臺北高等行政法院行政-TPBA,111,訴,773,20240815,1

高等行政訴訟庭第四庭

111年度訴字第773號

113年7月11日辯論終結

原　　　告　莊千雅

訴訟代理人　洪嘉鴻　律師 

被　　　告　衛生福利部  

代　表　人　邱泰源　　　

訴訟代理人　陳昶安　律師

　萬哲源　律師

　簡佑霖　律師

上列當事人間因傳染病防治法事件，原告不服行政院中華民國111年5月12日院臺訴字第1110173819號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

原告之訴駁回。

訴訟費用由原告負擔。

一、本件原告起訴後，被告代表人由陳時中依序變更為薛瑞元、邱泰源，茲據其聲明承受訴訟(見本院卷一第253頁、卷二第3頁)，核無不合，應予准許。

二、事實概要：原告以其父莊清亮(下稱莊君)民國110年7月10日由臺南市中西區衛生所接種Moderna C0VID-19疫苗(下稱系爭疫苗)第1劑，翌日出現頭痛、胸痛、全身痠痛等症狀，於呼吸困難後失去意識及心跳，經送醫急救，同年月11日15時20分因心因性休克而死亡為由，於110年7月30日提出預防接種受害救濟申請(申請案號：2586)。原告之申請案由臺南市政府衛生局受理調查後，送經被告111-112年度預防接種受害救濟審議小組(下稱系爭審議小組)，以111年1月13日第172次會議(下稱第172次會議)個案審議，與會委員依病歷資料記載、臨床表現及相關檢驗結果等研判，莊君上述症狀發生時間及臨床表現較可能致死原因為急性心肌梗塞、主動脈剝離等心血管疾病，惟未有充分之檢驗及檢查資料，考量莊君雖有糖尿病、高血壓等慢性病病史，但控制尚屬穩定，且時序上無法排除發生心肌炎之可能性，依預防接種受害救濟基金徵收及審議辦法(下稱審議辦法)第18條第1項及其附表死亡給付之規定，審定莊君症狀無法確定與接種系爭疫苗之關聯性，核予救濟金新臺幣(下同)30萬元。被告以111年2月7日衛授疾字第1110100133號函(下稱原處分)，檢送第172次會議紀錄予社團法人國家生技醫療產業策進會(下稱醫策會)，再由醫策會據以111年2月7日(111)國醫生技字第1110207020號函(下稱111年2月7日函)，通知原告審定結果。原告不服，循序提起本件行政訴訟。

三、原告主張略以：

㈠、依預防接種救濟辦法第7條、第7-1條、第7-2條及傳染病防治法第30條第1項、第3項立法目的，可知疫苗有其副作用或風險，不能由受疫苗施打的民眾單獨承擔此特別犧牲，應使疫苗製造輸入商成立基金，藉由預防接種受害救濟補償以實現監測改良預防接種副作用的公益目的。預防接種救濟辦法第7條之1第2款所定「發生死亡、障礙、嚴重疾病或其他不良反應與預防接種確定無因果關係」不予救濟的類型，是將舉證責任轉由主管機關負擔，由主管機關證明預防接種與嚴重疾病確實無關，且未排除「無法排除因預防接種致嚴重疾病」的情形，只要有無法排除因預防接種致嚴重疾病的可能性，就應予救濟，故預防接種受害救濟既屬社會補償性質，應從寬認定醫學上的因果關係。莊君接種系爭疫苗前，並無心臟炎症或其他心臟血管疾病病史，接種系爭疫苗隔日即出現胸痛、呼吸困難，乃至心臟驟停而死亡，足堪推斷莊君之死亡係因接種系爭疫苗所引發心臟炎症副作用所致，絕非無法確定其症狀與接種系爭疫苗之關聯性。二位醫學專業委員之意見分別為「因發生疾病之症狀與時序性無法排除疫苗引發之心肌炎」、「其他常見且在這個病例較可能致死原因，還有急性心肌梗塞、主動脈剝離等，但仍無法排除疫苗引起之心肌炎致死，建議救濟」，法律/社會公正人士委員之綜合建議則為「本案依據病情變化之過程，無法完全排除預防接種後發生心肌炎之可能性，但因就醫過程之資訊不足(未有充分之驗查資料)，時序上雖有可能為疫苗所致之心肌炎，但其他原因所致之死亡亦極有極大可能發生同一病症且可能性不低於預防接種。」顯見委員鑑定主流意見為「無法排除」。而無法確定，係囿於被告提供的表格所定須完全符合三要件：1.醫學實證、臨床檢查或實驗室檢驗結果，支持預防接種與受害情形之關聯性。2.受害情形發生於預防接種後之合理期間內。3.經綜合研判具有相當關聯性，是上開委員出具初步鑑定書的主要意見為「無法排除」，並非被告所判定預防接種之關聯性為「無法確定」，被告主導「無法排除」之意見限縮成語意完全不同之「無法確定」，已實質剝奪委員專業判斷空間，也不符合乙證6所舉評估表要項，有審查程序違法或其判斷有恣意濫用等情事之審查空間。且莊君既已死亡，難有臨床檢查或實驗室檢驗結果，被告上開規定已將所有死亡個案排除於相關性之外，復以莊君未行病理解剖，無法由解剖過程鑑定死亡原因，而脫免自身應負之舉證責任，率然認定莊君之死亡與預防接種之關聯性無關，已有舉證責任之違法。又被告自承第172次會議有關莊君決議係共識決，可見該案有無經實質討論，或係依被告提供之會議背景資料及承辦人之擬辦，逕為該次會議的基礎通過，已非無疑。被告不斷強調應尊重行政機關的判斷而認有判斷餘地，然非所有不確定法律概念形式上合乎判斷因素，都應認有判斷餘地，仍應視其性質而定。莊君死亡之結果，確係肇因接種系爭疫苗所致，與預防接種之關聯性應認定為「相關」，依審議辦法第18條第1項及其附表死亡給付之規定，本件救濟金給付標準應為50萬至600萬元，原處分依「無法確定」關聯性欄所核定之救濟金30萬元，與規定不符，訴願決定亦有錯誤。

