臺北高等行政法院行政-TPBA,112,訴,497,20240307,1

臺北高等行政法院判決
高等行政訴訟庭第二庭
112年度訴字第497號
113年2月22日辯論終結
原 告 有限責任台灣禾意照顧服務勞動合作社

代 表 人 曾玉美
訴訟代理人 陳亮佑 律師
張雅婷 律師
被 告 新竹縣政府
代 表 人 楊文科（縣長）
訴訟代理人 余文翔
上列當事人間勞基法事件，原告不服勞動部中華民國112年3月13日勞動法訴二字第1110022495號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主 文

原告之訴駁回。

訴訟費用由原告負擔。

事實及理由

一、事實概要：被告新竹縣政府以原告有限責任台灣禾意照顧服務勞動合作社係從事清潔服務業，為適用勞動基準法(下稱勞基法)之行業，經被告於民國111年2月24日實施勞動檢查(下稱勞檢)，發現原告未逐日詳實記載勞工溫微澧、張蘭花、田子美、呂梅香及林祺揚等5人(下稱溫君等5人)110年11月出勤時間至分鐘為止，違反勞基法第30條第6項規定，乃依同法第79條第1項第1款及第80條之1第1項規定，以111年7月8日府勞資字第1113932997號處分書(下稱原處分)，處原告罰鍰新臺幣（下同）2萬元，並公布原告名稱、負責人姓名、處分期日、違反條文及罰鍰金額。

原告不服，提起訴願。

經勞動部以112年3月13日勞動法訴二字第1110022495號訴願決定書駁回其訴願，原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。

二、原告起訴主張及聲明：㈠原告為勞動合作社，與社員間並非僱傭關係，不適用勞基法：⒈原告係由基層勞動者依合作社法於96年7月28日經被告核准成立之勞動合作社，並於108年12月間經內政部核准升格為全國級合作社。

故原告係由「無一定雇主」之勞動者，基於自立互助精神，依據合作社法規定，共同出資、共同經營、共同分享勞動報酬之合作社法人，與以營利為目的，依照公司法所組織、登記、成立之公司法人明顯有別，與社員間並非僱傭關係，亦不適用勞基法之規定，此由內政部97年5月15日內授中社字第0970720643號函（下稱97年5月15日函）、改制前行政院勞工委員會（下稱前勞委會）87年7月6日台87勞動1字第026410號函（下稱87年7月6日函）、94年8月31日勞動4字第0940042326號函（下稱94年8月31日函）等內容，均可明悉勞動合作社與社員間並非雇主與勞工之關係。

另監察院111年10月18日新聞稿指出現行勞動實務上確實因行政機關就合作社之不了解因而衍生諸多爭議，勞動部據此於111年11月8日召開「勞動合作社之勞動契約認定標準與檢核項目、勞動檢查及評鑑指標適用疑義」會議（下稱111年11月8日會議），會中內政部即指出現行合作社因勞檢員對合作社不明瞭、不熟悉而導致之困境，及合作社作為一國際承認獨立於公司法人之組織型態，自不應統一適用傳統之勞動契約從屬性判斷。

又內政部於112年1月18日召開「勞動合作社經營照顧服務業務相關問題硏討會議」（下稱112年1月18日會議），內政部就勞動部所訂定之「勞動契約從屬性判斷檢核表」，增加勞動合作社不適用之備註說明文字，提供勞動部採納，勞動部最終認可合作社與公司企業不同，不應適用108年11月19日發布之勞動契約從屬性判斷檢核表，並研訂「勞動合作社勞動檢查之勞動契約認定參考說明」（下稱系爭認定參考說明），該說明載稱：「勞動合作社之出勤紀錄要求係為配合衛生福利部111年12月13日衛部顧字第1111962788號函…，則應另為考量。」

等語。

本件被告以舊有之勞動契約從屬性判斷檢核表作為認定原告與社員間存有僱傭關係之判斷標準，明顯違背合作社特性，與法不合。

⒉被告及勞動部職業安全衛生署（下稱職安署）亦曾表示原告並不適用勞基法：原告曾於102年間就是否適用勞基法等問題向被告詢問，經被告以102年2月25日府勞資字第1020018470號函（下稱102年2月25日函）、102年4月8日府勞資字第1020043988號函（下稱102年4月8日函）均明確表示原告屬於合作社，與社員間非僱傭關係，亦無勞基法之適用，應足以構成信賴保護之基礎。

又原告於106年間曾經職安署施行勞檢後認定原告違反職業安全衛生法（下稱職安法），原告提出異議理由後，為職安署採納並撤銷行政處分，該撤銷處分函文亦已構成原告信賴之基礎。

原告據此於後續承攬勞務契約時，認定自身屬合作社而不適用勞基法或其他勞動法規，安排社員前往醫療院所提供勞務服務時，係依原告章程、原告社員大會決議、與醫療院所間之承攬契約等相關規定，而非依照勞基法為之，自屬信賴表現之行為。

