臺北高等行政法院行政-TPBA,111,訴,1593,20240125,1

臺北高等行政法院判決
高等行政訴訟庭第三庭
111年度訴字第1593號
112年12月28日辯論終結
原 告 王令瑜

被 告 花蓮縣政府

代 表 人 徐榛蔚（縣長）

訴訟代理人 吳郁旻
上列當事人間有關土地事務事件，原告不服內政部中華民國111年10月28日台內訴字第1110051550號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主 文

原告之訴駁回。

訴訟費用由原告負擔。

事實及理由

一、爭訟概要：坐落花蓮縣豐濱鄉丁仔漏段5地號（民國103年11月7日重測前為花蓮縣豐濱鄉豐濱段72-3地號）土地，面積427.66平方公尺（下稱系爭土地），係屬中央公告劃定山坡地範圍內土地，地目原銓定為「原」，轄管花蓮縣鳳林地政事務所（以下稱鳳林地政所）於74年間辦理非都市土地劃定使用分區及編定使用地類別為「風景區暫未編定」，並經被告以74年11月15日（74）府地用字第86779號公告土地使用分區圖及使用編定清冊（下稱74年11月15日公告）確定（花蓮縣辦理非都市土地使用編定公告實施管制日期為74年11月16日）。

原告於110年5月25日因買賣而登記為系爭土地之所有權人，嗣行政院農業委員會（下稱農委會）水土保持局（嗣於112年8月1日改制為農業部農村發展及水土保持署）花蓮分局（下稱水保分局）以110年9月15日水保花保字第1102077208號函檢送系爭土地可利用限度查定資料成果，系爭土地為「不屬查定範圍之土地」（下稱110年9月15日函）。

原告遂於110年9月25日檢具申請書等相關資料，申請將系爭土地全筆編定為丙種建築用地，嗣經鳳林地政所於111年6月30日辦理現場實地勘測，發現系爭土地上僅存有41.1平方公尺之部分房屋（門牌號碼：花蓮縣○○鄉○○村○○○00號，下稱○○○00號房屋或系爭房屋），縱將系爭房屋坐落系爭土地面積反推加計法定空地面積計算，亦僅102.75平方公尺，仍無法將全筆土地面積補註使用地類別為丙種建築用地，另因原告無意願辦理分割，鳳林地政所乃依據「製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知」（下稱作業須知）第9點第2款之編定原則表及內政部75年2月6日台（75）內地字第382321號函釋（下稱75年2月6日函釋）意旨，風景區以編定「林業用地」為主，遂以111年7月6日鳳地價字第1110003207號函報被告補註系爭土地使用地類別為「風景區林業用地」（下稱111年7月6日函），案經被告以111年8月12日府地用字第1110131353A號函同意辦理，另以同日府地用字第1110131353B號函通知原告系爭土地補註用地類別作建築使用參據顯有不足（上開被告111年8月12日兩函，下合稱原處分），原告不服，提起訴願，經內政部以111年10月28日台內訴字第1110051550號訴願決定書決定訴願駁回（下稱訴願決定），原告仍不服，於是提起本件行政訴訟。

二、原告起訴主張及聲明：㈠主張要旨： 由財團法人工業技術研究院（下稱工研院）111年12月14日所提供系爭土地之74年航照套疊地籍線圖顯示，當時系爭土地範圍已有編號A、B、C之3處建物（下依序稱A物、B物、C物）存在，占系爭土地之面積依序為58.3平方公尺、51.6平方公尺、42.4平方公尺，且依系爭土地74年航照圖可知，A物、B物間尚存有63年、67年航照圖即已顯示之建物（下稱D物）遺跡存在，且其中B物即為現存之系爭房屋，且A物、B物、C物、D物均曾有人設籍，可見A物、B物、C物、D物均屬可供人居住使用之房屋，系爭土地於被告74年11月15日公告前，即已全筆（宗）作建築使用，並非系爭土地之土地使用編定資料卡（下稱系爭資料卡）所載使用現況為「荒地」。

況且，系爭資料卡所載「荒地」之土地使用現狀，與被告74年11月15日公告之使用分區圖就系爭土地係著代表「農牧用地」之黃色不符，該分區圖亦與土地使用編定清冊記載系爭土地編定土地使用類別為「暫不編定」不合，可見系爭資料卡有關使用現況為「荒地」之記載錯誤。

另據水保分局承辦人告知，系爭土地於年代久遠以前，即已查定辦竣系爭土地為「不屬查定範圍之土地」，倘若當時鳳林地政所及被告當時未遺漏依該查定結果補註系爭土地之使用類別，則系爭土地早在A物、C物、D物因天災坍塌、滅失，及系爭土地於103年間因重測錯誤產生界址偏移前，即已補註使用地類別為丙種建築用地。

是被告未依作業須知第9點㈡說明⒏⑸規定及內政部73年4月14日台內地字第218378號函釋（下稱73年4月14日函釋），補註系爭土地之使用類別為「丙種建築用地」，而依鳳林地政所於111年6月30日現地會勘及調查結果，補註系爭土地之使用類別為「林業用地」，應屬違誤。

㈡聲明（本院卷2第523頁、本院卷3第79頁）：⒈訴願決定及原處分均撤銷。

⒉被告就系爭土地應作成補註使用地類別為丙種建築用地之行政處分。

三、被告答辯及聲明：㈠答辯要旨：依作業須知編定第9點規定及內政部相關函釋意旨，非都市土地應依編定時合法使用現況編定使用地類別，若為建築使用，應具備編定公告前合法房屋證明文件，而編定公告時是否已有合法建物存在，則應配合會勘當時實地存在建物情況辦理。

