臺北高等行政法院行政-TPBA,111,訴,342,20220728,1

臺北高等行政法院判決
111年度訴字第342號
111年7月14日辯論終結
原 告 江潭即尤恰桂工作坊

訴訟代理人 蔡宗隆 律師
被 告 新北市政府環境保護局

代 表 人 程大維（局長）

訴訟代理人 黃雨萱
何佳晉
李知穎
上列當事人間空氣污染防制法事件，原告不服新北市政府中華民國111年1月14日新北府訴決字第1102100962號(案號：1101011189號)訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主 文

原告之訴駁回。

訴訟費用由原告負擔。

事實及理由

一、爭訟概要：被告於民國110年7月20日14時30分許派員至原告之廠房（地址：新北市○○區○○路0巷0號，下稱系爭場所）稽查，發現現場從事食品油炸作業，廠房面積136平方公尺，及生產設備之電力容量、熱能電力合計達4.1千瓦以上，核屬行政院環境保護署100年12月19日環署空字第1000109769E號公告（下稱環保署100年12月19日公告）第二批第二類公私場所應申請設置、變更及操作許可之固定污染源（食品製造／處理程序，下稱），惟未取得固定污染源設置及操作許可證，即逕行設置及操作，違反空氣污染防制法第24條第1項及第2項規定，遂依同法第63條後段、公私場所固定污染源違反空氣污染防制法應處罰鍰額度裁罰準則（下稱裁罰準則）第3條規定，以110年9月16日新北環稽字第1101772679號函併附同日新北環稽字第20-110-090022號及第20-110-090023號裁處書（下稱原處分），裁處原告新臺幣（下同）60萬元罰鍰，並命食品製造處理程序停工，另依環境教育法第23條及環境講習執行辦法（下稱環境講習執行辦法）第8條第3項規定，裁處環境講習8小時。

原告不服，提起訴願，經新北市政府以111年1月14日新北府訴決字第1102100962號(案號：1101011189號)訴願決定駁回（下稱訴願決定），原告仍不服，於是提起本件行政訴訟。

二、原告起訴主張及聲明： ㈠主張要旨： 原處分關於罰鍰部分，未依行政罰法第18條第1項規定考量 原告之資力、應受責難之程度及影響，又未陳明為何無從 按其情節減輕或免除其處罰，即單以空氣污染防制法、裁 罰準則第3條第2項及附表一裁罰公式規定機械操作，顯有 瑕疵，應予撤銷。

又原處分關於命停工部分，未確認原告 是否確已停工、主要生產設施是否確已拆遷而無繼續生產 、製造、加工等事實，亦有違反行政程序法第9條規定之違 法。

㈡聲明： 訴願決定及原處分均撤銷。

三、被告答辯及聲明：㈠答辯要旨：原告於系爭場所從事食品製造／處理程序作業，且具營利行為，依環保署108年1月10日環署空字第1070107824號函釋（下稱環保署108年1月10日函釋）意旨，屬於工商廠場，被告並依裁罰準則審酌原告之違規情節、應受責難程度及所生影響等情，依其附表一及附表二，扣除本件應減輕裁罰事項之權重後，酌予計算本案處分之罰鍰為60萬元（罰鍰額度＝處分點數×處分基數），並無違誤。

又原告未取得固定污染源設置及操作許可證即逕行設置及操作，違規事實於被告查獲時即已成立，一經違法，即應受罰，其縱已於原處分送達前即自行停工，亦屬事後改善作為，尚難執為冀邀免罰之論據。

㈡聲明：原告之訴駁回。

四、爭點： ㈠原處分關於罰鍰部分，是否具有判斷及裁量瑕疵？是否違反比例原則？㈡原處分關於停工部分，是否違反有利及不利一律注意原則？

五、本院的判斷：㈠前提事實：上開爭訟概要欄所述之事實，為兩造所不爭執，並有原告之商業登記資料（本院卷第7頁）、被告稽查紀錄影本、採證照片（原處分卷被證4、5）、原處分及送達證書（原處分卷第34-38頁）、訴願決定（原處分卷附件1）可查，堪信為真。

