(下稱臺中管理處)申請使用同地段379-2地號土地之舊五福圳渠道及379-4地號土地架設橋涵，臺中管理處以109年11月25日農水中處字第1096421735號函(下稱109年11月25日函)駁回原告之申請，原告不服，提起訴願，案經改制前行政院農業委員會（下稱農委會）認為人民依農田水利法第12條第1項規定之申請案件具有准駁權限者應為被告改制前農委會農田水利署，臺中管理處逕以自己名義否准原告之申請，難謂妥適，乃作成110年2月20日農訴字第1090735824號訴願決定，將前揭109年11月25日函撤銷，並命被告於2個月內另為適法之處分在案。
㈡原告復於110年5月12日再次填具申請農田水利設施兼作其他使用申請書，並檢附同109年10月15日申請案圖說及相關資料送被告後，以被告遲未依農委會前揭訴願決定意旨就本案另為處分，依訴願法第2條規定提起訴願。
嗣被告以：1、訴外人楊奕樹（下稱楊君）未經申請，擅自於406-3地號土地上違規施設水利設施(舊五福圳)，經臺中市政府水利局以其違反水利法，以110年3月31日中市水管字第1100021542號函命楊君應儘速依107年9月21日中市水管字第10700735951號函(下稱107年9月21日函)自行拆除擅自設置之水利設施。
2、379-2地號土地及379-4地號土地部分遭占用，致無法提供通行，俟被告排除後再行受理。
3、原告申請於舊五福圳兼作架設橋涵使用，經評估有妨礙農田水利設施之灌溉或排水功能或有妨礙之虞，依農田灌溉排水管理辦法(下稱灌排辦法)第13條第5款規定，以110年7月12日農水中字第1106456092號函(下稱原處分)駁回原告之申請。
原告仍表不服，變更本件訴願標的為原處分而續行訴願遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
㈢被告並於訴願程序、本院準備程序、言詞辯論主張原告申請設置橋涵之目的，需取得系爭379-4地號土地所有權人同意後方能臨路通行，原告須俟主管機關公告廢止該地農田水利設施使用後始能活化處分，故無法依農田水利法第12條規定申請兼作使用許可，應依農田水利非事業不動產活化收益辦法第19條相關規定，進行公開招標之申租、申購以取得379-4地號土地使用權，始能符合原告申請架設橋涵之主要通行之目的等語。
三、本件原告主張：㈠被告駁回原告申請及訴願審議委員會駁回訴願主要理由略為：楊君未經申請，擅自於406-3地號土地上違規施設水利設施，經臺中市政府水利局以其違反水利法，命楊君應儘速自行拆除擅自設置之水利設施，楊君未拆除，如同意原告申請架設橋涵，將更有妨礙舊五福圳排水之虞等語。
惟原告在112年5月1日另向被告提出「申請農田水利設施兼作其他使用計畫書」等文件（下合稱112年5月1日申請書），並附上「申請之農田水利設施現況照片」，證明楊君已經將其施設之水利設施拆除，後原告應被告要求於112年7月4日補正379-4地號土地申租申請書、並修正平面圖及橫斷面圖、112年8月14日補正修正後「架設板蓋工程申請書」、平面圖及橫斷面圖等文件，原告申請架設橋涵不會有妨礙水利設施灌溉或排水功能之虞，已經為兩造所不爭執。
㈡五福圳主要坐落於379-2地號土地上，但亦及於379-4地號土地，有臺中管理處113年4月26日函文所載「主旨：台端申租查詢本處管轄臺中市清水區鰲峰段379-4地號土地案，復如說明，請查照。
說明：…二、旨揭處所內尚有水路…」可憑。
既然379-4地號土地上有水路（五福圳），自屬於水利設施範圍內，而原告架設橋涵不會有妨礙水利設施灌溉或排水功能之虞，即無灌排辦法第13條第5款規定「依第10條規定之申請，有下列情形之一者，主管機關應不予許可：...五、妨礙農田水利設施之灌溉或排水功能或有妨礙之虞。」
之情事，故被告自應依灌排辦法第9條第1款規定准予原告使用379-2地號及379-4地號土地架設橋涵。
㈢縱認系爭379-4地號土地非屬於水利設施範圍，致生原告是否能利用379-4地號土地通行，此屬民事範疇即是否另提民事訴訟解決之問題，與被告應否准許本件架設橋涵無涉。
另楊君係無權占用系爭406-3地號土地，而在其上設置水利設施，與系爭379-2地號無涉，故被告辯論意旨狀第2頁所載「被告前以379-2地號土地曾遭楊奕樹占用」云云，實有誤會。
㈣原告聲明：1.訴願決定及原處分均撤銷。
2.被告對於原告109年10月15日的架設橋涵申請，應作成准予使用379-2地號土地之舊五福圳渠道及379-4地號土地架設橋涵的行政處分。
