臺北高等行政法院行政-TPBA,112,訴,1251,20240822,1

臺北高等行政法院判決
臺北高等行政法院判決
高等行政訴訟庭第三庭
112年度訴字第1251號
113年8月1日辯論終結
原      告  林美惠                                 訴訟代理人  林元浩  律師
被      告  經濟部                               
代  表  人  郭智輝（部長）
訴訟代理人  廖本揚  律師
            吳明杰                                             林克韋                             
上列當事人間水利法事件，原告不服行政院中華民國112年8月30日院臺訴字第1125013744號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主  文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。

事實及理由

一、程序事項：被告之代表人原為王美花，於訴訟中變更為郭智輝，並經新任代表人承受訴訟（本院卷第247-249頁），核無不合，應予准許。

二、事實概要：

㈠、被告前以原告未經許可，在臺中縣霧峰鄉（現改制為臺中市霧峰區）豐正段1207、1208及1210地號原已公告為烏溪河川區域內建造工廠或房屋，遭經濟部水利署第三河川局（現改制為第三河川分署，下稱第三河川分署）於民國97年3月31日查獲其違反水利法第78條第4款規定，依行為時同法第92條之3第5款及第93條之4規定，以97年5月16日經授水字第09720268080號處分書（下稱前處分）處原告罰鍰新臺幣（下同）300萬元，並限於97年6月12日前回復原狀、拆除、清除、廢止違禁設施。

原告提起訴願，經行政院98年4月24日院臺訴字第0980085219號訴願決定駁回，復訴經本院98年度訴字第1276號判決（下稱前案判決）駁回其訴及最高行政法院99年3月11日99年度裁字第522號裁定上訴駁回確定，原告業於98年6月18日繳納罰鍰300萬元，惟迄今仍未拆除違禁設施。

㈡、嗣第三河川分署接獲民眾陳情，且臺中市政府地政局以112年2月10日中市地編字第1120004671號函請第三河川分署查明臺中市霧峰區豐正段1210地號（下稱系爭土地）疑似違規使用情形，第三河川分署乃於112年2月17日至系爭土地勘查，並由原告接受製作行政調查紀錄，原告亦於112年3月24日檢送陳述意見書，請求暫緩行政程序等事項。

案經被告審認原告自97年6月12日起迄今，仍未將系爭土地在河川區域內建造工廠或房屋等違禁設施拆除，違反水利法第78條第4款規定，依行為時同法第93條之4第1項規定，以112年4月26日經授水字第11260176090號處分書（下稱原處分）命原告限於112年6月26日前回復原狀、拆除、清除、廢止違禁設施；

屆期未履行者，按次連續處罰鍰至辦理完竣之日止。

原告不服原處分，提起訴願，經訴願決定（行政院112年8月30日院臺訴字第1125013744號訴願決定書）駁回，遂提起本件行政訴訟。

三、原告起訴主張及聲明：

㈠、被告依行為時水利法第93條之4作成原處分顯然違反行政程序法第7條立法目的及第8條信賴保護原則。

被告作成原處分未審查急迫性、必要性及拆除後對河防安全有無實質影響，顯然違反河川區域內房屋或工廠之處理原則、比例原則及行為時經濟部辦理違反水利法案件裁罰要點（下稱裁罰要點）第15點規定，此外，依乙證12會議紀錄，被告在作成原處分命原告回復原狀時確實沒有針對回復原狀的合理期間進行合理審查，違反行為時裁罰要點第15條規定，有裁量瑕疵嫌疑，因此本案至少應退回重新審查合理的回復原狀期間。

從97年前處分作成後迄今已16年，從原處分作成迄今也已1年多，此期間並沒有發生河防危害的具體情事，故被告主張有危害河防安全，應屬臆測欠缺具體事證。

原處分處罰依據是行為時水利法第93條之4，而該條的要件與行為時裁罰要點第15點是相似的，故原處分是否有瑕疵應具體審查行為時水利法第93條之4之規定等語。

㈡：聲明：原處分及訴願決定均應予撤銷。 

四、被告答辯：

㈠、本件從97年前處分迄今，原告都沒有將系爭土地上的工廠回復原狀移除，違反水利法的狀態依舊存在，是破壞河川區域管制的限制，實務見解認為以原處分令其回復原狀，並非裁罰性的不利處分。