再者，原告均有確實依照溫君等5人之勞務服務天數給付勞務金，顯未造成其等權益上之損害。

被告卻於先前明示原告不適用勞基法之前提下，嗣後未給予原告任何通知、輔導或改善期間，逕自對原告實施勞檢並認定違反勞基法，有違反行政程序法第9條規定、誠實信用原則及比例原則之虞。

㈡被告主張原告為偽合作社等語，顯無理由：⒈原告章程強制社員每人至少認購1股，社員公約亦明訂社員對本社具有共同所有權，並明白揭示身為合作社員有出席社員大會之權利及義務，原告每年均召開一次社員大會，就當年度之討論提案為決議，落實合作社由社員們共同經營之理念及特性。

又原告至108年度為止均為虧損狀態，結餘均用以彌補累積短絀，並無剩餘可供分配，109年起始轉虧為盈，原告於每年社員大會皆將前一年度業務報告書、資產負債表、結餘分配案等提報大會追認，並報請內政部備查。

因原告係以投標政府機關之勞務採購契約為主，於得標後須事先支付履約保證金，且往往需耗費數個月始能確實取得機關給付之契約價金，故於機關審核完畢撥款前，係由原告先行代墊每月支付予社員之勞動報酬，原告每月亦有其他執行勞務所需必要開支，為避免舉債營運，110年至112年社員大會均決議109年度至111年度之合作社盈餘，先依章程規定提撥60％公積金及10％公益金後，剩餘包含10％之理事、監事、事務員、技術員酬勞金及20％社員分配金，均不予分配，而撥作公積金，以充實原告資金，此亦係基於主管機關內政部委託會計師事務所給予原告之建議，絕非原告恣意妄為，是社員對合作社之盈餘該如何分配係存有實質決策之權利，符合合作社共同經營、利益共享之特性。

⒉原告於108年升格為全國級合作社前，被告係原告主管機關，斯時被告實質認定原告符合合作社法規定，認同原告不適用勞基法，如今未能提出任何原告違反合作社法之事證，擅自推翻原先認定，改稱原告屬偽合作社，應適用勞基法等語，違反誠實信用原則及信賴保護原則之情甚明。

又合作社法第3條第1項第5款明文准許合作社承攬勞動業務，而原告與國立臺灣大學醫學院附設醫院新竹臺大分院（下稱新竹臺大分院）勞務採購契約(下稱系爭契約)第8條第17款明訂：「合作社社員權益保障（非屬僱傭關係之社員適用）」，足證招標機關明知且允許合作社投標，並確實於勞務契約中載明合作社社員並非僱傭關係。

故原告成立合作社、以合作社承攬新竹臺大分院勞務契約、安排勞務工作予原告社員等一切行為，均係遵循合作社法及勞務採購契約之規定，並無任何違法之處，雖新竹臺大分院前委外廠商佳能工程有限公司（下稱佳能工程公司）與原告社員有部分重疊，然並無任何法條或契約限制前得標廠商員工不得加入後承攬之合作社，倘若前得標廠商員工自行評估並了解合作社與公司間之差異後，仍同意加入合作社，原告自無拒絕該人入社之理；

況且原告於任何人申請入社時，皆會向申請之人宣導合作社與公司不同之處，包括無勞基法或其他勞動權益法規適用。

又因原告尚有承攬其他醫療院所之勞務契約，而原社員已分配至其他醫療院所承攬勞務，自無法將新承攬之勞務分配予已有其他勞務在身之社員，被告以原告未將新承攬之業務交由原社員承作，而係交由新社員承作，即認定原告係屬偽合作社，其推論顯違反經驗及論理法則。

至原告社員曾金雄每月雖領取較高報酬，然依系爭契約所附清潔傳送勞務委外作業規範書（下稱作業規範書）第11條第2項規定，可知新竹臺大分院要求原告需安排具有相關經驗之領班，原告據此安排曾金雄為清潔領班，且其所從事之勞務內容相較一般清潔人員更為繁雜及龐大，更須24小時待命，故其分配之勞務金數額自與非領班之一般清潔人員有別，此與合作社按勞務付出分配報酬之特性並無相違之處。

㈢原告並未對社員有何指揮監督行為，而係由新竹臺大分院為之，原告與社員間自不存在任何僱傭關係之從屬性：⒈原告係屬勞動合作社，所提供者自屬勞作、技術性勞務或服務之業務。

溫君等5人均有簽署勞務分配同意書，該同意書清楚載明系爭契約標案由社員共同承作，勞務提供時間與方式均依社員公約及標案契約書辦理，故原告向新竹臺大分院承攬勞務並簽訂系爭契約，供社員承作清潔及傳送服務，社員可按照各自提供之勞務天數領取報酬，符合合作社法對於合作社之定義。

而社員提供勞務之過程及內容須符合勞務契約之規範，乃屬當然之理，社員按排定班表出勤、休假須告知等情，亦係為符合勞務契約之規定，相關簽到退制度僅作為確認當日提供勞務之社員姓名，以利計算並給付勞務金之憑據，絕非原告對社員有何指揮監督或懲處權限，被告復無提出任何證據顯示原告曾對自身社員有何懲罰之情事，自無從認定原告與社員間有何勞動契約之人格及經濟上從屬性。