四、被告則以：就系爭379-2地號土地曾遭楊君占用之問題，目前業已排除其占用之情形，然因379-2地號土地並未面臨道路，為符合原告申請設置橋涵之目的，本即需取得系爭379-4地號土地所有權人同意後方能臨路通行，是本案就原告是否能申請架設橋涵之爭議，應為原告是否有取得系爭379-4土地之使用權，然379-4地號土地並非農田水利設施本體座落之土地，僅為農田水利設施旁之事業用地，需保留公共使用，俟主管機關公告廢止該地農田水利設施使用後始能活化處分，故無法依農田水利法第12條規定申請兼作使用許可，而應依「農田水利非事業不動產活化收益辦法」第19條相關規定，進行公開招標之申租、申購以取得379-4地號土地使用權，始能符合原告申請架設橋涵之主要通行之目的。
是原告如無法達成其申請之目的，其申請內容自不符合農田水利法第12條第2項，被告即無法同意原告架設橋涵之申請。
另，原告已於112年7月31日就379-4地號提出申租申請書，被告收受後已進行會勘並確認有遭他人無權占用，是目前被告將進行相關排除作業，待排除作業完成後，即會就379-4地號進行公開申租或申購，原告屆時即得就被告開始進行379-4地號申租、申購時進行公開招標等語，資為抗辯。
並聲明：駁回原告之訴。
五、上開事實概要欄所述之事實經過，除下述爭點外，其餘為兩造所不爭執，並有地籍圖謄本及登記謄本(本院卷第59-65頁)、原告109年10月15日申請書（訴願甲卷第27頁）、109年11月25日函、110年2月20日農訴字第1090735824號訴願決定、107年9月21日函（本院卷第147、151-156、339-341頁）、原告110年5月12日申請書（本院卷第159-191頁）、110年6月10日會勘紀錄及補充意見（本院卷第245-251頁）、臺中高等行政法院108年訴字第48號判決、最高行政法院108年上字第778號裁定（本院卷第209-238、239-243頁）、原處分（本院卷第33-35頁）、訴願決定（本院卷第39-57頁）附卷可稽，洵堪認定。
本件爭點厥為：原告109年10月15日的架設橋涵申請應否准許？
六、本院得判斷之心證
㈠本件相關法規：1.農田水利法第3條第2款規定「本法用詞，定義如下：......二、農田水利設施：指本法施行前由農田水利會所轄與本法施行後由主管機關新設之農田水利所需取水、汲水、輸水、蓄水、排水與其他構造物及其附屬構造物。」
第12條規定「(第1項)農田水利設施不得兼作其他使用。
但不妨礙原有功能運作及維護者，申請人得檢附計畫書，向主管機關申請許可，兼作其他使用。
(第2項) 前項之兼作使用項目、申請程序、計畫書應記載內容、應檢附文件、許可條件、廢止許可及其他相關事項之辦法，由主管機關定之。」
2.灌排辦法第1條規定：「本辦法依農田水利法（以下簡稱本法）第4條第3項、第5條第2項、第8條第2項、第12第2項、第13條第4項、第14條第3項及第16條第3項規定訂定之」同辦法第6條規定「主管機關應依下列基準，劃設農田水利設施範圍：一、農田水利設施座落土地及設施邊緣。
二、灌溉渠道之取水口至農田排水前。
三、農田排水渠道之農田排水口至農田排水終點。」
第7條第2項及第3項規定「農田水利設施範圍內已無農田水利設施，或不再具備農田灌溉或排水功能者，主管機關得廢止之。」
「依前項規定廢止前，主管機關應會商相關目的事業主管機關。
廢止後有其他使用功能者，由主管機關檢具清冊移由其他使用單位負責管理維護。」
第9條第1款規定「依本法第12條第1項規定申請農田水利設施兼作其他使用（以下簡稱兼作使用）之項目如下：一、架設橋涵。」
第10條規定「依本法......第12條第1項、......規定申請者，應填具申請書，並檢附下列文件，向主管機關提出：一、申請人身分證明文件；
其屬法人者，應檢附法人設立登記證明文件。
但政府機關、公有公用事業機構及公法人，不在此限。
二、計畫書。
三、土地使用同意證明文件。
申請土地屬申請人所有或由主管機關管理者，得免附。
四、其他經主管機關指定之文件。」
第13條規定「依第10條規定之申請，有下列情形之一者，主管機關應不予許可：一、申請變更或拆除農田水利設施，不具備第8條所定資格。
二、申請兼作使用，非屬第9條所定項目。
三、申請施設銜接農田水利設施之溝渠、箱涵、排水管線或其他構造物（以下簡稱銜接設施），或申請許可排放於農田水利設施範圍內之非農田排水（以下簡稱搭排）者，有危害人體健康、農業產業或生物安全或有危害之虞。
四、排放之水質不符合灌溉水質基準值，或有影響灌溉水質之虞。
五、妨礙農田水利設施之灌溉或排水功能或有妨礙之虞。
六、造成農田水利設施管理維護成本增加，或有增加之虞。
七、妨礙灌溉制度、灌溉計畫、水源或區域水資源統籌調度或有妨礙之虞。