縱前處分超過行政執行法第7條規定期間，主管機關仍得課予行為人限期回復原狀的處分，於法無違。

原告於河川區域內土地上興建廠房，顯違反水利法第78條第4款，是不法行為，除不可主張不法平等外，本件也無行政自我拘束原則適用。

原處分並無違反比例原則及行為時裁罰要點第15點規定。

原告依前處分本即負有回復原狀義務，但經過15年，原告沒有任何拆遷及回復原狀行為，依舊營運，整個廠房都在河川區域，顯有害於河防安全，原處分限期拆除，給予2個月期間，符合比例原則，於本件的行政調查原告一樣主張要找合適土地，顯然於前處分迄今，原告都沒有任何作為。

本件在作成處分前，經過內部討論給予2個月拆除期間，已審酌各項因素，並無原告所稱裁量瑕疵的問題。

原告系爭土地上的地上物主要是棚架（如乙證11照片）。

前審卷相片與本件照片(乙證11號)是一樣的，是鐵皮搭設的工廠，本件違反的是水利法第78條第4款，河川區域內禁止下列行為：建造工廠或房屋。

立法目的上有考慮行為當中不合法，有危害河防安全疑慮，原告行為牴觸條文規定。

會議決議第2點明白提及河川區域內違規工廠建物違反水利法規定，處限期2個月內回復原狀，屆期未回復再按次處罰，已考慮現場的狀況，且給予合理的拆除期間等語。

㈡：聲明：原告之訴駁回。

五、得心證之理由事實概要欄除下列爭點之外，其餘為兩造所不爭執，並有前處分（本院卷第133頁）、原處分（本院卷第36頁）、訴願決定書（本院卷第38-46頁）、照片（本院卷第241頁）、112年2月17日經濟部水利署第三河川局行政調查紀錄（本院卷第155-156頁）、原告所提出拆遷估價單（本院卷第103頁）、系爭土地建物查詢資料及地籍圖查詢資料（本院卷第125-127頁）、經濟部92年5月1日經授水字第09220205430號公告（本院卷第129-130頁）、烏溪河川圖籍（本院卷第131頁）、原告提出之112年3月24日陳述意見書（本院卷第157-170頁）、前立法委員徐中雄召開之「林美惠於臺中縣霧峰鄉豐正段烏溪河川區域內建造工廠房屋」99年12月2日會議紀錄（本院卷第219-220頁）等在卷可證，並據本院調閱98年度訴字第1276號案卷查明，足以認定為真實。

茲就本件爭點敘明如下：

㈠、相關法規：１、按水利法第78條第4款規定：「河川區域內，禁止下列行為：四、建造工廠或房屋。」

行為時即110年11月1日施行之同法第93條之4規定：「（第1項）違反……第七十八條……規定者，主管機關得限期令行為人回復原狀、拆除、清除或適當之處理；

屆期不遵行者，得按次處新臺幣一萬元以上二十萬元以下罰鍰。

（第2項）前項之行為人不明或無法履行義務時，主管機關得令前項違法情事所在之建造物或土地之所有人、管理人或使用人限期回復原狀、拆除、清除或為適當之處理；

屆期不遵行者，得按次處新臺幣一萬元以上二十萬元以下罰鍰。

……」２、行為時水利法第93條之4規定之修法理由略以：「一、凡違反本法規定之行為所造成之危險狀態，如毀壞、棄置、排放、種植等情事時，行為人均有回復原狀或為適當處理之義務；

又未經許可逕為違反本法之行為者，倘符合本法及相關規定而得申請補辦者，主管機關宜有令其補辦申請之空間，爰修正第一項限期行為人為適當之處理，使排除危險狀態之情形，不限違法設置或建造之設施或建造物。