㈡、審定給付金額，應依審議辦法第18條第2項所定事項為之，給付種類發生競合時，依同條第5項規定，應擇其較高金額給付，已就較低金額給付者，補足其差額。依111年簡易生命表之男性平均餘命為76.63歲，莊君死亡時約65歲，其若未遭逢其他情事，應不致提前終止生命，卻施打疫苗後隔日死亡，其死亡應與預防接種之關聯性相關，且一般生命補償金額最少會有100萬元以上，又死亡給付無法確定部分之給付金額範圍，依第18條附表修正規定為30-350萬元，被告有裁量權可行使，卻消極不行使，無具體詳細的標準及理由說明，逕核予最低額30萬元，當然違反禁止恣意原則，且忽略上開裁量基準係照顧被害人之意旨，使原告損害未受到完全補償，有欠缺目的性裁量之瑕疵，亦自陷於裁量權縮減至零之覊束情境，訴願決定及原處分有裁量怠惰之瑕疵，法院得據以審查其合法性。而被告金額範圍過大，既未量化成客觀數據，又未要求委員闡明金額判斷基礎，實難符合平等原則、禁止恣意原則、明確性原則、誠信及信賴保護原則、禁止權力濫用原則、比例原則及有利及不利之情形一律注意等原則。退萬步言，倘認被告之「無法確定」為有理由，莊君亦符合被告有關連性中須完全符合三要件中的二要件，至少基於平等原則、明確性原則，原告也可獲得233萬3333元(即該項次死亡最高給付350萬元/3*2)，方合平等原則等語。為此聲明求為判決：⒈訴願決定及原處分除核予原告30萬元部分外之處分均撤銷。⒉上開不利部分，被告對於原告110年7月30日申請之預防接種受害救濟，應為再給付原告570萬元之行政處分。

四、被告則略以：

㈠、系爭審議小組召開第172次會議審議原告申請案，當時審議小組由24人組成，其中專業委員包含免疫過敏科、感染科、病理學科等醫藥衛生或解剖病理專長人士，法學專家及社會公正人士人數不少於三分之一，單一性別人數亦未少於三分之一，任期自111年1月1日至112年12月31日。該次會議由召集人邱南昌擔任主席，會議前先委請二位醫學專業委員及一位法律/社會公正人士委員，依據個案之病歷紀錄進行初步鑑定及調查研究，上開醫學專業委員於111年1月7日分別出具衛生福利部疑似預防接種受害案件鑑定書，法律/社會公正人士委員於同年1月6日提出預防接種受害救濟給付法律/社會公正人士委員建議表，供第172次會議進行討論及參考，可見系爭審議小組委員於開會審議時，已就個案之就醫病歷資料預先為充分瞭解，並探討受害事實與預防接種間之關聯性。第172次會議參酌前開初步鑑定書，依據莊君狀況，就其就醫臨床病歷、檢驗報告、治療及其病程發展、過往病史以及其所接種之系爭疫苗特性等，本於學術專業、臨床經驗及文獻報告充分探討後，經共識決一致判定莊君疑似受害情形與預防接種之關聯性為「無法確定」。綜上，系爭審議小組組成符合審議辦法第10條規定，並依同辦法第11條規定作成初步鑑定意見供會議中參酌，符合正當行政法律程序之要求，第172次會議依醫學專業綜合研判作成審定結果，即屬被告之判斷餘地，而系爭審議小組以共識決作成決議，形式上係提高認定門檻，以求慎重，並避免流於個別委員主觀意見，於法並無不合，且此僅涉及決議方式，與個案是否經實質討論無涉。本件並無原告所臆測由承辦人員自行撰擬審定結果等情，原告應舉證被告處分有何違法或顯然不當之處，並舉證說明被告之判斷事實認定有何錯誤或基於何不完全之資訊。

㈡、依mRNA疫苗接種後心肌炎/心包膜炎指引(下稱疫苗接種指引)，經歸納分析多國接種COVID-19 mRNA疫苗後不良事件之統計顯示，與COVID-19 mRNA疫苗接種相關的心肌炎和心包膜炎，雖可能有關連性，然確切成因仍不明，接種疫苗之不良反應包含胸痛、呼吸急促、暈厥等，而個案於接種mRNA疫苗後如有出現前述類似症狀，雖可能懷疑為心肌炎或心包膜炎，仍應由專業醫療人員進行12導程心電圖、心臟超音波或MRI、心肌酵素(CK、CK-MB、心肌旋轉蛋白Troponin)、胸部X光及其他鑑別診斷相關檢查，方能評估是否為心肌炎、心包膜炎，或是其他如心肌梗塞、主動脈剝離、急性冠心症等病症。是以，施打mRNA疫苗後若有暈厥、呼吸急促等症狀，應有進一步之診斷及檢驗，方能評估是否為心肌炎、心包膜炎。而莊君於死亡前已長年發生心血管、高血壓、糖尿病等慢性病症，為造成心血管慢性病之風險因素，且依郭綜合醫院107年12月14日健康檢查體檢報告，胸部正面X光檢查可見主動脈弓硬化，可推論莊君之心血管有鈣化之慢性病變。莊君於110年7月10日接種疫苗後，隔日出現胸痛、全身痠痛及呼吸困難情形，緊急救護員到場持續執行心肺復甦術並送至郭綜合醫院，血液檢驗結果顯示GOT數值：196IU/L(參考值8-38IU/L，危險值>1000IU/L)、GPT數值：220IU/L(參考值4-44IU/L，危險值>1000IU/L)、高敏感性心肌旋轉蛋白I數值：105.5pg/mL(危險值>34.2pg/mL)、白血球數值：3,960/μL(參考值4,000-10,000/μL)、血小板數值：77,000/μL(參考值150,000-450,000/μL)，經檢察官開立相驗屍體證明書，記載死亡方式為自然死。莊君之高敏感性心肌旋轉蛋白I數值為105.5pg/mL(危險值>34.2pg/mL)，固然顯示有心肌損傷之情形，然經檢視其接種疫苗後之就醫病歷及相關證明資料，僅有心肌旋轉蛋白Troponin數值升高之檢驗結果，未有其他充分之鑑別診斷相關檢查檢驗資料可資佐證與心肌炎有關，且莊君未進行病理解剖，亦無法由解剖過程鑑定死亡原因。系爭審議小組考量外國實證研究有關施打mRNA疫苗與心肌炎之關聯性參考因素，依審議辦法第13條第1項第3款規定，審酌莊君接種前後之病史、家族病史、過去接種類似疫苗後之反應、藥物使用、毒素暴露、生物學上之贊同性及其他相關因素，綜合研判其接種系爭疫苗與其死亡結果之關聯性為「無法確定」，其事實認定及判斷結果，並無違誤。現行審議辦法110年2月18日修正公布，其中第13條明定系爭審議小組就關聯性除得認定為無關或相關外，尚得認定為「無法確定」，而依審議辦法第18條第1項規定，經認定為相關及無法確定者，即從寬給予救濟金額，以避免疑似預防接種受害者陷入無法確定其關聯性，而面對預防接種救濟金全有全無之困境，故現行審議辦法已從寬認定其關聯性。原告指稱嚴格認定因果關係將導致受害者負擔過重、求償無門，與現行規範現況未合，且被告就關聯性認定為「無法確定」，並已核予原告救濟金30萬元，與審議辦法第18條第1項及其附表所定死亡給付金額範圍，並無不合等語資為抗辯。為此聲明求為判決：駁回原告之訴。

