臺北高等行政法院行政-TPBA,112,訴,1244,20240822,1

臺北高等行政法院判決
臺北高等行政法院判決
高等行政訴訟庭第三庭
112年度訴字第1244號
113年7月11日辯論終結
原      告  德安航空股份有限公司
代  表  人  郭自行（董事長）
訴訟代理人  林洲富  律師
            胡東政  律師
            陳睿瑀  律師
被      告  交通部民用航空局
代  表  人  何淑萍（局長）
訴訟代理人  劉志鵬  律師
            林廷翰  律師
            李宗霖  律師
上列當事人間發展大眾運輸條例事件，原告不服交通部中華民國112年9月26日交法字第1120016327號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主  文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。

事實及理由

一、程序事項：

㈠、本件原告起訴時，被告之代表人原為林國顯，於訴訟進行中變更為何淑萍，茲據被告新任代表人具狀聲明承受訴訟（本院卷一第381-386頁），核無不合，應予准許。

㈡、按行政訴訟法第111條第1項、第2項規定：「（第1項）訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。

但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。

（第2項）被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。」

查，原告於起訴時聲明：「１、原處分與原訴願決定不利原告部分，均應撤銷。

２、請求被告撤銷扣減原告申請民國111年度第2期經營離島偏遠航線營運虧損補貼款新臺幣（下同）597萬6,172元，並依法將扣減之虧損款597萬6,172元給付與原告。」

（本院卷一第13-14頁），嗣於113年3月12日本院準備程序期日變更聲明：「１、原處分及訴願決定不利於原告部分，均應撤銷。

２、被告應依原告111年12月23日申請及112年3月8日、同年3月27日、3月28日及4月25日之補正說明，作成再給付原告597萬6,172元之行政處分。」

（本院卷一第391、392頁），被告無異議而為本案之言詞辯論（本院卷二第53-57頁），依上開規定，視為同意變更追加。

二、事實概要：原告前依被告訂定之民用航空運輸業離島偏遠及往來東部地區航線營運虧損補貼作業規定（下稱補貼作業規定），以111年4月22日德財字第1110354號函檢具「111年度離島偏遠航線營運虧損補貼計畫書」，向被告申請111年度離島偏遠航線營運虧損補貼（下稱111年度補貼），經被告於111年9月22日召開「111年度交通部民用航空局補貼及獎助審查會第1次會議」辦理補貼計畫審查作業（下稱111年度補貼審查會），就110年度離島偏遠航線營運虧損補貼執行情形、111年度補貼計畫核定原則、原告營運虧損補貼計畫等事項進行審議，就原告所提之補貼計畫書作成會議結論略以「同意依承辦單位建議採二種情境（情境一：實際航次數依所報計畫執行；

情境二：實際航次數未達核定航次數）核定補貼金額」，並以111年10月3日空運計字第11150239741號函（下稱被告111年10月3日函）檢送該次會議紀錄予原告。

嗣原告以111年12月23日德財字第1111213號函向被告申請核銷111年度第2期（自111年6月1日起至111年11月30日）之營運虧損補貼款。

經被告審核後，以112年5月3日空運計字第1125010169號函（下稱原處分）同意撥付111年度第2期補貼款2億5,000萬7,595元，經扣除被告同意先行撥付之部分補貼款金額共1億3,979萬5,894元後，實際撥付補貼款金額共1億1,021萬1,701元。

原告就其申請虧損補貼款未獲准之597萬6,172元部分不服，提起訴願，經訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

三、原告起訴主張及聲明：

㈠、原告向被告申請111年度補貼，被告召開111年度補貼審查會之結論，並非行政訴訟法第5條所指依法申請之案件，況被告111年10月3日空運函並無救濟教示之内容，核其性質，屬被告就該年度營運虧損補貼計畫審查事件處理之過程與結果，所為單純之事實敘述及理由之說明，並非行政處分。

該次審查會議未考量疫情流行嚴峻，其結論顯未符合大眾運輸事業補貼辦法之公益目的，且未賦予原告就對己不利部分有陳述之程序，違反公益原則。

㈡、按發展大眾運輸條例第10條及大眾運輸事業補貼辦法第2條第1項第5款，主管機關對大眾運輸事業資本設備投資及營運虧損，得以補貼之本旨，在於大眾運輸事業經營偏遠、離島、往來東部地區或特殊服務性之路（航）線業，不得逾越其社會責任應忍受之範圍，故主管機關應有補貼虧損之義務，其裁量權限應限縮至零，原告無負擔經營離島偏遠航線虧損之義務。