八、未符合土地或建築管制法規。」
第14條規定：「依第10條規定之申請，經審查合於規定者，主管機關應予以許可，其許可有效期間，依下列規定定之：一、不得超過依第10條第3款規定提供之土地使用同意證明文件之期限。
二、申請兼作使用、銜接設施，或一般家戶或農舍申請搭排者，有效期間不得超過二十年。
三、申請變更或拆除農田水利設施、引取，或前款以外之申請人申請搭排者，有效期間不得超過五年。」
㈡「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」
行政訴訟法第5條第2項定有明文。
是關於課予義務訴訟事件，行政法院係針對「法院裁判時原告之請求權是否成立、行政機關有無行為義務」之爭議，作成法律上判斷，其判斷基準時點，關於個案事實基礎，應以行政法院事實審言詞辯論終結時；
個案法律基礎，應以行政法院法律審裁判時，為裁判基準時點（最高行政法院108年度判字第492號判決參照）。
換言之，原告之請求是否有理，關於個案事實基礎，應以本院言詞辯論終結時，為裁判基準時點。
㈢原告之申請許可，尚非有理：1.依農田水利法第12條第1項可知，農田水利設施不得兼作其他使用，如若不妨礙原有功能運作及維護者，申請人得檢附計畫書，向主管機關申請許可，兼作其他使用。
從而，依照上開條文所授權訂立之灌排辦法為法規命令，該辦法第9條第1款規定可知，申請人得以架設橋涵為由申請農田水利設施兼作使用，但須依照同辦法第10條規定向被告(主管機關)提出申請，但不可違反同辦法第13條規定之8款事由，舉例而言，以第5款而言，一旦妨礙農田水利設施之灌溉或排水功能或有妨礙之虞，主管機關應不予許可；
又以第8款而言，如申請人之申請未符合土地或建築管制法規，主管機關亦得不給予許可。
從而，灌排辦法實際是作為輔助農田水利法認定申請人申請農田水利設施兼作使用是否違法。
2.經查，原告於110年5月12日填具申請農田水利設施兼作其他使用申請書，內容與其109年10月15日申請案之圖說相同，應視為同一申請案。
原告所申請使用被告379-2、379-4地號土地，曾經訴外人楊君擋土牆於406-3地號土地違法施設水利設施，使379之2地號土地遭占用，且使得舊五福圳渠道受影響，原告申請時上開事由並未排除等情，為兩造所不爭執，並有110年6月10日會勘紀錄及補充意見（本院卷第245-251頁）、臺中高等法院108年訴字第48號判決、最高行政法院108年上字第778號裁定（本院卷第209-238、239-243頁）附卷可證。
然而，關於前開土地經被告認定不予許可之原因，原告已主張：關於楊君未經申請違規部分，已經排除等語，核與被告於本院準備程序及言詞辯論時陳稱：就379-2地號土地方面，之前遭楊君占用之問題，目前已經排除其占用，僅就原處分所載的駁回理由來看，楊君擅自設置的水利設施有妨害該圳的排水功能這個事情而言，已經排除等語意旨實屬相符(見本院卷第482頁)，並有原告112年7月31日申租申請書及被告112年12月28日會勘紀錄等相關書件（本院卷第489-491、493-497頁）附卷佐證。
從而，原告申請時關於379-2地號土地經被告不予許可之事由(影響舊五福圳渠道灌溉功能)，已不存在。
3.然而，關於379-4地號土地部分，原告雖主張系爭379-4地號土地非屬於水利設施範圍，致生原告是否能利用379-4地號土地通行，此屬民事範疇即是否另提民事訴訟解決之問題，與被告應否准許本件架設橋涵無涉等語。
觀諸原告110年5月12日申請書內容(本院卷第159頁)，已然提及渠道座落處乃379-2地號土地以及379-4號土地，且其申請目的乃架設橋涵以及「住宅通行」，而原告已然自承：原告是406之3地號地主，因該地部分土地被五福圳做溝渠之用，此部分可參臺灣臺中地方法院107年度訴字第3924號判決之複丈成果圖所標示暫編地號406-3⑴等於土地被五福圳佔掉一大塊土地，真正鄰路的路寬僅剩3.2公尺，造成無法達到申請建築線的4公尺標準，原告跟訴外人楊君有親戚關係，也因為這樣子想辦法說能否透過起訴請求返還土地的方式取得被佔用之土地，但最後也敗訴，只能想辦法申請架設橋涵跨越五福圳到379之4地號土地，始可跨行到清水街等語(本院卷第268頁)，並有臺灣臺中地方法院107年度訴字第3924號判決複丈成果圖(本院卷第103頁）、原告110年5月12日申請書檢附之設計面圖（本院卷第187頁）附卷可證。
從而，原告架設之橋涵本會跨及到379-4號土地，且其目的乃住宅通行等情，堪以認定。
4.既然原告申請之橋涵與379-4號土地土地之間，尚有使用通行權問題，原告縱然架設成立，仍須取得379-4地號土地(國有)使用通行後，始能達成申請目的，且使用379-4地號土地亦為原告申請案之申請標的。