㈡應適用的法令及法理的說明：⒈空氣污染防制法第1條規定：「為防制空氣污染，維護生活環境及國民健康，以提高生活品質，特制定本法。」

第2條規定：「本法所稱主管機關：在中央為行政院環境保護署；

在直轄市為直轄市政府；

在縣（市）為縣（巿）政府。」

第3條第2款第2目規定：「本法用詞，定義如下：……二、污染源：指排放空氣污染物之物理或化學操作單元，其類別如下：……二、污染源：指排放空氣污染物之物理或化學操作單元，其類別如下：……㈡固定污染源：指移動污染源以外之污染源。

……。」

第24條規定：「(第1項)公私場所具有經中央主管機關指定公告之固定污染源，應於設置或變更前，檢具空氣污染防制計畫，向直轄市、縣（市）主管機關或中央主管機關委託之機關申請及取得設置許可證，並依許可證內容進行設置或變更。

(第2項)前項固定污染源設置或變更後，應檢具符合本法相關規定之證明文件，向直轄市、縣（市）主管機關或經中央主管機關委託之機關申請及取得操作許可證，並依核發之許可證內容進行操作。

……(第4項)固定污染源設置與操作許可證之申請、審查程序、審查原則、公開內容、核發、撤銷、廢止、中央主管機關委託或終止委託及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。」

第63條規定：「公私場所未依第24條第1項或第2項規定取得許可證，逕行設置、變更或操作者，處新臺幣2萬元以上1百萬元以下罰鍰；

其違反者為工商廠、場，處新臺幣10萬元以上2千萬元以下罰鍰，並令停工及限期申請取得設置或操作許可證。」

第85條規定：「（第1項）依本法處罰鍰者，其額度應依污染源種類、污染物項目、程度、特性及危害程度裁處，其違規情節對學校有影響者，應從重處罰。

（第2項）前項裁罰之準則，由中央主管機關定之。」

⒉環保署依空氣污染防制法第24條第4項授權規定，訂定之固定污染源設置操作及燃料使用許可證管理辦法第2條規定：「（第1項）公私場所固定污染源經中央主管機關依本法第24條第1項指定公告者，應申請設置或操作許可證。

（第2項）中央主管機關得依固定污染源製程、設備之種類、規模，將前項依本法第24條第1項指定公告之固定污染源分為第一類固定污染源、第二類固定污染源或第三類可簡化申請之固定污染源，並指定公告之。」

第23條第1項規定：「公私場所應於取得固定污染源操作許可證後，始得操作，並應依許可證核定內容操作。」

上開規定，核未逾越母法授權之範圍及目的，自得適用。

⒊裁罰準則第2條規定：「本準則適用於公私場所之固定污染源違反本法時應處罰鍰之裁罰。」

第3條第1項、第2項、第3項、第5項規定：「（第1項）違反本法各處罰條款，除本法另有規定者外，以罰鍰裁罰公式計算應處罰鍰，並取至新臺幣元，小數點後無條件捨去。

（第2項）前項罰鍰裁罰公式如下：罰鍰額度＝A×B×C×D×（1＋E）×罰鍰下限。

（第3項）前項公式之A代表污染程度、B代表污染物項目、C代表污染特性及D代表影響程度，均為附表一所列裁罰因子之權重；

E代表加重或減輕裁罰事項，為附表二所列裁罰因子之權重，屬加重處罰事項之E為正值；

屬減輕處罰事項之E為負值。

……（第5項）各級主管機關裁處時，除依前4項規定計算應處罰鍰額度外，並應依行政罰法第18條第1項規定，審酌違反本法上義務行為應受責難程度及所生影響，並得考量受處分者之資力，予以論處。」

係環保署依空氣污染防制法第85條第2項之授權訂定，以供下級機關作為裁處公私場所之固定污染源違反該法時應處罰鍰之依據，核屬依法律授權就其職掌事項所為細節性、技術性之統一行政規則，其裁罰額度係依污染程度（A）、污染物項目（B）、污染特性（C）、影響程度（D）區分，並詳列加重或減輕裁罰事項，規範明確，且未增加法律所無之限制或負擔，自得援用。

⒋環境教育法第2條第1項規定：「本法所稱主管機關：在中央為行政院環境保護署；

在直轄市為直轄市政府；

在縣（市）為縣（市）政府。」

第23條規定：「自然人、法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關（構）或其他組織違反環境保護法律或自治條例之行政法上義務，經處分機關處分停工、停業或新臺幣5千元以上罰鍰者，處分機關並應令該自然人、法人、機關或團體指派有代表權之人或負責環境保護權責人員接受1小時以上8小時以下環境講習。」