原告因適逢不可抗力之新冠肺炎疫情，致未達原核定7,667航班次之標準，被告以實際執行6,749航班次為標準核定補貼款，未考量疫情嚴峻、天候嚴苛等不可抗力因素，適用情事變更原則，致原告虧損597萬6,172元，違反大眾運輸事業補貼辦法之立法本旨與行政損失補償原則，原處分構成裁量濫用，不符合誠實信用原則。

㈢、被告所稱之補貼方式，以收入從高、成本從低之審查程序，為無依據之自創計算方式，除違反發展大眾運輸條例與補貼作業規定之規範意旨外，並違反論理法則與經驗法則。

原告在執行計畫時，可能遭遇不可預期之支出，原告未能精確預估出實際支出，導致超出預算數值而遭扣除，係不可歸責於原告之事由。

原告於每年提報預算計畫時，均以基本航班數為基礎，繼而以過去2至3年之平均派遣率及載客率，以預估該年度之預估航班數及預估載客人數。

被告以此劃分情境

一、二，有達到預估航班數，始有20.5%之加成。而於此劃分下，原告之111年航班數雖較110年達到增加10%，而不到20.5%，竟以較低之預算核定，而超出部分不予列入補貼項目，使原告承受未達設定目標值之損失。

㈣、原告依發展大眾運輸條例笫10條第1項、大眾運輸事業補貼辦法第10條及預算法第4條第1項第2款規定，請求被告將111年度交通作業基金之民航事業作業基金分預算（下稱民航事業作業基金分預算）作為補貼原告本件營業虧損補貼來源，依民航事業作業基金分預算，民用航空運輸業經營離島偏遠航運虧損補貼4億5,530萬元、離島地區居民航空票價補貼10億5,939萬元，準此，因預估預算無法精確獲知變動成本，是原告已依約維持離島偏遠地區之空中運輸，依大眾運輸事業補貼辦法第10條第3項規定，被告核定補貼金額時，得視實際情況調整之。

本件有COVID-19、滙率、油價等因素，致虧損金額逾最高補貼金額時，因預估預算無法精確獲知變動成本，是被告應依法予以追加調整之，而非僅行使刪減之調整。

職是，被告應依約補貼原告全部之營運虧損補貼，不足部分，應就離島地區居民航空票價補貼10億5,939萬元中，補貼原告之111年第二期補貼款597萬6,172元，不得以被告每年核定最高補貼金額為上限，作為虧損補貼之基準。

㈤、聲明：１、原處分及訴願決定不利於原告部分，均應撤銷。２、被告應依原告111年12月23日申請及112年3月8日、同年3月27日、3月28日及4月25日之補正說明，作成再給付原告597萬6172元之行政處分。

四、被告答辯及聲明：

㈠、被告111年10月3日函乃係針對原告111年4月22日德財字第1110354號函所提出之「111年度離島偏遠航線營運虧損補貼計畫書」，經依法召開審查會議後所為之決定，以此確定採二種情境核定補貼金額，並以該函檢送會議紀錄通知原告，具有對外直接發生法律效果之效力，屬於行政處分。

被告111年10月3日函係以電子公文交換方式於111年10月4日上午11時37分送達於原告，原告迄今並未對於被告111年10月3日函提起行政救濟。

㈡、原告主張虧損補貼為損失補償之概念云云，顯然曲解發展大眾運輸條例所定營運虧損補貼之規範意旨與適用，洵無可採。

被告對於經營離島偏遠航線之業者給予營運虧損補貼，並非是國家機關依法行使公權力致業者財產遭受損失所對於業者之特別犧牲給予補償，而是依發展大眾運輸條例及相關法令，在考量財政能力後，視需要對業者之營運虧損給予之補貼，二者為不同概念。

查原告經營離島偏遠航線而受有虧損，乃係肇因於原告自願向被告申請參加「籌設經營離島偏遠航線案」，被告乃依發展大眾運輸條例等相關法令規定予以營運虧損補貼，此並非對原告權利之違法侵害，原告亦未陷入何種生命、身體、財產產生重大急迫之危害，實無任何裁量收縮至零之適用，並非原告一提出營運虧損補貼款之核銷申請，被告就僅能核准或按照原告申請核銷之數額全數給付，而無裁量審查之空間。

