臺北高等行政法院行政-TPBA,112,訴,1168,20240815,2

臺北高等行政法院判決
臺北高等行政法院判決
高等行政訴訟庭第一庭
112年度訴字第1168號
113年7月31日辯論終結
原      告  廖凱修                                     訴訟代理人  簡維能  律師
            楊昀芯  律師
被      告  行政院                                   代  表  人  卓榮泰（院長）
訴訟代理人  鄭倩如（兼送達代收人）
            鄭雅芳             
            吳秉諺             
參  加  人  臺北市政府                           
代  表  人  蔣萬安（市長）
訴訟代理人  陳依盈                       
            蔡立筠             
上列當事人間確認徵收法律關係不存在事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：

主 文

原告之訴駁回。

訴訟費用由原告負擔。

事實及理由

一、程序事項：本件原告起訴後，被告代表人由陳建仁變更為卓榮泰，茲據被告現任代表人具狀聲明承受訴訟（本院卷第351-352頁），核無不合，應予准許。

二、事實概要：

(一)參加人（即需用土地人）前為拓築臺北市復興南路需用臺北市大安區坡心段425-21地號等83筆土地｛含原告主張其父廖欽福所有持分1/4臺北市大安區十二甲段106-2地號土地（下稱系爭土地），以下同段號土地省略段號｝，前經被告以63年12月27日台內地字第614856號函准予徵收（下稱63年12月27日函，公告期間63年12月28日至64年1月27日），並於63年12月28日公告徵收。

(二)廖欽福等10人於64年1月20日提出異議，參加人於64年2月間以64府地四字第3693號函復廖欽福等人略以：本件徵收按照重新規定地價補償乙節，於法不合，未便照准。

廖欽福於64年2月及4月收到46-2、105-23地號土地補償費，系爭土地其他共有人也於64年8月至12月領取補償費，參加人以65年1月23日北市地四字第01484號函（下稱65年1月23日函）請廖欽福儘速領取系爭土地補償地價。

嗣參加人於98年間查得系爭土地尚未辦理徵收登記，臺北市大安地政事務所（下稱大安地政所）於98年5月15日在系爭土地註記略以：參加人63年12月28日公告徵收，禁止分割、合併、移轉或設定他項權利。

參加人並依63年12月28日公告徵收時之地價補償費加計利息，於106年12月14日以106年保管字第0164號存入「參加人－土地徵收補償費301專戶」，於106年12月22日辦理系爭土地所有權移轉登記為參加人所有。

(三)原告為廖欽福（96年3月6日死亡）之繼承人之一，參加人以110年9月1日府地用字第0000000000號函(下稱110年9月1日函)通知廖欽福之繼承人領取系爭土地徵收補償費新臺幣（下同）3,052,891元。

原告復於112年4月12日向參加人地政局（下稱地政局）主張略以：本件徵收未於公告期限內發給補償，應類推適用土地徵收條例第22條規定，已失其效力。

內政部土地徵收審議小組於112年7月19日召開第268次會議(下稱268次會議)，決議略以：參加人以65年1月23日函請廖欽福等人領取徵收補償費，可證參加人已繳交其所屬地政處轉發徵收補償費，無徵收失效之情形；

經被告以112年11月24日院授內地字第00000000000號函(下稱112年11月24日函)請參加人轉知原告。

原告不服，提起本件確認徵收之法律關係不存在的行政訴訟。

三、原告主張略以：

(一)原告為廖欽福之繼承人，系爭土地係由行政院核准，被告為行政院。

徵收失效的基礎事實發生時，當然發生徵收失效的法律效果，原所有權人即得提起確認徵收法律關係不存在之訴，而原告為原所有權人之繼承人，具有提起確認訴訟之利益，並就共有物全部為全體繼承人之利益提起本件訴訟，訴訟標的對於全體繼承人需合一確定，但不以全體繼承人一同起訴為必要，是原告具有單獨提起本件訴訟的實施權。

