臺北高等行政法院行政-TPBA,111,訴,205,20240704,2

臺北高等行政法院判決
高等行政訴訟庭第二庭
111年度訴字第205號
113年5月30日辯論終結
原 告 陳愛華即好甘心診所

訴訟代理人 許文彬律師
絲漢德律師
鄭洋一律師
被 告 臺北市政府衛生局

代 表 人 陳彥元(局長)

訴訟代理人 俞旺程
黃鈺君
楊家程
上列當事人間傳染病防治法事件，原告不服臺北市政府中華民國110年12月27日府訴三字第1106104617號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主 文

原告之訴駁回。

訴訟費用由原告負擔。

事實及理由

一、程序事項本件原告起訴後，被告代表人於訴訟進行中由黃世傑變更為陳彥元，茲據新任代表人具狀聲明承受訴訟（見本院卷二第23頁），核無不合，應予准許。

二、事實概要

(一)衛生福利部(下稱衛福部)前成立嚴重特殊傳染性肺炎中央流行疫情指揮中心(下稱指揮中心)以因應嚴重特殊傳染性肺炎（下稱新冠肺炎，即COVID-19）流行疫情，並依中央流行疫情指揮中心實施辦法(下稱指揮中心實施辦法)第3條第1款關於防疫應變政策制訂之規定，於民國110年2月訂定「110年COVID-19疫苗接種計畫」(下稱系爭接種計畫)。

系爭接種計畫之實施接種對象分為十大類，其中第一大類為醫事人員、第二大類為中央及地方政府防疫人員、第三大類為高接觸風險工作者，並視國內疫情趨勢、疫苗供應數量及運用情形，依上開接種對象優先順序進行新冠肺炎疫苗接種工作，復以110年3月7日肺中指字第1103700123號函（下稱指揮中心110年3月7日函）送各地方政府衛生局轉知轄內衛生所(室)及合約醫療院所依循辦理，及敘明計畫內容將視最新狀況滾動調整，接種計畫及相關附件電子檔置於衛福部疾病管制署（下稱疾管署）全球資訊網。

(二)嗣指揮中心依指揮中心實施辦法第3條第3款關於防疫應變所需之新聞發布之任務規定，於110年5月27日全國防疫會議後記者會公布針對41萬劑Astra Zeneca新冠肺炎疫苗(下稱AZ疫苗)配發作業，第一階段15萬劑以雙北地區第一類至第三類實施接種對象未曾接種第1劑疫苗者優先接種；

第2階段26萬劑，則以全國第一類至第三類實施接種對象未曾接種第1劑疫苗者優先接種，後續再視下批疫苗到貨進度、接種情形及疫情狀況，滾動檢討調整開放第四類至第八類實施接種對象未曾接種者進行疫苗接種（下稱系爭接種政策），而疾管署亦於同日發布新聞稿宣導系爭接種政策，是自110年5月27日起至6月10日止，AZ疫苗之實施接種對象限於第一類至第三類未曾接種第1劑疫苗者。

(三)惟被告於110年6月9日派員至原告處稽查時，查得原告於同年月8日執行被告配發之AZ疫苗接種業務，實際接種人數共計541人。

被告審認該541人均不符系爭接種政策所訂疫苗優先接種對象資格，原告有未配合系爭接種政策情事，違反傳染病防治法（下稱傳防法）第29條第1項規定，遂依同法第65條第3款、行政罰法第18條第1項及臺北市政府衛生局處理違反傳染病防治法事件統一裁罰基準(下稱裁罰基準)第3點項次9等規定，以110年6月18日北市衛疾字第11030099622號裁處書(下稱原處分)，處原告罰鍰新臺幣(下同)200萬元。

原告不服，提起訴願，經臺北市政府駁回，遂向本院提起行政訴訟。

三、原告主張略以：

(一)本件並無適用傳防法第29條第1項規定餘地1.新冠肺炎係於109年1月15日經公告為第五類傳染病，為有效防治新冠肺炎，方於同年2月2日制定嚴重特殊傳染性肺炎防治及紓困振興特別條例（已於112年7月1日廢止，下稱新冠肺炎特別條例），可見立法者係鑑於傳防法未針對新冠肺炎此類傳染病予以規範，為有效防治疫情，乃以制定特別法的方式，制定新冠肺炎特別條例，而非僅以修正傳防法之方式規範新冠肺炎防治事項。

此觀之新冠肺炎特別條例第1條立法理由，亦可得知新冠肺炎特別條例確為傳防法之特別法，故有關新冠肺炎之防治及紓困振興事項，自應優先適用新冠肺炎特別條例。

2.觀諸「傳防法第29條第1項及同法第65條第3款規定」、「新冠肺炎特別條例第7條、第16條第1項第3款規定」，兩組法規範同為課予人民遵守傳染病防治措施之義務，然新冠肺炎特別條例第7條、第16條第1項第3款之規範目的，係直接課予人民遵守指揮中心為防治新冠肺炎所實施之措施，且規範內容較傳防法詳盡，更具防治新冠肺炎之特定目的，則就涉及人民違反新冠肺炎防治措施之事件而言，新冠肺炎特別條例第7條、第16條第1項第3款規定，當然應解為傳防法第29條第1項規定之特別規定而應優先適用。

是主管機關對於違反指揮中心就新冠肺炎所訂預防接種政策之行為，自應依新冠肺炎特別條例第16條第1項第3款規定裁罰，原處分逕依傳防法第29條第1項規定裁罰，適用法令顯有違誤。

(二)系爭接種政策並非「中央主管機關訂定之預防接種政策」1.縱認本件應適用傳防法第29條第1項規定，然依傳防法第2條前段、第5條第1項第1款第1目及第28條規定，傳防法之「中央主管機關」為「衛福部」，不包括指揮中心、臺北市政府，且傳防法僅授權衛福部訂定預防接種政策，其他機關或單位（如指揮中心、臺北市政府）俱無訂定預防接種政策之權限，故不論是臺北市政府所發函文，抑或是指揮中心所為系爭接種計畫或政策，均非「中央主管機關訂定之預防接種政策」。

又依傳防法第17條規定及學者詹鎮榮教授之見解，指揮中心之職權僅為統一指揮、督導及協調各級政府機關，益見指揮中心並非傳防法之中央主管機關，是指揮中心發布之系爭接種計畫及政策，至多僅為滾動式的訓示規定，實無權取代中央主管機關衛福部訂定預防接種政策。

2.傳防法第29條第1項所定中央主管機關既為衛福部，自應依行政程序法第15條第2項、第3項委託指揮中心執行訂定預防接種政策之事項，指揮中心始具訂定預防接種政策之權限。

另指揮中心實施辦法第3條第1款規定，至多僅賦予指揮中心取得訂定「防疫應變政策」合法權源，尚不及於傳防法第5條第1項第1款第1目及第29條第1項所定「預防接種政策」。

至於同辦法第3條第3款所賦予指揮中心之任務，亦無涵蓋「預防接種政策」餘地。

被告誤認指揮中心具訂定預防接種政策權限，及誤認系爭接種計畫及疫苗配發作業即「中央主管機關訂定之預防接種政策」，驟然作成原處分，適用法令顯有違誤。

3.原處分之法律依據欄所載被告110年5月3日北市衛疾字第11031211862號函(下稱110年5月3日函），係被告發布，並非「中央主管機關訂定之預防接種政策」，且該函所依據者為指揮中心新聞稿、疾管署函文，亦非衛福部訂定之預防接種政策。

又系爭接種計畫係由指揮中心訂定，仍非傳防法第29條第1項所定「中央主管機關訂定之預防接種政策」至明。

是原告並未違反傳防法第29條第1項所稱「中央主管機關訂定之預防接種政策」，被告逕依同法第65條第3款規定予以裁罰，原處分自已違法，應予撤銷。

(三)系爭接種計畫應為無效之法規命令，原告並未違反傳防法第29條第1項規定1.傳防法第29條第1項所稱「預防接種政策」，係限制人民醫療營業自由之法規命令，並非一般處分，須符合法律保留原則，倘若行政機關未以作用法為授權依據，逕自訂定預防接種政策，該預防接種政策即屬無效。

又依法規命令與一般處分之判斷標準，系爭接種計畫性質上亦應為法規命令而非一般處分。

而衛生福利部疾病管制署組織法（下稱疾管署組織法）第2條第1款、第2款、第5款及指揮中心實施辦法第3條第1款等規定，皆僅為組織法上之規定，並非個別作用法之具體法規依據，基於法律保留、授權明確性原則，仍無法據此認定疾管署、指揮中心具有訂定傳防法第29條第1項所稱預防接種政策之權限。