㈢、原告於111年4月間提出111年度補貼計畫書時，新冠肺炎疫情已流行逾2年，原告於當時已可預見新冠肺炎疫情對民用航空運輸業之影響。

因原告預估111年度可排除新冠肺炎影響，預計111年航次數可較110年增加近20.5％，故原告所提報之補貼計畫，部分成本項目（含【間接修護費用項下之航材報關運費及其他費用】、【間接場站費用項下之其他費用】、【間接旅客費】、【營業費用項下之其他費用】）係以預估航次數（7,667航次）較前一年實際值（6,362航次）增加20.5％估算而得。

因審查會考量111年度實際航次數如未達預估值時，將使該項目總成本之核定值提高（即原告可核銷費用之成本上限提高），未盡合理，在充分衡酌原告意見及被告控管補貼金額之立場下，乃同意採二種情境（情境一：實際航次數依原告所報計畫執行；

情境二：實際航次數未達核定航次數）核定補貼金額，堪認審查會於審查原告所提111年度之補貼計畫時，已將新冠肺炎疫情嚴峻等情節納入考量，且為避免因原告自身對於新冠肺炎疫情之樂觀評估，致生項目總成本核定值提高之不合理情事，最終採取二種情境核定補貼金額。

被告於111年9月22日召開111年度補貼審查會當日，原告之總經理、財管處處長及會計組組長等3人（均為原告核心經營成員）均到場聽取會議簡報，簡報內明確說明二種情境，以及依照二種情境建議核定之總營運成本及總營運虧損補貼金額，原告之代表當場均無意見，此有當日會議紀錄及簽到單可資為證，是原告主張被告未賦予原告就對己不利部分，有陳述之程序云云，亦與事實不符。

嗣被告於審核原告提送之111年度第2期經營離島偏遠航線營運虧損補貼款申請時，發現原告111年第2期之總航班次3,955航次，加計111年第1期之總航班次2,794航次，總計6,749航次（含原告為疏運旅客所增加之航次，第1期96航次及第2期68航次）遠低於原告原所推估之7,667航次，被告依計畫審查結果核定之補貼計畫，採用情境二所定補貼計畫核定值作為營運總成本之上限，自無任何違反補貼辦法第10條第1項與第2項及誠實信用原則之處，難認有何不可預見之變化，自無情事變更原則之適用。

㈣、聲明：原告之訴駁回。

五、前開事實概要欄所載事實，有原告之申請書（原告111年12月23日之申請（原處分卷第2-817頁）、原告112年3月8日之補正說明（原處分卷第821-839頁）、原告112年3月27日之補正說明（原處分卷第847-848頁）、原告112年3月28日之補正說明（原處分卷第859-861頁）、原告112年4月25日之補正說明（原處分卷第867-879頁））、原處分（本院卷一第39頁）、訴願決定書（本院卷一第41-56頁）、111年9月22日會議紀錄、簽到單、簡報及審查結果（本院卷一第159-209頁）、被告111年10月3日函、電子公文收文記錄（本院卷一第211、419頁）等在卷可證，足以認定為真實。

本件主要爭點為：被告111年10月3日函是否為行政處分？原告請求有無理由？

六、本院的判斷：

㈠、相關法規：１、發展大眾運輸條例第10條規定：「（第1項）主管機關對大眾運輸事業資本設備投資及營運虧損，得予以補貼；

其補貼之對象，限於偏遠、離島、往來東部地區或特殊服務性之路（航）線業者。

（第2項）前項有關大眾運輸事業資本設備投資及營運虧損之補貼，應經主管機關審議；

其審議組織、補貼條件、項目、方式、優先順序、分配比率及監督考核等事項之辦法，由中央主管機關定之。」

91年制定時之立法理由為：「一、第一項係對於偏遠、離島或特殊服務性之路（航）線之大眾運輸事業，規定主管機關得於考量財政能力後，視需要對其資本投資與營運虧損進行補貼。

二、第二項明定對主管機關辦理補貼，應經審議；

其審議組織、補貼條件、項目、方式、優先順序、分配比率及監督考核等事項之具體內容，由中央主管機關訂定辦法規範之。」

108年6月19日修正公布之第10條第1項新增「往來東部地區」，立法理由為：「為改善東部地區對外運輸服務，滿足東部地區聯外交通及產業發展之需求，應進行路（航）線營運虧損補貼。」