第24條之1第1項規定：「本法所定環境講習時數，其執行方式，由中央主管機關定之。」

⒌環境講習執行辦法第8條第1項規定：「處分機關裁處環境講習，應依附件一計算環境講習時數。」

附表一項次一、違反法條：違反環境保護法或自治條例之行政法上義務，經處分機關處新臺幣5千元以上罰鍰或停工、停業處分者、停工、停業、環境講習（時數）8。

為環保署依環境教育法第24條之1之授權訂定，以供下級機關作為計算裁處環境講習時數之依據，核屬依法律授權就其職掌事項所為細節性、技術性之統一行政規則，未逾母法規定，亦未增加法律所無之限制或負擔，自得適用。

⒍由上述規定可知，空氣污染防制法就固定污染源之規制，係採事前許可制度，凡有關污染源之設置、變更及操作，均須經主管機關審查核可，發給設置、變更、操作許可證後，始得設置、變更及操作。

如公私場所具有經中央主管機關指定公告之固定污染源，而未依空氣污染防制法第24條第1項取得設置許可證或依同條第2項取得操作許可證，逕行設置、變更或操作者，主管機關應依同法第63條及參酌裁罰準則第3條規定，並依環境教育法第23條規定予以裁處。

⒎又新北市政府109年2月14日新北府環秘字第1090218367號公告：「主旨：公告本府關於空氣污染防制法……環境教育法……所定主管機關權限，劃分予本府環境保護局執行，……自即日生效。

依據：『新北市政府組織自治條例』第2條第2項、第3項。」

基此，被告就違反空氣污染防制法及環境教育法之裁處，具有處分之權限。

㈢原處分關於罰鍰部分，並無判斷及裁量瑕疵，亦未違反比例原則：⒈環保署100年12月19日公告：「主旨：公告『第一批至第八批公私場所應申請設置、變更及操作許可之固定污染源』，並自即日生效。

依據：空氣污染防制法第24條第1項。

公告事項：一、第一批至第八批公私場所應申請設置、變更及操作許可之固定污染源，如附表。

……」附表批次：二、行業別：食品工業及其他具有下列製造程序之行業、類別：第二類、適用對象：新設及變更固定污染源、製程別：食品製造／處理程序、公告條件說明：從事食品製造或處理程序，其廠(場)房面積大於50平方公尺以上及生產設備之馬力與電熱合計達2.25千瓦以上之工廠或屠宰場，且符合下列條件之一者：一、從事食品油炸作業程序者。

……。」

是從事食品油炸作業程序，其廠(場)房面積大於50平方公尺以上及生產設備之馬力與電熱合計達2.25千瓦以上之工廠，於100年12月19日公告後，應依空氣污染防制法第24條第1項及第2項取得固定污染源之設置及操作許可證後，始得依許可證核定內容進行固定污染源之設置及操作。

⒉原告係於103年4月11日設立登記之獨資商號，營業項目為食品什貨、飲料零售業。

被告於110年7月20日14時30分許派員至原告之廠房即系爭場所稽查，發現現場從事食品油炸作業，廠房面積136平方公尺，及生產設備之電力容量、熱能電力合計達4.1千瓦以上，惟未取得固定污染源設置及操作許可證，即逕行設置及操作固定污染源等情，為原告所不爭執（本院卷第125頁），並有原告之商業登記資料（本院卷第7頁）、被告稽查紀錄影本、採證照片（原處分卷被證4、5）可稽。

是原告確違反空氣污染防制法第24條第1項及第2項規定，應堪認定。

⒊依裁罰準則第3條第2項附表一及附表二規定，計算違規情節之罰鍰額度摘錄如下：⑴附表一項次：十一、違反本法條款：第24條第1項、第2項、……（固定污染源設置與操作許可規定）；

本法處罰條款及罰鍰範圍（新臺幣）：……第63條工商廠場：10~2,000萬元、非工商廠場：2~100萬元；

污染程度(A)：一、應申請許可證而未申請，或已申請尚未取得，逕行設置或操作污染源。

㈠屬中央主管機關公告第一批及第二批應申請固定污染源設置與操作許可證者，A＝10。

㈡屬中央主管機關公告第三批以上批次應申請固定污染源設置與操作許可證者，A＝2~5。

二、……；

污染物項目(B)：B＝1；

污染特性(C)：C＝違反本法規定之日(含)前1年內違反相同條款之累積次數；

影響程度(D)：一、應申請許可證而未申請，或已申請尚未取得，逕行設置或操作固定污染源，D＝2~5。

二、已取得設置或操作許可證，未依許可內容設置或操作，或違反固定污染源設置與操作許可證相關管理辦法之規定，D＝1~5。

⑵附表二加重或減輕裁罰事項：……二、應減輕裁罰事項（合計最多減輕不得超過總權重(A×B×C×D)百分之80）。

……㈢違規日前3年內首次違反本法規定，且未涉及本法第96條第1項規定之情節重大情形，加重或減輕裁罰之權重上限：0.5……㈣稽查配合度良好，加重或減輕裁罰之權重上限：0.2……。