(二)土地徵收應於徵收公告期滿後15日內發給徵收補償金，倘若逾期發放，徵收應失其效力。

縱當事人對補償金額異議，仍應於評議結果確定後15日內盡速發放補償金，若未於評議結果確定後15日內發放，徵收仍失其效力。

被告與參加人是徵收之主體，原告僅能被動被告知，倘被告或參加人認土地徵收並未失效，應由被告或參加人就確已於徵收公告期滿15日內發給土地所有權人徵收補償費或已通知土地所有權人領取，使土地所有權人處於隨時可領取之狀態，並無徵收失效之情形負舉證責任。

(三)廖欽福曾對補償金數額申請異議，本件補償金確切數額係維持公告時之金額抑或是有調整變動，皆須待標準地價評議委員會（下稱地評會）評議結果始能確定。

所謂「合法通知」，應解釋為參加人應於地評會確定補償金數額後，於15日之法定期間內通知廖欽福領取，始符合「合法通知」之要件，而非公告徵收當下有通知即已符合要件。

惟參加人未提出評議結果之相關文件，無從確認地評會評議結果確定日期，即便參加人曾於65年1月23日發函通知廖欽福領取補償金，亦無法確認參加人是否已於評議結果確定之15日內合法通知廖欽福，無從證明參加人有於法定期間內發放補償金之事實。

而參加人有無合法發放徵收補償金，應由各共有人個別認定。

縱其餘共有人有領取補償金，亦不能推定參加人無逾時發放補償金予廖欽福。

(四)參加人63年12月28日府地四字第63355號函（下稱63年12月28日函或公告），僅屬「徵收公告」，非「領款通知」，主管機關應於徵收公告期滿後15日內，通知土地所有權人領取補償費，方屬合法通知。

被告辯稱63年12月28日之徵收公告即屬土地法第233條之通知領款云云，自非可採。

參加人於64年2月間函復廖欽福異議結果，姑不論此份函文無從看出有無送達廖欽福，被告與參加人仍未能證明有於此異議結果確定後15日內通知廖欽福領款，參加人遲至65年1月23日才為通知，不符合「已合法通知應受補償人領款」之要件，本件徵收應失其效力。

(五)其他土地之應受補償人是否有領取補償費，充其量僅證明主管機關已將補償費撥交地政機關，然仍無從證明主管機關已合法通知廖欽福領款之事實，被告與參加人辯稱已有其他土地應受補償人領取補償費而徵收並未失效云云，核非可採。

廖欽福代他人領取之土地補償費，係46-2、105-23地號土地，核與本件系爭土地不同。

被告辯稱廖欽福已代他人領取而屬拒絕領取本件系爭土地之補償費云云，並無足採，無法證明廖欽福有拒絕領取系爭土地補償費。

(六)並聲明：確認被告63年12月27日函核准徵收原告之被繼承人所有系爭土地之徵收法律關係不存在。

四、被告答辯略以：

(一)廖欽福等10人於64年1月20日就徵收補償地價提出異議，且經參加人回復在案。

其他異議人之徵收補償費亦於64年2月至12月間各自領竣，參加人所屬地政處乃於65年1月23日通知廖欽福等2人速領取地價補償。

又觀諸其他應受補償人於徵收公告期滿後15日內之領款收據，可證當時參加人已於徵收公告期滿15日內將應補償地價繳交參加人所屬地政局發放，使應受補償人處於隨時可領取之狀態，至各該補償費何時為土地權利人所領款，係法定要件即已具備之後續作為，並不影響徵收效力。

(二)在新地價公告以前所徵收之都市土地，補償費係依照徵收公告當時核定之地價計算。

本件徵收土地經參加人於63年12月28日公告徵收，已於公告徵收當日發生徵收之效力，依都市計畫法第49條規定，參加人按徵收公告當時核定之公告現值計算補償地價，於法並無不合。

廖欽福等10人以64年1月20日申請書主張補償地價應依照新公告現值標準計算而提出異議，業經參加人函復說明所請復興南路徵收土地按照重新規定地價補償乙節與規定不合，未便照准，無原告所稱廖欽福提起異議後未合法通知之情事。