2.衛福部未將訂定預防接種政策之權限委託指揮中心或委任疾管署行使，實則依傳防法第5條第3項及其施行細則第16條之規定，解釋上衛福部亦不得將「訂定預防接種政策」之權限委託或委任其他機關。

因此，不論是指揮中心或疾管署，皆不可能具有訂定預防接種政策之權限，是依行政程序法第158條第1項第2款規定，指揮中心所訂定之系爭接種計畫及被告110年5月3日函應俱為無效，並無任何拘束原告之法律上效力。

3.系爭接種計畫、被告110年5月3日函，不僅未依行政程序法第154條第1項擬定，亦未依中央法規標準法第7條規定送至立法院，更未依行政程序法第157條第3項刊登政府公報或新聞紙，不能認已踐行法定發布程序，顯然欠缺法規命令之生效要件，尚未對外發生效力，實無課予醫療機構配合執行之法律上拘束力，原處分自非適法。

(四)原告對於違反傳防法第29條第1項規定並無故意或過失，且符合減免處罰及緊急避難規定1.行政罰之主客觀構成要件係分別存在而個別判斷，不能以行為人有違反行政法上義務行為，即推論該行為出於故意或過失；

亦不得因行為人未能精確暸解各規則致違反行政法上義務，而逕認行為人主觀上有故意過失。

被告雖作成110年6月1日北市衛疾字第11030099212號函（下稱110年6月1日函）說明新冠肺炎疫苗接種係依系爭接種計畫辦理，原告已填具意願調查表表示同意配合疫苗接種規定，並據此認定原告係故意為違章行為。

惟前開函文、意願調查表皆未直接載明衛生保健志工之定義，被告所執理由至多僅能說明原告知悉系爭接種計畫存在，尚不能以此反推原告係故意違反傳防法第29條第1項規定。

2.案發當時疫情嚴峻，人人自危，被告基於醫者仁心索取疫苗，無違常情。

原告於110年6月7日向被告索取疫苗施打完畢後，始基於前次施打疫苗業務成功之經驗，及與被告溝通之過程，誤認自己施打行為合乎規定，進而於同年6月8日續行施打疫苗業務，且被告未多加詢問為何可施打人數已顯逾一般診所規模，甚至遠遠超出原告與醫療財團法人好心肝基金會（下稱好心肝基金會）、好心肝診所之總人數，自不能以原告未正確瞭解志工定義，逕認原告主觀上具有故意。

又觀之「臺北市『好心肝診所』違規施打COVID-19疫苗疑涉不當一案調查報告」(下稱系爭調查報告），指揮中心於110年4月14日「COVID-19疫苗接種作業開放實施對象第2次說明會」討論及決議事項已敘及：為使疫苗有效運用，可在轄區衛生局人員協助下，將疫苗配送至其他合約醫院、非合約醫療院所或衛生所，需用者儘速使用等語；

而指揮中心於110年2月26日公布之新冠肺炎疫苗公費接種對象包含第一類之醫療院所之非醫事人員，另被告110年5月3日函亦載稱開放所有醫事機構工作人員接種新冠肺炎疫苗等語，導致原告認為當時之政策即為「為使疫苗有效運用應儘速施打」、「可接種所有醫事機構工作人員（包括非醫事人員）」，而與被告就疫苗施打對象之認知有落差。

再者，系爭接種計畫內載有與「衛生保健志工」相異定義之「義工與志工」，可見系爭接種計畫關於志工之定義並非單一，難期原告於施打疫苗時可明確瞭解「衛生保健志工」之定義。

遑論依系爭調查報告之記載，臺北市政府並未因原告志工為登記在案，即認非屬志工，而仍以志工稱之，是本件爭議實肇因於原告與被告間對於疫苗施打對象之認知有落差，被告認定志工係指「衛生保健志工」，原告則認為志工係指「廣義志工」，此種情形應屬「構成要件錯誤」，主觀上無從成立故意。

3.因應本次新冠疫情，主管機關謂其行政行為將「滾動式修正」，然對於ㄧ般人民而言，實難以期待其能快速預見及理解系爭規定所稱之「預防接種政策」究竟為何。

原告為求謹慎，已向被告確認施打對象，惟雙方溝通過程中，被告並未有多加詢問或糾正之行為；

更何況，被告依前例同意配發疫苗予原告，被告亦違反接種防疫政策在先，則就原告與被告之溝通過程而言，被告亦有未明確告知施打對象之疏失。

基於行政機關有法律知識與資源之優越性，原告即信賴被告認施打其診所志工為合法之見解，亦信賴被告合法供給疫苗，卻未曾預料被告有所疏漏而誤觸法網，實應認原告已盡注意義務而無過失。

況且，被告依經驗法則即知診所非醫院，原告何來數以千計之志工，苟被告能依其專業判斷，立即辨明制止或不予核發疫苗，當不致發生本案，可見被告亦有行政怠惰之情。

4.縱認原告認定之「志工」與被告所認之「志工」資格不符，此實係因原告無從於短時間內熟悉快速變動之防疫措施所致，且被告經辦人員亦自承有所疏失，而對原告就「志工」與「義工」之模糊概念並未予即時糾正，足認原告係因不知法規而違反傳防法第29條第1項規定，並無不法意識，依行政罰法第8條但書規定應得減輕或免除處罰。

又指揮中心前已陸續發布：「請符合公費接種對象之民眾應儘速前往接種，以及早獲得保護力」、「因應本土疫情持續嚴峻，自即日起至5月28日止，提升全國疫情警戒至第三級，各地同步加嚴、加大防疫限制，嚴守社區防線」等情，足見當時疫情嚴峻，原告係出於救助之意思為他人之生命、身體健康為他人施打疫苗，符合行政罰法第13條緊急避難之要件。

被告未察上情，逕予作成原處分，適用法令顯有違誤。

(五)被告逕裁處原告罰鍰200萬元，有裁量瑕疵1.本件原告至多僅有過失，被告實係因媒體報導，於調查未臻完備時即逕認原告係故意為違規行為，而裁處最重罰鍰200萬元，實有裁量怠惰、裁量濫用情事。

又依裁罰基準，原告係第1次違反傳防法第29條第1項規定，應僅得處罰鍰30萬元至100萬元，被告如欲以裁罰基準第5點規定作為加重處罰原告之基礎，除應參照裁罰基準第2點之參考表外，同時應於裁處書內敘明理由，始為適法。

另觀諸行政罰法第18條第2項之立法理由可知，裁處行政罰鍰之目的在於警戒貪婪與消滅不法利得，足見行政罰法所稱不法利得顯以經濟上之利益為限。

是以，裁罰基準第2點項次16所定「所得利益」，亦應以經濟上之利益為限，始得加重處罰。

本件原告並未因施打疫苗獲有任何經濟利益，甚至粗估加班費及場所之照明、冷氣等費用，反有40、50萬元之鉅額花費，自亦無適用裁罰基準第2點項次16規定加重處罰之餘地。

2.原告施打疫苗乃在協助國家官署，加速疫苗之覆蓋率，以防止疫情之擴大，縱原告接種疫苗之行為及對象與規定不符，但並非離經叛道，對防疫之整體作為亦達防止疫情之擴大，與防疫中心所期盼之目的殊途同歸，且原告係經被告徵詢而配合辦理，與其他有同樣違失且涉及有民意代表關說介入之診所相較，不僅疫苗之取得非可同日而語，且其他診所僅受30萬元罰鍰，被告非但未予嘉勉或從寬論處，反加重處罰，顯已違背比例原則。

又本案發生時，臺北巿政府正在執行「0602專案」之壓力測試，欲在一週內將高達5、6萬劑疫苗施打完畢，恐因此急忙造冊間致使被告未能審慎斟酌撥發疫苗一事，被告亦自承有輕忽草率之虞，則在兩造間均有疏失之情況下，被告竟將此事件之責任轉嫁由原告負擔，豈為法律之平？縱認系爭接種計畫係一般處分，實際上人民根本沒有即時救濟之可能，被告據以裁處，自有違誠信原則。

3.原告係為幫助政府早日完成群體免疫，乃本於救人之善意施打疫苗，純屬為善行為，更是經主管機關徵詢而應允，形同依命令而為，與行政罰法第11條第2項規定立法精神不謀而合，被告縱認原告之行為未能適用該條規定不予處罰，然原告所為之善舉亦屬類同，自應從輕從寬論處而非加重處罰。

詎被告未於裁處書敘明理由，亦未詳查原告係無償施打疫苗，並無所得利益，即驟然加重處罰原告，原處分造成損害與欲達成目的之利益顯失均衡，應認違反比例原則，益見原處分有裁量濫用之瑕疵。