⑶是被告依原告本件違規情節，依裁罰準則第2條罰鍰裁罰公式：罰鍰額度＝A×B×C×D×（1＋E）×罰鍰下限，按裁罰準則第3條附表一及附表二所列裁罰因子之權重，A＝10、B＝1、C＝1、D＝2、E＝(1－0.7)，據以計算罰鍰為10×1×1×2×(1－0.7)×10萬元＝60萬元，即屬有據。

⒋原告雖主張空氣污染防制法及裁罰準則，均未明定「公私場所」及「工商廠場」如何區分，被告逕行認定原告屬「工商廠場」而未陳明判斷標準，而有不當等語。

惟：⑴環保署108年1月10日函釋：「……查空氣污染防制法（下稱空污法）中所稱公私場所，包括工商廠場及非工商廠場。

工商廠場係指從事營利、工商活動行為或須經目的事業主管機關核准始得設立之公私場所，如公司、工廠（場）及商業場所等。

……。」

核係中央主管機關環保署對主管法規空氣污染防制法中所稱公私場所之認定疑義所為之解釋性行政規則，上開函釋符合空氣污染防制法之立法意旨，且與法律保留原則尚無違背，自得為地方主管機關所引用。

⑵原告係於103年4月11日設立登記之獨資商號，營業項目為食品什貨、飲料零售業，具營利行為，被告於110年7月20日14時30分許派員至原告之廠房即系爭場所稽查時，原告正在系爭場所現場從事食品油炸作業，且系爭場所廠房面積136平方公尺，生產設備之電力容量、熱能電力合計達4.1千瓦以上，已如前述。

依前揭環保署100年12月19日公告及108年1月10日函釋意旨，系爭場所自屬原告從事營利及商業活動行為之廠場，而屬空氣污染防制法所稱之公私場所，且為環保署所公告第二批第二類公私場所應申請設置、變更及操作許可之固定污染源（食品製造／處理程序），其未取得固定污染源設置及操作許可證，即逕於系爭場所進行食品油炸作業，即屬違反空氣污染防制法第24條第1項及第2項規定。

是原告上開主張，不足採信。

⒌原告雖又主張其在本件違規日前，並無相同之違規，依裁罰準則第3條第2項及附表一裁罰公式中C之文義，C值應為0，被告卻逾越文義採計C值為1，且未陳明裁罰公式中A及D之判斷標準，即予以重複列計，又未依行政罰法第8條、第18條第1項規定審酌，亦有裁量瑕疵及違反比例原則之違法等語。

然： ⑴裁罰準則第3條第2項及附表一裁罰公式污染特性(C)係違反本法規定之日(含)前1年內違反相同條款之累積次數，亦即包含本件違規當日之違規次數皆應予加計，縱使原告於本次違規日前1年內無其他違反相同條款之案件，於包含本次違規下，污染特性(C)仍應採計為1，此屬當然之解釋，否則若依原告主張C值為0，不啻將產生依罰鍰裁罰公式相乘結果，罰鍰額度為0之不合理現象，顯與裁罰準則之規範意旨不符。

⑵裁罰準則第3條第2項及附表一裁罰公式之污染程度(A)，係將屬中央主管機關即環保署公告應申請固定污染源設置與操作許可證者之批次予以區分，其中「第一批及第二批」之污染程度(A)為10，而「第三批以上批次」之污染程度(A)為2~5；