可知主管機關所補貼之對象雖特別在修正前的「偏遠、離島或特殊服務性之路（航）線業者」，新增「往來東部地區」，立法理由並稱應進行路（航）線營運虧損補貼，但由於第10條第1項前段仍是規定主管機關「得」予以補貼，亦即主管機關對於資本投資與營運虧損進行補貼與否，仍有其裁量權限。

２、大眾運輸事業補貼辦法第1條規定：「本辦法依據發展大眾運輸條例 (以下簡稱本條例) 第十條規定訂定之。」

第2條第1項第5款、第2項分別規定：「（第1項）主管機關對下列大眾運輸事業之資本設備投資及營運虧損，得予以補貼：

五、民用航空運輸業以運輸旅客於臺灣與離島偏遠地區間、離島之間，或往來東部地區為營業者。

（第2項）前項偏遠、離島、往來東部地區或特殊服務性路（航）線之認定，由主管機關報經中央主管機關核定。」

第3條第1項第6款、第2項規定：「（第1項）大眾運輸事業補貼由下列機關辦理：……六、民用航空運輸業：由中央主管機關辦理。

（第2項）中央主管機關辦理前項補貼，得委任所屬下級機關執行之；

其委任事項及法規依據，應公告並刊登政府公報或新聞紙。」

第5條第1項規定：「主管機關辦理大眾運輸補貼應訂定作業規定，其內容應載明補貼條件、作業時程、補貼金額之核給、分配比率、監督考核方式及申請所需書表文件等相關事項，並依程序報經中央主管機關核定後實施之。」

第8條規定：「中央或直轄市主管機關應邀集有關機關代表、學者專家或社會公正人士辦理補貼審查事宜；

縣 (市) 主管機關得比照辦理。」

第9條規定：「辦理補貼審查之任務如下：一、申請路 (航) 線別補貼計畫之審查。

二、申請路(航) 線別每車公里、每航次浬合理營運成本之審查。

三、資本設備投資合理成本之審查。

四、申請路 (航) 線別補貼優先順序、分配比率、監督考核事項之審查。

五、原核定路(航) 線別補貼計畫修訂之審查。

六、補貼與營運評鑑結果運用方式之審查。

七、合理營運成本及合理資本設備投資成本權重值之審查。

八、其他與補貼相關事宜之審查。」

第10條規定：「（第1項）現有路 (航) 線別資本設備投資及營運虧損補貼金額，依附件二公式計算之。

（第2項）前項公式之合理營運成本不得包括利潤，且合理營運成本與資本設備投資成本不得重複計算。

（第3項）依第一項公式計算所得金額為最高補貼金額。

主管機關核定補貼金額時，得視實際情況調整之。」

第10條附件二規定：「現有路（航）線別補貼金額計算公式：最高補貼金額＝﹝（合理營運成本×Ｗ1）＋（合理資本設備投資成本×Ｗ2）－實際營運收入﹞×（班或航次數）×（路或航線里、浬程）× 路（航）線補貼分配比率」「其中Ｗ1＋Ｗ2＝1，Ｗ1為合理營運成本權重值，Ｗ2為合理資本設備投資成本權重值。」

「前項公式名詞定義如下：……四、 民用航空運輸業：(一) 合理營運成本：由該管主管機關審定之每航次浬合理營運成本。

(二)合理資本設備投資成本：經中央主管機關核定之資本設備投資成本，攤提於各航線別每航次浬之資本設備投資合理成本。

(三) 實際營運收入：依第十條申請業者提報之航線別營運年報表、營運月報表所列資料，並經主管機關核定之航線別每客收入乘以實際總載客人數再除以實際營運航次浬程之每航次浬實際營運收入。

(四) 航次數：自營運航線起點至終點，或自終點至起點各計算為一個航次。

(五) 航線浬程數：申請之航線別單程浬程數。」

３、民用航空運輸業離島偏遠及往來東部地區航線營運虧損補貼作業規定第1點規定：「一、交通部民用航空局（以下簡稱本局）為辦理民用航空運輸業離島偏遠及往來東部地區航線營運虧損補貼作業，特訂定本規定。」

第4點規定：「四、本局受理業者營運虧損補貼申請後，應邀集有關機關代表、學者專家或社會公正人士審查，並經本局核可後實施。」

第8點第1款規定：「八、補貼計畫之執行、變更或停止，依下列規定辦理：（一）補貼計畫除因不可抗力及經本局核准停辦、緩辦或調整者外，業者應依原核定計畫辦理完成。」

４、按所謂行政處分，依行政程序法第92條第1項及訴願法第3條第1項規定，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。