本件經鳳林地政所111年6月30日實地勘查及調查結果，系爭土地上僅存41.1平方公尺之部分系爭房屋，縱將該部分房屋坐落面積反推加計法定空地面積計算，仍無法將全筆土地面積補註使用地類別為丙種建築用地；

又歷年航照圖顯示之A物、B物、C物、D物位置、範圍大小不盡相同，難以佐證該物即為實施編定管制前存在供人居住之合法建物，亦不能與原告所稱各設籍門牌之確實位置比對；

另依水保分局111年1月17日水保花保字第112060169號函（下稱111年1月17日函）說明可知，被告於該局以110年9月15日水保花保字第1102077208號函（下稱110年9月15日函）檢送「不屬查定範圍之土地」可利用限度結果清冊前，未有相關依據憑以辦理補註使用地類別，並無遺漏補註使用地類別之疑慮，復查無鳳林地政所有何重測錯誤之情事，原告又無就系爭房屋坐落部分面積辦理系爭土地分割之意願，是被告同意鳳林地政所111年7月6日函報，補註系爭土地全筆之使用地類別為風景區林業用地並通知原告，並無違誤。

㈡聲明：原告之訴駁回。

四、爭點： ㈠本件正確之訴訟種類為何？㈡原處分補註系爭土地之使用地類別為「林業用地」，是否違誤？

五、本院的判斷：㈠前提事實：上開爭訟概要欄所述之事實，為兩造所不爭執，並有系爭土地查詢資料、土地登記簿、異動索引查詢（被證17）、被告74年11月15日公告（本院卷2第199-209頁）、水保分局110年9月15日函（被證1）、原告110年9月25日申請書及檢附之文件（本院卷3第57-75頁）、鳳林地政所111年7月6日函（被證2）、原處分（被證5、8）及訴願決定（被證6）可查，堪信為真。

㈡應適用的法令及法理的說明：⒈土地為人民生活所不可或缺，國家基於地理、人口、資源、經濟活動等相互依賴及共同利益關係，並配合國家經濟發展及環境保護之政策，應訂定符合社會需要之土地使用保育計畫，區域計畫法即係為合理調整土地上各種不同的使用需求與人民整體利益之均衡考量所制定之法律（司法院釋字第444號解釋參照)，其第1條已揭示立法目的為：「促進土地及天然資源之保育利用，人口及產業活動之合理分布，以加速並健全經濟發展，改善生活環境、增進公共福利。」

而為貫徹非都市土地之使用管制與生態環境保育之公共政策，區域計畫法第15條第1項規定：「（第1項）區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。

變更之程序亦同。

其管制規則，由中央主管機關定之。

（第2項）前項非都市土地分區圖，應按鄉、鎮 (市)分別繪製，並利用重要建築或地形上顯著標誌及地籍所載區段以標明土地位置。」

同法施行細則第10條第1項第2款規定：「區域土地應符合土地分區使用計畫，並依下列規定管制：……二、非都市土地：指都市土地以外之土地；

其使用依本法第15條規定訂定非都市土地使用管制規則管制之。」

第13條第1項第3款規定：「直轄市、縣（市）主管機關依本法第15條規定編定各種使用地時，應按非都市土地使用分區圖所示範圍，就土地能供使用之性質，參酌地方實際需要，依下列規定編定，且除海域用地外，並應繪入地籍圖；

其已依法核定之各種公共設施用地，能確定其界線者，並應測定其界線後編定之：……三、丙種建築用地：供森林區、山坡地保育區、風景區及山坡地範圍之農業區內建築使用者。」

第14條第1項規定：「依本法第15條及第15條之1第1項第1款製定非都市土地使用分區圖、編定各種使用地與辦理非都市土地使用分區及使用地編定檢討之作業方式及程序，由中央主管機關定之。」

⒉區域計畫法之中央主管機關內政部（區域計畫法第4條第1項規定），依區域計畫法施行細則第14條第1項規定授權訂定之作業須知，其中第9點第2款規定：「非都市土地各種使用地之編定原則：國家公園區內土地不辦理使用地之編定，其餘土地依下列原則辦理：……㈡現已為某種使用之土地，依下表及說明規定，按宗分別編定之：……風景區……丙種建築用地：△……林業用地：ˇ……說明：⒈「ˇ」為依使用現況編定。

「△」為經依法核准使用者，依其現況編定；

未經依法核准使用者，應按其所屬使用區備註欄內所註之主要用地編定。

「×」為不許依使用現況編定，應按其所屬使用區備註欄內所註之主要用地編定。

⒉合於下列情形之一土地，在山坡地範圍外之農業區或特定專用區編為甲種建築用地；

在山坡地保育區、森林區、風景區及山坡地範圍之農業區編為丙種建築用地：⑴於使用編定結果公告前屬『建』地目。

⑵於使用編定結果公告前已奉准變更為『建』地目。

⑶於使用編定結果公告前實際已全部（宗）作建築使用或已依法完成基礎工程者。

但原依土地法規定編定為農業用地之土地，非法變更作建築使用以及依實施都市計畫以外地區建築物管理辦法申請建築農舍之土地，仍編為農牧用地。

⒊特定農業區、一般農業區、山坡地保育區、森林區、風景區及特定專用區內之一宗土地，於使用編定結果公告前，部分已作建築使用、已依法完成基礎工程者或已領有使用執照者，應於土地使用現況調查清冊或卡片內註記，並以各該區之主要用地編定，俟土地所有權人申請分割後再予更正編定。