⒉被告所稱實際執行作業之人力配置、任務分工、作業場所及作業內容均係由原告排定社員，並對社員出缺勤等相關事項有所管制等事項，於系爭契約中均有詳細規範，新竹臺大分院更針對勞務履約地點、人力配置、作業範圍、作業項目及頻率、工作內容、作業時間、人力編排、人員規範、教育訓練、作業須知、安全規範、驗收辦法及罰則等內容訂有詳細規範及要求，被告上開所述顯與事證不符。

被告另援引原告工作群組內之對話作為原告與社員間具有從屬性之事證，然由該群組對話內容，可知實際上要求社員重新打掃、驗收社員工作結果、指揮社員工作內容之人皆為新竹臺大分院人員，原告社員僅係代為轉達訊息，且曾金雄作為清潔領班，亦須替院方監督、管理、調度、協調清潔作業，並擔任機關管理單位與廠商間雙向連繫管道，非曾金雄對原告社員存有何指揮監督之權，實際上對社員有懲罰權限之人亦為新竹臺大分院人員，而非原告。

⒊被告另以原告之人事管理工作手冊(下稱系爭手冊)，作為判斷原告與社員間存有僱傭關係之依據。

然系爭手冊係依內政部之建議所制訂，並提請社員大會討論決議通過，非原告單方制訂後強制社員依循，被告據此認定原告對社員有指揮監督之從屬性，容有誤會。

再者，原告以合作社名義向外承攬勞務，並由原告社員共同經營勞動業務，故名義上雖係原告和機關簽訂採購契約，然實質上原告社員應均為該採購契約之承攬人，故社員應共同遵守採購契約之規範，自為當然之理。

又原告尚有其他政府機關或醫療院所之標案，原告不可能將每一份採購契約全數印發予社員並要求社員逐一詳讀，故透過制訂系爭手冊，使社員於履行勞務時有相關依據可循，絕非原告對社員存有何指揮監督權。

被告以系爭手冊作為判斷原告與社員間存有從屬性之依據，顯已違反勞動部制訂之勞務契約認定指導原則。

另勞動合作社向第三人承攬勞務契約或向政府機關投標，定作人或招標機關於承攬契約或採購契約內對提供勞務之內容有所規範及限制，應與事業主管機關以法規命令對相關行業課予限制之行為相似，故類推司法院釋字第740號解釋（下稱釋字第740號解釋）意旨，系爭契約及作業規範書亦不宜作為從屬性判斷與否之標準。

㈣聲明：訴願決定及原處分均撤銷。

三、被告答辯及聲明：㈠原告屬偽合作社性質且對實際從事勞務社員具有指揮監督權限，與實際從事勞務社員間契約關係，應屬勞動契約：⒈參諸臺灣合作社照顧聯盟於勞動部111年11月8日會議之發言內容，及勞動部勞動及職業安全衛生研究所109年度研究計畫結果，可知一般事業單位中將特定業務委外辦理時，如勞動合作社承包該項業務，但非由原有所屬社員從事該項業務，而係將前廠商之勞工以納入社員方式繼續從事該項業務，又實質上對該等社員具有指揮監督，即有認定為偽合作社之虞。

⒉勞動合作社的核心價值在於社員均需參與勞動、按勞務付出分配報酬、未有勞雇階層區分等。

惟新竹臺大分院清潔傳送業務之委外廠商，於110年8月時為佳能工程公司，同年9月起為原告，經比對110年8月佳能工程公司於該院區服務之員工名冊及110年9月原告於該院區服務之社員名冊，相同人數達25人，亦即原告承攬新竹臺大分院傳送清潔業務後，並未將相關業務交由原有社員履行，而係吸收多數原承攬廠商之勞工繼續履行相關業務，且社員曾金雄雖列名於清潔人員並請領服務費，惟實際上並無排班紀錄，卻可立於管理者立場指揮管理其餘清潔傳送人員，並每月領取較其他清潔傳送人員高約1.5倍之報酬，顯與勞動合作社之原則與核心價值有違。

⒊勞務契約關係可能同時存有契約從屬性、非從屬性（即獨立性）特徵，基於勞基法以保護勞工權利之立法目的，勞基法第2條第6款所稱「從屬性」，自應從寬解釋，只要契約關係已有相當程度之從屬性特徵，縱其同時具有若干獨立性特徵，仍應寬認屬勞基法規範之勞動契約。

