臺北高等行政法院行政-TPBA,112,訴,171,20240627,1

高等行政訴訟庭第三庭

112年度訴字第171號

113年5月30日辯論終結

原告劉賢家 

劉美玲

共同

訴訟代理人翁偉倫律師

羅謙瀠律師

胡東政律師

被告新北市政府

代表人侯友宜（市長）

訴訟代理人李承志律師

黃文承律師

上列當事人間巷道爭議事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：

原告之訴駁回。

訴訟費用由原告負擔。

壹、程序方面

行政訴訟法及行政訴訟法施行法於民國111年6月22日修正公布，並經司法院令定自112年8月15日施行。為因應修正行政訴訟法施行，行政訴訟法施行法第1條明定：「本法稱修正行政訴訟法者，指與本法同日施行之行政訴訟法；稱舊法者，指修正行政訴訟法施行前之行政訴訟法。」第18條第1款規定：「修正行政訴訟法施行前已繫屬於高等行政法院之通常訴訟程序或都市計畫審查程序事件，於修正行政訴訟法施行後，依下列規定辦理：一、尚未終結者：由高等行政法院依舊法審理。其後向最高行政法院提起之上訴或抗告，適用修正行政訴訟法之規定。」本件係於修正行政訴訟法施行前繫屬於本院，而於修正行政訴訟法施行後，尚未終結之事件。因此，本件應由本院依舊法即112年8月15日修正施行前之行政訴訟法（下稱修正前行政訴訟法）規定審理。

貳、實體方面

一、爭訟概要：

　㈠原告劉賢家原與訴外人即其母劉康含笑、手足劉賢文、劉賢國、劉麗華共有新北市三峽區白雞段紫微小段197-5地號土地(下稱系爭土地)，應有部分依序為1/6、1/3、1/6、1/6、1/6，嗣劉康含笑於109年11月18日死亡，其應有部分1/3由子女即原告劉賢家、劉美玲與劉賢文、劉賢國、劉麗華平均繼承，並於110年5月14日辦理繼承登記，原告劉賢家就系爭土地之應有部分變為7/30、原告劉美玲取得應有部分2/30。

　㈡系爭土地前於77年10月16日至78年6月15日間，因供不特定公眾通行，而存有如本判決附圖197-5⑴、197-5⑵範圍所示，面積共357平方公尺之道路(下稱系爭道路)。嗣經改制前之臺北縣三峽鎮公所（下稱三峽鎮公所）在系爭道路上鋪設柏油路面以便利通行，並持續養護。後99年12月25日臺北縣改制為直轄市新北市，三峽鎮公所改制為新北市三峽區公所（下稱三峽區公所）後，仍由三峽區公所繼續管理、養護，使系爭道路供不特定公眾通行至今。