(六)聲明：訴願決定及原處分均撤銷。

四、被告答辯則以：

(一)新冠肺炎特別條例並非傳防法之特別法法規對其他法規所規定之同一事項而為特別之規定者，應優先適用之。

中央法規標準法第16條前段定有明文。

所謂同一事項而為特別之規定者，必該特別規定與其他法規之法律效力，係互相排斥而不能併存，始屬之。

新冠肺炎特別條例第7條之應變處置或措施包含接種政策或系爭接種計畫，兩者並無互相排斥而不能併存之情形。

又傳防法立法目的在於杜絕傳染病之發生、傳染及蔓延（傳防法第1條），而新冠肺炎特別條例立法目的在於維護人民健康，並因應其對國內經濟、社會之衝擊（新冠肺炎特別條例第1條），兩者立法目的不同。

另指揮中心之成立及系爭接種計畫，並非依據新冠肺炎特別條例，而係依指揮中心實施辦法為之，而該辦法係依據傳防法第17條第2項規定訂定之，亦應認二法並無特別法與普通法關係。

(二)原告所稱「志工」並非疫苗優先接種對象 系爭接種計畫所定第一類實施接種對象「醫事人員」係指具執業登記之醫事人員及醫療院所之非醫事人員，而該計畫所指之醫療院所為醫院、集中檢疫所及診所，其中衛生保健志工僅列入醫院之非醫事人員，且係指長期固定服務於醫療院所(含有門診的衛生所)之衛生保健志工，及領有志願服務紀錄冊，並於衛生局登記有案者。

本件原告並未依志願服務法第7條第3項規定檢具志願服務計畫等資料送請臺北市政府社會局及被告備案，施打疫苗者亦非長期固定服務於醫療院所（含有門診的衛生所）之衛生保健志工，且依原告於訴願程序之陳述及志工簽到表之記載，原告對其違法為541人接種疫苗並未否認，是原告所稱之志工既非系爭接種計畫所稱之衛生保健志工，被告審認原告接種AZ疫苗之人員非屬優先接種對象，並無違誤。

(三)系爭接種政策非法規命令，無行政程序法第154條規定適用指揮中心111年6月9日肺中指字第1110031273號函已釋明系爭接種計畫性質符合行政程序法第163條規定，為行政計畫。

又參酌學者見解，亦可知系爭接種計畫可定性為一般處分，即便系爭接種計畫未刊登公報或新聞紙，但對於執行公費疫苗接種醫療機構均已有公文合法送達及公告，已符合行政程序法第110條第1項、第2項所定一般處分之生效要件。

況原告與被告間訂有「107-110年度臺北巿預防接種協辦醫療機構合約」，且上開合約及新增110年度COVID-19疫苗接種合約期限展延3個月，被告亦曾函詢原告參與COVID-19疫苗接種合約，而原告亦於110年6月2日在COVID-19疫苗接種意願調查表勾選有意願參加後回復被告，並向被告領取AZ疫苗執行公費疫苗接種。

益徵原告為系爭接種計畫執行公費疫苗接種醫療機構，屬可得特定之對象，縱認系爭接種計畫未刊登公報或新聞紙，對於執行公費疫苗接種醫療機構均已有公文合法送達及公告，已符合一般處分之法定生效要件，原告依前開合約即有遵守疾管署訂定之各項疫苗接種計畫，並依該接種計畫之作業流程、接種對象、工作項目為疫苗接種義務，豈能於事後主張系爭接種計畫無效。

(四)衛福部、疾管署及指揮中心均為預防接種政策主管機關衛生福利部組織法（下稱衛福部組織法）對於傳染病防治事項未有明確規定，而疾管署組織法第2條明定該署之職掌包括傳染病預防與管制政策之規劃、執行及法定傳染病之預防接種等，可見疾管署確為新冠肺炎疫苗接種之主管機關，自無須透過行政程序法第11條第2項變更管轄；

且依行政程序法第11條第1項、疾管署組織法第1條、第2條、新冠肺炎特別條例第7條、指揮中心實施辦法第3條第1款、第3款及傳防法第2條等規定，亦可知疾管署及指揮中心、衛福部，皆為辦理新冠肺炎疫苗接種政策之機關，縱難謂整部傳防法之主管機關為衛福部，至少關於法定傳染病之預防接種政策的規劃與執行，疾管署、指揮中心亦負有一定之管轄權責，另衛福部111年7月25日衛授疾字第1110011766號函亦明確表示：「故本部訂定COVID-19接種計畫後，即透過指揮中心函送各相關機關配合辦理」、「本部、本部疾管署及指揮中心周知之COVID-19接種政策相關事宜，皆屬傳染病防治法上所稱中央主管機關訂定之預防接種政策。」

學者即指出因指揮中心有指揮中央主管機關執行防疫之權限，由文義解釋，可導出其有「訂定預防接種政策」之權力等語。

此外，疾管署組織法明文規定得訂定預防接種計畫，即享有與衛福部之相同權限，無庸再循行政程序法第15條之委任程序。

是原告取得AZ疫苗，未依被告函轉疾管署函文附件之接種對象順序（第一類、第二類、第三類)，而違法為其所稱「志工」接種公費疫苗，即應受罰。

(五)原告就其違規接種疫苗之行為至少具有間接故意依臺北市政府衛生局醫政類工作日記表之記載，原告係於110年6月1日上傳優先接種名冊25人(含2名行政人員)，再於同年月8日為其所稱之志工541人接種AZ疫苗。

可見原告係明知後者541人非當時得優先接種之第一類至第三類實施接種對象，卻仍違法接種AZ疫苗，其主觀上有直接故意。

縱未能證明原告主觀上有直接故意，至少應認原告已預見此541人非優先接種對象，而容任接種行為發生，應屬間接故意。

又原告係醫療機構且為被告疫苗合約診所，本應注意傳染病防治法第29條第1項關於各種疫苗之接種政策，至少應注意關於新冠肺炎疫苗接種政策與規定。

況無論衛福部、疾管署及中央疫情指揮中心所訂接種計畫、政策及發布之相關公文，被告皆以公文及電子郵件等形式轉知原告依規定辦理，原告難謂不知。

(六)原處分裁罰金額並無裁量瑕疵 依裁罰基準第3點項次9規定，醫療機構第1次違反傳防法第29條第1項規定，處30萬元至100萬元。

被告審酌原告雖是第1次違反規定，但因違規接種人數達541人，以單件違規行為或以自然行為數計算，縱每件按最低罰鍰金額計算，本件罰鍰金額應為1億6230萬元；

如以每增加1人加罰1萬元計算，仍應裁處570萬元。

惟為避免裁處金額過高或裁量時違反平等原則等一般法律原則，而損及原告權益，縱認因原告違法時間密集、行為緊接，如無其他相反事證，應可認為是出於違反系爭規定之單一意思，為一行為而非數行為，然因原告該次違法接種之人數眾多，該違法行為之不法內涵升高，而有違法行為之量的增加。

是被告援引裁罰基準第5點規定，即於該裁罰基準第3點項次9外，於法定罰鍰額度內予以斟酌加重處罰，難謂有何裁量瑕疵。

(七)聲明：原告之訴駁回。

五、本件前提事實及爭點如事實概要欄所載事實，為兩造所不爭執，並有指揮中心110年3月7日函暨所附系爭接種計畫(見原處分卷第135至197頁)、疾管署110年5月27日、6月6日新聞稿（見訴願卷第83至84頁，本院卷一第315頁）、被告110年5月3日函（見原處分卷第198至199頁)、被告110年6月1日函及被告COVID-19疫苗接種流程(見原處分卷第204至210頁)、原告107-110年度臺北市預防接種協辦醫療機構合約新增COVID-19疫苗接種意願調查表(見原處分卷第211頁)、110年6月9日被告行政檢查通知書(見原處分卷第7頁)、原告110年6月9日陳述意見通知書(見原處分卷第4頁)、原告施打名冊（見原處分卷第23頁至39頁）、系爭調查報告（見原處分卷第212至236頁)、臺北市「好心肝診所」違規施打COVID-19疫苗疑涉不當一案補充調查報告(下稱系爭補充調查報告，見原處分卷第237至252頁)、臺北市「好心肝診所」違規施打COVID-19疫苗疑涉不當一案補充調查報告(二)(見原處分卷第253至266頁)、原處分及訴願決定書（見本院卷一第29至31頁、第33至46頁）各1份在卷可稽，堪信為真實。