本件原告制訂之標準作業流程包括工作時間起迄及各時段之工作內容；

社員公約訂有清潔、傳送社員工作內容及相關限制事項規定，違反者可能負擔罰款或受到除名處分；

社員公約訂有執行特殊任務時須遵守時間到達指定位置執行任務及每日排定之工作位置、嚴禁私下調換；

系爭手冊訂有年度終了應接受考核規定；

社員公約之限制事項要求社員不得私自找人代班、於上班時間需穿著合作社發放之制服並配戴社員證，且不得私下接案或挑選案家；

原告社員提供勞務之報酬係每月領取固定報酬外加額外出勤日數金額，不因其工作表現成果或服務品質而異其報酬金額，且該報酬非依原告之結餘分配；

社員公約之清潔社員工作內容訂有基礎清潔動作及使用之器具，該等機具應非屬勞務提供者自備；

依勞務分配同意書，社員僅能就原告設定之勞務內容及勞務報酬表示同意，並無事先對原告所擬條款為反對或磋商之餘地；

系爭手冊要求照服員因私人原因無法繼續提供服務時，除需照程序請假外，需俟代班人員完成交接班後方可離開，另於傳送人員工作內容，要求傳送人員執行任務輪流出任務以達成團隊合作、任務執行時間以外一律回辦公室歸入機動輪流接任務等，是原告承攬新竹臺大分院勞務契約之方式與勞動合作社之原則及核心價值有違，具有相當程度之從屬性，爰認原告屬偽合作社性質且對實際從事勞務社員具有指揮監督權限，與實際從事勞務社員間之契約關係，屬勞基法規範之勞動契約。

㈡被告主張原告為偽合作社性質，並未違反信賴保護原則及誠實信用：勞動合作社與社員間是否具僱傭關係，應依個案從屬性程度判斷而定，縱被告於先前曾表示原告與社員間不具僱傭關係，亦僅能代表當時個案認定狀況，不能直接否定勞動合作社與社員間具有僱傭關係之可能，本案依個案狀況認為原告與社員間具僱傭關係或有屬偽合作社之可能，自無違反信賴保護原則及誠實信用原則之虞。

㈢原告受檢時提出之排班表或人力配置表，均僅記載勞工當日是否到勤，並無實際到離勤時間之紀錄，顯違反勞基法第30條第6項規定。

㈣聲明：原告之訴駁回。

四、本院之判斷：㈠按勞基法第2條第1款、第6款規定：「本法用詞，定義如下：一、勞工：指受雇主僱用從事工作獲致工資者。

…。

六、勞動契約：指約定勞雇關係而具有從屬性之契約。」

第30條第5項、第6項規定：「（第5項）雇主應置備勞工出勤紀錄，並保存五年。

（第6項）前項出勤紀錄，應逐日記載勞工出勤情形至分鐘為止。

勞工向雇主申請其出勤紀錄副本或影本時，雇主不得拒絕。」

第79條第1項第1款規定：「有下列各款規定行為之一者，處新臺幣二萬元以上一百萬元以下罰鍰：一、違反…、第三十條第一項至第三項、第六項、…規定。

」第80條之1第1項規定：「違反本法經主管機關處以罰鍰者，主管機關應公布其事業單位或事業主之名稱、負責人姓名、處分期日、違反條文及罰鍰金額，並限期令其改善；

屆期未改善者，應按次處罰。」

參酌勞基法第79條於104年6月3日之修法理由：「工資、工時之勞動檢查皆需要雇主備有出勤紀錄方可認定」，可知勞基法第30條第5項規定之立法目的，乃鑒於工作時間為勞動條件的重要因素之一，惟因勞雇雙方就工時、工資、休息及休假等認定時有爭議，為使勞工正常之工作時間及延長工作時間明確化，乃以課予雇主應覈實記錄勞工之出勤情形，以確保出勤紀錄正確性之作為義務，俾供勞雇雙方認定勞工實際工作時間之佐證。

至於勞工出勤紀錄，則包括以簽到簿、出勤卡、刷卡機、門禁卡、生物特徵辨識系統、電腦出勤紀錄系統或其他可資覈實記載出勤時間工具所為之紀錄（勞基法施行細則第21條第1項規定參照）。

㈡次按合作社法第1條規定：「（第1項）為健全合作制度，扶助推展合作事業，以發展國民經濟，增進社會福祉，特制定本法。

（第2項）本法所稱合作社，指依平等原則，在互助組織之基礎上，以共同經營方法，謀社員經濟之利益與生活之改善，而其社員人數及股金總額均可變動之團體。」

第2條規定：「合作社為法人。」

第3條第1項第5款規定：「合作社得經營下列業務：…。

五、勞動：提供勞作、技術性勞務或服務之業務。」

第4條第1款規定：「合作社之責任，分左列三種：一、有限責任，謂社員以其所認股額為限，負其責任。」

第16條規定：「社股金額每股至少新臺幣六元，至多新臺幣一百五十元，在同一社內，必須一律。」

第17條規定：「社員認購社股，每人至少一股，至多不得超過股金總額百分之二十；

其第一次所繳股款，不得少於所認股款四分之一。」

第22條規定：「社股年息不得超過百分之十；

無結餘時，不得發息。」

第23條第1項規定：「合作社結餘，除彌補累積短絀及付息外，應提撥百分之十以上為公積金、百分之五以上為公益金與百分之十以下為理事、監事、事務員及技術員酬勞金。」

第24條規定：「（第1項）合作社結餘，除依前條規定提撥外，其餘額按社員交易額比例分配。

（第2項）前項餘額，經提出社員大會決議不予分配時，得移充社員增認股金或撥作公積金。」

合作社法施行細則第2條規定：「合作社之設立，以社員能實行合作之範圍為準。」

又中央主管機關內政部本於合作社法第40條第4項授權訂定發布之合作社組織編制及人事管理準則第2條第2項規定：「合作社之社員係合作社所有者、經營者、使用者及結餘分配者。」

