臺北高等行政法院行政-TPBA,111,都訴,3,20240312,1

臺北高等行政法院裁定
高等行政訴訟庭第八庭
111年度都訴字第3號
原 告 黃素敷
訴訟代理人 周易 律師
周岳 律師
被 告 內政部
代 表 人 林右昌（部長）住同上
訴訟代理人 吳兆原 律師
上列當事人間都市計畫事件，原告提起行政訴訟，本院裁定如下：

主 文

原告之訴駁回。

訴訟費用由原告負擔。

理 由

一、程序事項：本件原告起訴時，被告之代表人原為徐國勇，於訴訟進行中依序變更為花敬群、林右昌，茲據被告新任代表人具狀聲明承受訴訟（本院卷二第321至322頁），核無不合，應予准許。

二、按定期通盤檢討對原都市計畫之主要計畫或細部計畫所作必要變更，屬法規性質，都市計畫核定發布後，都市計畫範圍內土地之使用將受限制（都市計畫法第6條及第3章至第6章等相關限制規定參照），影響區內人民權益甚鉅，為使人民財產權及訴訟權受及時、有效、完整之保障，於其財產權因都市計畫而受有侵害時，得及時提起訴訟請求救濟，並藉以督促主管機關擬定、核定與發布都市計畫時，遵守法律規範，此乃行政訴訟法增定都市計畫審查程序專章之緣由（司法院釋字第742號解釋意旨參照）。

另依行政訴訟法第237條之18第1項規定：「人民、地方自治團體或其他公法人認為行政機關依都市計畫法發布之都市計畫違法，而直接損害、因適用而損害或在可預見之時間內將損害其權利或法律上利益者，得依本章規定，以核定都市計畫之行政機關為被告，逕向管轄之高等行政法院提起訴訟，請求宣告該都市計畫無效。」

並參酌其立法說明可知，都市計畫審查訴訟之訴訟客體係以已發布實施之都市計畫為對象，而不包括草擬階段之都市計畫及經都市計畫審議委員會審議，但尚未經發布之都市計畫，如此可以避免行政法院過早介入行政機關之決策。

又按「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。

但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：……十、起訴不合程式或不備其他要件者。」

行政訴訟法第107條第1項第10款定有明文。

倘對於未發布之都市計畫循都市計畫審查程序專章之前揭規定提起訴訟，請求宣告該都市計畫無效者，應認起訴不備合法要件，且不能補正，行政法院應依行政訴訟法第107條第1項第10款所規定不備其他要件，以裁定駁回其訴。

三、爭訟概要：原告所有門牌號碼○○市○○區○○○街00巷0號之房屋及其坐落土地（○○市○○段0000地號土地，下稱系爭房地），位處改制前桃園縣政府於民國68年3月17日發布實施「縱貫公路桃園內壢間都市計畫」之第二種住宅區範圍，周邊毗鄰編定為「兒八」之兒童遊樂場用地（計畫面積0.21公頃，下稱兒八用地）。

改制前桃園縣政府陸續進行全面性通盤檢討，先後於71年8月3日發布實施「變更縱貫公路桃園內壢間都市計畫（通盤檢討）計畫案」、83年9月5日發布實施「縱貫公路桃園內壢間都市計畫（第二次通盤檢討）案」、95年1月9日發布實施「變更縱貫公路桃園內壢間都市計畫（第三次通盤檢討）案」，及105年9月20日發布實施「變更縱貫公路桃園內壢間都市計畫（都市計畫圖重製專案通盤檢討）案」。

改制後桃園市政府為解決公共設施用地經劃設保留而長期未取得之問題，依「都市計畫定期通盤檢討實施辦法」（下稱通盤檢討實施辦法）第14條第4款規定及被告頒布之「都市計畫公共設施保留地檢討變更作業原則」（下稱檢討變更作業原則）辦理桃園市各都市計畫公共設施用地專案通盤檢討，遂擬定「變更縱貫公路桃園內壢間都市計畫（公共設施用地專案通盤檢討）案」（下稱系爭計畫案），經桃園市都市計畫委員會（下稱市都委會）108年8月5日第36次會議審議通過，桃園市政府於108年10月30日以府都計字第1080271646號函送計畫書、圖等報請審議。