(三)系爭土地之徵收補償費因廖欽福等人提出地價異議而未領取，致該補償費未於法定期間發給完竣，實非屬參加人之遲延，不可歸責於參加人。

系爭土地之補償費未於公告期滿15日內發給完竣，應認有阻卻徵收失效之效果，且參加人已使應受補償人處於隨時可領款之狀態，尚難認徵收已失其效力。

(四)本件因年代久遠、檔案散佚，參加人查無廖欽福是否有領款及該筆補償費有無辦理提存，依土地徵收條例第26條第5項規定存入土地徵收補償費保管專戶後，辦理徵收登記，尚不影響徵收效力。

(五)並聲明：原告之訴駁回。

五、參加人陳述略以：

(一)參加人為辦理復興南路（信義路-瑠公圳）工程需要，報奉被告核准徵收並特許先行使用，參加人公告徵收包含系爭土地在內共83筆土地，已通知各原地主在案。

公告期間廖欽福等10人因對徵收補償地價有所異議，經參加人否准其申請，補償金額不變。

系爭土地補償地價係以徵收公告當時之公告現值計算，被徵收土地應補償之地價如已依法規定地價者，無土地法第247條之適用，無須提交地評會評議，且補償金額不變，自無應於評議結果確定15日內再次通知領取差額徵收補償費及限期發放補償費之情形。

系爭土地部分應受補償人周涵源等4人之地價補償費續於64年8月及12月領竣，可確認系爭土地之徵收補償費確已備款待發，應無徵收失效。

(二)本件距今已時隔近50年之久，參加人查得系爭工程內數名應受補償人於徵收公告期滿後15日內領款之具領收據，可證當時參加人確有合法通知應受補償人前來領價，並就本件工程編列用地取得預算，於公告期滿後15日內將補償費繳交參加人所屬地政局發放，使應受補償人處於隨時可領取之狀態。

廖欽福等10人提出異議，參加人已於64年2月函復查處結果，系爭土地部分應受補償人周涵源等4人於異議查處完成後領款完竣，可證異議查處結果確有通知異議人，因廖欽福等2人遲未領款，參加人又以65年1月23日函通知渠等儘速領款。

有關廖欽福是否有領款，參加人查無相關資料，依土地徵收條例第26條第5項規定存入土地徵收補償費保管專戶後，辦理徵收所有權移轉登記。

(三)並聲明：原告之訴駁回。

六、前揭事實概要欄所載，除後述爭點外，為兩造所不爭執，並有參加人63年12月10日府地四字第58892號函暨征收土地計劃書、工程用地征收土地清冊、台北市政府申請征收土地／撥用公地有無妨礙都市計劃證明書、63年10月19日工程用地協議紀錄（本院卷第91-146頁）、被告63年12月27日函（本院卷第89-90、199-200頁）、參加人63年12月28日公告（本院卷第31-33、201-202頁）、復興南路用地征收補償清冊（本院卷第203-206頁）、參加人63年12月28日函及土地登記簿（本院卷第207-212頁）、廖欽福64年1月20日申請書（本院卷第271-277頁）、參加人65年1月23日函（內政部卷第154頁）、大安地政所98年5月15日北市大地一字第00000000000號函（本院卷第213-214頁）、106年保管字第0164號保管清冊（本院卷第217頁）、大安地政所106年12月27日北市大地登字第00000000000號函（本院卷第219-220頁）、臺北市政府110年9月1日函暨送達證書（本院卷第309-334頁）、原告112年4月12日申請書（本院卷第221-237頁）、268次會議資料（本院卷第239-244頁）、被告112年11月24日函（乙證3第46頁）在卷可稽，應堪認定。

原告爭執者為本件徵收補償費是否未合法通知發放，而有徵收失效情事?