㈢系爭土地因遭棄置廢棄物，新北市政府環境保護局（下稱新北市環保局）乃於109年3月3日依廢棄物清理法發函限期系爭土地所有權人清除，原告劉賢家清除完畢後，深感不服，向市長信箱陳情，並表示將封阻系爭道路拒絕通行。經新北市政府回復稱：三峽區公所表示系爭道路為該所養護之道路範圍，現況供公眾通行使用等語，原告劉賢家遂再於109年5月7日向三峽區公所陳情，三峽區公所仍表示：系爭道路尚符既成道路，涉公用地役權，所有權人不得擅自設置路阻或封路影響通行等語。原告劉賢家不服，乃以新北市政府及三峽區公所為被告，主張系爭土地上並無公用地役關係，新北市政府及三峽區公所係非法在系爭道路上鋪設柏油使用系爭土地，新北市政府及三峽區公所應將柏油路面刨除回復為未鋪設之狀態，而依公法上結果除去請求權，提起一般給付訴訟，訴請新北市政府及三峽區公所應共同將坐落系爭土地上系爭道路部分之柏油路面刨除回復未鋪設之狀態（下稱前案訴訟）。案經本院於111年12月21日以109年度訴字第1290號判決認定：系爭道路符合公用地役關係之成立要件，而屬於既成道路；但縱使系爭道路為既成道路，亦非謂三峽區公所即可任意在系爭道路上鋪設柏油或任意加置設施以便利通行。實則，在系爭道路上鋪設柏油路面之行為，乃對於系爭土地所有權人額外之特別犧牲，在未曾給予其等損失補償之情況下，難謂適法，是原告劉賢家依公法上結果除去請求權訴請三峽區公所將系爭道路之柏油路面刨除回復未鋪設之狀態部分，為有理由，應予准許；至於新北市政府因未在系爭土地上有何鋪設、養護柏油路面之行政行為，故原告劉賢家此部分起訴，核與公法上結果除去請求權要件不符，為無理由，應予駁回，並判決主文：「被告新北市三峽區公所應將坐落於新北市三峽區白雞段紫微小段0197-0005地號土地上，如附件新北市樹林地政事務所土地複丈成果圖所示面積357平方公尺部分土地（即系爭道路）之柏油路面刨除回復未鋪設之狀態。原告（即劉賢家）其餘之訴駁回。」（下稱前案判決），三峽區公所不服該判決，提起上訴（現於最高行政法院112年度上字第120號審理中），原告劉賢家就其敗訴部分（即被告新北市政府部分），則未據上訴，而告確定。

　㈣原告劉賢家、劉美玲因認前案判決認三峽區公所應將系爭道路上之柏油路面刨除回復未鋪設之狀態，惟於理由說明系爭道路具公用地役關係，其等與其他系爭土地共有人關於系爭土地之權利或法律上利益，有因新北市政府及三峽區公所主張之公法上法律關係成立而受侵害之危險，且得以確認判決除去之，即有受確認判決之法律上利益，再以新北市政府為被告，提起本件確認訴訟，並聲明：「確認原告與其他共有人共有坐落新北市三峽區白雞段紫微小段197-5地號土地（即系爭土地），其中如原證6新北市樹林地政事務所土地複丈成果圖所示面積357平方公尺（即使用地號197-5（1）、197-5（2）範圍）部分（即系爭道路）之公用地役法律關係不存在。」（本院卷2第235頁）。　　

二、原告起訴主張及聲明：

㈠主張要旨： 

⒈前案訴訟之訴訟類型為一般給付訴訟之訴，縱經判決確定僅具執行力，則系爭道路是否具公用地役關係未曾由法院判決審認，而有透過確認訴訟排除該危險之必要，基於憲法第16條保障人民訴訟權之內涵，不可將此程序上不利益歸責予原告，故本件訴訟核無違反確認訴訟補充性原則，至多僅涉及有無爭點效原則之適用。  

⒉系爭道路並非位於「粗坑農路」範圍，且路型蜿蜒曲折、路寬狹小，至多僅供往來車輛及行人通行之便利或省時，亦無作為救災替代道路之可能，與司法院釋字第400號解釋意旨及新北市建築管理規則第3條規定不符，而與公用地役關係無涉。前案判決逕認系爭道路具「供不特定公眾通行之必要」，即有適用法規不當違法之情形，自不拘束本件之判斷，本院仍得依調查證據結果為不同認定。  

㈡聲明： 

　　確認原告與其他共有人共有之系爭土地，其中系爭道路之公用地役法律關係不存在。

三、被告答辯及聲明：

㈠答辯要旨：

⒈本件訴訟確認標的顯屬前案判決範疇，原告劉賢家既已為系爭土地共有人全體提起一般給付訴訟之前案訴訟，並經前案判決，不論前案判決勝訴敗訴，均具有確認之性質，則原告再以相同標的提起本件確認之訴，屬同一事件，違反一事不再理原則，亦違反確認訴訟之補充性，並非合法。  