嗣經內政部都市計畫委員會（下稱部都委會）110年8月3日第995次會議及110年12月21日第1004次會議（下稱第995次會議及第1004次會議）審議通過，決議因計畫案之部分變更案件涉及整體開發或附帶條件之執行事宜，為避免影響地方發展，桃園市政府得視實際發展需要，分階段報由被告核定後，依法公告發布實施。

桃園市政府爰將系爭計畫案未涉及整體開發之變更案件，先行作為第一階段發布實施之內容，擬定「變更縱貫公路桃園內壢間都市計畫（公共設施用地專案通盤檢討）（第一階段）書」（下稱系爭都市計畫）報請核定，經被告以111年4月6日台內營字第1110805772號函核定，桃園市政府遂以111年4月25日府都計字第1110092706號公告自111年4月26日起生效實施。

原告不服，認部都委會第995次會議審定通過系爭都市計畫將兒八用地變更為第二種住宅區用地，將影響原告住所房屋之日照及周邊房價，影響生活環境，降低生活品質，有違信賴保護原則，遂提起本件行政訴訟。

四、本院基於下列之理由認原告所爭執系爭都市計畫關於變更兒八用地為第二種住宅區部分尚未經發布，起訴不合法：㈠按都市計畫法第15條第1項第4款規定：「市鎮計畫應先擬定主要計畫書，並視其實際情形，就左列事項分別表明之：四、住宅、商業、工業及其他土地使用之配置。」

第26條規定：「（第1項）都市計畫經發布實施後，不得隨時任意變更。

但擬定計畫之機關每3年內或5年內至少應通盤檢討1次，依據發展情況，並參考人民建議作必要之變更。

對於非必要之公共設施用地，應變更其使用。

（第2項）前項都市計畫定期通盤檢討之辦理機關、作業方法及檢討基準等事項之實施辦法，由內政部定之。」

另被告為規範都市計畫定期通盤檢討之辦理機關、作業方法及檢討基準等事項，依都市計畫法第26條第2項規定授權訂定之通盤檢討實施辦法第2條規定：「都市計畫通盤檢討時，應視實際情形分期分區就本法第15條或第22條規定之事項全部或部分辦理。

但都市計畫發布實施已屆滿計畫年限或25年者，應予全面通盤檢討。」

第4條規定：「辦理主要計畫或細部計畫全面通盤檢討時，應分別依據本法第15條或第22條規定之全部事項及考慮未來發展需要，並參考機關、團體或人民建議作必要之修正。」

又被告為妥善解決公共設施用地經劃設保留而久未取得之問題，作為各該都市計畫擬定機關積極辦理檢討都市計畫公共設施保留地作業之參據，於102年11月29日修正發布檢討變更作業原則，其第肆點公共設施用地檢討構想：「……四、以生活圈模式檢討公共設施用地全國區域計畫已按都市機能、人口規模等原則，將都市劃分為主要核心、次要核心、地方核心及一般市鎮等4個層級，可參考全國區域計畫之都市計畫階層與公用及公共設施參考表，以都市階層之生活圈概念聯合周邊都市計畫區整體檢討發展強度及公共設施投資。

……㈡公共設施應由生活圈觀點整體考量，分析分布區位及服務範圍人口規模，在服務範圍內有功能、規模相近之公共設施時，雖位於不同都市計畫區，仍應跨區檢討，取消功能重疊之公共設施用地。」

第伍點公共設施用地檢討變更原則：「各項公共設施用地檢討變更原則如下，並應由辦理檢討機關依據都市計畫定期通盤檢討實施辦法第45條規定，分別協調各使用機關或管理機關（檢核表如附表1）……七、公園、綠地、廣場、兒童遊戲場未徵收之公園、綠地、廣場、兒童遊戲場用地，應依照各該都市計畫地區之特性及人口集居、使用需求及都市發展情形，核實檢討之。