五、本院查：

㈠、傳染病防治法第2條規定：「本法主管機關：在中央為衛生福利部；……」、第30條規定：「(第1項)因預防接種而受害者，得請求救濟補償。(第3項)中央主管機關應於疫苗檢驗合格時，徵收一定金額充作預防接種受害救濟基金。(第4項)前項徵收之金額、繳交期限、免徵範圍與預防接種受害救濟之資格、給付種類、金額、審議方式、程序及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。」是可知，疫苗接種之目的，除保護個人免受傳染病危害外，亦有增加群體免疫，防止疾病蔓延，大幅減低國家醫療支出，有助於公共衛生，兼具公共利益。然疫苗接種也有風險，排除人為操作錯誤之風險不論，疫苗施打於人體所引發的副作用、併發症及傷亡，仍有醫學上未知難測的一面，而無法完全避免。個人因政府推廣、輔導或強制接種疫苗，發生無法預期之生命、身體或健康危害時，係為公共福祉而產生特別犧牲，此一犧牲不應由個人承擔，傳染病防治法第30條第1項乃規定因預防接種而受害者，得請求救濟補償。被告基此授權訂定發布審議辦法第2條規定：「本人或母體疑因預防接種而受害者，得依本辦法之規定請求救濟。前項預防接種之範圍，包括施打領有中央主管機關核發許可證或專案核准進口，並經檢驗或書面審查合格之疫苗。」、第5條第1款規定：「 預防接種受害救濟給付種類及請求權人如下：一、死亡給付：疑似受害人之法定繼承人。」、第6條第1項規定：「 請求權人申請預防接種受害救濟，應填具預防接種受害救濟申請書(以下簡稱申請書)，並檢附受害證明或其他足資證明受害之資料，向接種地直轄市、縣(市)主管機關(以下簡稱地方主管機關)提出申請。」、第7條規定：「地方主管機關受理前條申請後，應於七日內就預防接種受害情形進行調查。地方主管機關應將前項調查結果填入預防接種受害調查表，連同申請書、疑似受害人就醫病歷及相關證明資料，送請中央主管機關審議。」、第8條第2款規定：「依前條調查之疑似受害人就醫病歷，其範圍如下：二、罹患慢性疾病者：接種前至少三年迄申請日止之全部病歷。」、第9條規定：「中央主管機關為辦理預防接種受害救濟之審議，應設預防接種受害救濟審議小組(以下簡稱審議小組)，其任務如下：一、預防接種受害救濟申請案之審議。二、預防接種與受害情形關聯性之鑑定。三、預防接種受害救濟給付金額之審定。四、其他與預防接種受害救濟之相關事項。」、第10條規定：「審議小組置委員十九人至二十五人；委員由中央主管機關就醫藥衛生、解剖病理、法學專家或社會公正人士聘兼之，並指定一人為召集人。前項法學專家、社會公正人士人數，合計不得少於三分之一；委員之單一性別人數不得少於三分之一。委員任期二年，期滿得續聘之；任期內出缺時，得就原代表之同質性人員補足聘任，其任期至原任期屆滿之日止。審議小組之召集人，負責召集會議，並擔任主席。召集人因故不能出席時，由委員互推一人為主席。」、第11條規定：「審議小組審議預防接種受害救濟案時，得指定委員或委託有關機關、學術機構先行調查研究；必要時，並得邀請有關機關或學者專家參與鑑定或列席諮詢。」、第13條規定：「審議小組鑑定預防接種與受害情形關聯性之分類如下：一、無關：有下列情形之一者，鑑定結果為無關：(一)臨床檢查或實驗室檢驗結果，證實受害情形係由預防接種以外其他原因所致。(二)醫學實證證實為無關聯性或醫學實證未支持其關聯性。(三)醫學實證支持其關聯性，但受害情形非發生於預防接種後之合理期間內。(四)衡酌醫學常理且經綜合研判不支持受害情形與預防接種之關聯性。二、相關：符合下列情形者，鑑定結果為相關：(一)醫學實證、臨床檢查或實驗室檢驗結果，支持預防接種與受害情形之關聯性。(二)受害情形發生於預防接種後之合理期間內。(三)經綜合研判具有相當關聯性。三、無法確定：無前二款情形，經綜合研判後，仍無法確定其關聯性。前項醫學實證，指以人口群體或致病機轉為研究基礎，發表於國內外期刊之實證文獻。第一項綜合研判，指衡酌疑似受害人接種前後之病史、家族病史、過去接種類似疫苗後之反應、藥物使用、毒素暴露、生物學上之贊同性及其他相關因素所為之醫療專業判斷。」、第14條第1項前段規定：「中央主管機關應於案件資料齊全之次日起交由審議小組於六個月內完成審定。」、第18條規定：「(第1項)審議小組依救濟給付種類，審定給付金額範圍如附表。(第2項)審定給付金額，應依受害人之受害就醫過程、醫療處置、實際傷害、死亡或致身心障礙程度、與預防接種之關聯性及其他相關事項為之。」(該條附表「預防接種受害救濟給付金額範圍」規定，救濟給付種類屬死亡給付者，與預防接種相關者，給付金額範圍為50萬元至600萬元，無法確定與預防接種之關聯性者，給付金額範圍為30萬元至350萬元)、第20條規定：「中央主管機關應就審議小組之審定結果，以書面通知請求權人，並副知地方主管機關。」、第22條規定：「中央主管機關為辦理預防接種受害救濟業務，得委任或委託其他機關(構)、團體辦理下列事項：一、預防接種受害救濟業務之審議準備及結果通知等工作。二、救濟金之給付。三、其他與預防接種受害救濟業務有關事項。」審議辦法之前揭規定係被告基於中央主管機關地位，為執行傳染病防治法所定因預防接種而受害之救濟補償所為細節性、技術性規定，並無逾越傳染病防治法規範目的與授權範圍，亦未牴觸母法授權意旨，核有法之拘束力。又被告以111年1月6日衛授疾字第1100102224號公告，自111年1月1日起至111年12月31日止，委託醫策會辦理有關預防接種受害救濟審議之準備及結果通知作業、預防接種受害救濟金之給付作業及其他預防接種受害救濟之事務性或準備性工作。綜上可知，醫策會於具體預防接種受害救濟案件之職權，為審議之準備與後續作業等細節性、程序性之作業經辦，至於被告對於預防接種受害救濟申請所為之准駁決定，則取決於審議小組對於預防接種與受害情形關聯性及給付金額之審定結果；其關聯性之存否，係由醫藥衛生、解剖病理、法學專家或社會公正人士組成之審議小組進行鑑定。其程序乃先蒐集個案之申請資料、就醫紀錄、相關檢查及檢驗結果等，送審議小組醫學專業委員作成初步鑑定，再將其所作初步鑑定意見及相關資料卷證，提交審議小組會議討論審議，並依其調查認定結果分類為「相關」、「無法確定」及「無關」，若個案經鑑定結果，符合前兩者情形者，則再按其受害等情形審定預防接種受害救濟給付金額；若屬「無關」，則不予救濟。