　⒉系爭道路至遲自78年6月15日起即係持續供公眾通行，迄今已30餘年未曾中斷，且系爭道路係連通新北市三峽區介壽路2段「橫溪」及紫微路「白雞」上下兩個區域之聯絡道路，亦具有作為替代道路使用之功能，堪認系爭道路確有供不特定之公眾通行之必要，非僅為通行之便利或省時。至於系爭道路「是否狹小、有無住戶、是否有供農業使用」，均無礙於公用地役關係之成立。　　 

㈡聲明：

　　原告之訴駁回。

四、爭點： 

㈠本件確認訴訟是否具備實體判決要件？

㈡如前項爭點為肯定，則系爭道路是否具備公用地役關係之要件？ 

五、本院的判斷：

㈠前提事實： 

　　上述爭訟概要欄所述之事實，除本件爭點外，為兩造所不爭執，並有系爭土地地籍圖（原證1）、土地建物查詢資料（原證2）、劉康含笑之死亡證明書（原證23）、原告就系爭土地之土地所有權狀（原證3）、新北市環保局109年3月3日新北環稽字第1090330538號函（原證4）、原告劉賢家109年3月11日市長信箱陳情書及被告市長信箱陳情回復（原證5、7）、原告劉賢家、劉康含笑109年5月7日三峽區公所陳情資料及三峽區公所109年5月11日新北峽秘字第1092592260號函（原證8、9）、前案判決（原證10）可查，並經本院依職權調取前案訴訟全卷（影卷外放）查明屬實，堪信為真。

　㈡新北市政府為本件適格之被告：

　⒈市區道路條例第1條規定：「市區道路之修築、改善、養護、使用、管理及經費籌措，依本條例之規定，……。」第2條第2款規定：「市區道路，指下列規定而言：……二、直轄市及市行政區域以內，都市計畫區域以外所有道路。……」第4條規定：「市區道路主管機關：……在直轄市為直轄市政府；……。」準此，新北市政府為新北市轄內都市計畫區域以外所有道路管理之地方主管機關，此不因新北市政府另以104年8月19日新北府工養字第1043109317號公告，將關於市區道路條例所定主管機關權限，劃分予新北市政府工務局執行，而受影響。

　⒉系爭土地之使用分區為山坡地保育區，使用地類別為林業用地（原證2），系爭道路屬都市計畫區域以外之道路，此為兩造所無異詞（本院卷2第146、161頁），則原告就系爭道路是否該當司法院第400號解釋之要件而為既成道路，而屬市區道路條例第2條第2款所定之市區道路，有所爭議，自得以新北市政府為適格之被告，先予說明。　　

　㈢本件確認訴訟並不具備實體判決要件：　

　⒈應適用的法令及法理的說明：

　⑴行政訴訟法第105條第1項第3款規定：「起訴，應以訴狀表明下列各款事項，提出於行政法院為之：……三、訴訟標的及其原因事實。」修正前行政訴訟法第107條第1項第9款及第10款規定：「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應先定期間命補正：……九、訴訟標的為確定判決或和解之效力所及。十、起訴不合程式或不備其他要件。」

　⑵行政訴訟法第6條第3項規定：「確認訴訟，於原告得提起或可得提起撤銷訴訟、課予義務訴訟或一般給付訴訟者，不得提起之。但確認行政處分無效之訴訟，不在此限。」可知，確認行政處分為違法及公法上法律關係成立或不成立之訴訟，須是屬於不得提起撤銷訴訟、課予義務訴訟或一般給付訴訟者，始得提起之，此為「確認訴訟補充性」原則。若當事人提起之確認訴訟，違反行政訴訟法第6條第3項前段所定確認訴訟補充性原則，其訴自不合法，且無從補正，應予駁回。