其有第2目之3但書情形者，不得更正編定為各種建築用地。

……⒏山坡地範圍內之土地，依下列順序辦理：……⑷供農業使用及新登記之土地，在未辦理土地可利用限度查定前暫不編定，俟土地所有權人或土地管理機關申請土地可利用限度查定後，補註使用地類別為農牧用地、林業用地或國土保安用地。

⑸其他土地依本款所定編定原則表辦理用地編定。」

核上開規定係就區域計畫法第15條、第15條之1製定非都市土地使用分區圖、編定各種使用地與辦理非都市土地使用分區及使用地編定檢討之作業方式及程序等執行法律之細節性、技術性事項加以規定，此亦為貫徹區域計畫法實施非都市土地使用管制之立法目的所必要，並未對人民權利增加法律所無之限制，與憲法第15條保障人民財產權之意旨及第23條法律保留原則尚無牴觸，被告自得援引為辦理土地使用編定或補註編定等相關事件之依據。

⒊內政部75年2月6日函釋：「依『製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知』9㈡說明⑺之4規定，山坡地範圍內之山坡地保育區、森林區、風景區之『旱』、『林』、『原』、『牧』地目土地，經辦理土地可利用限度查定後，應依其查定結果編定或補註使用地類別為農牧用地、林業用地或國土保安用地。

至不予查定而列為『其他土地』者，請依上開作業須知九㈡之其他有關規定辦理。

……附：臺灣省政府地政處75年1月15日75地4字第18595號函。

……一、全部或3分之1以上土地作建築、磚廠、學校、水庫、水池、道路、發電廠及石油公司用地、高爾夫球場等利用列為其他土地者，得依照大部頒訂『作業須知』規定，參照合法使用現況編定使用地；

倘無適當使用地可資編定，則以其主要用地『林業用地』編定或補註之。」

92年9月25日內授中辦地字第0920083974號函釋（下稱92年9月25日函釋）：「……㈠非都市土地辦理更正編定為一般建築用地，仍應依現行相關規定辦理，即實地需有合法建物存在始得申辦更正編定為一般建築用地。

其理由如下：⒈基於非都市土地辦理更正編定為一般建築用地，必須符合編定時之相關規定，故原有合法建物存在係辦理更正編定重要依據，如實地無合法建物存在，該合法建物之使用狀況、位置、面積範圍均難以審認，亦無法從航照圖上判別仍應編為農牧用地之農舍或禽、畜之農業相關設施。

⒉更正案件之建物大部分為老舊房屋，普遍存在於多筆土地上或多間房屋編為同一住址，或水、電表共用無法區分之情形，如實地無房屋存在，僅以相關書面文件審認，易造成混淆、糾紛或違法情事。

⒊實地有合法建物存在，於辦理實地勘查及測量時，始能依據戶政機關核發之門牌等認定建物之基地坐落，而不致發生錯誤；

如實地無合法建物存在，單憑編定前之合法房屋證明文件，除承辦人員難以判定其房屋坐落之基地外，當事人亦可能持同一合法房屋證明文件再至他筆土地重複申辦更正編定之情事。

⒋實地有合法建物存在，辦理更正編定時較為客觀、具體，且經現場勘查並拍照存證可免弊端及爭議之發生。

⒌農林航空測量所提供之航照圖，其拍攝日期與申辦更正編定建物之編定公告管制日期及限制建地擴展執行辦法實施日期尚有差距，因此，航照圖僅能作參考用；

如實地無合法建物，其申請更正編定之建物是否在建管前或農業用地編定前已建築使用者，仍無從認定。

又如欲參照航照圖予以辦理分割及更正編定，因該航照圖之比例尺非常小，且航照圖與地籍圖之座標不同，其申請分割之確實位置、面積及加計法定空地等亦難以認定，故在執行上確實有困難之處。

㈡另為顧及實際需要，如因天然災害，實地無合法建物存在，土地所有權人就合於『製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知』九㈡說明⒉⒊規定者，依規提出申請，並能檢附政府機關核發之毀損證件，及檢具合法房屋證明文件（文件內應載有合法房屋之位置、面積範圍等），其經相關單位會勘參考毀損照片或航照圖認定後，亦得予以辦理分割及更正編定為一般建築用地。」

93年11月9日內授中辦地字第0930726144號函釋（下稱93年11月9日函釋）：「 ……㈠非都市土地編定前合法建物認定證明文件，與現行實施建築管理前建造之合法建物證明文件及土地登記規則第79條第2項規定文件未盡相符，其差異為非都市土地編定前合法建物之認定文件依現行規定為水電證明、稅捐、設籍或房屋謄本、建築執照或建物登記證明，並未含括『未實施建築管理地區建物完工證明書』、『門牌編釘證明』、『地形圖、航照圖或政府機關測繪地圖』等文件，其中除『未實施建築管理地區建物完工證明書』屬編定公告前施工建築物完工證明資料，性質等同建築執照文件，同意增納列為編定前合法建物證明文件外，其餘所列『門牌編釘證明』、『地形圖、航照圖或政府機關測繪地圖』，尚不宜採納作為更正編定合法建物認定之證明文件，地方政府僅可受理作為佐證資料。