又「行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異。

若行政機關以通知書名義製作，直接影響人民權利義務關係，且實際上已對外發生效力者，如以仍有後續處分行為，或載有不得提起訴願，而視其為非行政處分，自與憲法保障人民訴願及訴訟權利之意旨不符。」

業經司法院釋字第423號解釋闡述甚明。

又對人民之請求是否為准駁，不應拘泥於公文書使用之文字，而應探求行政機關之真意。

（最高行政法院111年度上字第569號判決意旨參照）５、行政處分除非具有無效的事由而無效外，具有存續力，在未經撤銷、廢止或未因其他事由失效前，其效力繼續存在（行政程序法第110條第3項規定參照）。

又一有效的先前行政處分（前行政處分），成為後續行政處分（後行政處分）之構成要件事實的一部分時，原處分機關以外的國家機關，包括法院，除非是有權撤銷機關，原則上應尊重前行政處分的存續力，並以該處分存在及其內容作為後行政處分的基礎，此即所謂「行政處分的構成要件效力」。

因此，當事人如以後行政處分為程序標的，而非以有效的前行政處分為程序標的，提起行政訴訟時，由於前行政處分並非訴訟對象，後行政處分的受訴行政法院，原則上並不能審查前行政處分的合法性，前行政處分的合法性應由以前行政處分為程序標的訴願受理機關或行政法院審查之（最高行政法院111年度上字第474號、第797號、110年度上字第100號、第526號等判決意旨參照）。

雖然有存續力的前行政處分，其構成要件效力並非絕對，在前行政處分缺乏有效行政救濟途徑；

或者依當時環境，無法期待處分相對人為行政救濟（例如依處分作成當下時空觀察，前行政處分對當事人有利）等情況下，訴願受理機關或行政法院事後審查以前行政處分為基礎的後行政處分合法性時，並非不能例外審究前行政處分認事用法的合法性。

然而，當前行政處分的當事人有合法救濟途徑，卻任意放棄依該救濟程序為主張，該前行政處分的構成要件效力，即應受到尊重，不得任意排除其適用（最高行政法院109年度上字第875號、110年度上字第511號、110年度上字第738號等判決意旨參照），以上並為最高行政法院長期穩定的一致見解。

㈡、原告請求被告作成再給付原告597萬6,172元行政處分，並無理由。

１、原告依據補貼作業規定，以111年4月22日德財字第1110354號函檢送其「111年度離島偏遠航線營運虧損補貼計畫書」，向被告申請111年度離島偏遠航線營運虧損補貼（本院卷一第157頁）。

被告於111年9月22日召開111年度補貼審查會，財政部於會議提出書面意見對於補貼政策原則尊重，但考量本案經費悉數由民航事業作業基金支應，該基金刻推動辦理「桃園航空城機場園區用地取得計畫」等專案計畫，財務負擔沉重，為利基金財務永續健全，提升政府資源運用效益，允宜衡酌基金財務能量，適時滾動檢討相關補助措施必要性及妥適性，俾減輕財務負擔。

討論事項包括原告的補貼計畫，經過委員詢問、被告說明等程序，結論為同意依承辦單位建議採二種情境（情境一：實際航次數依所報計畫執行；

情境二：實際航次數未達核定航次數）核定補貼金額，參處財政部書面意見，並作成「111年度離島偏遠航線營運虧損補貼計畫審查結果」等情，有會議紀錄、簽到單、簡報及審查結果可參（本院卷一第159-209頁），被告並以電子交換之方式將111年10月3日函檢送111年度補貼審查會會議紀錄予原告，原告於111年10月4日11時37分收文，原告因此得知111年度營運虧損補貼計畫之核定結果等情，有被告111年10月3日函、電子公文收文紀錄可參（本院卷一第211、419頁），而原告對於該函並未於收受後1年內即112年10月4日之前提出行政救濟等情，亦為原告所不爭執（本院卷一第393頁、卷二第55頁）。

２、由於111年度補貼審查會是被告依據大眾運輸條例第10條第2項、大眾運輸事業補貼辦法第8條、第10條第1項、補貼作業規定第4點之規定，由被告對於原告所提出之航線營運補貼申請案即「111年度離島偏遠航線營運虧損補貼計畫書」，邀集有關機關代表、學者專家或社會公正人士進行審查，作成111年度補貼審查會會議記錄，並經被告核可後通知原告據以實施，因此，對於原告於111年度所提出的第1期、第2期營運補貼申請案，被告都將依二種情境（情境一：實際航次數依所報計畫執行；