　⑶行政訴訟法第214條第2項規定：「對於為他人而為原告或被告者之確定判決，對於該他人亦有效力。」此即確定力之主觀範圍。而各共有人對於第三人，得就共有物之全部為本於所有權之請求。但回復共有物之請求，僅得為共有人全體之利益為之，此觀民法第821條規定自明。是部分共有人以自己名義，為全體共有人提起訴訟，向第三人為回復共有物之請求，除係基於自己對於共有物之公同共有權利外，亦包括其他未起訴共有人就共有物之權利，始得向第三人請求回復「全部」共有物，故應係為自己及兼為其他共有人之利益而起訴，屬「為他人而為原告」之情形，該確定判決之效力，即應及於有法律上利害關係之其他共有人，始能達到訴訟經濟、統一解決紛爭及法安定性之基本要求。此於原告勝訴確定時，固無疑義。而於原告敗訴確定時，如謂非屬上開「為他人而為原告」之情形，即該確定判決效力不及於其他未起訴之共有人，則將使被告必須再次或多次應訴，無法統一解決該被告即第三人與全體共有人間之紛爭，難以保障該第三人之程序利益；並將使有限之司法資源，或因其他共有人一次或分次提起相同內容之回復共有物訴訟，而不免耗損。至於未共同起訴之其他共有人權益，於訴訟進行中，可因訴訟告知、追加為原告或輔助參加等機制之妥適運用，使其獲有參與訴訟、提出攻擊或防禦方法之機會，而得以確保。於不致發生突襲性裁判之情形下，該確定判決效力及於非當事人之其他共有人，即具正當化之依據。　　　

　⒉原告劉賢家於前案訴訟，係以系爭土地上並無公用地役關係為由，主張新北市政府及三峽區公所非法在系爭道路鋪設柏油使用系爭土地，而依公法上結果除去請求權，提起一般給付訴訟，訴請新北市政府及三峽區公所應共同將坐落系爭土地上系爭道路部分之柏油路面刨除回復未鋪設之狀態，並經前案判決為實體判決（原證10），則原告劉賢家於已得提起一般給付訴訟之情況下，又主張系爭土地上並無公用地役關係，即以前案訴訟相同之事實及理由，再提起本件確認訴訟，依前開說明，自違反確認訴訟補充性原則，其訴為不合法，應予駁回。

　⒊原告劉賢家依公法上結果除去請求權，提起前案訴訟，請求回復系爭土地非供公眾通行之所有權圓滿狀態，係屬依民法第821條規定，為自己及兼為含原告劉美玲在內之其他共有人提起之訴訟，此亦為原告劉賢家所不否認（本院卷2第144頁）。原告劉美玲為原告劉賢家之手足，雖非前案訴訟之原告，但於前案訴訟進行中，已登記為系爭土地之共有人，其於前案訴訟為有機會參與訴訟，曾依行政訴訟法第42條第1項、第3項規定，以111年4月7日具狀聲請參加訴訟（前案訴訟卷1第397頁），經前案訴訟承審法官開庭闡明後，又表示不聲請獨立參加該件訴訟（由前案訴訟原告訴訟代理人詢問在旁聽席之劉美玲後，代其發言，前案訴訟卷2第34頁），嗣未再聲請輔助參加或追加為前案訴訟之原告，顯然已知悉前案訴訟，並可獲參與該訴訟、提出攻擊或防禦方法之機會，而因可歸責於己之事由而未參與。前案判決就被告新北市政府部分，既已認定系爭道路符合公用地役關係之成立要件，而屬既成道路，因被告新北市政府未在系爭土地上有何鋪設、養護柏油路面之行政行為，與公法上結果除去請求權要件不符，而判決原告劉賢家此部分敗訴，未據原告劉賢家上訴，應已確定。則依前說明，前案判決就被告新北市政府確定判決之效力，自應及於原告劉美玲。是原告劉美玲主張系爭土地上並無公用地役關係，而以已為前案訴訟確定判決部分效力所及之訴訟標的，再與原告劉賢家共同提起本件確認訴訟，亦不合法，應予駁回。　