其理由如下：⒈基於實施建築管理前建造之合法建物證明文件係參酌921震災重建暫行條例相關規定修正，及土地登記規則第79條第2項係規定申請建物所有權第一次登記時，無使用執照者，應提出實施建築管理前已建造之證明文件據以辦理，在性質上，屬產權維護及確定之記載，與非都市土地更正編定首重編定當時土地用途別，並得據以將坐落土地更正為建築用地之性質有別，且前揭門牌編釘證明、地形圖、航照圖等圖資尚無法判識該使用地明確之用途別、位置及面積，故二者合法建物之採認文件自得不一。

⒉臺灣地區18縣市之非都市土地，自民國64年屏東縣首辦編定，各縣市分期分區陸續辦理，至75年嘉義縣辦竣公告，各縣市編定公告距今已逾18年至29年不等，年代均已久遠，資料查考誠屬不易，且因編定結果錯誤或遺漏申辦之更正編定案件，均為特例而非屬常態，為免影響原有法律秩序之正常維持，並維護此類案件之公平性，自不宜再開放增列前開『門牌編釘證明』、『地形圖、都市計畫現況圖、都市計畫禁建圖、航照圖或政府機關測繪地圖』為證明文件。

㈡非都市土地更正編定案件涉及事實認定 (如證明文件審認、實地會勘等) ，應由縣市政府依事實查證後本諸權責核處……」及107年1月23日內授中辦地字第1071300969號函釋（下稱107年1月23日函釋）：「……依本部歷來相關函釋意旨，辦理更正編定為一般建築用地案件應具備二項要件，即㈠編定前已為合法房屋之證明文件〔如水電證明、稅捐、設籍或房屋謄本、建築執照或建物登記證明、未實施建築管理地區建物完工證明書及其他證明文件經縣（市）政府採認足以明確證明者〕；

㈡實地勘查確有合法建築物存在（除天災毀損或『建』地目土地外）。

至實地建物於編定後難免毀損、坍塌或修（改、新）建等情形，否准其更正編定，未盡合理；

考量更正編定係審認該等土地於實施管制前，已有合法房屋存在之事實，其准駁關鍵應為『是否於實施建管前或編定公告前即有合法建物存在，而有編定錯誤之情形』，……」為內政部協助其下級機關辦理非都市土地辦理使用編定結果公告前，是否為已合法存在建物之認定，所作成之解釋性規定，核未違反非都市土地使用分區管制之目的，亦未逾越母法即區域計畫法之規範意旨，亦得適用。

⒋準此，非都市土地使用分區為風景區之土地，如於使用編定公告前，全部（宗）或3分之1以上土地確作建築使用，實地有合法建物存在；

倘若因天然災害，實地已無合法建物存在，而有確切合法證明文件〔如水電證明、稅捐、設籍或房屋謄本、建築執照或建物登記證明、未實施建築管理地區建物完工證明書及其他證明文件經縣（市）政府採認足以明確證明〕證明當時有合法建物存在，即得以當時之土地使用現況，編定或補註為丙種建築用地；

倘無適當使用地可資編定，則以其主要用地林業用地編定或補註之。

⒌至原告所引73年4月14日函釋，僅係核釋當時作業須知第7之㈣注意事項⑴規定：「特定農業區及一般農業區內土地，於使用編定結果公告前屬『建』地目，或已奉准變更為『建』地目，或非屬『建』地目，實際已全部 (宗) 作建築使用者，編為甲種建築用地。

但原依土地法規定編定為農業用地之土地，非法變更作建築使用，以及依實施都市計畫以外地區建築物管理辦法申請建築農舍之土地，仍編為『農牧用地』」所稱「實際已全部 (宗) 作建築使用者」之疑義，係指在辦理非都市土地使用編定結果公告前，除但書規定之土地外，全筆 (宗) 土地實際已有建築物之事實，與前開內政部92年9月25日、93年11月9日函釋及107年1月23日函釋係釋示如何認定原有合法建物存在之事實有別。

是原告主張被告將「全筆 (宗) 土地實際已有建築物之事實」限縮為「實地勘查須有供人居住之房屋存在」為不適法等語，並不可採。

㈢本件正確之訴訟種類應為課予義務訴訟：⒈行政訴訟法第5條第2項規定：「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」

所謂「依法申請」，係指人民依法律有向行政機關請求為一定行政處分之權利，而個人之是否具有公法上權利或法律上利益之認定，參照司法院釋字第469號解釋，係採保護規範理論為基礎，應指法律明確規定特定人得享有權利；

或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求者；

或是如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨者為判斷標準。

⒉區域計畫法施行細則第20條第1項、第2項規定：「（第1項）直轄市、縣（市）主管機關依本法第15條規定將非都市土地使用分區圖及各種使用地編定結果報經中央主管機關核定後，除應依本法第16條規定予以公告，並通知土地所有權人外，並應自公告之日起，依照非都市土地使用管制規則實施土地使用管制。

（第2項）土地所有權人發現土地使用分區界線或使用地編定有錯誤或遺漏時，應於公告之日起30日內，以書面申請更正。」

又依前引作業須知第9點第2款規定可知，山坡地範圍內之風景區非都市土地，經辦理土地可利用限度查定後，應依其查定結果編定或補註使用地類別為農牧用地、林業用地或國土保安用地；

至不予查定而列為其他土地者，則應依該款所定編定原則表辦理用地編定。

因非都市土地使用地類別之編定或補註，涉及土地使用管制，影響土地所有權人之權利至鉅，尚具有保護土地所有權人權利或法律上利益之意旨，是經主管機關公告編定使用種類為暫不編定之非都市土地，嗣經公告為不屬查定範圍之山坡地範圍內土地，除由主管機關依職權按其使用編定公告前之使用現況，補註使用地類別編定外，亦得由其土地所有權人檢具相關證明，請求按其所申請使用編定公告前之使用現況，補註編定使用地類別。

