臺北高等行政法院行政-TPBA,112,訴,647,20240613,1

臺北高等行政法院判決
高等行政訴訟庭第五庭
112年度訴字第647號
113年5月16日辯論終結
原 告 潘雅賀

訴訟代理人 周仕傑 律師
被 告 桃園市政府都市發展局

代 表 人 江南志（局長）
訴訟代理人 陳河泉 律師
上列當事人間都市計畫法事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：

主 文

原告之訴駁回。

訴訟費用由原告負擔。

事實及理由

壹、事實概要：原告前於民國（下同）112年2月2日向臺灣桃園地方法院（下稱桃園地院）投標拍定取得桃園市平鎮區新富段385、386地號土地（下稱系爭土地），並經發給權利移轉證書後登記為所有權人。

嗣原告於112年3月6日以申請書向被告函詢系爭土地是否屬於公共設施保留地，經被告以112年3月9日桃都行字第1120006924號函（下稱112年3月9日函）回覆略以：「依據桃園市政府工務局111年12月14日桃工用字第1110051849號函所示，旨揭地號土地位於市道112線環南路2段265號前，係改制前本市平鎮區公所辦理『1-4外環道B段道路新闢工程』用地範圍，曾於69年間辦理協議價購，故非屬公共設施保留地。」

，原告不服，以桃園地院民事執行處於進行拍賣前，曾向桃園市政府函詢土地使用分區，經桃園市政府於111年10月25日發給（111）桃市都行字第37386號「桃園市政府都市計畫土地使用分區（或公共設施用地）證明書」（下稱系爭使用分區證明書），其上記載系爭土地為「道路用地」，並於公共設施用地土地取得方式及需地機關欄位記載「屬公共設施用地，土地取得方式為徵收、協議價購，需地機關為桃園市政府工務局」，顯見系爭土地應屬公共設施保留地無疑為由，遂提起本件確認訴訟，請求確認系爭土地為公共設施保留地。

貳、本件原告主張：

一、原告係依行政訴訟法第6條第1項與第3項規定提起本件確認訴訟：

（一）系爭使用分區證明書上係記載系爭土地為「道路用地」，並於公共設施用地土地取得方式及需地機關欄位記載「屬公共設施用地，土地取得方式為徵收、協議價購，需地機關為桃園市政府工務局」，顯見系爭土地應屬公共設施保留地無疑。

又系爭土地是否屬於公共設施保留地之性質，即屬於兩造間之公法法律關係，至於被告112年3月9日函是否為行政處分，與本案爭點無關，原告亦非主張該函為行政處分或請求撤銷該函之行政處分，而是以該函之內容用以證明兩造間就系爭土地是否屬於公共設施保留地之公法法律關係有所爭執，自應依據行政訴訟法第6條規定由本院為判斷。

（二）系爭土地雖辦理協議價購，但於土地登記上並未有任何記載，系爭使用分區證明書仍記載為公共設施用地，顯見協議價購不應發生權利變動或限制之效果，被告認定系爭土地經協議價購後非屬公共設施保留地顯有錯誤，此一公法上法律關係成立既經被告所否認，原告有即受確認判決之法律上利益，故提起本訴請求確認此一公法上關係之存在。

二、原告曾委請訴外人吳政翰向桃園市政府請發給「桃園市政府都市計畫土地使用分區（或公共設施用地）證明書」（原證六），其桃園市政府於112年2月7日發給（112）桃市都行字第03150號「桃園市政府都市計畫土地使用分區（或公共設施用地）證明書」，其上亦記載系爭土地為「道路用地」，並於公共設施用地土地取得方式及需地機關欄位記載「屬公共設施用地，土地取得方式為徵收、協議價購，需地機關為桃園市政府工務局」，而原告係經法院強制執行拍賣取得系爭土地，法院強制執行拍賣公告上亦記載「依桃園市政府都市發展局111年10月26日函稱，拍賣之385、386地號為土地中壢平鎮都市計畫（61年2月26日）道路用地，屬於公共設施用地，土地取得方式為徵收、協議價購。