又兩造既以前詞爭執，經整理雙方之陳述，本件爭點應為：

(一)就預防接種政策事項，新冠肺炎特別條例是否為傳防法之特別法？

(二)系爭接種政策是否屬傳防法第29條第1項所定「中央主管機關訂定之預防接種政策」？

(三)系爭接種計畫或系爭接種政策之定性為何？是否已踐行法定程序？

(四)原告是否該當違反傳防法第29條第1項之處罰要件？

(五)如前述爭點為肯定，則被告以原處分裁處原告罰鍰200萬元，是否有裁量瑕疵？

六、本院之判斷

(一)被告有依傳防法第29條第1項、第65條第3款規定裁罰之權限按傳防法第2條規定：「本法主管機關：在中央為衛生福利部；

在直轄市為直轄市政府；

……。」

又行政程序法第15條第1項規定：「行政機關得依法規將其權限之一部分，委任所屬下級機關執行之。」

臺北市政府組織自治條例第2條第2項亦規定：「中央法令規定市政府為主管機關者，市政府得將其權限委任所屬下級機關辦理。」

臺北市政府已以94年2月24日府衛企字第09404404400號公告將傳防法所定有關臺北市政府之權限事項委任被告辦理（見本院卷一第353頁），是被告自有作成原處分之權限，合先敘明。

(二)就預防接種政策事項，新冠肺炎特別條例非傳防法特別法1.按法律因規範目的與規範事物之性質不同，彼此間產生競合與衝突時，為利於法律適用而有優先適用之法則。

然何法律應優先適用，不應僅是整體法律之間比較順序，亦即不應僅從法規之名稱、制定先後、規範範圍等定其優先順序，即使法規條文之間，亦有優先適用順序之別，此觀諸中央法規標準法第16條規定：「法規對其他法規所規定之同一事項而為特別之規定者，應優先適用之。

其他法規修正後，仍應優先適用。」

乃係以「同一事項」是否均為不同法規所規定，而非僅依法規名稱或制定先後定其優先適用之順序至明。

查新冠肺炎特別條例第1條雖規定：「為有效防治嚴重特殊傳染性肺炎（COVID-19），維護人民健康，並因應其對國內經濟、社會之衝擊，特制定本條例。」

且該條立法理由揭示：「本條例為嚴重特殊傳染性肺炎防治及紓困振興事項之特別法，本條例未規定者，仍有傳染病防治法、災害防救法等相關法律之適用」等語，具體指出新冠肺炎特別條例乃新冠肺炎「防治」及「紓困振興」等事項之特別法，惟仍應以新冠肺炎特別條例個別條文是否與其他法律就「同一事項」均為規範，方能進一步論究新冠肺炎條例是否具有「特別法」之性質，不因新冠肺炎特別條例之法規名稱含有「特別」之用語或其制定在後，即認應優先適用新冠肺炎特別條例之相關規定。

2.次按，新冠肺炎特別條例第7條、第16條第3款明定：「中央流行疫情指揮中心指揮官為防治控制疫情需要，得實施必要之應變處置或措施。」

、「有下列情形之一者，由中央目的事業主管機關、直轄市、縣（市）政府處新臺幣五萬元以上一百萬元以下罰鍰： ……。

三、違反中央流行疫情指揮中心指揮官依第七條規定實施之應變處置或措施。」

其中，所謂「必要之應變處置或措施」，固未見新冠肺炎特別條例予以明文定義或於第7條立法理由中加以具體說明其內涵，惟由第7條規定文義觀之，該「必要之應變處置或措施」乃係基於「防治控制疫情需要」，故其應非與「紓困振興」有關之處置或措施，而係凡與防疫目的（防堵疫情蔓延）具有正當合理關聯而採取之相關防疫作為，均可認屬「必要之應變處置或措施」。

其中包括但不限於新冠肺炎特別條例已明定之徵用或調用防疫物資之生產設備及原物料(第5條)、對受隔離或檢疫而有違反隔離或檢疫命令或有違反之虞者、確診病人，公布其個人資料或為其他必要之防治控制措施或處置(第8條)等。

3.疫苗接種乃最具效益之傳染病預防介入措施，亦屬防治疫情及保護國人健康之必要策略之一，疫苗接種當屬有助於防堵疫情蔓延之防疫作為，是關於接種對象之範圍或次序的釐訂、疫苗配發等，解釋上或可為新冠肺炎特別條例第7條所定「必要之應變處置或措施」之概念所涵括（此於疫苗匱乏之時尤然），然新冠肺炎特別條例第7條、第16條第3款並未限制規範對象，且該等條文所定「必要之應變處置或措施」，性質上究屬一般性及概括性規定，相較於傳防法第29條第1項、第65條第3款分別明定：「醫療機構應配合中央主管機關訂定之預防接種政策」、「醫事機構有下列情事之一者，處新臺幣三十萬元以上二百萬元以下罰鍰：……。

三、違反第二十九條第一項、……規定」，明顯可見傳防法第29條第1項、第65條第3款不僅將「必要之應變處置或措施」具體化為「預防接種政策」，且將規範對象限於「醫事機構（醫療機構）」，並據此明定醫事機構（醫療機構）配合預防接種政策之行政法上義務及違反之法律效果，及鑑於規範對象為醫事機構（醫療機構）而將罰鍰金額加重，自難認新冠肺炎特別條例第7條、第16條第3款為傳防法第29條第1項、第65條第3款之特別規定。

至原告雖執本院109年度訴字第1231號判決以佐其說，然該案所涉及之事實，係新冠肺炎確診個案接觸者違反各級衛生主管機關依傳防法第48條第1項規定所為之隔離措施，與本案情節完全不同，且該案判決亦僅係認定新冠肺炎條例第15條第1項係傳防法第67條第1項第4款之特別規定，要與本件所涉及之法律規定無關，自難比附援引。

是原告既為醫事機構（醫療機構），被告就其所涉違反「應配合中央主管機關訂定之預防接種政策」之行政法上義務，依傳防法第29條第1項、第65條第3款予以裁罰，並無違誤，原告主張本件並無傳防法第29條第1項規定之適用，應依新冠肺炎特別條例第7條、第16條第3款等規定裁罰云云，容有誤會，並不可採。

(三)系爭接種政策屬傳防法第29條第1項所定「中央主管機關訂定之預防接種政策」 1.依傳防法第2條規定，衛福部為傳防法之中央主管機關，而傳防法第17條明定：「（第1項）中央主管機關經考量國內、外流行疫情嚴重程度，認有統籌各種資源、設備及整合相關機關（構）人員之必要時，得報請行政院同意成立中央流行疫情指揮中心，並指定人員擔任指揮官，統一指揮、督導及協調各級政府機關、公營事業、後備軍人組織、民間團體執行防疫工作；

必要時，得協調國軍支援。

（第2項）中央流行疫情指揮中心之編組、訓練、協助事項及作業程序之實施辦法，由中央主管機關定之。」

為發揮政府一體之最大效用，傳防法授權指揮中心指揮官得指示各級政府機關徵調、徵用及整合相關機關（構）之資源、設備或人力（傳防法第52條至第56條規定參照），新冠肺炎特別條例並進一步明定指揮官得指示各級政府機關徵用或調用生產防疫物資之設備及原物料（新冠肺炎特別條例第5條第1項）、得實施必要之應變處置或措施（新冠肺炎特別條例第7條）。

又本於傳防法第17條第2項授權訂定之指揮中心實施辦法，除重申上開指揮中心職權之規定外(第4條、第5條)，並於第6條規定：「（第1項）本中心得邀集相關機關之副首長或指定代表一人為本中心之成員。

（第2項）本中心得依任務需要設若干處，並得分組辦事。

（第3項）前項各處分置主任一人，由指揮官指派之。

（第4項）指揮官得視流行疫情應變需要，機動調整各處之任務編組、人員規模及其進駐時機。

各處任務，必要時，得請相關機關支援。」

第10條規定：「本中心得以本中心或指揮官之名義對外行文。」

第11條規定：「本中心得視流行疫情及處置狀況，由指揮官報請行政院解散之。」

可見，指揮中心乃是由衛福部報請行政院同意後成立之任務編組，由指揮官統一指揮、督導及協調各級政府機關、公營事業、後備軍人組織、民間團體執行防疫工作；

各級政府就指揮官所為徵調、徵用及整合相關機關（構）之資源、設備或人力之指示，或所實施之必要應變處置或措施，均有遵守之義務，由各機關於其職掌範圍內配合執行，俾收統一事權之效，以迅速遏止疫情。

2.傳防法第5條第1項第1款規定：「中央主管機關及直轄市、縣（市）主管機關（以下簡稱地方主管機關）執行本法所定事項權責劃分如下：一、中央主管機關：(一)訂定傳染病防治政策及計畫，包括預防接種、傳染病預防、流行疫情監視、通報、調查、檢驗、處理、檢疫、演習、分級動員、訓練及儲備防疫藥品、器材、防護裝備等措施。