另違法行為人之行為倘於裁罰時效內，主管機關仍應先依其違反之規定予以處罰，自不待言。

二、法院實務對本條之適用多採狀態責任之合目的性解釋，認其規範對象不限於實際行為人，對於水利建造物及設施、河川區域、排水設施範圍及水庫蓄水範圍之危險狀態具有事實上管領力之人，亦負有本條規定之義務，故主管機關基於即時及有效達成維護河防安全之公益考量，得課予行為人或上開具事實管領力之人回復原狀之義務。

惟原條文僅敘明『行為人』，易致文義誤解，爰增訂第二項，明定負有回復原狀義務者亦包括違法情事所在之建造物或土地之所有人、使用人或管理人（即對危險狀態具有事實上管領力之人），以杜絕爭議。

且關於命狀態責任人負回復原狀等義務之前提以行為人無法履行義務為要件，因實務上不乏有行為人於違法行為作成後，將違法情事所在之建造物或土地等所有權移轉於他人，倘行為人已喪失管領或占有權源，仍要求其履行回復原狀義務有困難；

或有行為人不明之情形亦屬之。

爰明定於行為人不明或無法履行義務時，方由狀態責任人負回復原狀等責任。

至該等狀態責任人應負責任之次序，基於公共安全之考量，違法狀態須盡速移除，主管機關得選擇令能盡速完成回復至合法狀態之建造物或土地之所有人、管理人或使用人為回復原狀、拆除、清除或為適當之處理。

三、受處分人未於期限內履行回復原狀等義務，主管機關得按次依其情節輕重處以罰鍰，目的係處罰其違反限期回復原狀之單一行政法上義務之行為，在其完成回復原狀義務前，此違反義務狀態持續中，於主管機關處罰後（處分書送達後）即切斷其單一性，而構成另一違反行政法上義務行為時，主管機關得再為下一次處罰，進而督促受處分人依期限回復原狀（最高行政法院一百零八年四月份第二次庭長法官聯席會議決議意旨參照）。

為避免受處分人或對危險狀態具事實管領力之人有成本效益考量而怠於履行回復原狀等義務，且因本條規範得限期令回復原狀之違法行為態樣眾多，其中違反第四十六條、第四十七條並無罰鍰規定，爰於維持原法定最低罰鍰一萬元之基準後，依二十倍之級距修正法定最高罰鍰為新臺幣二十萬元，主管機關得於此級距內按次依各該行為違法情節輕重定其罰鍰額度，督促行為人或對危險狀態具事實管領力之人履行回復原狀等義務。」

３、又「查水道之維護，關係人民生命財產的安全，故為確保水路順暢及水流安全，以維護河防及保障河川區域附近居民生命財產安全，水利法第78條第1款至第7款規定，在河川區域內禁止為填塞河川水路；

毀損或變更河防建造物、設備或供防汛、搶險用之土石料及其他物料；

啟閉、移動或毀壞水閘門或其附屬設施；

建造工廠或房屋；

棄置廢土或其他足以妨礙水流之物；

在指定通路外行駛車輛；

及其他妨礙河川防護之行為。

由此足知，水利法第78條規定之目的，係透過禁止在河川區域內為妨礙河川防護行為之使用限制，以保護水道之安全；

而其第4款之所以明定河川區域內禁止『建造工廠或房屋』，無非係因河川區域內若存有該等建造完成之建築物者，可能破壞河床及妨礙水位、水路順暢，致危害河防及水道維護，此攸關人民生命財產的安全。

故而，基於水利法第78條所欲實現之立法目的，該條第4款所稱『建造工廠或房屋』之妨礙河川防護行為，除實施『建造』工廠或房屋之行為，應採目的性擴張解釋及於占有使用該等建築物之行為。