⒊原告為花蓮縣辦理非都市土地使用編定公告確定後，始取得系爭土地之所有權，其取得時系爭土地編定使用種類為暫不編定（被證17），經其於110年9月25日提出申請書檢具系爭土地不屬查定範圍之山坡地範圍內土地及74年11月15日公告前，系爭土地有合法建物存在之相關證明文件，申請依編定前之土地使用現況，補註編定使用地種類為「丙種建築用地」（本院卷3第57-75頁），經鳳林地政所報經被告作成原處分補註其用地別為「林業用地」（被證5、8），原告認其權利或法律上利益受違法損害，經訴願未果，為達其提起訴訟之目的，自應提起課予義務訴訟尋求救濟。

⒋原告提起本件訴訟，其訴之聲明及訴訟種類迭經更易（本院卷1第472-473頁、本院卷2第45-46、216、356-357、521-522頁），終於言詞辯論期日經闡明確認其聲明為：⒈訴願決定及原處分均撤銷。

⒉被告就系爭土地，應作成補註使用地類別為丙種建築用地之行政處分（本院卷2第523頁、本院卷3第79頁），而選擇提起課予義務訴訟，自屬正確之聲明及訴訟種類，先予說明。

㈣原處分補註系爭土地之使用地類別為「林業用地」，並無違誤：⒈系爭土地原為○○○所有（原告於110年5月25日輾轉取得系爭土地之所有權，被證17），經被告以74年11月15日公告編定使用之非都市土地，其土地使用分區為山坡地範圍內之風景區，編定使用種類為暫不編定（本院卷2第199-209頁、原證4、5），且不屬查定範圍之土地（被證1），依前述作業須知第9點第2款及其編定原則表規定，以及內政部75年2月6日函釋意旨，系爭土地如於使用編定結果公告前，全部或3分之1以上土地實際已作建築使用或依法完成基礎工程者，該土地得補註編定為丙種建築用地，此乃兼顧人民原有合法權益，而遷就土地使用現狀所為之編定；

故倘無上開情形，復無適當使用地可資編定，則應以其主要用地林業用地編定補註之。

又依前述內政部92年9月25日函釋、93年11月9日函釋及107年1月23日函釋意旨，系爭土地欲補註編定為丙種建築用地，涉及編定前原有合法建物存在事實之認定，應具備二項要件：⒈編定前已為合法房屋之證明文件〔如水電證明、稅捐、設籍或房屋謄本、建築執照或建物登記證明、未實施建築管理地區建物完工證明書及其他證明文件經縣（市）政府採認足以明確證明者〕及⒉實地勘查確有合法建築物存在。

因此，原告即系爭土地之現所有權人主張系爭土地應依作業須知第9點第2款說明⒏⑸規定，補註編定為丙種建築用地，自應符合於使用編定結果公告前，有證明文件證明已有合法建物或已依法完成基礎工程，且經實地勘查確有供人居住使用之合法建物存在為要件。

亦即須透過實地會勘及證明文件，據以證明於公告編定前有供人居住使用合法建物存在之事實；

倘若現地建物已滅失無原舊有建物基礎殘骸可稽，自不符會勘當時實地須存在建物之要件。

⒉區域計畫法第19條規定：「為實施區域土地使用管制，直轄市或縣（市）主管機關應會同有關機關定期實施全面性土地使用現狀調查，並將調查結果以圖冊（卡）記載之。」

揆之卷附系爭資料卡（原證2）、鳳林地政所112年9月8日鳳地人字第1120004788號函（本院卷2第325頁）及花蓮縣豐濱鄉公所（下稱豐濱鄉公所）112年9月20日豐鄉人字第1120012924號函（本院卷2第347頁）所示，系爭土地係經會查人員鳳林地政所課員（當時職稱為業務員）○○○與豐濱鄉公所課員○○○共同於74年2月6日進行現地調查，該土地使用現狀為荒地。

證人○○○即當時系爭土地之地主到庭亦證稱：其於69年自其母受讓含系爭土地等多筆土地，該處築路工人因開闢道路，未經同意，即擅自在上開土地共搭設4間工寮，驅趕未果，之後道路開闢完成，工人撤出後，工寮又遭他人來回占用並修繕，迭經驅趕無效，其記得系爭土地上只有1間工寮，即系爭房屋，另有3間工寮坐落其所有其他土地上等語（本院卷2第218-220頁），核與證人○○○即當時系爭土地會查人員之一到庭證述：系爭資料卡上土地使用現狀欄為其協同與豐濱鄉公所會查人員○○○會辦，並依地籍圖親自至現地勘查，2人達成共識後所填載。

其於土地使用編定資料卡之土地使用現狀欄記載為「荒地」及編定土地使用種類填載為「暫不編定」，表示該土地於調查當日經目測呈現雜草叢生、無種植作物之狀態，如其上有人造物，頂多僅為置放物品、暫時供人休息使用，非作為日常起居使用之鐵皮工寮，非有供人居住之房屋，並須俟相關權責機關進一步認定後，再予補註其土地使用種類等情（本院卷2第466-468頁）相符，足見○○○當時確至現地勘查後，始將目視之系爭土地使用現狀，據實填載於系爭資料卡。