由上開規定可知，勞動合作社係勞動者依據平等原則，在互助組織之基礎上，以共同經營方法所組設之法人組織。

社員除須具備提供勞務能力及參與勞動外，亦須共同參與決策，承擔經營責任，其目的在藉由合作社之組織力量，提供社員勞作，謀社員合理所得並改善生活，以增加或創造個人社員工作機會，保障其工作權益。

然合作社社員兼具合作社所有者、經營者、使用者及結餘分配者，固為我國合作社法制所預設之法律關係，勞動合作社與其社員間就勞務給付之事項，仍不排除兩者間是有成立僱傭、承攬、委任、居間等等不同型態勞務供給契約之可能，其具體法律關係仍須依個案進行實質判斷，而非以預設之法律關係為依據，是社員之身分，與社員、社方間是否有僱傭關係，應係二事，勞動者同時具有社員之身分時，其僱傭關係之判斷基礎仍應依其提供勞務過程是否具備從屬性（勞基法第2條第6款規定參照）加以判斷。

㈢又按針對個案所涉勞務供給契約之屬性是否為「勞動契約」，釋字第740號解釋之解釋文固闡釋：「保險業務員與其所屬保險公司所簽訂之保險招攬勞務契約，是否為勞動基準法第二條第六款（按：指修正前勞基法第2條第6款規定）所稱勞動契約，應視勞務債務人（保險業務員）得否自由決定勞務給付之方式（包含工作時間），並自行負擔業務風險（例如按所招攬之保險收受之保險費為基礎計算其報酬）以為斷」，然參酌理由書第二段所載：「勞動契約之主要給付，在於勞務提供與報酬給付。

惟民法上以有償方式提供勞務之契約，未必皆屬勞動契約。

是應就勞務給付之性質，『按個案事實』客觀探求各該勞務契約之類型特徵，『諸如』與人的從屬性（或稱人格從屬性）有關勞務給付時間、地點或專業之指揮監督關係，及是否負擔業務風險，以判斷是否為系爭規定一(按：即修正前勞基法第2條第6款規定，下同)所稱勞動契約。」

及第三段所載：「關於保險業務員為其所屬保險公司從事保險招攬業務而訂立之勞務契約，基於私法自治原則，有契約形式及內容之選擇自由，其類型可能為僱傭、委任、承攬或居間，其選擇之契約類型是否為系爭規定一所稱勞動契約，仍『應就個案事實及整體契約內容』，按勞務契約之類型特徵，依勞務債務人與勞務債權人間之從屬性程度之高低判斷之，即應視保險業務員得否自由決定勞務給付之方式（包含工作時間），並自行負擔業務風險（例如按所招攬之保險收受之保險費為基礎計算其報酬）以為斷。」

等語(以上雙引號部分，為本院所加)，可見，以有償方式提供勞務之契約是否為勞基法上所稱之勞動契約，仍應就個案事實及整體契約內容，探求勞務債務人與勞務債權人間之從屬性程度之高低以為斷。

再就釋字第740號解釋所稱「人格從屬性」與勞工身分間之關聯性，乃在於雇主藉由指揮監督勞工提供勞動力之方式，獲得最大勞動價值與生產效益，在雇主對勞動力安排的過程中，勞工在雇主指示中被「客體化」，對於勞工而言，其所提供之勞動力與勞動力所有者(勞工)的人身不可分離、分割，因此雇主支配勞動力即等同支配勞工之人身，勞工之人格從而受雇主支配而具有從屬性，並據此產生社會保護之需要。

是雇主對於勞工之指揮監督，乃是人格上從屬性之核心，勞務債務人是否必須依勞務債權人之指示為勞務之提供，乃是勞動契約之類型必要特徵。

至於學理上所提出之經濟上從屬性、組織上從屬性，均非不得在雇主追求利益之目的而支配勞動力(對於勞工之指揮監督)下，予以觀察、理解。

又因勞動契約之定性為適用勞動法之基礎，基於勞動法以實踐憲法保護勞工(憲法第153條第1項規定參照)之立法目的，只要當事人的法律關係中已有相當程度之從屬性特徵，縱其部分職務內容具若干獨立性，仍應寬認屬勞基法規範之勞雇關係(最高行政法院108年度上字第954號判決意旨參照)。