七、本院之判斷

(一)按關於土地徵收之依據、程序、補償等事項，在土地徵收條例於89年2月2日公布施行之前，係以土地法相關規定為其規範依據。

本件原告爭執者為63年公告徵收後於64年發放補償費期間就系爭土地之徵收有無於公告期滿後15日內通知原告之被繼承人領取補償費乙節，則關於該核准徵收處分是否失效之爭議，應以當時有效之土地法為據。

按35年4月29日修正公布之土地法第222條規定：「征收土地為左列各款情形之一者，由行政院核准之。

……四、土地在院轄市區域內者。」

第224條規定：「征收土地，應由需用土地人擬具詳細征收計畫書，並附具征收土地圖說及土地使用計畫圖，依前2條之規定分別聲請核辦。」

第225條規定：「行政院或省政府於核准征收土地後，應將原案全部令知該土地所在地之該管市縣地政機關。」

第227條規定：「（第1項）市縣地政機關於接到行政院或省政府令知核准征收土地案時，應即公告，並通知土地所有權人及土地他項權利人。

（第2項）前項公告之期間為30日。」

第233條第1項規定(至今未再修正)：「征收土地應補償之地價及其他補償費，應於公告期滿後15日內發給之。」

第236條規定：「（第1項）征收土地應給予之補償地價補償費及遷移費，由該管市縣地政機關規定之。

（第2項）前項補償地價補償費及遷移費，均由需用土地人負擔，並繳交該管市縣地政機關轉發之。」

第237條規定：「市縣地政機關交付補償地價及補償費，遇有左列情形之一時，得將款額提存待領。

一、應受補償人拒絕受領或不能受領者。

二、應受補償人所在地不明者。」

第239條規定：「被征收土地應補償之地價，依左列之規定。

一、已依法規定地價，其所有權未經移轉者，依其法定地價。

二、已依法規定地價，其所有權經過移轉者，依其最後移轉時之地價。

三、未經依法規定地價者，其地價由該管市縣地政機關估定之。」

第247條規定：「對於第239條第241條或第242條之估定有異議時，該管市縣地政機關應提交標準地價評議委員會評定之。」

(二)前揭第233條固規定徵收土地應補償之地價及其他補償費，應於公告期滿後15日內發給之；

惟就未於公告期滿後15日內發給補償費之法律效果，當時土地法之相關規定，付之闕如。

依司法院33年7月10日院字第2704號解釋：「需用土地人，不依土地法第368條第1項規定於公告完畢後15日內，將應補償地價及其他補償費額，繳交主管地政機關發給完竣者，法律上既無強制需用土地人繳交之規定，實際上又未便使徵收土地核准案久懸不決，尋繹立法本旨，徵收土地核准案，自應解為從此失其效力，土地所有人如因此而受損害者，得向需用土地人請求賠償。」

則係基於法秩序之安定及被徵收土地所有權人財產權之保障，而為之立論。

又司法院大法官釋字第110號解釋明示：「……需用土地人不於公告完畢後15日內將應補償地價及其他補償費額繳交主管地政機關發給完竣者，依照本院院字第2704號解釋，其徵收土地核准案固應從此失其效力。

但於上開期間內，因對補償之估定有異議，而由該管市縣地政機關依法提交標準地價評議委員會評定，或經土地所有人同意延期繳交有案者，不在此限。

……」。

最高行政法院97年2月份庭長法官聯席會議決議：「土地法第233條規定徵收土地應補償之地價及其他補償費，應於公告期滿後15日內發給之，係指需用土地人應於公告期滿15日內，將應補償地價及其他補償費額繳交直轄市或縣（市）地政機關，及該地政機關應於公告期滿15日內通知土地所有權人領款，使土地所有權人處於隨時可領取之狀態而言。

至於同法第237條規定之提存，目的在減輕直轄市或縣（市）地政機關之責任，非其義務。

直轄市或縣（市）地政機關如已合法通知應受補償人領款，而因應受補償人拒絕受領、不能受領或所在地不明，致未能發給，雖未為提存，該徵收土地核准案並不因此失其效力。」

可見土地法第233條第1項規定，並非一有逾期發給補償費事實，即生徵收失效之法律效果。

(三)系爭土地徵收事件，係發生於00年及64年間，當時行政程序法尚未施行，考量當時之時空環境，法制未臻完備，行政機關就相關徵收、補償程序，未若現今嚴謹，固嘗採取較為權宜及寬鬆之態度，此為法院於認定類似事實時，所必須考慮之背景因素。