㈡、上開事實概要欄所述之事實，有戶籍謄本(本院卷一第134-136頁)、疫苗接種紀錄卡(本院卷一第133頁)、郭綜合醫院診斷證明書(本院卷一第139頁)、相驗屍體證明書(本院卷一第140頁)、預防接種受害救濟申請書(本院卷一第130-132頁)、第172次會議會議資料(本院卷一第477-485頁)、原處分(本院卷一第93-112頁)、111年2月7日函及送達證書(本院卷一第89-91頁)、訴願決定書(本院卷一第31-47頁)等在卷足稽，為可確認之事實。經查：

　⒈行政法院就所有公法上爭議，除法律別有規定外，均得為合法性監督，而為法之控制(行政訴訟法第1條、第2條規定參照)，惟若干領域中，舉如在具有高度專業性(如與環保、醫藥、電機、新興科技等有關之風險效率預估或價值取捨)，或因機關屬性係由專業人員或代表社會多元意見者所組成，具有高度正當性，或熟知事實真相且具有高度屬人性之價值判斷(如國家考試評分、學生之品行考核、學業評量、教師升等前之學術能力評量等)，或計畫性政策之決定等，基於尊重其不可替代性、專業性及法規授權之專屬性考量，承認行政機關於此享有自主之判斷餘地，行政法院行合法性審查時，對此項判斷原則上應予尊重。本件關於預防接種與受害情形關聯性之鑑定及救濟給付金額之審定等事項，法規已將之交由被告遴聘一定人數比例之醫藥衛生、解剖病理及法學專家或社會公正人士組成系爭審議小組審議決定，而非由被告獨自作成決定，且關於預防接種受害之原因，有屬於疫苗本身之因素(如疫苗劑型、接種方式、與他物交互作用等)、疫苗劑量因素、受體因素、生物體因素(如年齡、性別、體重、遺傳因素、特異體質反應、疾病狀態、心理因素、長期用藥引起的生物體反應變化等)，極為專業、繁複且交互影響，要認定預防接種與受害情形之關聯性及決定救濟給付金額若干，非匯集醫藥衛生、解剖病理、法學各該領域專業人才，從事調查、分析及辯證，無以為之，是基於法規授權及高度專業性、技術性之考量，系爭審議小組之審議結果應有判斷餘地，行政法院原則上尊重其判斷，僅於其判斷有恣意濫用及其他違法情事時，始得予撤銷或變更，而可資審查之情形包括：1.所為之判斷是否出於錯誤之事實認定或不完全之資訊。2.法律概念涉及事實關係時，其涵攝有無明顯錯誤。3.對法律概念之解釋有無明顯違背解釋法則或牴觸既存之上位規範。4.其判斷是否有違一般公認之價值判斷標準。5.其判斷是否出於與事物無關之考量，亦即違反不當聯結之禁止。6.判斷作成是否違反法定之正當程序。7.作成判斷者，其組織是否合法且有判斷之權限。8.所為之判斷是否違反相關法治國家應遵守之原理原則，如平等原則、公益原則等。