因此，建造工廠或房屋之原始起造人或繼受該等建築物之目前使用人，均屬違反水利法第78條第4款規定之行為人，依同法第93條之4規定，主管機關得令其等回復河川原狀或拆除建造物，以排除水道危害或避免危害擴大之危險。

如此解釋，方符合水利法第78條、第93條之4之規範意旨。」

（最高行政法院108年度上字第1122號判決意旨參照）４、行政執行法第7條第1項規定：「行政執行，自處分、裁定確定之日或其他依法令負有義務經通知限期履行之文書所定期間屆滿之日起，五年內未經執行者，不再執行；

其於五年期間屆滿前已開始執行者，仍得繼續執行。

但自五年期間屆滿之日起已逾五年尚未執行終結者，不得再執行。」

行政程序法第117條規定：「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；

其上級機關，亦得為之。

但有下列各款情形之一者，不得撤銷︰一、撤銷對公益有重大危害者。

二、受益人無第一百十九條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。」

５、行政程序法第7條規定：「行政行為，應依下列原則為之：

一、採取之方法應有助於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。

三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」

第8條規定：「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」

６、行為時裁罰要點第15點第1、2項規定：「十五、（第1項）依水利法第九十三條之四規定，裁量是否命行為人回復原狀、拆除、清除或適當之處理，應考量行為人違法事項、地點及其違法情節輕重程度，檢討其必要性。

（第2項）經確認應回復原狀、拆除、清除或適當之處理者，應就實際狀況、實施行為人之能力、河防安全及水庫營運考量，給予回復原狀、拆除、清除或適當之處理必要之時日，並視其行為性質於處分書敘明屆期不遵行者，主管機關得依行政執行法第二十九條規定代履行，並命繳納代履行之費用，或依水利法第九十三條之四規定按次處罰鍰。」

㈡、原處分合法查，前處分確定後，被告並未予以執行，依行政執行法第7條第1項規定，已不得執行前處分。

次查，原告於系爭土地上仍有持續占有使用在河川區域內建造之工廠，亦有照片在卷可參（本院卷第241頁），並經本院調閱前案判決之卷宗核閱無誤（前案判決卷第98頁照片1、第104頁照片2），是原告違反水利法第78條第4款規定，被告依據行為時水利法第93條之4第1項規定，限期令原告於112年6月26日（即自被告作成原處分之日起2個月）前回復原狀、拆除、清除、廢止違禁設施；

屆期不遵行者，得按次連續處罰鍰至辦理完竣之日止，於法並無不合。

㈢、原告所辯均無可採原告雖稱原處分違反行政程序法第7條立法目的、比例原則、未審查拆除必要性及第8條信賴保護原則，未給予合理期間云云。

惟查，１、原告自前處分經最高行政法院99年3月11日99年度裁字第522號裁定駁回原告之上訴確定之後，除繳納罰鍰之外，迄今未依法拆除違法設施回復原狀，至被告作成原處分之111年4月26日，已經超過12年之久，前處分依行政執行法之規定已無法執行，又水利法「限期令行為人回復原狀、拆除、清除或適當處分其設施或建造物」規定，屬於除去違法狀態之不利益處分，非裁罰性不利處分，不適用行政罰法第27條裁處權時效規定，是被告另作成本件原處分，並非法所不許。

況原告本來就不應該有違反水利法第78條、行為時第93條之4規定之情形，雖然被告有十餘年間未再命原告拆除及回復原狀，而第三河川分署之河川區域內房屋或工廠拆除執行計畫書（訴願卷第158-170頁），其作用在於促使河川分署考量執行量能等因素，儘速排除違法狀態，並非表示非拆除時程內之河川區域內房屋或工廠就不能拆除，況且原告於前處分確定之後的99年12月2月透過民意代表協助與第三河川分署達成暫緩拆除之協議僅至100年6月30日為止，有前立法委員徐中雄召開之「林美惠於臺中縣霧峰鄉豐正段烏溪河川區域內建造工廠房屋」99年12月2日會議紀錄可參（本院卷第219-220頁），原告於本件行政調查階段更自承知道其行為違反水利法，有112年2月17日經濟部水利署第三河川分署行政調查紀錄可參（本院卷第155-156頁），原告明知其違法情形已遭法院確定裁判認定屬於違法，竟仍持續違法在系爭土地上經營事業，自非信賴表現，被告在作成前處分之後十餘年未予執行，亦不另外構成違法行政處分，自與行政程序法之信賴保護原則無涉，原告不會因其違法行為獲得正當合理的信賴。