㈣另勞動部為保障勞動合作社勞動者之勞動權益，並兼顧勞動合作社之運作特殊性，該部與合作社主管機關內政部及職安署多次研商，研訂完成系爭認定參考說明，並以112年11月8日勞動關2字第1120145329號函發所屬作為勞檢人員判斷認定之參考（本院卷第669頁至第673頁）。

系爭認定參考說明為勞政主管機關勞動部及合作社主管機關內政部歷經多次研商而制訂完成，足認相關判斷準據應已兼顧合作社特質及勞動權益之保障，而得為認定從屬性之參考。

㈤經查：⒈原告於96年7月28日經核准成立登記，其登記業務項目包括承攬政府機關、公私立醫療院所委外照顧老人、身障、病患、環境清潔、傳送、景觀維護、居家照顧服務及居家清潔勞動等情，有合作社查詢資料（本院卷第39頁）、內政部合作社登記證（本院卷第275頁）附卷可稽，是原告為依合作社法成立之合作社，應可認定。

又原告與新竹臺大分院簽訂勞務採購契約，由原告於履約期間（110年9月1日起至113年12月31日止）提供清潔、傳送勞務。

嗣被告於111年2月24日實施勞檢時，查得原告所屬社員於110年11月間之出勤時間未逐日記載至分鐘為止等事實，亦為原告所不爭執，並有系爭契約及所附作業規範書、勞動條件檢查紀錄表及原告代表人曾玉美之訪談紀錄在卷可佐（本院卷第115頁至第120頁、第388頁至第501頁）。

⒉原告固主張其為勞動合作社，其與社員間並非僱傭關係，不適用勞基法等語。

然如前所述，勞動合作社與其社員間就勞務給付事項之具體法律關係，須依個案進行實質判斷，而非以預設之法律關係為依據，且：⑴依原告章程第2條規定：「本社係依平等原則在互助基礎上，向外承攬各種勞務，提供社員承作。

…。」

（本院卷第277頁），原告社員公約第1點規定：「…。

故對本社向外承攬之勞務契約，應相互配合共同履行，以達成全體社員報酬最大化為目標。」

第4點規定：「本社對外承攬勞務係交由社員承作，非社員不得承作本社勞務，以確保社員勞動權益。」

（本院卷第285頁），再參諸曾玉美於勞檢訪談時陳稱：社員所負責之工作是由彭曉芬及張蘭花組長安排，哪個部門需要清潔或傳送檢體、推病床、公文之人力，排班及人力調度也由我們安排不能有空缺，社員要請假會前一天報備給組長，就沒有當天工資，社員無論當日工作量之多寡均係領一樣之報酬等語（本院卷第118頁），社員於出勤時間內不得私自找人代班（本院卷第260頁），以及原告決標取得新竹臺大分院清潔傳送勞務委外標案之投決標明細表（本院卷第387頁），分就作業班別（清潔人力-日班、病房日班、病房小夜、病房大夜；

傳送人力-日班、小夜、大夜；

除蠟打蠟；

外牆清洗等）所需作業人數及工作事項詳予規劃、分配，可見原告所屬社員係依附於原告，方得承作原告對外承攬之勞務，並應配合排班及親自提供勞務（即不得私自找人代班），如有請假應依規定為之，且勞務提供過程需社員間不同分工方得完成履約，並非由社員間共同決定分工方式，社員對於排班、請假期間之代理人等，亦不具有決定權（參見系爭認定參考說明關於「人格從屬性判斷之參考事項」第3點、關於「經濟從屬性判斷之參考事項」第3點及關於「組織從屬性判斷之參考事項」之說明）。

⑵又原告之社員公約（本院卷第256頁至第261頁），依其登記業務項目之照顧服務、環境清潔、傳送等業務，分就「照服社員」、「清潔社員」、「傳送社員」之工作內容，詳予訂定標準作業流程或應遵守事項（例如服裝儀容、上、下班簽到等），並明訂違反上述規定之「社員責任」，包括「經雇主正式書面通知裁罰，所產生之罰款應由當事人自行負擔」、「若同一社員履約期限內違規3次者，依章程第十條，經社務會決議予以除名」、「經同意排定出勤而未出勤，…，如無法尋覓其他社員代班，導致被雇主罰款時，罰金亦由原應出勤之社員負擔」等，可見原告訂有作業基準規範（此規範乃一體適用於原告所承攬之清潔、傳送等勞務契約，非僅限於系爭契約），以約束社員提供勞務方式，並得依社員於提供勞務過程所生瑕疵，予以社員不利益處置，而非由原告與社員共同承擔履約責任（參見系爭認定參考說明關於「人格從屬性判斷之參考事項」第1點第2款、第2點）。

⑶再者，依原告提供社員就系爭契約所簽署之勞務分配同意書（本院卷第214、218、222、225、228、231、234頁等），不論勞務項目係屬傳送或清潔（或兩者兼具），均記載勞務報酬為每月2萬4千元，另予勞健保補助3千元，合計2萬7千元（如擔任「組長」職務，或另從事「打腊」工作者，均另加3千元）；