　⒉疫苗接種指引係參考澳洲免疫技術諮詢小組(ATAGI)與澳紐心臟醫學會(CSANZI)之Guidance on Myocarditis and Pericarditis after mRNA COVID-19 Vaccines，並經衛生福利部疾病管制署、衛生福利部傳染病防治諮詢會預防接種組專家與台灣兒童心臟醫學會共同編修，其略載以：心肌炎是指心臟肌肉發炎，發病的原因主要為病毒感染(腸病毒、腺病毒、流感病毒等)，也可能因其他原因(如免疫反應、細菌感染)引起心肌的發炎反應。心肌發炎可能導致心臟收縮能力減弱，甚至心臟的跳動受影響而使心輸出量減少，嚴重者導致心臟衰竭而死。美國食藥署(FDA)與歐盟藥品主管機關(EMA)發現，接種COVID-19 mRNA疫苗(包括BNT與Moderna疫苗)和心肌炎之間，可能有關聯性，然確切的成因仍不明，歐盟地區、美國、以色列、英國、義大利等有接種mRNA疫苗(包括Pfizer-BNT和Moderna)後發生心肌炎的病例，整體來說，這些案例仍屬非常罕見(<1/10,000)。與COVID-19 mRNA疫苗接種相關的心肌炎，主要發生在年輕男性(包括青少年族群)，大多數病例發生在接種完第2劑之後，但亦有發生在接種第1劑之後的(接種第2劑的發生率高於第1劑)。最初症狀包括胸痛、呼吸困難、心悸，通常在接種疫苗後1至5天(中位數為2天)內出現。雖多數個案需要住院觀察治療，但大多數病程輕微、對治療反應良好。接種mRNA疫苗後的2週內，出現上述任何症狀的人，應由醫療人員進行評估，若接種者症狀嚴重或生命徵象不穩者，應立即轉介到急診。初步檢查應包括：12導程心電圖、心肌酵素(CK, CK-MB, 心肌旋轉蛋白Troponin)、胸部X光、與其他鑑別診斷相關的檢查。與心肌炎相關的檢查結果則包括：CK-MB與心肌旋轉蛋白升高、心電圖顯示ST或T波異常、異常Q波、早期心房或心室收縮，及新的心臟傳導阻滯等心律不整、心臟超音波或心臟MRI異常。如果心電圖或心肌旋轉蛋白異常，患者將需要接受進一步評估，如心臟超音波、心臟核磁共振和其他檢查等，以進一步了解造成心肌炎的其他原因，或是引起患者症狀其他可能的鑑別診斷(如急性冠心症)。mRNA疫苗可以使用在大多數慢性心血管疾病史之患者，對於這些病患，接種mRNA疫苗不建議採取額外特別的措施。而目前沒有資料顯示有心血管疾病史者接種mRNA疫苗後發生心肌炎的風險高於一般人群等語(見本院卷一第115-120頁)，是可知上開指引固已敘明接種系爭疫苗與心肌炎之間，可能有關聯性，然確切成因仍不明，且屬非常罕見，患者應經初步檢查、與心肌炎相關之檢查評估，始能瞭解造成心肌炎之原因，有心血管疾病史者接種系爭疫苗後發生心肌炎的風險，尚難認高於一般人。

　⒊本件原告申請預防接種受害救濟後，經臺南市政府衛生局調閱莊君107年7月10日至110年6月30日全民健康保險之門診及住診申報紀錄，據此調集莊君於相關醫事機構之病歷資料，連同其他資料送交系爭審議小組審議，系爭審議小組審議原告申請案件前，先指定2位審議小組委員進行初步鑑定，並由法學專家或社會公正人士委員提出綜合建議。觀諸111年1月7日疑似預防接種受害案件鑑定書初步鑑定意見載明「個案為64歲之男性，據病歷記載，有糖尿病伴有糖尿病腎臟病變、高血壓及高血脂症，持續在診所就醫治療。110年7月10日接種COVID-19疫苗(MDN)。110年7月11日中午個案出現胸痛、全身痠痛及呼吸困難情形，至13時40分個案突發口吐白沫倒臥在地，無心跳及意識，家屬執行心肺復甦術，緊急救護員到場持續執行心肺復甦術並送至郭綜合醫院血液檢驗結果顯示天門冬胺酸轉胺酶(GOT) 196 IU/L、丙胺酸轉胺酶(GPT) 220 IU/L、高敏感性心肌旋轉蛋白I為105.5ng/mL、白血球3,960/μL、血小板77,000/μL。7月12日經臺灣臺南地方法院檢察署法醫相驗後，開立相驗屍體證明書，死亡時間為110年7月11日15時20分，死亡方式為自然死，直接引起死亡之原因：甲、心因性休克。先行原因：乙(甲之原因)心臟血管疾病。丙(乙之原因)高血壓/糖尿病，因發生疾病之症狀與時序性無法排除疫苗引發之心肌炎，給予死亡救濟金30萬元整」等語，鑑定結果填選「無法確定」，救濟給付項目及金額填載「死亡救濟，救濟金額：30萬元」(見本院卷一第363-365頁)，另份111年1月7日疑似預防接種受害案件鑑定書初步鑑定意見敘明「64歲男性，有糖尿病伴有糖尿病腎臟病變、高血壓及高血脂症等疾病史。接受moderna疫苗隔日，出現胸痛、全身痠痛及呼吸困難情形，後突發口吐白沫倒臥在地，無心跳及意識，急救無效死亡。血液檢驗結果顯示天門冬胺酸轉胺酶(GOT) 196 IU/L、丙胺酸轉胺酶(GPT) 220 IU/L、高敏感性心肌旋轉蛋白I為105.5ng/mL、白血球3,960/μL、血小板77,000/μL。施打莫德納疫苗後隔天發生疑似心肌炎症狀死亡，其他常見且在這個病例較可能致死原因，還有急性心肌梗塞、主動脈剝離等，但仍無法排除疫苗引起之心肌炎致死，建議救濟。」等語，鑑定結果選記「無法確定」，救濟給付項目及金額記載「死亡救濟，救濟金額：30萬元」(見本院卷一第367-368頁)，111年1月6日預防接種受害救濟給付法律/社會公正人士委員建議表綜合建議則記明「本案依據病情變化之過程，無法完全排除預防接種後發生心肌炎之可能性，但因就醫過程之資訊不足(未有充分之檢驗檢查資料)，時序上雖有可能為疫苗所致之心肌炎，但其他原因所致之死亡亦極有極大可能發生同一病症且可能性不低於預防接種。因此雖無法確定其死亡原因與預防接種相關，但建議僅給予最低之救濟金額。」等語，並於相關/無法確定欄選載「死亡救濟，救濟金額：30萬元」(見本院卷一第369頁)，而莊君因第二型糖尿病伴有糖尿病的腎臟病變、本態性(原發性)高血壓、混合型高血脂症，於107年7月13日至110年5月25日間，持續至亮心診所就診服藥(見本院卷一第185-198頁)，107年12月14日至郭綜合醫院健康檢查之體檢報告中，胸部正面X光檢查顯示主動脈弓硬化(見本院卷一第222頁)，並有衛生福利部中央健康保險署保險對象門診、住診申報明細紀錄表(本院卷一第141-144頁)、莊君病歷護理及檢驗資料(本院卷一第165-241頁)等在卷可憑，堪認為真。

