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臺北高等行政法院判決
高等行政訴訟庭第一庭
111年度訴字第900號
113年2月29日辯論終結
原 告 楊文通
楊陳葉
楊文勝
楊文慶
共 同
訴訟代理人 顧定軒 律師
被 告 財政部國有財產署北區分署
代 表 人 郭曉蓉（分署長）
訴訟代理人 楊政雄 律師
複 代理 人 陳美華 律師
輔助參加人 臺北市政府地政局
代 表 人 陳信良（局長）住同上
訴訟代理人 陳依盈
蔡孟蓁
上列當事人間有關土地事務事件，原告不服財政部中華民國111年5月26日台財法字第11113917380號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、爭訟概要：㈠緣臺灣省政府為興築渡頭堤防所需，於民國53年5月收購原告父親○○○所有重測前臺北市士林區溪洲底段溪洲底小段878地號部分土地（面積：448平方公尺、收購面積：258平方公尺、持分1/2），該部分即為57年7月5日分割出之溪洲底段溪洲底小段878-4地號土地（下稱878-4地號土地）。
嗣臺灣省水利局檢具相關登記清冊資料，囑託前陽明山管理局以「收購」為登記原因辦理所有權移轉登記，該局遂以58年9月30日陽明地用字第24635號令請該局轄下地政事務所以62年12月11日收件士林字第12526號將上開土地辦理登記為臺灣省所有，管理機關為臺灣省水利局。
㈡前開878-4地號土地於68年9月21日分割出878-7、878-8地號土地，該3筆土地與同區段同小段874地號等共52筆土地於71年4月28日合併重測為臺北市士林區永平段4小段754、755、756、757地號等4筆土地，其中756地號於100年8月1日分割出756-3地號土地（面積98.54平方公尺，下稱系爭土地）。
系爭土地經財政部100年11月28日台財產管字第1000037245號函（下稱100年11月28日函)，同意依國有財產法第33條、第35條規定，變更為非公用財產，移交改制前財政部國有財產局臺灣北區辦事處（102年1月1日改制為財政部國有財產署北區分署，即被告）接管。
㈢原告依輔助參加人（改制前為臺北市政府地政處）64年10月7日北市地四字第18718號函（下稱64年10月7日函）之意旨，主張其返還收購時之金錢後，被告即應發還系爭土地予原告，遂提起行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明：㈠主張要旨：⒈依輔助參加人64年10月7日函所示內容可知，系爭土地原係因有作為防汛道路之行政目的方由政府收購，惟該行政目的自始已不存在，故基於收購系爭土地之行政契約，自可由原告解除後，請求被告返還系爭土地。
⒉依輔助參加人64年10月7日函所載，可知「水平量距11公尺以外之土地」，即可請求發還，而揆諸臺北市士林地政事務所（下稱士林地政事務所）112年10月13日所製作之複丈成果圖（下稱系爭複丈成果圖），系爭土地確實位於堤防的水平量距11公尺以外，自符合該函所稱得予發還之範圍內，且因系爭土地之原所有權人○○○當時尚不知悉發還之標準，故未能及時請求發還。
惟原告楊文通既於查得輔助參加人64年10月7日函後，隨即向被告為返還系爭土地之申請，堪認已屬向被告為解除關於收購系爭土地之行政契約之意思表示。
況且，原告於本件審理時，亦陸續以書面或言詞向被告為解除該行政契約之意思表示。
是以，系爭土地之收購契約應已解除在案。
⒊再者，觀諸輔助參加人110年12月10日北市地用字第1106030373號函所檢附之「台北市士林區社子渡頭堤防土堤改水泥堤發還土地清冊」（下稱系爭發還土地清冊），可知系爭土地所在位置，係鄰近斯時曾辦理發還之880-6地號土地，而其地目為旱地，當可推知系爭土地地目亦應為旱地，故其價格亦應為每坪單價新臺幣（下同）60元，而○○○持有系爭土地之部分為28平方公尺，折合坪數應為8.47坪，則原告請求被告發還系爭土地時，所應返還之金額計為508元（60元×8.47坪＝508元），於法當無不合。