　㈣系爭道路具備公用地役關係之要件，縱認原告提起本件確認訴訟為合法，其訴亦無理由： 　

　⒈司法院釋字第400號解釋揭櫫：「所謂既成道路成立公用地役關係，首須為不特定之公眾通行所必要，而非僅為通行之便利或省時；其次，於公眾通行之初，土地所有權人並無阻止之情事；其三，須經歷之年代久遠而未曾中斷，所謂年代久遠雖不必限定其期間，但仍應以時日長久，一般人無復記憶其確實之起始，僅能知其梗概（例如始於日據時期、八七水災等）為必要。至於依建築法規及民法等之規定，提供土地作為公眾通行之道路，與因時效而形成之既成道路不同，非本件解釋所指之公用地役關係，乃屬當然。」由是可知，既成道路成立公用地役關係之要件須為：⑴供不特定之公眾通行所必要，而非僅為通行之便利或省時。⑵於公眾通行之初，土地所有權人並無阻止之情事。⑶經歷之年代久遠而未曾中斷。所謂年代久遠雖不必限定其期間，但應以時日長久，一般人無復記憶其確實之起始，僅能知其梗概。上開司法院解釋，肯認得以事實性狀態的時效理由成立公用地役關係，無須國家或行政主體另作成設定公用之行政處分或設定公用地役關係之行政處分，但嚴格要求既成道路成立公用地役關係須具備上開之三項要件。

　⒉揆之被告於前案訴訟所提出之農林航空測量所（下稱農林所）77年4月16日之航照圖（前案訴訟卷2第47-48頁），系爭土地上尚無系爭道路之顯影，但觀之農林所78年6月15日之航照圖（前案訴訟卷1第251頁）顯示，當時系爭道路即已存在於系爭土地上，且對照農林所80年4月18日（前案訴訟卷1第181-182頁）、88年4月1日（前案訴訟卷1第149-150頁）及108年11月12日之航照圖（前案訴訟卷1第151-152頁），系爭道路之路型並無明顯改變，且經前案訴訟受命法官於110年11月19日至系爭土地勘驗結果，系爭道路現場為單線道路，路面鋪設柏油，並於路線旁繪有白實線，沿路並設有反光鏡等交通設備，及設有水溝等道路附屬設施，現場道路起點是從新北市三峽區介壽路2段138巷延伸通往紫微路等情（前案訴訟卷1第289-301頁）。復參以原告提出之系爭道路Google地圖（原證12）、國土測繪圖資服務雲查詢資料（原證13）、新北市政府農業局113年4月1日新北農工字第1130571586號函（被證6）、三峽區公所113年4月10日新北峽工字第1132548300號函（被證7）及三峽區公所提供之工程合約、工程結算、道路側溝巡查工作日誌、會勘紀錄等相關資料（前案訴訟卷1第225-243頁、前案訴訟卷2第141-173頁）可知，系爭道路為系爭土地所坐落山區，向上直接銜接坐落新北市三峽區介壽路2段138巷1弄之「粗坑農路」通往橫溪地區，及向下貫通連接通往白雞、紫微地區之聯絡道路，平日約1小時內有7、8輛車（不含自行車）通過，且於111年間臺灣自來水公司第12區管理處於區道北108白雞、紫微路埋設自來水管線時，部分行經車輛曾以系爭道路作為白雞、紫微路之替代道路連接橫溪，另新北市政府養工處辦理紫微路災修時，部分車輛亦曾以系爭道路作為連接橫溪之替代道路，且系爭道路周邊駁坎修復、道路及其附屬設施維護、巡檢，歷年均由三峽鎮公所及三峽區公所進行養護，亦核與農林所108年11月12日之航照圖（前案訴訟卷1第151-152頁）、前案訴訟110年11月19日勘驗現場照片（前案訴訟卷1第295-301頁、前案訴訟卷2第55頁）顯示，系爭道路沿線有住宅及建築物，且系爭路面為柏油鋪面，路況良好，路側並繪有白實線及設置反光鏡等交通設施，前案訴訟受命法官於110年11月19日會同該案兩造及土地測量人員現場勘驗時，系爭道路亦不時有不特定人、車通行等情相符。顯見系爭道路不僅連接農用「粗坑農路」，供當地住戶及農民出入及運輸農產使用，亦貫通連接新北市三峽區介壽路2段之「橫溪」及紫微路之「白雞」兩個區域，而可兼作兩個區域災害發生時之替代道路使用。