　⒋前揭卷附第172次會議會議資料彙整上開初步鑑定意見及綜合建議，並敘明「預後：案已過世，個案生前為家中經濟支柱，目前由家中子女協助支撐。(略有經濟問題)」等語(見本院卷一第482-483頁)，經系爭審議小組第172次會議討論審議，認依據病歷資料記載、臨床表現及相關檢驗結果等研判，莊君(編號：2586)接種疫苗後隔日出現胸痛、全身痠痛及呼吸困難而後失去意識，依發生時間及臨床表現較可能致死原因為急性心肌梗塞、主動脈剝離等心血管疾病，惟未有充分之檢驗及檢查資料，考量莊君雖有糖尿病、高血壓等慢性病病史，但控制尚屬穩定，且時序上無法排除發生心肌炎之可能性，故其症狀無法確定與接種系爭疫苗之關聯性，依審議辦法第18條第1項及其附表死亡給付之規定，核予救濟金30萬元(見本院卷一第108頁)，足見系爭審議小組前開審議意見，主要依莊君之疾病史及相關病歷資料、檢驗報告、系爭疫苗特性、病程發展及預防接種受害救濟事件發生時序等為佐認，並參酌莊君疑似受害之就醫過程、臨床處置、過往病史、死亡結果與預防接種關聯性之強弱、家庭經濟等項，基於學術專業、文獻報告及臨床經驗充分探討疑似受害事實與預防接種間之關聯性，而作成預防接種與受害情形關聯性無法確定之專業判斷，並審定給付金額30萬元之結論，核乃綜觀莊君相關資料並參酌疫苗接種指引記載所作成，並無違反醫(疫)學專業之不合理，亦無悖證據法則、經驗及論理法則。又系爭審議小組設置委員24名，由被告遴聘之，聘期自111年1月1日起至112年12月31日止，分別為醫藥衛生及解剖病理相關專科醫事人員、法學專家、社會公正人士，其中法學專家、社會公正人士人數合計8名(其中1名兼具醫學專家資格)，比率已達三分之一，而男性委員為16名，女性委員共計8名，委員單一性別人數亦達三分之一，有系爭審議小組委員名單(見本院卷一第331-332頁，姓名、任職機關及職稱、性別、聘兼資格詳卷)、被告聘函(見本院卷一第371-374頁)附卷可佐。系爭審議小組審議原告申請案件前，先指定2位審議小組委員初步鑑定，並由法學專家或社會公正人士委員提出綜合建議，則如前述，繼於111年1月10日發送開會通知單及上開會議資料予系爭審議小組各委員，並由召集人召開第172次會議審議，由其中21名委員出席(含視訊與會)討論後作成審議結果，有被告開會通知單(見本院卷一第375-376頁)、會議資料(見本院卷一第477-485頁)、簽到單(見本院卷一第377-378頁)、電子化會議參加者名稱顯示畫面(見本院卷一第379-380頁)、第172次會議紀錄(見本院卷一第95-112頁)等存卷足按，原告就系爭審議小組委員資格及組成亦不爭執(見本院卷一第528頁)，堪認參與第172次會議之委員資格、組成及審議程序均於法相符。是以，第172次會議上開審議結果之作成，在組織上、程序上既合於前揭規定，且非基於不正確之事實、錯誤資訊或與事件無關之考量作成鑑定及審定內容，核無違反不當連結之禁止、比例原則、平等原則或一般公認之價值判斷標準，亦無權力濫用、逾越權限、裁量怠惰、出於與事物無關之考量或其他重要事項漏未斟酌等違法情事，則被告依據第172次會議之審議結果，作成原處分，於法自無不合。從而，原告主張被告消極不行使裁量權，逕核予最低額30萬元，違反禁止恣意原則，且使原告損害未受到完全補償，自陷裁量權縮減至零之境，亦不符合平等、明確性、誠信及信賴保護、禁止權力濫用、比例及有利及不利之情形一律注意等原則云云，並不可採。