⒋系爭土地係於53年間因有防汛之需要，始遭臺灣省水利局收購，嗣後並因此交由被告管理，則被告既為目前系爭土地之使用管理機關，其對系爭土地即有管理使用之直接受益關係，故原告依解除契約後之公法上不當得利返還請求權對被告為此請求，即屬有據。
㈡聲明：被告於原告返還508元時，應將系爭土地應有部分98.54分之28之所有權移轉登記予原告公同共有。
三、被告答辯及聲明：㈠答辯要旨：⒈系爭土地前於62年間以「收購」為原因登記為臺灣省所有，管理機關為臺灣省水利局，嗣於88年間以「接管」為原因登記為中華民國所有，管理機關為財政部國有財產署，依土地法第43條規定，土地登記有絕對之效力，且本件所有權登記並無法院判決應予塗銷之情事，故被告依法並無作成發還系爭土地持分之義務。
⒉系爭土地所為之價購程序，已於契約雙方互為給付後，各自義務已經完成，並無原告所稱之解除契約之法律效果及返還土地之事由。
至輔助參加人作成之64年10月7日函，亦與原協議價購程序無關，上開函文僅係回復訴外人許占山等人之聯名申請書，並非原協議價購契約之延續。
況且，依878之4地號土地登記簿之記載可知，878之4地號土地登記原因為「收購」，故本件應屬協議價購程序所生之私權爭執，並非由行政機關基於公法上之「徵收」而為協議價購之情形，應與公法上目的無關，是本件應由民事法院審理。
⒊輔助參加人64年10月7日函所附之系爭發還土地清冊中，並無當時878-4地號土地之記載，再揆諸輔助參加人所提出之「相關土地沿革表」可知，系爭土地係多筆土地因「合併分割」而來，並不是只屬於878-4地號土地，原告亦無法證明878-4地號土地之坐落位置，且依輔助參加人提出之藍晒圖標示位置，亦可證原告所主張之878-4地號土地，並不符合發還之條件。
而本院於112年9月13日雖至現場履勘，然因現場之堤防已不清楚是否為價購當時之堤防，亦看不出有舊堤防之存在，則878-4地號土地因分割又合併重測等因素，暫時無法判斷與系爭土地之差異。
因此，系爭複丈成果圖所標示之距離，僅為現在系爭土地與現存堤防之距離，並無法證明當時878-4地號土地與舊堤防之距離。
是以，系爭複丈成果圖標示之距離，應不得作為判斷878-4地號土地是否在舊堤防11公尺內或外之認定依據，併此陳明。
㈡聲明：原告之訴駁回。
四、輔助參加人陳述意見略以：㈠依臺北市政府現存相關檔卷資料，60年間因部分土地所有權人申請先行發還渡頭堤防未使用土地，輔助參加人遂請臺北市政府工務局（下稱工務局）查明，經工務局60年11月29日簽復後，臺北市政府遂以61年1月29日府地四字第43287號令（下稱61年1月29日令)通知陽明山管理局查明依法辦理發還手續。
而依該令之內容可知，本案渡頭堤防之加高工程計畫，經有關單位就整體明確規劃堤防須使用土地範圍，即以「自現有防洪牆頂外緣起向堤內水平量距11公尺以內」為要件，並非僅檢討申請發還之土地。
原告父親○○○所有878-4地號土地未列於系爭發還土地清冊內，且經檢視藍晒圖，系爭土地係位於堤防及堤道範圍內，應屬工務局簽復「自現有防洪牆頂外緣起向堤內水平量距11公尺為防汛道路等使用土地仍必須保留」之情形。
㈡士林地政事務所依據「自現有防洪牆頂外緣起向堤內水平量距11公尺」之條件，協助測量完畢後檢送相關圖資送府，輔助參加人再以64年10月7日函檢送系爭發還土地清冊及藍晒圖予臺灣省水利局續辦，並以同日同號之函文通知符合發還條件之各土地所有權人，可於繳還地價款後返還其土地。
系爭土地既未在上開發還範圍，自不得訴請被告發還系爭土地。
五、爭點：㈠本院就本件原告之請求有無審判權？ ㈡原告依解除契約後之公法上不當得利返還請求權，請求被告返還系爭土地應有部分98.54分之28，是否適法有據？
六、本院之判斷：㈠前提事實：如爭訟概要欄所載之事實，為兩造所不爭執，復有878-4地號土地登記簿、相關土地沿革表（本院卷第165至169頁）、工務局60年11月29日簽（本院卷第171頁）、臺北市政府61年1月29日令（本院卷第173至174頁）、輔助參加人64年10月7日函暨檢附之系爭發還土地清冊及藍晒圖（本院卷第175至185頁）、財政部100年11月28日函（原處分卷第64頁）、系爭土地登記第2類謄本（原處分卷第13頁）、○○○戶籍謄本（除戶部分)、繼承系統表（原處分卷第14頁、本院卷第197頁）、○○○之繼承人○○○、○○○拋棄繼承之證明（本院卷第235、237頁）附卷可稽，自堪信為真正。