例如：風景特定區計畫外圍已有空曠之山林或農地者，即可核實檢討其現況人口集居情形及使用需求，予以檢討變更。」

第陸點配套措施：「一、辦理跨區整體開發：經檢討可變更公共設施用地為住宅區、商業區或其他使用分區之土地，應併同檢討後仍保留為公共設施用地之土地，評估可行之整體開發方式（區段徵收或市地重劃）及整體開發範圍：㈠以政府公辦方式辦理整體開發，並為落實受益者負擔之精神、公平負擔開發後之公共設施用地，跨區整體開發後土地所有權人領回之可建築用地以50％為上限。

實際開發後領回之抵價地比例或重劃負擔比例應依中央主管機關核定之比例為準。

㈡同一計畫區可採跨區整體開發方式辦理，亦可考量聯合周邊數個都市計畫區評估併同辦理跨區整體開發。」

從而，主管機關依都市計畫法第26條第1項辦理都市計畫定期通盤檢討，對於不必要之公共設施保留地予以檢討變更，應視實際情形分期分區辦理，且原則上應透過政府公辦方式辦理整體開發，以提升居民生活環境品質，並減輕政府取得公共設施用地之財政負擔。

㈡經查，桃園市政府依據前述規定辦理全市各都市計畫公共設施用地專案通盤檢討，藉以解決公共設施用地經劃設保留而長期未取得之問題。

系爭計畫案業經部都委會第995次及第 1004次會議審議通過在案，因部分變更案件涉及整體開發或附帶條件之執行事宜，為避免影響地方發展，市政府得視實際發展需要，分階段報由被告核定後，依法公告發布實施。

爰本案將未涉及整體開發之變更案件，先行作為第一階段發布實施之內容。

此為系爭都市計畫第一章緒論中有關計畫之「緣起及目的」所敘明（參本院卷二第40頁），足見桃園市政府對於其轄區內都市計畫土地辦理定期通盤檢討，針對不必要之公共設施用地予以檢討變更，惟基於部分變更涉及整體開發，為確保都市計畫具體可行，遂採分階段報被告核定後再發布實施。

另觀諸系爭都市計畫第七章「其他應加表明之事項」載稱：「本計畫經內政部都市計畫委員會審定但未核定案件如下：……二、變更內容綜理表新編號9經內政部都委會第995次會審定『變更兒童遊樂場用地（兒八）為第二種住宅區……公園用地（公二）納入整體開發範圍併同開闢取得。

附帶條件：本案應以政府公辦方式辦理市地重劃整體開發。』

。

本案變更內容之附帶條件因涉及以市地重劃方式開發，俟完成相關程序作業後再報部核定。」

等語（參本院卷二第143頁），顯見原告所爭執系爭都市計畫關於變更兒八用地為第二種住宅區部分因納入諸多公共設施用地整體開發範圍，尚待桃園市政府完成市地重劃相關前置作業再報被告核定，是此部分並非系爭都市計畫之變更範圍，未經被告核定，自亦無從發布實施，此可參諸關係機關桃園市政府於本院言詞辯論程序中陳稱：系爭都市計畫書第五章有明確記載第一階段發布實施之變更內容，並不包括原告本件訴訟標的。

市地重劃計畫書已於113年1月25日報內政部地政司審查通過。

市地重劃計畫書是於都市計畫發布前先作財務上試算，確認後續的可行性是高的才會發布都市計畫。

市地重劃計畫書先經內政部地政司審查通過，再經市地重劃會同意，市府會拿著市地重劃會同意函發布都市計畫，於都市計畫發布後，內政部才會核定市地重劃計畫書給市府地政局等語（參本院卷三第264至266頁筆錄），暨被告113年1月25日台內地字第1130003971號函載稱：「主旨：所送修正後貴市第47期桃園區中平市地重劃區重劃計畫書（草案）報請審核1案……說明：……二、本案計畫書（草案）內容經審核尚無不合，原則同意辦理。