㈢、原告其餘主張之判斷：

　⒈傳染病防治法88年6月23日增訂預防接種受害救濟補償規定，乃第18條規定：「因預防接種而受害者，得請求當地主管機關陳轉中央主管機關予以救濟。中央主管機關應設置預防接種受害救濟基金，供前項所定救濟之用。基金於疫苗廠商出售疫苗時，徵收一定數額充之。前項預防接種受害救濟基金之收支、保管及運用辦法，由行政院定之。」其立法理由謂：「二、為使因預防接種而受害者，得請求當地主管機關陳轉中央主管接關予以救濟，以監測預防接種副作用發生之情形，爰為第1項規定。三、為充實預防接種受害救濟之財源，有設救濟基金之必要。又廠商負有提供安全疫苗之責，縱非疫苗品質因素造成後遺症，廠商亦應負責，為分擔風險，於各廠商出售疫苗，徵收一定金額，充為受害基金來源；有關基金之收入、保管及運用，則授權由行政院訂定辦法，爰為第2項及第3項規定。」93年1月20日修正移列至第70條，其中第4項規定：「第一項請求預防接種受害救濟之資格、給付種類、金額、審議方式、程序與前項徵收之一定金額及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。」其修正理由五謂：「有關原條文第1項請求預防接種受害救濟之資格條件、給付種類、金額、審議方式、程序與第3項徵收之一定數額及其他應遵行事項，因乏授權中央主管機關另訂辦法之規定，現係權宜規定於『預防接種受害救濟基金收支保管及運用辦法』及『預防接種受害救濟作業要點』，與一般法制體例有違，亦不符行政程序法之要求，爰增列修正條文第4項授權規定。」(96年7月18日修正移列至現行第30條)。行政院衛生署據此於93年7月13日訂定發布「預防接種受害救濟審議辦法」全文14條，其中第3條第2款規定：「中央主管機關為辦理預防接種受害救濟之審議，應設預防接種受害救濟審議小組，其任務如下：二、預防接種受害原因之鑑定。」、第7條規定：「(第1項)審議小組審議預防接種受害救濟，應依下列救濟項目及認定基準為之：一、死亡給付：(一)因預防接種致死者，最高給付新臺幣二百萬元。(二)無法排除因預防接種致死者，最高給付新臺幣一百萬元。(三)因其他原因致死者，不予給付。二、身心障礙給付：(一)因預防接種致身心障礙者，最高給付新臺幣一百五十萬元。(二)無法排除因預防接種致身心障礙者，最高給付新臺幣八十萬元。(三)因其他原因致身心障礙者，不予給付。三、嚴重疾病給付：(一)因預防接種致嚴重疾病者，最高給付新臺幣六十萬元。(二)無法排除因預防接種致嚴重疾病者，最高給付新臺幣三十萬元。(三)因其他原因致嚴重疾病者，不予給付。四、其他因預防接種致不良反應者，最高給付新臺幣十萬元。(第3項)給付種類發生競合時，擇其較高金額給付之；已就較低金額給付者，補足其差額。」，93年10月1日修正發布名稱為「預防接種受害救濟基金徵收基準及審議辦法」，並增訂第2條之1規範基金之徵收基準，96年10月18日修正發布名稱為「預防接種受害救濟基金徵收及審議辦法」，99年2月12日修正發布第7條第1項第1款規定：「審議小組審議預防接種受害救濟，應依下列救濟項目及認定基準為之：一、死亡給付：(一)因預防接種致死者，最高給付新臺幣六百萬元。(二)無法排除因預防接種致死者，最高給付新臺幣三百五十萬元。(三)因其他原因致死者，不予給付。」其修正理由一謂：「由於目前生育率低，民眾對於疫苗安全及幼兒生命健康之重視與日俱增，考量疑因預防接種致死亡，可能對家庭造成極大之傷痛，對家屬心理、生活造成極大影響與衝擊，而疑因預防接種致身心障礙，則需支付後續就醫、復健相關醫療費用，形成家庭經濟之沈重負擔，另為避免該等嚴重不良反應事件，影響預防接種政策之推行，為能合理反應預防接種受害救濟個案之精神上負擔及醫療費用，爰予調高第1項第1款、第2款之給付額度上限，期使預防接種受害救濟個案能得到合理之救濟。」，103年1月9日修正發布，並增訂第7條之1不予救濟、第7條之2酌予補助規定，第7條規定修正為「(第1項)預防接種受害救濟項目如下：一、死亡給付。二、障礙給付。三、嚴重疾病給付。四、其他不良反應給付。(第2項)審議小組應依附表預防接種受害救濟給付金額範圍，審定前項給付金額。」(該條附表「預防接種受害救濟給付金額範圍」規定，救濟項目屬死亡給付者，與預防接種相關者，給付金額範圍為50萬元至600萬元，無法排除與預防接種之關聯性者，給付金額範圍為30萬元至350萬元)其修正理由謂：「一、修正條文第1項之各救濟項目改採列舉規定，以資明確，並酌做文字修正。二、另將各救濟項目之裁量基準增訂第2項附表『預防接種受害救濟給付金額範圍』，同時參依歷年實際案件審定結果，增訂各項目給付範圍之下限，俾使審議小組於審定給付金額時，有一致且明確之審酌範圍。三、……另各款第3目發生死亡、障礙、嚴重疾病或其他不良反應與預防接種無因果關係者不予救濟之規定，移列第7條之1第2款。……六、現行條文第1項第5款、第4項及第5項予以刪除，移列為修正條文第7條之2第1款至第3款。」，107年11月16日修正發布審議辦法全文23條，原第7條第1項救濟項目與第8條第1項請求權人規定合併修正為第5條，原第7條第2項移列為第18條第1項，並增訂第2項規定：「審定給付金額，應依受害人之受害就醫過程、醫療處置、實際傷害、死亡或致身心障礙程度、與預防接種之關聯性及其他相關事項為之。」其立法理由三謂：「增訂第2項。現行全民健康保險制度下，因預防接種受害而就醫並接受各項醫療處置，實際醫療支出多數費用皆由健保負擔。由於預防接種受害救濟制度係屬無過失之損失補償制度，所提供之金錢補償即是在健保給付以外，給予受害人非健保給付之醫療支出補貼，或精神損耗之補償，爰增訂裁量給付金額之客觀審酌因素。」，原第7條之1分別移列為第16條、第17條，第7條之2則移列為第19條，原第3條第2款移列至第9條第2款，並修正為：「二、預防接種與受害情形關聯性之鑑定。」其修正理由二謂：「審議小組之鑑定任務，主要係鑑定預防接種與疑似受害情形關聯性，至於非屬因預防接種所致之傷害或死亡，倘需釐清原因，可能需要執行更多調查行為，並非審議小組能力與權限所及，為符實際，爰酌修第2款文字。」，另新增第13條，其中第1項規定：「審議小組鑑定預防接種與受害情形關聯性之分類如下：一、無關：有下列情形之一者，鑑定結果為無關：(一)臨床檢查或實驗室檢驗結果，證實受害情形係由預防接種以外其他原因所致。(二)醫學實證證實無關聯性。(三)醫學實證支持其關聯性。但受害情形非發生於預防接種後之合理期間內，或經綜合研判不足以支持其關聯性。二、相關：符合下列情形者，鑑定結果為相關：(一)醫學實證、臨床檢查或實驗室檢驗結果，支持預防接種與受害情形之關聯性。(二)受害情形發生於預防接種後之合理期間內。(三)經綜合研判具有相當關聯性。三、無法確定：無前二款情形，經綜合研判後，仍無法確定其關聯性。」其立法理由二謂：「現行條文第7條附表未就預防接種之關聯性係『相關』、『無法排除』及第7條之1所稱『無因果關係』、第7條之2規定所稱『無關』明定認定分類原則，爰參考世界衛生組織(World Health Organization)之預防接種不良事件因果關係評估準則，增訂『無關』、『相關』及『無法確定』之認定分類原則。」針對預防接種受害原因，103年之審議辦法是區分「無因果關係、相關及無法排除」，因未明定分類原則，107年修正之審議辦法參考WHO評估準則，就預防接種與受害情形之關聯性予以分類，增訂「無關、相關及無法確定」之認定分類原則，並就醫學實證及綜合研判為明確之描述性定義。之後，為符合一般科學實務上研究設計原理與假設(說)之操作現況，參酌WHO 2018年評估準則，就鑑定結果為無關之認定原則，於107年之審議辦法第13條第1項第1款第2目增列「醫學實證未支持其關聯性」，並因目前仍有許多不良事件之症狀係屬未有充分醫學實證支持其與預防接種之關聯性，亦未有任何個案報告之情形，僅得以現時之醫學知識或客觀合理的臨床經驗，包括疫苗原理、免疫作用機轉、疾病之致病機轉、相關檢查結果，及其他相關醫學或公共衛生文獻等醫學常理綜合研判其關聯性，110年2月18日修正之審議辦法第13條第1項第1款增訂第4目，將「醫學常理」納為關聯性判斷原則，並將原第3目「綜合研判」移列至第4目，以減少審定結果之爭議，另為明確醫學實證及綜合研判之定義，將原第2項分列為第2、3項，第2項定義醫學實證，並增列以致病機轉為研究基礎之文獻，第3項定義綜合研判，維持原文字而未修正(參現行審議辦法第13條立法理由)。是由以上法規沿革、文義及體系以觀，就預防接種與受害情形之關聯性分類，現行係以「無關、相關及無法確定」為認定分類原則，且審議辦法第13條第1項第1款「有下列情形之一者，鑑定結果為無關」之規定，為選項式規範，如符合該款任一目規定，即認定為無關；同項第2款明定「符合下列情形者，鑑定結果為相關」，則屬要件式規範，須符合該款各目之規定，始得認定為相關。查系爭審議小組委員初步鑑定、法學專家或社會公正人士委員提出綜合建議，鑑定結果均填註無法確定，救濟給付項目皆為「死亡救濟」，已如前述。原告主張提出初步鑑定之醫學委員及法律/社會公正人士委員之綜合建議均為無法排除，並非無法確定，其之所以填選無法確定，係囿於被告提供之表格所定須完全符合：1.醫學實證、臨床檢查或實驗室檢驗結果，支持預防接種與受害情形之關聯性。2.受害情形發生於預防接種後之合理期間內。3.經綜合研判具有相當關聯性三要件，始得填載「相關」，被告將「無法排除」之意見限縮成語意完全不同之「無法確定」，已實質剝奪委員專業判斷空間，且莊君已死亡，難有臨床檢查或實驗室檢驗結果，被告上開規定將所有死亡個案排除於相關性之外，縱認無法確定，莊君亦符合被告有關連性中須完全符合三要件中的二要件，原告也可獲得233萬3333元，審定給付種類發生競合時，依審議辦法第18條第5項規定，應擇其較高金額給付，已就較低金額給付者，補足其差額云云，依上說明，係以其主觀之見解錯誤解讀現行審議辦法就預防接種與受害情形之關聯性認定分類標準及救濟給付種類，殊無可採。