㈡原告提起本件給付訴訟，本院自有審判權限：⒈行政訴訟法第2條規定：「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟。」
次按「公法上法律關係得以契約設定、變更或消滅之。」
「行政機關與人民締結行政契約，互負給付義務者，應符合下列各款之規定：一、契約中應約定人民給付之特定用途。
二、人民之給付有助於行政機關執行其職務。
三、人民之給付與行政機關之給付應相當，並具有正當合理之關聯。」
「行政契約之締結，應以書面為之，但規定有其他方式之規定者，依其規定。」
分別為行政程序法第135條前段、第137條第1項、第139條所明定。
又關於行政契約與私法契約之區別，參酌行政程序法第135條之規定，原則上應以契約標的為準，若契約標的給付行為不易區分為私法或公法性質，則須就契約目的及契約整體特徵作判斷（最高行政法院109年度裁字第991號裁定參照）。
⒉經查，如前揭爭訟概要欄所述，臺灣省政府為興築渡頭堤防所需，於53年5月收購○○○所有重測前之878-4地號土地，並經士林地政事務所以62年12月11日收件士林字第12526號將上開土地辦理登記為臺灣省所有，管理機關為臺灣省水利局，登記原因為「收購」。
準此，878-4地號土地既係因臺灣省政府為興築渡頭堤防所需，而於53年5月向○○○收購，再參酌輔助參加人64年10月7日函載明：「……本案申請發還之土地在現有防洪牆頂外緣起至堤內水平量距11公尺以內者，為防汛道路亟待使用，必須保留，自應不予發還，在11公尺以外者，希即查明依法辦理發還手續。
……」等語（本院卷第176頁），可知臺灣省政府斯時收購包含878-4地號在內之土地，確有其特定用途，故方在收購後就部分土地發現其行政目的已不存在時，乃同意發還。
又臺灣省政府係於53年5月收購878-4地號土地，斯時並無行政程序法之相關規定，然而，揆諸該收購之契約目的及整體特徵，應認該收購之性質較類似於行政程序法第135條前段規定之行政契約。
是以，縱兩造及輔助參加人於近60年後均未能提出當時收購之相關書面資料，惟依前開說明，仍應認臺灣省政府收購878-4地號土地，應屬行政程序法第135條前段規定之行政契約，則原告依據解除契約後之公法上不當得利返還請求權，請求返還系爭土地應有部分98.54分之28，堪認屬於行政訴訟法第2條規定之公法上爭議，是本院即有審判權，被告主張本件核屬私法爭執，應由民事法院審理云云，即非可採。
㈢原告並無請求被告返還系爭土地應有部分98.54分之28之公法上不當得利返還請求權：⒈按行政程序法第149條規定：「行政契約，本法未規定者，準用民法相關之規定。」
又民法第254條規定：「契約當事人之一方遲延給付者，他方當事人得定相當期限催告其履行，如於期限內不履行時，得解除其契約。」
第255條規定：「依契約之性質或當事人之意思表示，非於一定時期為給付不能達其契約之目的，而契約當事人之一方不按照時期給付者，他方當事人得不為前條之催告，解除其契約。」
第256條規定：「債權人於有第226條之情形時，得解除其契約。」
第259條規定：「契約解除時，當事人雙方回復原狀之義務，除法律另有規定或契約另有訂定外，依左列之規定：一、由他方所受領之給付物，應返還之。
二、受領之給付為金錢者，應附加自受領時起之利息償還之。
三、受領之給付為勞務或為物之使用者，應照受領時之價額，以金錢償還之。
四、受領之給付物生有孳息者，應返還之。
五、就返還之物，已支出必要或有益之費用，得於他方受返還時所得利益之限度內，請求其返還。
六、應返還之物有毀損、滅失或因其他事由，致不能返還者，應償還其價額。」
⒉本件原告主張：依輔助參加人64年10月7日函所示內容可知，系爭土地原係因有作為防汛道路之行政目的方由政府收購，惟該行政目的自始已不存在，故基於收購系爭土地之行政契約，自可由原告解除後，請求被告返還系爭土地應有部分98.54分之28等語。