且原告提起本件確認系爭土地徵收法律關係不存在之訴訟（按原告起訴時間為112年10月3日），距64年間徵收當時，已時隔40多年之久，徵收當時之相關資料可能因保存不易而已散失，當時辦理徵收之人員及當事人亦難以通知到場作證，要求徵收機關於40餘年後，舉證其當時已合法踐行徵收及補償程序，恐因資料散失而有客觀上之困難。

是對於此種年代久遠之訴訟，若採取嚴格之採證標準，則許多無資料可查之徵收處分，勢將被認定無效或失效，就「公益」與「被徵收人民所為特別犧牲」二者加以權衡，就徵收機關有關徵收補償方式適法等待證事實，所為之舉證，不宜採過於嚴格之認定標準，以避免過度認定徵收無效或失效，而有害及公益。

再者，關於確認徵收法律關係不存在（徵收失其效力）之訴訟，法律未設有除斥期間之規定，於徵收施行後之數十年間均可能提起，被徵收土地之所有權人，因明知或可得而知其所有土地被徵收而未領取補償費遲未作為，已有可議，又徵收執行機關於徵收執行達40多年之久後，徵收資料可能因保存不易而已散失，在客觀上舉證有其困難，而訴訟上之證據，並不以直接證據為限，當事人雖無法提出確切證據，可資證明待證事實，然由其他間接證據，於不違反經驗及論理法則下，足認有此事實存在時，於證據法則亦非有違。

因此，本件系爭土地徵收案，因年代久遠，徵收資料保存不易而已散失，要求徵收機關於數十年後，舉證其當時已於公告期滿15日內合法通知被徵收土地所有權人領款，在客觀上有其困難，故對於此種年代久遠之確認徵收失效案件，基於舉證困難之考量，徵收機關就補償費已如期發放之事實，所為之舉證，應採間接資料佐證認定標準，以避免過度認定徵收失效，而有違公益（最高行政法院104年度判字第142號判決參照）。

(四)查參加人前為拓築臺北市復興南路，經被告以63年12月27函核定，於63年12月28日公告徵收含系爭土地在內83筆土地。

系爭土地共有人廖欽福及其他受徵收之土地所有權人等10人，於64年1月20日徵收公告期間，就徵收補償地價主張應依照新公告現值標準計算而提出異議，並經參加人於64年2月間函復：政府因公共設施需要徵收土地依照徵收公告當時之公告現值計算補償，所請復興南路徵收土地按照重新規定地價補償乙節與規定不合，未便照准在案(本院卷第271-280頁)。

廖欽福亦為46-2及105-23地號土地之共有人，有台北市用地征收土地清冊附卷可稽(本院卷第108、116頁)，其於64年2月及4月業收到46-2、105-23地號土地補償費(內政部卷第55-56頁收據)，且系爭土地共有人周涵源、周錫圭、蘇文和及蘇文安(本院卷第116-117、203-206、209-212頁)，於64年8月至12月領取補償費(內政部卷第54、57-58頁收據)。

況其他異議人蘇文和、蘇文安、周涵源、廖明煌、廖明洲、廖修益之徵收補償費亦於64年2月至12月間各自領竣(內政部卷第148-153頁收據)。

參加人再次以65年1月23日函通知廖欽福及共有人周浚源儘速領取系爭土地補償地價（內政部卷第154頁、乙證3第98頁），觀之該函所通知廖欽福之地址核與上開收據其所書寫領款人地址及異議申請書所書寫申請人地址相符(內政部卷第146、150-151頁)。