　⒉原告主張被告自承第172次會議有關莊君決議係共識決，可見該案有無經實質討論，或係依被告提供之會議背景資料及承辦人之擬辦，逕為該次會議的基礎通過，已非無疑云云。然原告質疑第172次會議審議結果作成之基礎，並無提出相關論據予以說明，其主觀臆測之詞，已難憑信，況被告111年1月10日發送開會通知單及上開會議資料予系爭審議小組各委員，並由召集人召開第172次會議審議，由其中21名委員出席(含視訊與會)討論後作成審議結果，業如前述，而第172次會議之個案審議，已依審議辦法所定程序為之，至於委員審議結果形成之方式，審議辦法並未特別規定決議須以表決為之，故而只要是依民主程序經充分討論、形成共識、作出決議結論，即屬適法，縱令非以表決方式為之，亦非法所不許，是原告此部分主張，並不足採。又依審議辦法第13條第1項第3款規定，預防接種與受害情形關聯性無同條項第1、2款之情形，經綜合研判後，如仍無法確定其關聯性，則其分類為無法確定，並有審議辦法第18條第1項及其附表所定救濟項目之適用，乃基於疫苗潛在風險性所致難以證明受害因果關係，惟其死亡與預防接種之間仍有因果關係的蓋然性，而酌量其關連性等情，於給付金額範圍內審定救濟金額；換言之，預防接種與受害間，有無因果關係之事實不明時(即不能確定有，亦不能確定無因果關係)，規定仍應予救濟補償，即將此項有無因果關係事實不明之不利益分配予補償機關，實乃行政訴訟法第136條所準用之民事訴訟法第277條但書「依其情形顯失公平者」，倒置客觀舉證責任分配之具體化法令規定(最高行政法院106年度判字第355號、109年度上字第1140號判決參照)。準此，第172次會議審議結果係決議莊君症狀「無法確定」與接種系爭疫苗之關聯性，並非「無關」，已如前述。原告以預防接種救濟辦法所定不具因果關係之舉證責任，應由被告負擔，只要有無法排除之可能，即應予救濟，被告以莊君未行病理解剖無法鑑定死因，而脫免自身應負之舉證責任，率然認定莊君死亡與預防接種之關聯性無關為由，指摘原處分違反舉證責任規定，容有誤會，自無可取。莊君因第二型糖尿病伴有糖尿病的腎臟病變、本態性(原發性)高血壓、混合型高血脂症，於107年7月13日至110年5月25日間，持續至亮心診所就診服藥，107年12月14日至郭綜合醫院健康檢查之體檢報告中，胸部正面X光檢查顯示主動脈弓硬化等情，已如上述，則原告主張莊君接種疫苗前，並無心臟炎症或其他心臟血管疾病病史，接種隔日即心臟驟停而死亡，足堪推斷莊君之死亡係因接種系爭疫苗所引發心臟炎症副作用所致，與預防接種之關聯性應認定為相關，絕非無法確定關聯性云云，與莊君上開病歷資料之記載即有未合，且如前述，預防接種受害之原因不一，縱死亡結果與接種疫苗之間有時序上之相關，並不當然存在關聯性，故時序性並不能單獨作為關聯性之證明，而只能作為證據之一，須與其他證據資料合併考量。原告此部分主張，尚乏論據基礎，僅能認屬其主觀臆測之詞，無從據為有利原告之認定。

㈣、綜上，原告所訴各節，均無可採。被告依第172次會議之審議結果，作成原處分核予原告救濟金30萬元，並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。原告徒執前詞，訴請判決如聲明所示，為無理由，應予駁回。

㈤、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及主張陳述，均對本件判決結果不生影響，爰不逐一論駁。

六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

中　　華　　民　　國　　113 　年　　8 　　月　　15　　日

審判長法官蘇嫊娟

法官　林季緯

法官　劉正偉　　

一、上為正本係照原本作成。

二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院高等行政訴訟庭提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內補提理由書；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附繕本）。

三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者，逕以裁定駁回。

四、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書（行政訴訟法第49條之1第1項第3款）。但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人（同條第3項、第4項）。

中　　華　　民　　國　　113 　年　　8 　　月　　15　　日

書記官　黃品蓉