惟查：⑴臺灣省政府為興築渡頭堤防所需，於53年5月收購原告父親○○○所有重測前臺北市士林區溪洲底段溪洲底小段878地號部分土地，該部分土地即為57年7月5日分割出之878-4地號土地，嗣經士林地政事務所以62年12月11日收件士林字第12526號將上開土地辦理登記為臺灣省所有，管理機關為臺灣省水利局，登記原因為「收購」。
其後，878-4地號土地於68年9月21日分割出878-7、878-8地號土地，該3筆土地與同區段同小段874地號等共52筆土地，於71年4月28日合併重測為臺北市士林區永平段4小段754、755、756、757地號等4筆土地，其中756地號於100年8月1日分割出756-3地號土地即系爭土地等情，有878-4地號土地登記簿（本院卷第165至168頁）、相關土地沿革表（本院卷第169頁）在卷可稽，且為原告所不爭執。
準此，系爭土地既係多筆土地因「合併分割」而來，並非原878-4地號土地，且原告亦無法證明原878-4地號土地之坐落位置，則系爭土地顯非當時收購契約之標的，是原告主張系爭土地收購之行政目的已不存在，爰解除收購系爭土地之行政契約，並請求被告返還系爭土地應有部分98.54分之28等語，即非可採。
⑵其次，878-4地號土地既係因臺灣省政府為興築渡頭堤防所需，而於53年5月向○○○收購，則該收購契約之當事人自為臺灣省政府與○○○，而非被告機關與○○○，故無論原告即○○○之繼承人有無解除之權源，其行使解除權之對象亦應為該行政契約之相對人即臺灣省政府或接管該項業務之行政機關，而非向管理系爭土地之被告為之。
是以，本件原告固然陸續以言詞或書面向被告為解除收購契約之意思表示，然被告既非該行政契約之當事人，故原告所為解除該收購契約之意思表示，並未發生效力。
⑶再者，原告係主張系爭土地符合輔助參加人64年10月7日函所述得予發還之要件，足知收購系爭土地之行政目的已不存在，原告依法自得解除該收購契約等語。
然而，揆諸前開行政程序法第149條準用之民法第254條至第256條之規定，並無關於所謂收購目的已不存在之解除事由，原告亦未提出收購878-4地號土地之行政契約，故亦無從知悉該收購契約有無約定之解除事由。
是以，原告自不得僅以收購878-4地號土地之行政目的已不存在為由，遽認原告得解除該收購契約。
況且，輔助參加人64年10月7日函乃載明：「……本案申請發還之土地在現有防洪牆頂外緣起至堤內水平量距11公尺以內者，為防汛道路亟待使用，必須保留，自應不予發還，在11公尺以外者，希即查明依法辦理發還手續，……」等語（本院卷第175至176頁），因此，依上開函文可知，凡臺灣省政府為興築渡頭堤防所需，而於53年5月收購之土地，在斯時防洪牆頂外緣起至堤內水平量距11公尺以外者，即得請求發還。
而查，輔助參加人前曾委請工務局查明是否有部分土地無需使用，經該局於60年11月29日簽復：「一、……本市原有堤防之加高工程業奉院令准予先行辦理，刻進行規劃中。
二、復查渡頭堤防亦包括在原有堤防加高工程計劃案內，依照規劃，自現有防洪牆頂外緣起向堤內水平量距11公尺為防汛道路等使用土地仍必須保留。」
（本院卷第171頁）嗣臺北市政府遂以61年1月29日令通知陽明山管理局，其內容為：「……二、本案土地經飭據有關單位研議結果『工務局原簽照敘』三、……在現有防洪牆頂外緣起向堤內水平量距11公尺以內者，為防汛道路亟待使用，必須保留，自應不予發還，在11公尺以外者，希即查明依法辦理發還手續……。」
（本院卷第173至174頁）其後，輔助參加人再以64年10月7日函通知臺灣省水利局：「一、……本案申請發還之土地在現有防洪牆頂外緣起至堤內水平量距11公尺以內者，為防汛道路亟待使用，必須保留，自應不予發還，在11公尺以外者，希即查明依法辦理發還手續。
……二、11公尺之外土地已實測完畢茲檢送實測藍晒圖乙份發還土地清冊乙份繳還地價款清冊乙份，敬請貴局惠予辦理本處已另函通知業主逕向貴局繳還地價款後攜收據送本處再行辦理產權更正。」
（本院卷第175至176頁）復以同日同號之函文通知符合發還條件之各土地所有權人（本院卷第319頁）。
又揆諸輔助參加人64年10月7日函所檢附之系爭發還土地清冊（本院卷第177至184頁）可知，878-4地號土地並未列於系爭發還土地清冊內，且經檢視上開函文所檢附之藍晒圖，878-4地號土地係位於堤防及堤道範圍內，自應屬「自現有防洪牆頂外緣起向堤內水平量距11公尺為防汛道路等使用土地仍必須保留」之情形，故不在發還之範圍內。