　⒊由上事證，足證系爭道路至遲自78年6月15日起即持續供公眾通行，迄今已30餘年未曾中斷，且系爭道路不僅銜接「粗坑農路」，作為連貫新北市三峽區介壽路2段「橫溪」及紫微路「白雞」兩個區域之聯絡道路，亦兼作該兩個區域災害發生時之替代道路，堪認系爭道路確為供不特定之公眾通行所必要，並非僅為通行之便利或省時，此不因「橫溪」及紫微路「白雞」地區，尚有其他聯外道路而受影響。是原告主張當地尚有其他可通往位處北端之新北市三峽區溪南、橫溪或南端之白雞地區之其他運輸功能較佳及更適宜車輛通行之市區公路，可見利用系爭道路通往上開地區，僅係為通行便利或省時等語，並不足採。

　⒋原告雖又主張其係於109年3月3日收受新北市環保局限期清除廢棄物之函文，方知系爭道路遭人通行，自難以此遽認原告於系爭道路通行之初並無阻止之情事等語。然原告劉賢家、劉美玲分於80年9月11日及110年5月14日、110年5月14日始因繼承而登記為系爭土地之共有人（原證2、3），而依被告所提供前揭農林所歷年航照圖（前案訴訟卷2第47-48頁、前案訴訟卷1第251、181-182、149-150、151-152頁），及前案訴訟110年11月19日勘驗筆錄暨現場照片（前案訴訟卷1第289-301頁、前案訴訟卷2第55頁）可明，系爭土地於77年10月16日尚無系爭道路之雛形，於78年6月15日之航照圖已可見系爭道路顯影，足見系爭道路應係於77年10月16日至78年6月15日間所開闢，其後於80年4月18日、88年4月1日及108年11月12日之航照圖持續有系爭道路顯影，且系爭道路現況鋪設柏油，路況良好，並不時有不特定人、車通行，益徵系爭道路於開闢後，即供不特定公眾通行不輟迄今。果若系爭道路於供公眾通行之初（即77年10月16日至78年6月15日間），斯時之系爭土地所有權人（即原告劉賢家之被繼承人）有意阻止，系爭道路應不可能開闢完成，持續供通行數十載，可見系爭土地所有權人於系爭道路供公眾通行之初，並無阻止之行止。堪證系爭道路已符合前述公用地役關係之成立要件，而屬既成道路，是原告主張系爭土地上並無公用地役關係，並不足取。

　⒌至原告另聲請本院至系爭土地及周邊鄰地之現場會勘及測量、調閱「新北市三峽區110市區道路涵蓋之橫溪路、溪東路、成福路」及「紫微路」相關開闢及養護紀錄、調取系爭土地經認定為農路之相關函文、路籍基本資料及歷年養護紀錄等資料，以查明系爭道路是否具備公用地役關係之要件，因本件事證已明，無再調查之必要，附此敘明。　　

　㈤綜上所述，原告提起本件確認訴訟，並不合法；縱認合法，亦因系爭道路已具備公用地役關係之要件，而無理由，爰以判決駁回原告之訴。

六、本件判決基礎已經明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述之必要，一併說明。

中　　華　　民　　國　　113 　年　　6 　　月　　27　　日

審判長法官高愈杰

法官郭銘禮

法官孫萍萍

一、上為正本係照原本作成。

二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院高等行政訴訟庭提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內補提理由書；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附繕本）。

三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者，逕以裁定駁回。

四、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書（行政訴訟法第49條之1第1項第3款）。但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人（同條第3項、第4項）。

中　　華　　民　　國　　113 　年　　6 　　月　　27　　日書記官李虹儒