情境二：實際航次數未達核定航次數）核定補貼金額。

又原告對於已依111年10月3日函送之111年度補貼審查會會議記錄領取111年度第1期補貼款項一情並無爭執，有言詞辯論筆錄可參（本院卷二第56-57頁），可知，被告所核可的111年度補貼審查會會議記錄是對於原告111年4月22日德財字第1110354號函所提出之「111年度離島偏遠航線營運虧損補貼計畫書」申請案，經依法召開審查會議後所為之決定，以此確定採二種情境核定補貼金額，

⑴、情境一：係指實際航次數達111年度補貼計畫書核定之航次數（7,667航次）時之情境，以111年度之預估航次數（7,667航次）作為核定值，預估總營運成本為6億6,361萬2,194元、總營運收入為1億2,188萬5,539元、補貼金額為5億4,172萬6,655元。

⑵、情境二：係指實際航次數未達111年度補貼計畫書核定之航次數（7,667航次）時之情境，以前一年度之實際航次數（6,362航次）作為計算總營運成本之標準。

就原告於111年度補貼計畫書內載明以預估航次數較前一年實際值增加20.5％，而以111年度實際發生數之平均數乘以12個月，再乘以（1+20.5％）之數值作為成本之項目，於此情境下刪減因預估航次增加20.5％而增加之成本，故預估總營運成本為6億6,047萬3,298元、總營運收入為1億2,188萬5,539元、補貼金額為5億3,858萬7,759元。

（本院卷一第201頁）３、被告並以110年10月3日函檢送會議紀錄予原告，對於原告111年4月22日德財字第1110354號函所提出補貼申請案產生規制效力，因補貼計畫核定時，已決定當年度各航線之營運成本上限、收入下限以及補貼金額上限，於計算原告當期營運總成本時，如原告提報之當期成本實際發生值小於或等於當期核銷值上限時，應以原告提報之成本實際發生值作為當期營運成本；

反之，如原告提報之當期成本實際發生值大於該期核銷值上限時，則以該期核銷值上限作為當期營運成本。

而於計算原告當期營運總收入時，如原告提報之收入實際發生值大於收入核定值時，應以實際發生值作為當期營運收入；

反之，如收入實際發生值小於或等於收入核定值時，則以收入核定值作為當期營運總收入（本院卷一第199-201頁），以符合被告匡列預算、控管補貼金額、避免民用航空運輸業者浮濫申報等補貼計畫核定之目的，是原告主張被告補貼方式以收入從高、成本從低之審查程序，為無依據之自創計算方式云云，顯屬誤解。

另參照補貼作業規定第8點，除因不可抗力及經被告核准停辦、緩辦或調整者外，原告應依原核定計畫辦理完成，補貼計畫如因交通部相關政策變動或核定之相關預算內容變動，致必須調整計畫內容者，原告應配合辦理，原告因故不能執行補貼計畫時，應於30日前向被告提出申請，並經核可後，始得停止執行，因此，依釋字第423號解釋及前述法條規定與實務見解，被告111年10月3日函應屬行政處分，又被告111年10月3日函雖因欠缺救濟期間及救濟方式之記載而有瑕疵，然此瑕疵並無行政程序法第111條所定行政處分無效之情形。

４、又查，原告不僅未曾對被告111年10月3日函提起行政救濟，依行政程序法第98條第3項規定已不得聲明不服，原告更以111年6月30日德財字第1110553號函，向被告申請111年度第1期即110年12月1日至111年5月31日離島偏遠航線營運虧損補貼款之核銷，有該函可參（本院卷一第421頁），被告即係基於111年10月3日函之核可結果予以核銷，有被告111年11月16日空運計字第1115028533號函可參（本院卷一第423頁），原告並無爭執，是原告對被告111年10月3日函有合法救濟途徑，卻任意放棄依該救濟程序為主張，則依前述實務見解，被告111年10月3日函的構成要件效力，即應受到尊重，不得任意排除其適用。