佐以，參加人已造具征收補償清冊送地政處(本院卷第203-206頁)，且系爭土地土地登記簿備考欄內加註「63.12.28北府地四字第63355號令公告征收」之註記（本院卷第209頁），復有本件徵收公告期滿後15日內（即64年2月11日前）領取徵收補償款之徵收範圍內其他土地所有人之收據（本院卷第285-287頁），均可知參加人確已編列用地取得預算、踐行公告及合法通知領款程序，使應受補償人處於隨時可領取之狀態，應合於土地法第233條規定之意旨。

雖因年代久遠，本件查無最初系爭土地徵收補償費通知原告之被繼承人領取之資料，惟依上開間接資料，可認參加人已如期發放徵收補償費。

原告自難據參加人未能提出最初合法通知原告之被繼承人領取徵收補償費之相關資料，而主張系爭土地徵收處分失其效力。

從而，原告主張參加人未合法通知廖欽福領取補償費，而認系爭土地之徵收已失其效力云云，洵屬無據。

本件系爭土地之徵收補償費因應受補償人廖欽福提出地價異議後未予領取，致該補償費未於法定期間發給完竣，難認屬可歸責參加人，況其他因徵收系爭土地而提出異議之人，徵收補償費亦經其等各自領取完畢，如前所述，因廖欽福遲未領款，參加人再以65年1月23日函通知「儘速領款」，衡情，可徵參加人之前確已踐行通知領款之程序。

(五)至原告雖主張參加人應於異議後，地評會評議結果或異議結果15日內，通知系爭土地所有權人廖欽福領取徵收補償費，否則徵收失效，並無依據，難謂可採。

遑論，依上開參加人於64年2月間函復廖欽福異議結果可知，系爭土地依行為時都市計畫法第49條第1項規定：「依本法徵收或區段徵收之公共設施保留地，其地價補償以徵收當期之公告現值為準。」

，已於公告徵收當日核定之公告現值計算補償地價，而土地法第247條所稱對於補償地價之估定有異議應提交地評會評定，係指同法第239條第3款未經依法規定地價之土地而言，已規定地價或非按土地法第239條第3款規定地價之土地，自無土地法第247條之適用，是就已完成規定地價，土地所有權人對補償有異議時，毋需提交地評會評議，且補償金額不變，無應於評議結果或異議結果確定15日內再次通知領取差額徵收補償費及限期發放補償費之情形，並不會發生原告所稱提起異議後未合法通知情事。

八、綜上所述，原告所訴各節，均無可採。原告請求確認被告63年12月27日函核准徵收原告之被繼承人所有系爭土地之徵收法律關係不存在，為無理由，應予駁回。

九、本案事證已明確，兩造其餘攻擊及防禦方法，均與本件判決結果不生影響，爰不一一論駁，併予敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 113 年 8 月 15 日
                             審判長法  官  蕭忠仁
                                   法  官  林秀圓
                                   法  官  羅月君
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院高等行政訴訟庭提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內補提理由書；
如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附繕本）。
三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者，逕以裁定駁回。
四、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書（行政訴訟法第49條之1第1項第3款）。
但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人（同條第3項、第4項）。
得不委任律師
為訴訟代理人
之情形
所需要件
( 一) 符合右列
情形之一
者，得不
委任律師
為訴訟代
理人
1.上訴人或其代表人、管理人、法定代理人
具備法官、檢察官、律師資格或為教育部
審定合格之大學或獨立學院公法學教授、
副教授者。
2.稅務行政事件，上訴人或其代表人、管理
人、法定代理人具備會計師資格者。
3.專利行政事件，上訴人或其代表人、管理
人、法定代理人具備專利師資格或依法得
中 華 民 國 113 年 8 月 15 日
      書記官 陳又慈
為專利代理人者。
( 二) 非律師具
有右列情
形之一，
經最高行
政法院認
為
適
當
者，亦得
為上訴審
訴訟代理
人
1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等
內之姻親具備律師資格者。
2.稅務行政事件，具備會計師資格者。
3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得
為專利代理人者。
4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法
上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理
法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關
業務者。
是否符合(一)、(二)之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出(二)所示關係之釋明文書影本及委任書。