……」固明定傳染病防治政策及計畫（包括預防接種、傳染病預防等措施）之訂定，係中央主管機關即衛福部之權責事項；

然衛福部組織法第1條規定：「行政院為辦理全國衛生及福利業務，特設衛生福利部（以下簡稱本部）。」

第2條規定：「本部掌理下列事項：一、衛生福利政策、法令、資源之規劃、管理、監督與相關事務之調查研究、管制考核、政策宣導、科技發展及國際合作。

二、全民健康保險、國民年金、長期照顧（護）財務之政策規劃、管理及監督。

三、生育及托育照護政策規劃、管理及監督。

四、社會救助、社會工作、社會資源運用與社區發展之政策規劃、管理及監督。

五、家庭暴力、性侵害、性騷擾防治與其他保護服務業務之政策規劃、管理及監督。

六、醫事人員、醫事機構、醫事團體與全國醫療網、緊急醫療業務之政策規劃、管理及督導。

七、護理及長期照顧（護）服務、早期療育之政策規劃、管理及監督。

八、原住民族及離島居民醫療、健康照顧（護）、醫護人力培育、疾病防治之政策與法令規劃、管理、監督及研究。

九、心理健康及精神疾病防治相關政策與物質成癮防治之政策規劃、管理及監督。

十、中醫藥發展、民俗調理之政策規劃、管理、監督及研究。

十一、所屬中醫藥研究、醫療機構與社會福利機構之督導、協調及推動。

十二、口腔健康及醫療照護之政策規劃、管理、監督及研究。

十三、其他有關衛生福利事項。」

第5條第1項第1款規定：「本部之次級機關及其業務如下：一、疾病管制署：規劃與執行傳染病之預防及管制事項。

……」又疾管署組織法第1條規定：「衛生福利部為辦理傳染病之預防及管制業務，特設疾病管制署（以下簡稱本署）。」

第2條第1款、第5款規定：「本署掌理下列事項：一、傳染病預防與管制（以下稱防疫）政策之規劃、執行及相關法規之研擬。

……。

五、防疫藥物、公費疫苗、生物製劑之供應及法定傳染病之預防接種。」

綜合上揭法令規定可知，傳防法第5條第1項第1款所定關於衛福部訂定傳染病防治政策及計畫（包括預防接種、傳染病預防等措施）之權責事項，實為衛福部之次級機關疾管署所掌理。

3.就預防接種政策之訂定權責，新冠肺炎特別條例並未另設規定，縱於解釋上此權責或可為該條例第7條所定「必要之應變處置或措施」之概念所涵括，然指揮中心僅係因應疫情所設立之中央層級臨時性任務編組，以發揮統一事權的效果，傳防法或新冠肺炎特別條例並未明文指揮中心設立後即生事務管轄權異動之效果，是前述衛福部（疾管署）之執掌包括訂定傳染病防治政策及計畫（包括預防接種、傳染病預防等措施）等權責事項，並不因指揮中心之設立，而發生事務管轄權之移轉或變更，只是衛福部（疾管署）於職掌範圍內，有配合指揮中心或指揮官之指示，擬訂疫苗接種政策之義務（傳防法第17條第1項），而以指揮中心或指揮官之名義對外發布（指揮中心實施辦法第10條）而已，是系爭接種計畫或系爭接種政策實質上均可認屬傳防法第29條第1項所定「中央主管機關訂定之預防接種政策」，故原告主張系爭規定所稱之「中央主管機關」係指衛福部，不包括指揮中心，而被告所稱之「預防接種政策」皆非由衛福部訂定，原告自無違反系爭規定所稱之「中央主管機關訂定之預防接種政策」云云，並不可採。

(四)系爭接種計畫或系爭接種政策之定性為「一般處分」，並已踐行公告程序1.行政程序法第92條規定：「（第1項）本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。

（第2項）前項決定或措施之相對人雖非特定，而依一般性特徵可得確定其範圍者，為一般處分，適用本法有關行政處分之規定。

有關公物之設定、變更、廢止或其一般使用者，亦同。」

是對人之一般處分（相對於公物而言）仍屬行政處分，僅其處分之相對人尚非特定，然仍可依一般性特徵而得確定其範圍。

又行政程序法第150條第1項所稱法規命令，係指行政機關基於法律授權，對多數不特定人民就一般事項所作抽象之對外發生法律效果之規定。

是法規命令與一般處分之區別在於，法規命令之相對人為不特定之多數人（於法規命令發布時，無法預見所涉及之人），且內容為一般性的抽象規範；

而一般處分之相對人雖非特定，然於行政處分作成時，仍可依一般性特徵確定其範圍，且其內容係就具體事件所為之決定或措施，即其事實關係須為具體而明確。

又對人之一般處分性質上雖為行政處分，但因一般處分之適用對象為依一般性特徵可得確定其範圍之人，而非特定人，是其得不記明理由（行政程序法第97條第4款參照），並得不給予當事人陳述意見之機會（行政程序法第103條第1款「大量作成同種類之處分」，解釋上應包括一般處分，或至少得予類推適用），且其送達得以公告或刊登政府公報或新聞紙代替之（行政程序法第100條第2項參照）。

2.鑒於新冠肺炎疫苗為新研發之疫苗，國際間尚屬初始運用，對溫度敏感，且疫苗效期僅6個月，必須正確儲存及操作，才能確保接種效益及最長的保存期，為保障民眾接種疫苗之效益與安全及降低疫苗耗損，以集中接種及預約制為原則，系爭接種計畫乃於「第四章合約院所規範」中分階段訂定新冠肺炎疫苗之醫療院所合約資格，包括現行合約辦理各項常規預防接種之健保特約醫療院所，並須有合於標準之疫苗冷藏及運送設備，第一階段以設有專責病房或隔離病房之醫院及區域醫院為合約對象，第二、三階段視疫苗供應情形逐步招募其他醫院、診所及衛生所為合約對象（見原處分卷第175至176頁），而後續更輔以系爭接種政策限定特定時間段得優先接種疫苗之對象，足見就執行疫苗接種而言，系爭接種計畫、系爭接種政策之規制對象，可依「經主管機關擇定配發疫苗之醫療院所」之特徵而確定其範圍，且其規制內容為依優先接種對象優先順序執行疫苗接種，是其事實關係具體而明確。

又系爭接種計畫不僅經指揮中心函請地方政府衛生局轉知轄內衛生所（室）及合約醫療院所依循辦理，並登載疾管署網站或發布新聞稿周知大眾，其後接種對象之滾動調整（包括系爭接種政策），亦依循相同模式辦理等情，有指揮中心相關接種政策函文、新聞稿在卷可查（見原處分卷第135至137頁，訴願卷第83至84頁、第152頁，本院卷一第315至319頁），是系爭接種計畫及系爭接種政策均屬對人之一般處分，並已以登載網站、召開記者會或發布新聞稿等周知大眾之方式公告生效。

則原告主張系爭接種計畫應定性為「法規命令」而非「一般處分」，系爭接種計畫未踐行法規命令發布程序，屬無效之法規命令云云，均非可採。

(五)原告確已該當處罰要件，被告得予以裁罰1.原告客觀上已有違反傳防法第29條第1項規定之行為⑴指揮中心於110年2月訂定系爭接種計畫時，將疫苗接種實施對象劃分十類，第一類至第三類分別為「醫事人員」、「中央及地方政府防疫人員（含港埠CIQS人員）」、「高接觸風險工作者」。

其中第一類「醫事人員」部分，包括：具執業登記醫事人員及醫療院所非醫事人員，而系爭接種計畫所指之醫療院所，係指醫院、集中檢疫所及診所，不包括非以直接診治病人為目的而辦理醫療業務之「其他醫療或醫事機構」。

醫院部分，包括：①醫院編制內非醫事人員。

②醫院值勤之醫事實習學生。

③衛生保健志工；

集中檢疫所部分，包括接送人員、後勤行政人員、環境清潔人員及醫療行政人員；

診所部分，為使有限疫苗資源確實使用於高危險群，每一診所行政人員接種名額以2名為限（見原處分卷第141至144頁）。

然因疫情升溫，為優先提供疫苗於公費對象，指揮中心宣布自110年5月15日起，暫停民眾預約自費新冠肺炎疫苗接種（見本院卷一第317頁），並於110年5月27日全國防疫會議後，指揮中心宣布41萬劑AZ疫苗配發作業，第一階段15萬劑(5月27日撥配)，其中雙北地區(按：指臺北市、新北市，下同)以第一類至第三類（包括醫事人員、防疫人員及高風險接觸者）未曾接種者為優先施打對象；