請於重劃區所在都市計畫變更案依程序發布實施後，將其發布日期及文號補註於重劃計畫書，並加蓋印信及騎縫章報部正式核定。」

等語益明（參本院卷三第385頁），可徵有關兒童遊樂場用地（兒八）之都市計畫變更案尚未經核定發布，原告以之作為本件都市計畫審查訴訟之訴訟客體，顯非適法。

㈢第查，原告固不否認有關兒八用地之都市計畫變更案尚未經被告核定，惟主張：依系爭都市計畫書第64、70頁明確載明兒八兒童遊樂場用地變更為第二種住宅區，有對外之公示效果存在，參酌行政訴訟法第237之18條之立法理由認為都市計畫發布後，因已對外公示，該變更方案之內容已經具體明確，可為審查之客體，不以都市計畫已執行為必要，故可作為救濟的基礎等語，就此觀諸原告所主張系爭都市計畫書有關兒八用地之記載，雖於「公共設施用地檢討規劃構想」中將之列為公共設施用地整體檢討處理樣態「跨區整體開發」、態樣7「變更為可建築土地，納入整體開發」，但已同時敘明僅係止於「規劃構想」（參本院卷二第95、103、109頁），再對照系爭都市計畫第五章實質計畫檢討表5-1變更內容明細表及表5-6檢討後公共設施明細表以觀（參本院卷二第120至123頁、第137頁），益徵系爭都市計畫所臚列第一階段發布實施之變更內容並未包含兒八用地，經檢討後兒八用地（計畫面積0.21公頃）仍維持為兒童遊戲場用地，至兒八用地變更之前述附帶條件何時能成就，尚未可得知，又既桃園市政府迄今僅將市地重劃書草案報內政部地政司審查通過，而尚未擬具變更後計畫書、圖再報被告核定，自無從發布實施，業如前述，則系爭都市計畫關於兒八用地變更為第二種住宅區部分至多僅能認屬仍處於草擬階段，原告以前開情詞將之誤解為已發布變更之都市計畫云云，容有誤會，要非可採。

㈣綜上，系爭計畫案有關公共設施用地通盤檢討，因計畫案之部分變更案件涉及整體開發或附帶條件之執行事宜，故採分階段報核方式，再依法公告發布實施，原告針對兒八用地變更部分如有不服，應嗣桃園市政府就此部分完成市地重劃相關程序作業，並擬具變更後計畫書、圖報被告核定後，方得就此後發布變更之都市計畫提起都市計畫審查訴訟救濟，卻逕就系爭都市計畫未經被告核定發布之兒八用地部分請求宣告無效，揆諸前開規定及說明，自屬不備起訴合法要件，且其情形無從補正，應依行政訴訟法第107條第1項第10款規定，以裁定駁回之。

又本件既因程序不合法而應裁定駁回，則原告實體上之主張及陳述，即無庸審酌，併予敘明。

五、依行政訴訟法第107條第1項第10款、第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。

中 華 民 國 113 年 3 月 12 日
審判長法 官 侯東昇
法 官 郭淑珍
法 官 鄭凱文
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本裁定，應於送達後10日內，向本院高等行政訴訟庭提出抗告狀並敘明理由（須按他造人數附繕本）。
三、抗告時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書（行政訴訟法第49條之1第1項第3款）。
但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人（同條第3項、第4項）。
得不委任律師為訴訟代理人之情形 所需要件 (一)符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.抗告人或其代表人、管理人、法定代理人具備法官、檢察官、律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。
2.稅務行政事件，抗告人或其代表人、管理人、法定代理人具備會計師資格者。
3.專利行政事件，抗告人或其代表人、管理人、法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。
(二)非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.抗告人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。
2.稅務行政事件，具備會計師資格者。
3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。
4.抗告人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。
是否符合(一)、(二)之情形，而得為強制律師代理之例外，抗告人應於提起抗告或委任時釋明之，並提出(二)所示關係之釋明文書影本及委任書。
中 華 民 國 113 年 3 月 12 日
書記官 高郁婷