且參諸原告之「台大竹東院區區域人力配置表」（本院卷第127頁至第158頁），社員均僅於「簽到」欄、「簽退」欄簽名，並未明確記載出、退勤的詳細時間，曾玉美於勞檢時亦陳稱社員無論當日工作量之多寡均係領一樣之報酬等語（本院卷第118頁），可見原告就從事相同勞務之社員，僅以社員提供勞務日數作為計算報酬依據，而非考量履約程度（參見系爭認定參考說明關於「經濟從屬性判斷之參考事項」第1點）。

又合作社法已定有發放「社股年息」（下稱股息）、提撥「公積金」、「公益金」、「理事、監事、事務員及技術員酬勞金」以及結餘分配等規定（前揭合作社法第22條至第24條規定參照）；

而原告之章程第38條規定：「本社年終結算後，有結餘時，除彌補累積損失，及付股息至多年利1分外，其餘數應平均分為100分，按照下項規定辦理：一、以百分之60作公積金，由社員大會指定機關存儲，或其他確有把握之方法運用生息，公積金除彌補損失外，不得動用。

二、以百分之10作公益金，由社員大會決議，作為發展本社業務區域內合作教育及其他公益事業之用。

三、以百分之10作理事及事務員、技術員之酬勞金，其分配辦法，由理事會決定之。

四、以百分之20作社員分配金。」

（本院卷第281頁）。

然不僅原告章程關於「公積金」之提撥比例（60％），遠逾合作社法第23條第1項所定最低比例10％，且依曾玉美於勞檢時所述：（請問貴單位【按：即原告，下同】經營型態為何？）入社前須先認股，每股100元，每人原則認購1股，有盈餘會分配，但目前107年以前虧損，108、109、110年有盈餘，但因需周轉金、履保金，所以沒有分配給社員；

（請問貴單位是否向社會揭露承攬案件所得之金額及費用並分配盈餘？）沒有揭露所得金額及費用，目前也沒有分配盈餘過（本院卷第118頁），可見原告社員從未「按社員交易額比例」獲配結餘，前揭勞務分配同意書所載「勞務報酬」，堪認係從事傳送或清潔工作內容之社員提供勞務而每月獲得固定金額之對價，應屬工資之性質。

⑷另外，原告與新竹臺大分院簽訂系爭契約承攬清潔傳送勞務後，旋即承接前手佳能工程公司之員工達25人之多，此經比對佳能工程公司110年8月員工薪資表（傳送、清潔）、原告110年9月請領服務費清冊即明（本院卷第523頁至第525頁），此情與原告社員公約第4點保障既有社員優先承作原告對外所承攬之勞務工作，以確保社員勞動權益之意旨（本院卷第285頁），似難謂相符；

且縱如原告所稱該25名員工均已入社，揆諸前述各節，亦無礙於原告與社員間存有僱傭關係之認定。

⑸原告固援引內政部97年5月15日函、前勞委會87年7月6日函、94年8月31日函等函文述及勞動合作社與社員無僱傭關係之意旨（原告所摘述各該函文之內容，參見本院卷第637、638頁），而為有利於己之主張。

然稽諸前開函文見解，無非係由合作社於我國法制上所預設的本質出發所為的闡述，然勞動合作社與其社員間就勞務給付事項之具體法律關係，須依個案進行實質判斷，已如前述，是原告上開主張，尚難為其有利之認定。

原告另主張其曾就是否適用勞基法等問題向被告詢問，經被告以102年2月25日函、102年4月8日函明確表示原告屬於合作社，與社員間非僱傭關係；

職安署亦曾採納原告異議，而撤銷行政處分，此均應足以構成信賴保護之基礎等語，然被告102年2月25日函文僅是本於合作社法相關規定及原告社員「就登記證明、設立章程係屬平等原則于互助之基礎共謀經濟之利益」，而認為原告並無適用勞基法之範疇（本院卷第189、190頁），可見該函文並非本於具體個案所生法律關係而為之認定；

而被告102年4月8日函雖係就原告與竹東榮民醫院間之法律關係而為認定（本院卷第191、192頁）、職安署106年6月22日勞職北5字第1060057481號函則就原告承攬國軍桃園總醫院清潔業務，原認定原告違反職安法相關規定，經原告陳述意見後，而同意撤銷原已作成之行政處分，改謂「本案本署於106年5月4日實施勞動檢查時，未發現貴社僱用勞工從事工作」等語（本院卷第193頁至第195頁），固均係針對個案所為之認定，然具體法律關係為何，本即應逐案進行判斷，並無因就個案所為的判斷，即生當然拘束後案認定之效力，而有所謂信賴保護之問題，是原告就此部分主張，亦同樣忽略應依個案審視合作社與其社員間就勞務給付事項之具體法律關係，自無可採。