又影響程度(D)則係就污染源是否「仍未取得許可」（D＝2~5)或「已取得許可」(D＝1~5)作為認定之標準，與污染程度(A)所代表之意義及認定原則顯不相同。

而原告屬公告第二批第二類應申請固定污染源設置與操作許可證者，業如上述，被告遂依上開規定，認定本件污染程度(A)為10；

又以最低值2計算影響程度(D)，亦無不合，並無原告所稱「重複計算」之情事。

⑶行政罰法第8條規定：「不得因不知法規而免除行政處罰責任。

但按其情節，得減輕或免除其處罰。」

其但書所稱「按其情節」得減輕或免除其處罰之標準，係以行為人本身之社會地位及個人能力，於可期待運用其認識能力能否意識到該行為之不法，對於其行為合法性有懷疑時，並負有查詢義務。

空氣污染防制法於64年5月23日公布施行，並於88年1月20日即修正公布第24條規定，系爭場所既為原告從事營利及商業活動行為之廠場，且屬環保署100年12月19日公告第二批第二類公私場所應申請設置、變更及操作許可之固定污染源（食品製造／處理程序），原告又係於103年4月11日始設立登記，當知相關規範，並負有查詢義務，縱其不知規範詳情，亦應向相關機關詢問釐清，是本件難認有行政罰法第8條但書所指情形。

⑷行政罰法第18條第1項規定：「裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。」

可知，主管機關針對違反行政法上義務者裁處罰鍰時，固應以違規情節之輕重為斷，包括審酌其應受責難之程度、所生之影響及因違規行為所得之利益等因素，至於受處罰者之資力，則屬裁量時所「得」考量之事項，縱未予審酌，亦無裁量怠惰之可言。

本件被告業依裁罰準則，經審酌原告之違規情節、應受責難程度及所生影響等情，並依裁罰準則第3條第2項附表二扣除本件應減輕裁罰事項之權重後，酌予計算罰鍰金額為60萬元，並無違誤，詳如前述，縱令被告未予審酌原告登記之資本額為10萬元，亦難謂有裁量怠惰之違法。

是原告前開主張，亦非可採。

㈣原處分關於停工部分，並未違反有利及不利一律注意原則：⒈原告於原處分作成前，雖曾以110年8月17日尤恰桂第00001號函向被告陳述意見略以：「……二、本工作坊請專業人員評估後，若依現址改建成符合政府規定的工廠登記規範及環保法規較不可行，決定另尋新的場址進行遷廠，並進行工廠登記及操作許可申請，惟遷廠工程，工廠登記及操作許可申請需要時間，故申請展延至110年12月31日，已完成政府相關規範之要求。」

等語（原處分卷第18-19頁），然業經被告以110年8月25日新北環稽字第1101559330號函復略以：「有關臺端（即尤恰桂工作坊）請求展延本市○○區○○街0巷0號食品加工廠取得固定污染源設置及操作許可證至110年12月31日一案，本局歉難同意。

……倘臺端已規劃遷廠期程，且於改善期間內拆遷主要生產設施，自無申請展延改善期限支必要，惟變更廠房地點後，仍應於設置及操作前，取得固定污染源設置及操作許可證，並遵守空氣污染防制法相關規定，以維護環境品質。」

等語（原處分卷第20-21頁）。

⒉況本件原告未取得固定污染源設置及操作許可證即逕行設置及操作，違規事實於被告查獲時即已成立，一經違法，即應受罰，縱其已於處分送達前即自行停工，亦屬事後改善作為，尚難執為免罰之論據。

是原告主張被告未確認其原告是否確已停工、主要生產設施是否確已拆遷而無繼續生產、製造、加工等事實，即命其停工，違反行政程序法第9條規定等語，亦不可採。

㈤從而，被告就原告本件違反空氣污染防制法第24條第1項及第2項規定之行為，已審酌原告之違規情節、應受責難程度及所生影響等情，而依同法第63條後段、裁罰準則第3條、環境講習執行辦法第8條第3項規定，以原處分裁處原告60萬元罰鍰，並命食品製造處理程序停工，及環境講習8小時，於法並無不合。

㈥綜上所述，原告各項原處分違法之主張，皆不可採，原處分認事用法，均無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告仍執前詞，訴請撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。

六、本件判決基礎已經明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述之必要，一併說明。

中 華 民 國 111 年 7 月 28 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 許瑞助
法 官 林家賢
法 官 孫萍萍
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。
（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。
（同條第1項但書、第2項）
得不委任律師為訴訟 代理人之情形 所 需 要 件 ㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。
2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。
3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。
㈡非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。
2.稅務行政事件，具備會計師資格者。
3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。
4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。
是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。
中 華 民 國 111 年 7 月 28 日
書記官 李虹儒