第二階段26萬劑(6月10日起調整對象)，以全國第一類至第三類（包括醫事人員、防疫人員及高風險接觸者）未曾接種者，為優先施打對象等情（見本院卷二第134頁），其後於110年6月5日重申目前開放之公費接種對象，雙北地區為第一類至第三類未曾接種第1劑疫苗之醫事人員、防疫人員及高風險接觸者優先接種（見本院卷一第315頁）。

是原告行為時之疫苗接種政策，於雙北地區之優先接種對象為列屬第一類至第三類實施接種對象之醫事人員、防疫人員及高風險接觸者甚明。

⑵查原告護理人員蘇玲華（亦為好心肝基金會首席副總監、好心肝診所護理人員）於被告110年6月9日稽查時陳稱：原告於6月8日領取50瓶AZ疫苗，施打541人，施打人員身分皆為「診所志工」等語，此有臺北市政府衛生局醫政類工作日記表及施打名冊各1份在卷可據（見原處分卷第1至2頁，第23頁至39頁），可見原告所施打AZ疫苗之541人並非列屬第一類至第三類實施接種對象甚明，是被告審認原告施打AZ疫苗之541人均非系爭接種政策（即第一類至第三類【包括醫事人員、防疫人員及高接觸風險者】未曾接種第1劑疫苗者）所列優先接種對象，原告已違反配合中央主管機關訂定之預防接種政策規定而予以裁罰，自屬有據。

⑶原告雖主張「志工」非僅限於「衛生保健志工」，而是指「廣義志工」，符合第一類實施接種對象云云。

然細繹系爭接種計畫，系爭接種政策之優先接種對象為第一類醫事人員、第二類防疫人員及第三類高風險接觸者，而第一類實施接種對象醫事人員中，僅有「醫院」之「衛生保健志工」始能優先接種疫苗，至於「診所」，僅限2名行政人員始能優先接種疫苗（見原處分卷第142至143頁）。

則原告僅為診所，並非醫院，自無其所稱「診所志工」是否屬於第一類實施接種對象之問題。

遑論系爭接種計畫所稱「衛生保健志工」，除須長期固定服務於醫療院所(含有門診的衛生所，不包含診所)外，且須領有志願服務紀錄冊，並於衛生局登記有案（見原處分卷第143頁），而原告始終未提出其所施打AZ疫苗之541人領有志願服務紀錄冊及於衛生局登記有案之相關事證，亦難認原告所稱「志工」符合第一類優先接種對象之資格，是原告此部分主張，實屬無稽，難為對其有利之認定。

2.原告有違反傳防法第29條第1項之間接故意⑴行政罰法第7條第1項規定：「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」

所謂故意，係指行為人對於構成違規之事實及該事實係屬違規，明知並有意使其發生者（直接故意），或行為人對於構成違規之事實，預見其發生而其發生並不違背其本意，且知悉該事實係屬違規者（間接故意，又稱未必故意）而言；

所謂過失係指行為人雖非故意，但按其情節應注意，並能注意，而不注意者（無認識之過失），或行為人對於構成違規之事實，雖預見其能發生而確信其不發生者（有認識之過失）而言（最高行政法院108年度判字第531號判決、109年度上字第780號判決意旨參照）。

查原告於訴願時已以訴願補充理由書自承：原告並非一般私人診所，而是由從事公益性事業之財團法人肝病防治學術基金會和好心肝基金會所創立之診所等語（見訴願卷第117頁，即下方編碼第6頁），可見好心肝基金會與原告關係密切，而觀之系爭調查報告、系爭補充調查報告一、臺北市政府衛生局醫政類工作日記表及施打名冊之記載，亦可見原告護理人員蘇玲華（亦為好心肝基金會首席副總監）先後於110年5月27日及同年6月4日以LINE通訊軟體與被告承辦人員吳股長聯繫詢問何時可取得疫苗注射及何時門診注射疫苗，經吳股長回復臺北市政府疫苗接種仍優先供應專責醫院醫護人員及社區一線防疫人員接種疫苗，因疫苗量能不足，暫未開放給基層診所醫護接種，以及診所開放疫苗接種部分，仍在商議中。

嗣經好心肝基金會執行長與吳股長聯繫後，雖取得AZ疫苗100瓶，並分由原告及好心肝診所各取得50瓶施打，但好心肝基金會執行長與吳股長於110年6月8日上午11時3分至11時36分許，亦再以LINE通訊軟體與吳股長確認可以取得之疫苗數量，及施打對象是好心肝醫療相關人員一至三類等情（見原處分卷第1頁、第225至226頁、第247至249頁）。

則本件原告既為執行AZ疫苗接種政策之基層醫療單位，並非不具專業知識之一般人民，自應知悉其施打AZ疫苗當時正值我國疫苗匱乏、警戒狀態升級，全民人心惶惶，無不引頸企盼充裕我國疫苗，並關切是否業經納入優先接種順位及接種時程，以期早日獲得免疫能力，原告辦理此屬其醫療專業範圍內之業務，對於指揮中心早於110年5月27日即已宣布系爭接種政策，並限定疫苗優先接種對象，自無可能諉為不知。

遑論觀之上述聯繫過程，原告顯係經由好心肝基金會執行長聯繫取得其施打之AZ疫苗50瓶，而好心肝基金會執行長於取得AZ疫苗時，更已再次與被告承辦人員確認疫苗施打對象為第一類至第三類實施接種對象，則原告作為好心肝基金會所成立之診所，當然可預見其所取得之疫苗可以施打之對象僅限於第一類至第三類實施接種對象，且因自己僅為診所，並非醫院，如對其所稱「診所志工」施打疫苗即已違反系爭接種政策。

然原告竟對此毫不在意，仍於當時疫苗匱乏且政府嚴令接種對象優先次序之情況下，以「診所志工」為由，大量對非屬新冠疫苗優先接種對象施打AZ疫苗，足徵原告縱使違反系爭接種政策亦在所不惜之放任心態，其主觀上具有間接故意甚明，是被告認定原告主觀上就本件違規事實具有間接故意之情，並無違誤。

⑵原告雖主張被告110年6月1日函及所附意願調查表皆未直接載明衛生保健志工之定義，故無法反推原告主觀上具有違反傳防法第29條第1項規定之故意云云。

惟觀之被告110年6月1日函及所附意願調查表（見原處分卷第204頁至第211頁），僅係被告就原已簽訂107年至110年度預防接種協辦醫療機構合約之醫療院所，是否有意願參加「新增COVID-19疫苗接種項目」所為之調查，其主要目的非在宣導新冠肺炎疫苗接種政策，本即無載明衛生保健志工定義之必要。

況且，上開函文另行檢附之「臺北市政府衛生局COVID-19疫苗接種流程」（見原處分卷第210頁），其流程之一即載明醫療院所應「依疾管署公告確認實施對象」，如非實施對象，即應取消掛號等情，顯已警示原告應確實掌握主管機關之疫苗接種政策及實施對象，原告自應依系爭接種計畫詳實確認疫苗施打對象是否符合資格後，始得施打疫苗，是原告上開主張，顯係卸責之詞，並無可採。

⑶原告雖又主張系爭接種計畫內載有與「衛生保健志工」相異定義之「義工與志工」，可見系爭接種計畫有關志工之定義並非單一，難期原告於施打疫苗時可明確瞭解「衛生保健志工之定義」，且臺北市政府亦未因原告志工未登記在案即認非屬志工，而仍以志工稱之。

本件爭議實係肇因原告與被告間對於疫苗施打對象之認知有落差，原告因此認為自身所為已符合預防接種政策，此種情形，應屬「構成要件錯誤」，主觀上無從成立故意云云。

然所謂構成要件錯誤，係指行為人行為時未能正確認識某個法定構成要件要素，即行為人主觀認識與客觀發生之事實不一致，本質上屬於事實錯誤；

至於禁止規範錯誤（即禁止錯誤），係指行為人誤認行政法禁止規範內容，亦即行為人在事實層面認識其所為何事，惟在規範層面卻未認識到其所為乃行政法所禁止之事，包括行為人對於系爭的禁止規範完全沒有認識，或以為該規範為無效，或基於不正確的解釋而對於該規範的適用範圍產生錯誤的想法等，且基於此等理由認為其所為合法者，乃行為人對其所為欠缺不法意識（即欠缺違法性認識）。

倘行為人對於構成要件之具體事實有所誤認，且一般人亦認為該錯誤可以理解，係屬阻卻故意之構成要件錯誤；

如對於具體事實之認識無誤，但對於該具體事實在法律上之整體評價有所誤解，則屬禁止錯誤，不影響構成要件故意，但視可否避免分別阻卻或減輕違章責任（最高行政法院110年度上字第301號判決意旨參照）。