又原告111年實際執行航次數為6,749航次，未達情境一之7,667航次數，應依情境二核計111年度補貼。

被告審查原告111年度第2期補貼款核銷之申請，發現原告所提報之【直接修護費用項下之航材料件成本、航電設備保固費】、【間接修護費用】、【間接旅客費用】、【營業費用】、【管理費用】、【利息費用】等營運成本，已逾補貼計畫所核定之成本上限，是就上開營運成本項目，被告乃以補貼計畫所核定之成本（上限）作為原告111年度第2期營運成本之核定值，即111年度第2期營運總成本為3億1,905萬9,525元，與原告所提報之3億2,471萬3,965元之間，未予核定之金額為565萬4,440元。

另被告審查原告111年度第2期營運總收入後，發現原告提報之 【貨運總收入】，低於補貼計畫所核定之收入下限，被告乃以補貼計畫所核定之貨運總收入（下限）作為原告111年度第2期貨運總收入之核定值，即111年度第2期營運總收入為6,905萬1,930元，與原告所提報之6,873萬0,198元之間，未予核定之金額為32萬1,732元。

可知，被告核定原告111年度第2期營運總成本扣除營運總收入後之營運虧損金額為2億5,000萬7,595元（計算式：319,059,525－69,051,930＝250,007,595），核定同意撥付補貼款金額為2億5,000萬7,595元，未予核定之金額即為597萬6,172元。

又原告對於被告是依據111年10月3日函核算111年度第2期補貼申請案應給付之金額，金額並無計算錯誤等情，並無爭執（本院卷二第7頁），則依上開函之構成要件效力，原告請求被告應再給付原告597萬6,172元云云，即屬無據。

５、原告雖主張虧損補貼為損失補償，原告因提供大眾運輸服務水準及維持離島偏遠地區居民基本空運服務等公權力致受有損失，國家應填補原告所受損害及所失利益，原告無負擔虧損義務，被告有補貼虧損義務且裁量縮減至零，以及被告應依民航事業作業基金分預算給付虧損補貼云云，惟查，

⑴、按司法院釋字第747號解釋意旨，「憲法第15條規定人民財產權應予保障，旨在確保個人依財產之存續狀態，行使其自由使用、收益及處分之權能，並免於遭受公權力或第三人之侵害，俾能實現個人自由、發展人格及維護尊嚴（本院釋字第400號、第709號及第732號解釋參照）。

憲法上財產權保障之範圍，不限於人民對財產之所有權遭國家剝奪之情形。

國家機關依法行使公權力致人民之財產遭受損失（諸如所有權喪失、價值或使用效益減損等），若逾其社會責任所應忍受之範圍，形成個人之特別犧牲者，國家應予以合理補償，方符憲法第15條規定人民財產權應予保障之意旨（本院釋字第440號解釋參照）。」

是其要件須以國家行使公權力與人民之財產遭受損失之間有因果關係。

⑵、查，原告是發展大眾運輸條例第2條第2項第7款所規定的民用航空運輸業者，原告因為經營偏遠離島航線而屬於發展大眾運輸條例第10條第1項所適用的補貼對象，原告就其111年6月1日至111年11月30日經營離島偏遠航線營運遭受虧損而申請核銷補貼款，依發展大眾運輸條例第10條之規定與立法理由，主管機關對於大眾運輸事業資本設備投資及營運虧損，得於考量財政能力後，視需要對其資本投資與營運虧損進行補貼，且經費悉數由民航事業作業基金支應。

原告經營偏遠離島航線，所提供的是與乘客之間私法上的運送契約的服務，原告因此遭受虧損，並不涉及主管機關即被告依法行使公權力的任何行為，則原告所遭受的損失當然也不會與被告的任何行為有何種因果關係，就不符合因為公益遭受特別犧牲而需給予損失補償之概念。

而本件補貼的前階段行政處分即被告111年10月3日函已經明定給予補貼的標準分為兩種情境，則被告據此核定原告111年6月1日至111年11月30日所申請之補貼款項，於法並無不合。

又大眾運輸事業補貼辦法第10條第3項規定「依第一項公式計算所得金額為最高補貼金額。

主管機關核定補貼金額時，得視實際情況調整之。」

，是指被告對於補貼金額有裁量權限，可知被告並無全額補貼業者虧損之義務，而自106年起至110年之補貼比例依序為98.75、99.01、99.97、100、99.99，有簡報資料可參（本院卷一第196頁），僅有1年是全額補貼，其他4年都未全額補貼，是原告上開主張應屬誤解法令，並無可採。