⒊原告固質疑○○○時任課員，卻於系爭資料卡違法蓋用「業務員」職章，其稱協同辦理，應不會有「荒地」章，且該土地使用種類欄位亦有塗改痕跡，其上所載土地所有權人地址之門牌號碼又與土地使用編定清冊上之記載不一致，主張○○○作偽證，系爭資料卡有事後填寫或冒名頂替之偽造、變造等重大瑕疵，應屬無效，且74年公告之系爭土地使用編定圖及編定清冊亦有記載錯誤之情事等語。

惟○○○於74年當時於鳳林地政所之職稱確為「業務員」，嗣於79年間因組織改造，地政事務所編制表變更，始將「業務員」職稱修正為「課員」，當時非都市土地編定為新增業務，鳳林地政所各科室均須勻出人力支援，協同到場指界之鄉公所人員實地勘查會辦等情，此據證人○○○陳明在卷（本院卷2第466頁），並有鳳林地政所112年11月24日鳳地價字第1120006210號函（本院卷2第229頁）足憑；

又系爭資料卡土地使用種類欄位雖有塗改痕跡，但尚屬更正誤寫處之正常文書訂正舉措；

另系爭資料卡上地號、地目、等則、面積、土地所有權人姓名及身分證統一編號之記載，與卷附系爭土地之土地登記簿（被證17）之記載內容一致；

至於被告74年11月15日公告之系爭土地使用編定圖著代表農牧用地之黃色（本院卷2第403、421、423頁）、編定清冊記載之土地所有權人地址與土地登記簿未符（原證4、5）等節，至多僅為錯誤更正之問題；

又查無○○○故為虛偽證述，及系爭資料卡係偽造、變造之相關事證，故原告上開主張，均非可採，原告聲請調取系爭資料卡原件查看筆跡及住址，無再調查之必要。

⒋原告雖提出系爭房屋照片（原證6）、98年、111年google街景圖與內政部國土規劃地理資訊平臺圖（原證23），及系爭土地之工研院74年航照套疊地籍線圖（原證1）、63年、67年、74年、79年航照圖（原證7、8、9、10）套繪其拍攝之現地照片（原證29、30、33），指陳現場除現存之B物即系爭房屋外，尚有原有A物、C物、D物之水泥地坪建物基礎或坍塌遺跡存在。

然：⑴歷年航空圖所顯示A物、C物、D物之坐落位置、範圍大小不盡相同，且經本院向工研院查詢結果，經工研院以112年5月26日工研轉字第1120010721號函（本院卷1第449-450頁）復以：本件因影像灰階紋理有一定結構形狀，且依日照陰影及影像立體對(以同一位置之兩張不同角度拍攝的航照圖，經影像位移組成立體模型)，經判讀系爭土地有明顯高度落差之三個人工地物，將其簡稱為「建築物」；

另航照準確度視航照空間解析度、地面控制點準確度與標的物所處之地形而定，一般判讀與實際情況相較，坐落位置約誤差值在1公尺以內，面積誤差值則約在10％以內；

航照無法呈現「建築物」內部結構，故無法判斷是否供人居住等情，已不足以證明顯影之A物、C物、D物為被告74年11月15日公告前存在供人居住之合法建物。

⑵經鳳林地政所於111年6月30日辦理現場實地勘測結果（被證2、本案卷1第489頁），佐以被告所提出111年google街景圖及花蓮地理資訊整合應用平臺（地籍圖套繪航照圖）內容（被證18），系爭房屋總面積60.18平方公尺，坐落花蓮縣豐濱鄉丁仔漏段1地號、6地號（下稱丁仔漏段6地號）及系爭土地共3筆土地上，坐落系爭土地（面積427.66平方公尺）實地僅41.1平方公尺，除該部分房屋外，系爭土地不存在其他建物，原告所指原有A物、B物、D物坐落區位、面積範圍及原建築基礎並無法辨識，亦查無其他原有合法房屋毀損、坍塌或修（改、新）建之痕跡或殘跡而得據以認定公告編定前曾有其餘合法房屋之存在（被證19），是依據鳳林地政所現場勘查結果，至多僅能推斷被告74年11月15日公告前，有部分系爭房屋坐落其上；

惟縱將該部分房屋坐落面積反推加計法定空地面積計算，亦僅102.75平方公尺，不足系爭土地面積之3分之1，仍無法將全筆系爭土地面積補註使用地類別為丙種建築用地。

是原告聲請本院至現地履勘，無再調查之必要。

⒌原告雖又提出門牌號碼花蓮縣○○鄉○○○00、00、00號房屋（下稱○○○00、00、00號房屋）之設籍資料（原證14）、花蓮縣門牌電子查詢資料（原證12）、歷史門牌位置圖（原證28），並舉○○○為證人，作為A物、C物、D物即為已坍塌滅失之○○○00、00號房屋及已註銷之○○○00號門牌號碼之房屋，或門牌號碼花蓮縣○○鄉○○○00號之0房屋（下稱○○○00號之0房屋）、門牌號碼整編前花蓮縣○○鄉○○0、0號之0房屋（下稱○○0、0號之0房屋，原證33）之佐證。