２、且憲法上平等原則並不包括人民有權要求違法之平等對待，故本件檢舉人之土地上建物是否違法以及應如何處理，應由權責機關依法處置，不因此導致原處分違反平等原則。

又原告設於系爭土地上作為鋼筋加工廠的工廠廠房並非原告臨訟所辯稱之無圍牆遮雨棚架，原告於本件行政調查階段自承為廠房，於起訴狀自承廠房作為鋼筋加工廠使用，有起訴狀（本院卷第16頁）、原告提出之112年3月24日陳述意見書可參（本院卷第157-170頁），另依原告所提出拆遷估價單（本院卷第103頁）可知，現場之鐵厝拆除量估計為280噸，待拆除天車起重機機具9台，原告於系爭土地上設置如此大面積廠房設施，全部位於河川區域內，長期使自身與員工之財產及生命安全陷於高度風險之中，違法情節重大，危害河防安全甚明。

再依被告召開的112年4月11日第三河川分署112年違反水利法案件第2次審查會議之會議紀錄，就原告違反水利法案決議略以：「……2、河川區域內違規工廠建物屬違反水利法第78條第4款規定，請依同法第93條之4規定處限期2個月內回復原狀，屆期限未回復原狀再依同規定按次處罰，後續可再視實際情形再依行政執行法第29條規定進行代履行」等情，有會議紀錄可參(本院卷第243-244頁)，可知已就履行期間審酌並訂為2個月，並無違反比例原則及行為時裁罰要點第15點規定。

如果對照前處分之作成日期為97年5月16日，並限原告於97年6月12日前回復原狀、拆除、清除、廢止違禁設施，違規地點除系爭土地以外尚包括1207、1208地號土地（本院卷第133頁），所給予的期間還不到1個月，則本件原處分給予2個月期間，難謂不合理或違反比例原則。

是原告上開所辯經核皆無可採。

六、綜上所述，原處分並無違法，訴願決定予以維持，核無不合。

原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。

七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊及防禦方法，均與本件判決結果不生影響，不一一論駁，併予敘明。

八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 113 年 8 月 22 日
                              審判長法  官  高愈杰
                                    法  官  孫萍萍
                                    法  官  郭銘禮
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院高等行政訴訟庭提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內補提理由書；
如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附繕本）。
三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者，逕以裁定駁回。
四、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書（行政訴訟法第49條之1第1項第3款）。
但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人（同條第3項、第4項）。
得不委任律師為訴
訟代理人之情形
所需要件
(一)符合右列情形
之一者，得不
委任律師為訴
訟代理人
1.上訴人或其代表人、管理人、法定代理
人具備法官、檢察官、律師資格或為教
育部審定合格之大學或獨立學院公法學
教授、副教授者。
中 華 民 國 113 年 8 月 22 日 
                                 書記官  林淑盈
2.稅務行政事件，上訴人或其代表人、管
理人、法定代理人具備會計師資格者。
3.專利行政事件，上訴人或其代表人、管
理人、法定代理人具備專利師資格或依
法得為專利代理人者。
(二)非律師具有右
列情形之一，
經最高行政法
院認為適當
者，亦得為上
訴審訴訟代理
人
1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親
等內之姻親具備律師資格者。
2.稅務行政事件，具備會計師資格者。
3.專利行政事件，具備專利師資格或依法
得為專利代理人者。
4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公
法上之非法人團體時，其所屬專任人員
辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事
件相關業務者。
是否符合(一)、(二)之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出(二)所示關係之釋明文書影本及委任書。