６、原告主張因適逢不可抗力之新冠肺炎疫情，致未達原核定7,667航班次之標準，被告以實際執行6,749航班次為標準核定補貼款，未考量疫情嚴峻、天候嚴苛等不可抗力因素，適用情事變更原則云云。

惟查，新冠肺炎疫情於原告111年4月提出111年度補貼計畫書時已爆發超過2年，此為原告本可預見之影響因素，並非不可抗力，況被告前於辦理原告110年度離島偏遠航線營運虧損補貼計畫之審查作業時，曾請原告注意新冠肺炎疫情升至第三級，有無需要變動調整及更新所提報之計畫內容等情，有被告110年6月21日空運計字第1105015719號函可參（本院卷一第285-290頁），原告即遵照辦理及更新，有原告110年8月9日德財字第1100728號函可參（本院卷一第291-334頁）。

再者，原告雖預估111年度可排除新冠肺炎影響，預計111年航次數可較110年增加近20.5％而達到預估航次數為7,667航次，惟審查會考量111年度實際航次數如未達預估值時，將使該項目總成本之核定值提高（即原告可核銷費用之成本上限提高）未盡合理，在考量原告意見及被告控管補貼金額之情形下，同意採二種情境（情境一：實際航次數依原告所報計畫執行；

情境二：實際航次數未達核定航次數）核定補貼金額，堪認審查會已將新冠肺炎疫情影響等情節納入考量，另查，被告於核定原告108年度及109年度補貼計畫時，即已採用區分二種情境之方式辦理，有108年度被告補貼及獎助審查會第2次會議紀錄、109年度被告補貼及獎助審查會第1次會議紀錄可參（本院卷一第267-284頁），目的是為了避免民用航空運輸業者藉由提高預估航次墊高營運總成本之方式，造成被告核定補貼計畫之營運總成本提高，導致補貼款數額不當增加之不合理情形，可知原告自108年度起即已知悉被告會採用二種情境核定補貼計畫並據以核銷補貼款，本件111年度補貼計畫即有前例可循，並無違反誠實信用原則，又111年9月22日審查會當時原告之總經理、財管處處長及會計組組長均在場參與審查過程而無意見，並非原告所稱被告未賦予原告陳述意見之機會，原告臨訟始對被告111年10月3日函送111年9月22日會議紀錄表示不服，實無可採。

七、從而，被告111年10月3日函為已確定之行政處分，並無違法，其存在及內容作為後行政處分的基礎，本院應尊重其構成要件效力，原處分據此所為核定並無違法，訴願決定予以維持，核無不合。

原告訴請撤銷原處分及訴願決定不利於原告部分，為無理由，應予駁回。

又原告請求本院判決命被告應依原告111年12月23日申請及112年3月8日、同年3月27日、3月28日及4月25日之補正說明，作成再給付原告597萬6172元之行政處分，即屬無據而無理由，應予駁回。

八、本件事證已臻明確，兩造其餘主張及陳述，經核於判決結果不生影響，爰不逐一論列，附此敘明。

九、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 113 年 8 月 22 日
                              審判長法  官  高愈杰
                                    法  官  周泰德
                                    法  官  郭銘禮
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院高等行政訴訟庭提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內補提理由書；
如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附繕本）。
三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者，逕以裁定駁回。
四、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書（行政訴訟法第49條之1第1項第3款）。
但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人（同條第3項、第4項）。
中 華 民 國 113 年 8 月 22 日 
                                  書記官  林淑盈
得不委任律師為訴
訟代理人之情形
所需要件
(一)符合右列情形
之一者，得不
委任律師為訴
訟代理人
1.上訴人或其代表人、管理人、法定代理
人具備法官、檢察官、律師資格或為教
育部審定合格之大學或獨立學院公法學
教授、副教授者。
2.稅務行政事件，上訴人或其代表人、管
理人、法定代理人具備會計師資格者。
3.專利行政事件，上訴人或其代表人、管
理人、法定代理人具備專利師資格或依
法得為專利代理人者。
(二)非律師具有右
列情形之一，
經最高行政法
院認為適當
者，亦得為上
訴審訴訟代理
人
1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親
等內之姻親具備律師資格者。
2.稅務行政事件，具備會計師資格者。
3.專利行政事件，具備專利師資格或依法
得為專利代理人者。
4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公
法上之非法人團體時，其所屬專任人員
辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事
件相關業務者。
是否符合(一)、(二)之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出(二)所示關係之釋明文書影本及委任書。