如前所述，本件原告就其所施打AZ疫苗之對象並無誤認，其所爭執者，無非是其所稱「志工」是否亦屬於「衛生保健志工」，而為第一類實施接種對象，然此部分縱有錯誤，充其量僅係原告對於規範內容之認知錯誤，核屬違法性認識錯誤問題，自無從阻卻構成要件故意。

況且，依前述說明，系爭接種計畫實已就「衛生保健志工」一詞明確定義，並無模糊空間。

雖系爭接種計畫亦有提及「義工及志工」，但此係指協助防疫工作相關事宜之人員，根本非系爭接種計畫所訂10類疫苗接種實施對象，無涉優先接種疫苗之資格問題（見原處分卷第194頁）。

至系爭調查報告固記載：「且查診所提供6月1日上傳優先施打疫苗名冊，為『好○肝』77名及『好○心』25名員工，惟查6月7、8日施打1,285人，身分皆為前述2間診所及好心肝基金會志工」等語（見本院卷一第63頁），僅係敘明經臺北市政府調查結果，原告違規施打疫苗之對象為好心肝基金會及其所屬兩家診所之志工，完全未涉及原告所稱「志工」是否符合優先接種對象資格之認定，是原告上開主張，顯為推諉之詞，自無可採。

⑷原告復主張其為求謹慎，已向被告確認施打對象，雙方溝通過程中，被告當可察覺原告僅為診所，何來數以千計「志工」，施打人數顯逾一般診所規模，被告並未多加詢問或糾正，仍依前例同意配發疫苗予原告，被告亦違反接種防疫政策，且有未明確告知施打對象之疏失，及未及時制止或不予核發疫苗之行政怠惰，原告係信賴被告認施打其診所志工為合法之見解，原告並無過失云云。

然而，好心肝基金會執行長、原告護理人員與被告承辦人員聯繫取得AZ疫苗的過程中，被告承辦人員已與好心肝基金會執行長確認所配發之疫苗施打對象僅限於第一類至第三類實施接種對象，原告主觀上確有間接故意等情，已經本院查證屬實，原告猶執前詞主張其主觀上並無過失云云，顯然與事證不符，已無可取。

況且，不論本件被告配發疫苗予原告是否違反接種防疫政策，被告是否察覺原告施打疫苗人數有異，及是否有糾正或制止原告之措施，充其量不過是被告承辦人員是否應另負行政責任問題，要與原告主觀上有無故意、過失之認定無涉，亦非謂原告於取得AZ疫苗後，即可不經查證、確認被施打者是否符合資格，任意將疫苗施打於未符合系爭接種政策所訂接種資格之人員，是原告以上情主張其主觀上不具有違規過失一節，顯為推諉之詞，不足採信。

⑸系爭調查報告雖記載：指揮中心於110年4月14日「COVID-19疫苗接種作業開放實施對象第2次說明會」決議「若合約醫院COVID-19疫苗庫存量過多，評估無法於效期內用畢，為使疫苗有效運用，可在轄區衛生局人員協助下，將疫苗配送至其他合約醫院、非合約醫療院所或衛生所，需用者儘速使用」，且此一原則截至目前尚無修正等情（見原處分卷第223頁）；

而系爭接種計畫關於第一類實施接種對象係包括「醫療院所非醫事人員」（見原處分卷第142至143頁）；

被告110年5月3日函亦載稱開放所有醫事機構工作人員接種COVID-19疫苗等語（見原處分卷第198頁），然指揮中心既已於110年5月27日全國防疫會議後發布系爭接種政策，原告本即應配合系爭接種政策辦理，縱使系爭調查報告、系爭接種計畫或被告110年5月3日函有上述記載，亦非謂所有醫事機構工作人員（尤其是原告所自行認知之工作人員）均符合系爭接種計畫所訂第一類實施接種對象之資格，抑或是符合系爭接種政策所訂優先接種對象之資格，尤不得謂因當時疫苗施打之時限要求，而得任意施打於非具有優先接種資格之人員，是原告據此主張上開文件導致其認為當時之政策即為「為使疫苗有效運用應儘速施打」、「可接種所有醫事機構工作人員（包括非醫事人員）」，而與被告就疫苗施打對象之認知有所落差等語，乃屬卸責之詞，毫不可採。

3.原告已認識其行為之違法性，且不具緊急避難事由原告固主張其無違法性認識、所為符合緊急避難要件，可適用刑法罰法第8條、第13條規定云云，然欲適用行政罰法第8條但書規定對違反行政法上義務的行為人予以減輕或免除其處罰時，須以行為人有「不知法規」存在為前提。

而所謂「不知法規」，是指行為人不知法規所「禁止」或「要求應為」之行為或不行為義務為何而言，並非指違反行政法上義務行為人須對自己行為究係違反哪一法規規定有所認知。

如前所述，系爭接種計畫已就「衛生保健志工」一詞予以明確定義，且定義中涵括具體要件（如領有志願服務紀錄冊、於衛生局登記有案等），並無模糊空間；

且由前述好心肝基金會執行長、原告護理人員與被告承辦人員聯繫取得AZ疫苗的過程觀之，好心肝基金會執行長於取得100瓶AZ疫苗之過程中，尚且曾再與被告承辦人員確認所配發之疫苗施打對象僅限於第一類至第三類實施接種對象，亦可見原告知悉有第一類至第三類實施接種對象之資格限制，難認原告有何不知法規之情事，自無適用行政罰法第8條但書規定之餘地，是原告猶執前詞夸夸而談其無違法性認識，實屬無稽。

另本件原告並未提出任何證據佐證其所施打AZ疫苗之541人，究竟有何生命、身體之緊急危難，致原告出於不得已而必須違反系爭接種政策予以接種疫苗始得避免危難之情，是原告空言主張本件符合緊急避難要件而得以減免處罰云云，亦顯為推諉之詞，仍不可採。

4.綜上所述，原告客觀上確有違反傳防法第29條第1項規定之行為，主觀上亦有間接故意，且其不具緊急避難事由，亦無適用行政罰法第8條但書規定之餘地，自已該當傳防法第29條第1項、第65條第3款之處罰要件，被告依此等規定以原處分裁罰原告，核無不合，並無違誤。

(六)原處分無裁量瑕疵1.按傳防法第29條第1項規定：「醫療機構應配合中央主管機關訂定之預防接種政策。」

第65條第3款規定：「醫事機構有下列情事之一者，處新臺幣三十萬元以上二百萬元以下罰鍰：……。

三、違反第二十九條第一項、……規定。」

又違反傳防法第29條第1項規定者，第1次處30萬元至100萬元罰鍰；

處理違反傳防法事件而裁處時，如有加重或減輕處罰之必要者，於法定處罰額度範圍內，得參照第2點參考表酌量加重或減輕，並於裁處書內敘明理由，不受裁罰基準第3點所訂統一裁罰基準之限制。

亦為裁罰基準第3點項次9、第5點所分別明訂。

是依裁罰基準第3點項次9規定，第1次違反傳防法第29條第1項規定者，被告固得於30萬元至100萬元間，視個案情節裁量罰鍰額度，然若有加重之必要者，仍得於敘明理由後，在傳防法第65條所定法定最高罰鍰200萬元範圍內加重處罰，不受前揭第1次違反傳防法第29條第1項規定裁罰基準的限制（即在30萬元至100萬元之範圍內裁罰）。

核此裁罰基準，乃被告為處理違反傳防法事件，可以依法而妥適及有效之裁處，建立執法之公平性，以期減少爭議及行政爭訟之行政成本，提升公權力（裁罰基準第1點規定參照），在傳防法所定罰鍰額度內，按所涉犯之法條、違規次數等差異性，所為細節性、技術性之裁罰標準，使行政裁罰之裁量有一客觀之標準，以免專斷或有差別待遇，核無違反法律優位或法律保留原則；

而前開第5點規定，亦可使被告就個案違反情節相較於一般案件更為重大之情形，裁量調整罰鍰額度以從重處罰，俾期罰當其責，更臻符合比例原則之旨，被告自得援以為裁罰之依據。

2.原處分已敘明全球疫情嚴重及我國疫苗短缺，指揮中心公布之疫苗接種政策，各地方政府及醫療機構皆應遵守。

惟原告明知其符合接種之醫事人員及員工皆已完成接種，仍向被告領取疫苗，接種於非接種政策之人員500餘人，其違規行為所生影響非止於不符合接種資格對象插隊接種之個人不正義，且足令中央機關制訂之預防接種政策，不再受人民信賴等語（見本院卷一第30頁），衡諸當時時空環境，新冠肺炎病毒肆虐各國，死、病無數，是否或何時能夠控制疫情，前景未明，世界衛生組織並宣告新冠肺炎疫情已構成全球大流行，嚴重威脅人類生命、健康及社會、經濟發展；