惟：⑴○○○00號、00號之0、00號、00號房屋皆未辦理建物第一次登記及滅失登記，亦無房屋設立稅籍資料。

於72年2月21日門牌整編前，○○○00號、00號、00號門牌為○○0號之0、○○0號、○○0號，各於58年12月10日至81年6月30日、53年3月31日至67年5月30日、52年11月4日至86年10月13日有人設籍，○○○00號之0房屋於79年10月15日迄今有人設籍，惟○○○00號、00號房屋今已滅失，滅失日期無可考，○○○00號之0房屋坐落丁仔漏段6地號內，上開3房屋均無用電、用水資料，○○○00號房屋則於83年11月1日新設用電，於89年5月22日終止用電契約，於90年8月28日復電迄今，其正確坐落位置無可考等情，有鳳林地政所112年4月27日鳳地測字第1120002002號函（本院卷1第309頁）及112年8月16日鳳地測字第1120004014號函及檢附之○○○00號之0房屋坐落位置圖（本院卷2第135、137頁）、花蓮縣地方稅務局112年4月25日花稅財字第1120007062號函及112年7月31日花稅財字第1120013445號函（本院卷1第409頁、本院卷2第59頁）、鳳林戶政所112年4月28日豐鄉戶字第1120000728號函（下稱112年4月28日函）及所檢附之○○○00號、00號、00號房屋相關設籍資料、72年門牌整編新舊對照圖及現況圖（本院卷1第331-341、351-389頁）、鳳林戶政所112年8月2日豐鄉戶字第1120001344號函（下稱112年8月2日函）及檢附之○○○00號之0建物相關設籍資料、86年門牌位置圖及現況圖（本院卷2第79-93頁）、臺灣電力股份有限公司花蓮區營業處112年4月25日花蓮字第1121413325號函（本院卷1第295-297頁）及112年8月1日花蓮字第1121415278號函（本院卷2第63頁）、台灣自來水股份有限公司第九區管理處鳳林營運處112年4月26日台水九鳳室字第1124400574號函（本院卷1第303頁）及112年8月8日台水九鳳室字第1124401169號函（本院卷2第99頁）足憑。

參以原告所提出歷史門牌位置圖（原證28）、鳳林戶政所112年4月28日函檢附之72年門牌整編新舊對照圖及現況圖（本院卷1第387、389頁、卷末證物袋）、112年8月2日豐鄉戶字第1120001344號函（下稱112年8月2日函檢附之86年門牌位置圖及現況圖（本院卷2第91、93頁）及以112年8月14日豐鄉戶字第1120001430號函檢送之72年間○○鄉○○○門牌整編新舊對照圖及對照表共6份（本院卷2第171-187頁）亦顯示，當時門牌位置圖與門牌整編新舊對照對照表之門牌號碼多有未符，經戶政人員歷次現地勘查時依勘查時之現況不斷修正，可見當時房屋門牌號碼紊亂，而出現建物所懸掛門牌號碼與實際建物位置不符，或實地查無該門牌號碼房屋存在之情形。

此外，又查無原告所指A物、C物、D物有未實施建築管理地區建物完工證明書、政府機關核發因天然災害建物滅失毀損之證明、由鄉（鎮、市、區）公所及地方政府建築、農業、稅務、戶政等相關單位認定A物、C物、D物確作合法建築使用等其他證明文件存在。

是○○○00號、00號之0、00號、00號房屋或○○0、0號之0房屋之設籍資料，至多僅能證明被告74年11月15日公告前，有人設籍於上開建物內，但各該門牌房屋實際坐落位置則無可查明，無法僅憑設籍資料即認定該等房屋即為A物、C物、D物。

⑵證人○○○到庭固證以：伊於70年間居住在門牌號碼花蓮縣○○鄉○○○00號房屋，並與居住在○○○00、00、00-0、00、00號房屋之榮民結為好友，該等房屋為榮民開路時所興建之木造房屋，並於開路結束後繼續居住，被颱風吹倒了又重新蓋，其後伊向榮民買下○○○00、00號房屋，並將其中○○○00號房屋賣予原告等語（本院卷2第221頁），並附和原告之詞，證稱：原證29紅框所示部分，確為○○○、○○○住處等語（本院卷2第223頁）。

惟系爭房屋既係證人○○○售予原告，原證29所示資訊又為證人○○○所提供原告，證人○○○胞弟又仍設籍於系爭房屋（原證29），則證人○○○身為直接利害關係人，其證言難免偏頗，已難盡信。

況且，證人○○○於同日尚證稱：榮民常常搬來搬去，但戶籍未跟隨遷移，伊只知道某榮民居住某屋，不知該屋門牌號碼為何等語（本院卷2第222頁），當庭復無法於本院提示之系爭土地google街景圖及花蓮地理資訊整合應用平臺（地籍圖套繪航照圖）、○○鄉○○村街路門牌號整編平面圖，具體指出○○○00、00-0、00、00號房屋之確切位置（本院卷2第222、259-285頁），是縱認證人○○○所稱當時榮民曾居住在○○○00、00、00-0、00、00號房屋屬實，但不足以證明上開房屋確坐落於系爭土地上。

是證人○○○之證詞，不足以證明原證29紅框標示處即為坍塌滅失前A物、C物、D物之位置，原告聲請調取○○○、○○○之設籍資料，亦無再調查之必要。

⒍補註使用地類別在探究編定前之土地使用狀況，並以現況與相關佐證資料加以證明之，依內政部107年1月23日函釋意旨，欲（補正）編定為建築用地，涉及編定前事實之認定，主要係審認編定當時確有合法建物之存在，已如前述。