原告既未取得臨接土地所有權人使用同意書，自與農田水利法第12條兼作使用目的之不符，則被告抗辯：379-4地號土地乃事業用地，須保留公共使用，原告應依「農田水利非事業不動產活化收益辦法」第19條相關規定，進行公開招標之申租、申購以取得379-4地號土地使用權，始能符合原告申請架設橋涵之主要通行之目的。
是原告如無法達成其申請之目的，其申請內容自不符合農田水利法第12條第2項，被告即無法同意原告架設橋涵之申請等語(本院卷第597-598、第618頁)，並有被告台中管理處113年4月23日回函：因379-4地號土地內尚有水路，無法依農田水利非事業用不動產活化受益辦法處分，本處將依占用成因分類處理，評估處理方式；
避免紛爭使其符合法規，俟處理程序完備後再行同意受理申辦，旨申租案暫歉難同意所請等語(本院卷第609頁)可證，故被告之主張並非無由(同可參照灌排辦法第13條第5款第10項)，被告要求原告補正提出取得379-4地號土地使用權之證據一事，其理由合法，本係依照原告申請個案，請原告依照相關規定辦理，尚難如同原告所主張此屬民事範疇即是否另提民事訴訟解決之問題，與被告應否准許本件架設橋涵無涉等語並不可採。
準此，被告以原處分駁回原告之申請，經核於法並無不合。
㈣綜上，原告既然未依照被告訴願階段以及本院審理提出應補正之事由為之，被告以原告未能提出取得379-4地號土地使用權同意書為由，而以原處分駁回，自屬合法。
原告上開主張，尚有誤解，其主張應予駁回。
七、綜上，原告主張各節，均無可採，被告所為之原處分，並無違誤，訴願決定固然理由與本院認定略有不同，但因對於原處分的認定均予以維持，亦屬適法，原告訴請如其聲明為無理由，應予駁回。
八、本件事證已臻明確，兩造其餘主張、陳述及證據，均無礙本院前開論斷結果，爰不予一一論述，併予指明。
九、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段規定，判決如主文。
中 華 民 國 113 年 7 月 4 日
審判長法 官 高愈杰
法 官 孫萍萍
法 官 周泰德
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院高等行政訴訟庭提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內補提理由書；
如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附繕本）。
三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者，逕以裁定駁回。
四、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書（行政訴訟法第49條之1第1項第3款）。
但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人（同條第3項、第4項）。
得不委任律師為訴訟代理人之情形 所需要件 (一)符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備法官、檢察官、律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。
2.稅務行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備會計師資格者。
3.專利行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。
(二)非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。
2.稅務行政事件，具備會計師資格者。
3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。
4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。
是否符合(一)、(二)之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出(二)所示關係之釋明文書影本及委任書。
中 華 民 國 113 年 7 月 4 日
書記官 徐偉倫
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