至原告所稱其均有確實給付勞務金，顯未造成溫君等5人權益上之損害。

被告卻於先前明示原告不適用勞基法之前提下，嗣後未給予原告任何通知、輔導或改善期間，逕自對原告實施勞檢並認定違反勞基法，有違反行政程序法第9條規定、誠實信用原則及比例原則之虞等語，惟原告所謂被告於先前明示原告不適用勞基法一節，並不生信賴保護或拘束被告就後案法律關係應為之認定，已如前述，且原告是否確實給付勞務金給社員，與原告是否確有本件違規事實無涉，勞基法復未明文主管機關裁罰前應予違反該法第30條第6項規定之行為人輔導或改善之機會，是原告上開主張，亦非足採。

⑹原告又稱其並未對社員有何指揮監督行為，而係由新竹臺大分院為之等語，然前述原告與社員間存在勞雇關係從屬性，並未建立在新竹臺大分院對於原告社員提供勞務時所為指揮監督之基礎上；

且依原告提供社員就系爭契約所簽署之勞務分配同意書雖記載：「勞務提供時間與方式：依社員大會通過之社員公約及標案契約書之規定辦理。」

（本院卷第214、218、222、225、228、231、234頁等），而系爭契約第8條第16款關於「勞工權益保障」，載明：「其他：依各院區『清潔委外作業規範書、傳送服務委外作業規範書』規定辦理。」

（本院卷第394、395頁），作業規範書第14條「作業須知」第1項、第17條「查核、驗收及付款辦法」第2項並分別明訂：「廠商應指派具有清潔傳送管理專長之人員擔任領班人，負責現場監工，並督促和考核所屬人員勤惰與服務態度，同時兼負聯繫工作，聽從甲方（按：即新竹臺大分院）有關人員之指導。」

（本院卷第436頁）、「廠商管理人員需定期或不定期查核清潔、傳送人員之工作執行情形及服務態度，並製做查核紀錄，其查核結果如有需改善之處，應依機關指示立即改善，該查核紀錄得作為機關查驗、驗收之用。」

（本院卷第438頁），是於原告履約過程中，固應聽從新竹臺大分院有關人員之指導或指示，然仍應由原告指派之領班人員負責現場監工、督促並考核原告所屬人員（社員），或由原告管理人員為定期或不定期查核所屬人員工作執行情形及服務態度，可見原告於系爭契約之履行，並未失其對於所屬社員指揮、監督之權責，此由作業規範書第18條「罰則」所訂各項處罰或責任（本院卷第438、439頁），均應由廠商（即原告）承擔，而非由個別人員承受之情，亦可知之，是原告上開主張，自無可採。

⑺至原告復主張系爭契約第8條第17款明訂：「合作社社員權益保障（非屬僱傭關係之社員適用）」，足證招標機關明知且允許合作社投標，並確實於勞務契約中載明合作社社員並非僱傭關係等語。

然招標機關是否允許合作社投標，與合作社及社員間是否具有勞雇關係從屬性，乃屬二事，且綜觀系爭契約，應屬供具體標案簽約時予以調整使用之制式契約書，此觀諸原告所引系爭契約第8條第17款所為上開規定內容外，於同條第16款「勞工權益保障」，亦就受廠商僱用派駐機關工作場所之勞工權益，予以明文規範，而本件系爭契約就此兩款（第8條第16款、第17款）規定內容，均未為特別註記（例如於方格內塗黑或於空白欄位填寫），原告以系爭契約第8條第17款之標題為「合作社社員權益保障（非屬僱傭關係之社員適用）」，即謂招標機關確實於勞務契約中載明合作社社員並非僱傭關係等語，自有誤會，遑論合作社與其社員間是否為僱傭關係，招標機關亦非有權認定機關，是原告此部分所述，亦無從為其有利之認定。

㈥綜上所述，原告與溫君等5人間確實具有勞雇關係從屬性而為勞動契約關係，原告主張均無足採。

從而，被告以原告違反勞基法第30條第6項規定，而依同法第79條第1項第1款、第80條之1第1項規定，處以2萬元罰鍰，並公布原告名稱、負責人姓名、處分期日、違反條文及罰鍰金額，認事用法均無違誤，訴願決定予以維持，核無不合。

原告訴請本院為如其聲明所示之判決，為無理由，應予駁回。

五、結論：本件原告之訴為無理由，應予駁回。

中 華 民 國 113 年 3 月 7 日
審判長法 官 楊得君
法 官 彭康凡
法 官 李明益
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院高等行政訴訟庭提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內補提理由書；
如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附繕本）。
三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者，逕以裁定駁回。
四、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書（行政訴訟法第49條之1第1項第3款）。
但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人（同條第3項、第4項）。
得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 ㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其代表人、管理人、法定代 理人具備法官、檢察官、律師資格或 為教育部審定合格之大學或獨立學院 公法學教授、副教授者。
2.稅務行政事件，上訴人或其代表人、 管理人、法定代理人具備會計師資格 者。
3.專利行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。
㈡非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。
2.稅務行政事件，具備會計師資格者。
3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。
4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。
是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。
中 華 民 國 113 年 3 月 7 日
書記官 范煥堂