至本院於112年9月13日雖經原告之聲請而至現場履勘，並囑託士林地政事務所測量而製成系爭複丈成果圖，但觀諸當日之勘驗筆錄乃記載：「上開土地位於堤防內道路旁，依原告主張按上開土地邊緣距離防洪牆量測。」
「因現場之堤防已不清楚是否為價購當時之堤防，也看不出有舊有堤防之存在，878-4地號土地因分割又合併重測等因素，暫時無法判斷與系爭756-3地號土地之差異，故仍依原告之主張，按系爭756-3地號土地與堤防間之距離測量。」
（本院卷第259頁）由此可知，系爭複丈成果圖固測出系爭土地邊緣與防洪牆之距離逾11公尺，惟系爭土地既無法判斷與878-4地號土地為同一筆土地，而現場之防洪牆是否即為收購878-4地號土地當時之防洪牆，亦無從得知，是自難以系爭複丈成果圖為據，遽認878-4地號土地已符合64年10月7日函所稱「在現有防洪牆頂外緣起向堤內水平量距11公尺以外」之要件。
從而，本件亦無原告主張收購系爭土地之行政目的已不存在之情事。
㈣綜上所述，系爭土地並不符輔助參加人64年10月7日函所述得予發還之要件，且原告亦未取得解除收購系爭土地之行政契約之權源，復未對該行政契約之相對人為解除契約之意思表示。
從而，原告依解除契約後之公法上不當得利返還請求權，請求被告返還系爭土地應有部分98.54分之28，即屬無據，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘主張、陳述及證據，均無礙本院前開論斷結果，爰不予一一論述，併予指明。
八、結論：本件原告之訴為無理由。
中 華 民 國 113 年 3 月 14 日
審判長法 官 蕭忠仁
法 官 林麗真
法 官 林秀圓
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院高等行政訴訟庭提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內補提理由書；
如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附繕本）。
三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者，逕以裁定駁回。
四、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書（行政訴訟法第49條之1第1項第3款）。
但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人（同條第3項、第4項）。
得不委任律師為訴訟代理人之情形 所需要件 (一)符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備法官、檢察官、律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。
2.稅務行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備會計師資格者。
3.專利行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。
(二)非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。
2.稅務行政事件，具備會計師資格者。
3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。
4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。
是否符合(一)、(二)之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出(二)所示關係之釋明文書影本及委任書。
中 華 民 國 113 年 3 月 25 日
書記官 張正清
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