是鳳林地政所於111年6月30日辦理現場實地勘測，發現系爭土地（面積427.66平方公尺）上僅存有41.1平方公尺之部分系爭房屋，○○○00號、00號房屋皆不復存在，00號房屋係坐落於他筆土地，又查無其他原有合法房屋毀損、坍塌或修（改、新）建之痕跡或殘跡，及其他證明文件，而得據以認定公告編定前曾有除系爭房屋外之原合法建物存在，是鳳林地政所依據現場勘查結果，審認縱將系爭房屋坐落於系爭土地之面積反推加計法定空地面積計算，亦僅102.75平方公尺，仍無法將全筆系爭土地面積補註使用地類別為丙種建築用地，乃依作業須知第9點第2款說明3規定，風景區於使用編定結果公告前，部分已作建築使用者，應以各該區之主要用地編定，俟土地所有權人申請分割後再予更正編定，及內政部75年2月6日函釋意旨，將系爭土地補註用地類別為林業用地，而以111年7月6日函報被告，經被告作成原處分同意辦理並通知原告，尚無違誤。

⒎至於原告另主張系爭土地於年代久遠以前，即經查定辦竣系爭土地為「不屬查定範圍之土地」，倘若當時鳳林地政所及被告當時未遺漏依該查定結果補註系爭土地之使用類別，則系爭土地早在A物、C物、D物因天災坍塌、滅失，及系爭土地於103年間因重測錯誤產生界址偏移前，即能補註使用地類別為丙種建築用地等語。

然：⑴依卷附被告74年11月15日公告（本院卷2第199-209頁）、系爭土地查詢資料、土地登記簿、異動索引查詢（被證17）、鳳林地政所112年10月12日鳳地測字第1120005161號函及檢附之系爭土地重測資料（本院卷2第403-419頁）、鳳林地政所110年12月8日鳳地價字第1100005404號函（原證41）可知，被告74年11月15日公告將系爭土地登記使用地類別為「暫未編定」業已確定，並經鳳林地政所登記完竣，嗣系爭土地於103年間辦理土地重測，經當時土地所有權人○○○到場指界，並於地籍調查表同意認章，嗣後重測結果並經公告期滿確定，原告自不得就上開已確定之公告，再行爭執。

縱令原告爭執系爭土地有重測後界址偏移之情形，參諸司法院釋字第374號解釋意旨，原告依法應提起民事訴訟請求解決。

⑵又依卷附水保分局112年4月26日水保花保字第1122076433號函（本院卷2第313頁）、111年1月17日函（被證9）及110年9月15日函及檢附之系爭土地可利用限度查定資料（被證1）、被告110年9月24日府農保字第1100189145B號公告（下稱110年9月24日公告）、110年11月8日府農保字第1100222605號函（下稱110年11月8日函）、110年12月8日府地用字第1100236547號函（下稱110年12月8日函，本院卷3第86-87頁）及原處分（被證5、8）、鳳林地政所110年11月17日鳳地價字第1100005222號函（下稱110年11月17日函，本院卷3第85頁）及111年7月6日函（被證2）可知，系爭土地之山坡地土地可利用限度查定，雖係63年2月至78年12月間所查，但水保分局係於農委會110年8月2日農授水保字第1101865542號函示：「不屬查定範圍之土地」非屬山坡地保育利用條例第16條規定之山坡地供農業使用者，應實施土地可利用限度之範疇，惟後續為利土地所有權人及相關機關知悉，主管機關得依職權公告周知等語之日後，方以110年9月15日函另冊繕造「不屬查定範圍之土地」可利用限度公告清冊檢送被告辦理公告，並經被告110年9月24日公告後，以110年11月8日函檢送該清冊函請被告所屬地政處依規定辦理相關事宜，且經鳳林地政所實地現勘後，曾以110年11月17日函陳報被告擬補辦編定為「農牧用地」，經被告以110年12月8日函請鳳林地政所就原告申請補辦編定為「丙種建築用地」及所檢附之文件，予以查明，嗣經鳳林地政所再於111年6月30日現場勘查釐清後，以111年7月6日函報請被告以原處分同意將系爭土地使用地類別為「風景區林業用地」，並通知原告，尚無原告上開主張鳳林地政所或被告於原處分前，有未依法編定或補註編定系爭土地使用地類別編定之情形，原告聲請證人○○‧○○即水保分局承辦人到庭作證，欲證明水保分局有遺漏系爭土地「不屬查定範圍之土地」可利用限度公告清冊移送之違失，亦無再調查之必要。

㈤綜上所述，鳳林地政所依據勘查結果、作業須知第9點第2款及其編定原則表規定及內政部75年2月6日函釋意旨，風景區以編定「林業用地」為主，而以111年7月6日函報被告補註系爭土地使用地類別為「風景區林業用地」，經被告以原處分同意辦理，並通知原告，於法並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。

原告仍執前詞，訴請判決如聲明所示，為無理由，應予駁回。

六、本件判決基礎已經明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述之必要，一併說明。

中 華 民 國 113 年 1 月 25 日
審判長法 官 高愈杰
法 官 郭銘禮
法 官 孫萍萍
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院高等行政訴訟庭提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內補提理由書；
如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附繕本）。
三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者，逕以裁定駁回。
四、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書（行政訴訟法第49條之1第1項第3款）。
但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人（同條第3項、第4項）。
得不委任律師為訴訟代理人之情形 所需要件 (一)符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備法官、檢察官、律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。
2.稅務行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備會計師資格者。
3.專利行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。
(二)非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。
2.稅務行政事件，具備會計師資格者。
3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。
4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。
是否符合(一)、(二)之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出(二)所示關係之釋明文書影本及委任書。
中 華 民 國 113 年 1 月 25 日
書記官 李虹儒