而本件案發當時，又適逢國內疫情升溫，指揮中心提升雙北地區疫情警戒，加諸國內疫苗匱乏，初期尚仰賴國際援助，社會人心惴慄不安，原告無視於此，藉由取得與被告接觸之機會獲配疫苗，而大量施打於其所謂的「志工」，致引起社會側目，激發「特權疫苗」之爭議，政府疫苗政策之公平性備受質疑，是原處分裁處法定最高罰鍰額度200萬元，未失之過重，於法並無不合。

3.原告固主張其至多僅為過失，被告實係因媒體報導，於調查未臻完備時即逕認原告係故意為違規行為，而裁處最重罰鍰200萬元，實有裁量怠惰、裁量濫用情事。

又依裁罰基準，原告係第1次違反傳防法第29條第1項規定，應僅得處罰鍰30萬元至100萬元，被告如欲以裁罰基準第5點規定作為加重處罰原告之基礎，除應參照裁罰基準第2點參考表外，同時應於裁處書內敘明理由，始為適法云云。

然原告確係本於間接故意而為本件違規行為，而非因過失為之，已經本院詳述前。

且本件違規事實雖係經媒體揭露，但被告旋即實施稽查，並約談所屬承辦人員，分析通訊聯絡紀錄，以釐清實情，及將相關人員送政風處調查等情，亦有系爭調查報告在卷可憑（見原處分卷第212至236頁），可見被告於媒體揭露原告違規事實後，即已調查，釐清相關人員責任，及查明原告違規事實經過，並無原告所稱被告僅因媒體報導，於調查未臻完備之情況下，即逕認原告係故意違規而對之裁罰，已難認被告有何裁量怠惰、裁量濫用情事。

又原處分已於說明欄內具體載明：「……四、處分理由：(一)全球疫情嚴重及我國疫苗短缺，嚴重特殊傳染性肺炎中央流行疫情指揮中心公布之疫苗接種政策，各地方政府及醫療機構皆應遵守。

惟受處分機構明知其符合接種之醫事人員及員工皆已完成接種，仍向處分機關領取疫苗，接種於非接種政策之人員500餘人，致生違反中央主管機關訂定之預防接種政策。

……(二)處分機關審酌受處分機構違規行為所生影響非止於不符合接種資格對象插隊接種之個人不正義，且足令中央機關制定之預防接種政策，不再受人民信賴。

而受處分人行為人對於違反接種政策之事實，縱非明知並有意使其發生者，然為其所預見其發生而其發生並不違背其本意。

視綜合調查結果認受處分機構應受責難程度、所生影響非屬輕微，如不予以重罰，不足以使受處分機構知所警惕……」等不受裁罰基準第3點項次9所訂裁罰基準限制，而須加重裁罰之理由，亦難認被告有何未敘明理由恣意加重裁罰之情事，是原告此部分主張顯有誤會，實難憑採。

4.原告雖又主張：行政罰法所稱不法利得顯以經濟上之利益為限，故裁罰基準第2點參考表項次16所定「所得利益」，亦應以經濟上之利益為限，始得加重處罰。

本件原告並未因施打疫苗獲有任何經濟利益，亦無適用裁罰基準第2點項次16規定加重處罰之餘地云云。

然「違反行政法上義務所得之利益」只是行政罰法第18條第1項所定裁罰審酌因素之一，縱使個案中無涉行為人所得利益多寡，行政機關仍得視個案情節決定是否於法定罰鍰額度內從重處罰。

況且，觀之前述原處分所載本件加重裁罰理由，被告本來就不是以原告違規行為是否獲得利益作為從重裁罰之原因。

遑論裁罰基準第2點參考表項次16之加重規定，乃係依行政罰法第18條第2項規定，明訂違規行為所得之利益超過法定罰鍰最高額者，得於所得利益之範圍內酌量加重，「不受法定罰鍰最高額之限制」，性質上係法定罰鍰額度上限之擴張。

申言之，該項次規定係就違規人如因違規行為獲有利益，而其所得利益「超過」法定罰鍰最高額時，行政機關得於該違規人所得利益之範圍內酌量加重處罰，不受法定罰鍰最高額之限制，倘若主管機關僅在法定罰鍰額度範圍內裁罰，本即無須適用該項次規定。

則本件原處分所裁罰之金額係在傳防法第65條所定罰鍰最高額200萬元範圍內，並未超過最高額，原處分所稱「加重處罰」，實係不受裁罰基準第3點所訂統一裁罰基準之限制從重處罰之意，要與行政罰法第18條第2項、裁罰基準第2點參考表項次16規定無涉，是原告此部分主張實有誤會，亦難執為有利原告之認定。

5.原告固再主張：施打疫苗乃在協助國家官署，加速疫苗之覆蓋率，以防止疫情之擴大，原告是經主管機關徵詢而應允，形同依命令而為，與行政罰法第11條第2項規定立法精神不謀而合，縱原告接種疫苗之行為及對象與規定不符，對防疫之整體作為亦達防止疫情之擴大，且原告係經被告徵詢而配合辦理，與其他有同樣違失且涉及有民意代表關說介入之診所相較，其他診所僅受30萬元罰鍰，原告卻遭加重處罰，顯已違背比例原則。

又本案發生時，臺北巿政府正在執行「0602專案」之壓力測試，被告亦自承撥發疫苗有輕忽草率之虞，在兩造間均有疏失之情況下，被告竟將此事件之責任轉嫁由原告負擔，有違誠信原則云云。

姑不論本件原告所為並非依法令之行為，也沒有上級公務員指示原告可對非第一類至第三類實施接種對象施打AZ疫苗，根本與行政罰法第11條毫不相干，且協助政府為民眾施打疫苗，以提升疫苗覆蓋率，雖為利民之舉，但原告更負有配合中央主管機關發布之疫苗政策義務，斷不容原告藉詞「利民之舉」，任意違背國家法令。

又本件參諸被告已具狀列表敘明各違規醫療院所違規接種人數及裁罰金額（見本院卷二第264頁），經被告裁罰30萬元之醫療院所，所涉及之違規接種人數為2人至5人間，與本件所涉違規接種人數達541人，差距甚大，所造成法秩序破壞及政府疫苗政策公平性之疑慮，判若雲泥。

且原告擅自大量為不符合系爭接種政策所訂資格之人員施打疫苗，除造成法秩序破壞及嚴重影響人民對於政府疫苗政策之信賴外，在當時新冠肺炎疫苗極為短缺之情況下，更易使攸關防疫工作順利推行而急需優先接種疫苗之第一類至第三類實施接種對象，因缺乏疫苗而暴露於染疫之風險中，嚴重影響防疫工作之推行。

是被告視個案情節嚴重程度不同，而對原告從重裁處罰鍰200萬元，已難認有何違反比例原則之處。

此外，如前所述，被告是否應審慎配發疫苗給原告，純係被告承辦人員是否應另負行政責任問題，此與原告是否應依系爭接種政策施打疫苗，分屬二事，原告既嚴重違反應配合中央主管機關所訂預防接種政策之行政法上義務，被告據以裁罰，難認有何違反誠信原則問題，是原告上開主張，顯係卸責之詞，均無足採。

(七)結論綜上所述，原告主張，均無足採。

從而，被告以原告未依系爭接種政策執行疫苗接種，違反傳防法第29條第1項，而依同法第65條第3款及裁罰基準第3點項次9、第5點規定，裁處罰鍰200萬元，於法自屬有據，訴願決定遞予以維持，亦無違誤，原告訴請本院判命如其聲明所示事項，為無理由，應予駁回。

七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊及防禦方法，均與本件判 決結果不生影響，爰不一一論駁，併予敘明。

八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 113 年 7 月 4 日
審判長法 官 楊得君
法 官 高維駿
法 官 彭康凡
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院高等行政訴訟庭提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內補提理由書；
如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附繕本）。
三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者，逕以裁定駁回。
四、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書（行政訴訟法第49條之1第1項第3款）。
但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人（同條第3項、第4項）。
得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 ㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其代表人、管理人、法定代 理人具備法官、檢察官、律師資格或 為教育部審定合格之大學或獨立學院 公法學教授、副教授者。
2.稅務行政事件，上訴人或其代表人、 管理人、法定代理人具備會計師資格 者。
3.專利行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。
㈡非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。
2.稅務行政事件，具備會計師資格者。
3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。
4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。
是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。
中 華 民 國 113 年 7 月 4 日
書記官 陳可欣