需地機關為桃園市政府工務局」。

原告係基於信賴相關桃園市政府所發給之系爭使用分區證明書與法院拍賣公告，認系爭土地屬於公共設施保留地方才向法院投標承買。

系爭使用分區證明書內記載系爭土地為公共設施用地，且並無相關已完成協議價購之說明或記載，顯見國家對外的公權力行為，已令原告產生信賴，具有信賴之基礎，而原告基於此一信賴，產生信賴心理後將信賴積極地表現出來，形成客觀上可以觀察到的具體行為即本件之投標承買行為，已具有信賴之表現，而原告花費鉅資投標，其信賴自應受到保護，且無行政程序法第119條所列之情形，原告之信賴利益自應受到保障。

三、被告自述於69年間辦理協議價購程序，至原告經由法院於112年拍賣取得系爭土地，其間已長達43年，但均未辦理所有權移轉登記，顯有怠於行使職務之行為。

有關土地徵收或協議價購，係規定土地法與土地徵收條例，土地法第5編「土地徵收」中，雖無有關「協議價購」之名詞，惟於其施行法第50條中規定：「土地法第224條規定之徵收土地計畫書，應記明左列事項：…十、曾否與土地所有權人經過協定手續及其經過情形。

…」，亦即需用土地人於申請徵收前，應與土地所有權人經過協議手續，行政院亦於61年10月14日以台內字第9954號函補充釋示：「徵收土地公告期滿補償完畢，應於1個月內囑託地政事務所為所有權移轉之登記。」

並敘明：「……惟公用徵收取得土地權利，係基於法律賦予國家之強制權力，屬於原始取得，不以登記為生效要件，致政府機關或地方自治機關對私有土地依法徵收完畢，每有怠於聲請或囑託所有權移轉登記情事，影響地籍之管理甚大，且極易滋糾紛。

為適應實際需要，嗣後凡政府機關依法徵收土地公告期滿，補償完畢，該管市、縣地政機關應於1個月內將被徵收土地列冊連同原土地所有權狀，令由該管地政事所依職權逕為所有權移轉之登記……。」

嗣內政部並於69年1月增訂土地登記規則第78條（現為第99條）規定：「因徵收或照價收買取得土地權利者，直轄市、縣（市）地政機關應於補償完竣後1個月內，檢附土地清冊及已收受之權利書狀，囑託登記機關為所有權登記，或他項權利之塗銷或變更登記。」

，本件雖非徵收程序，但協議價購亦屬政府取得公用事業土地之方式之一，自應於協議價購完成後從速辦理所有權移轉登記，然前被告並未遵照辦理，亦未回溯檢視漏未辦登記之案件並進行補辦事宜，顯有疏失無疑。

四、綜上所述，原告係基於信賴系爭使用分區證明書與法院拍賣公告，認系爭土地屬於公共設施保留地方才向法院投標承買。

本件實係行政機關怠惰未積極辦理協議價購土地之移轉登記，延宕多年後，原告基於正當之信賴基礎向強制執行法院投標承買系爭土地，且無論是否已完成協議價購程序，需地機關應僅依據契約關係對原土地所有權人取得債之請求權，不應對土地本身公法上之性質或關係產生變動等語。

五、並聲明：

（一）請求確認桃園市平鎮區新富段385、386地號土地為公共設施保留地。

（二）訴訟費用由被告負擔。

參、被告則以：

一、原告之訴並不合法：

（一）按確認公法上法律關係成立或不成立訴訟，所稱之公法上法律關係，係指特定生活事實之存在，在兩個以上權利主體間所產生之公法上權利義務關係，或產生人對權利客體間之公法上利用關係。

而行政法上法律關係之成立，雖有直接基於法規規定者，亦有因行政處分、行政契約或事實行為而發生者，惟法規、行政行為及事實均非法律關係之本身，不得以其存否為確認訴訟之標的（最高行政法院109年度上字第379號判決要旨參照，乙證1）。

（二）原告於112年3月間向被告函詢系爭土地是否屬於公共設施保留地時，被告以112年3月9日號函（原證4）回覆稱「依據桃園市政工務局111年12月14日桃工用字第1110051849號函所示，旨揭地號土地位於市道112線環南路2段265號前，係改制前本市平鎮區公所辦理『1-4外環道B段道路新闢工程』用地範圍，曾於69年間辦理協議價購，故非屬公共設施保留地。」

，被告係依桃園市政府工務局111年12月14日桃工用字第1110051849號函（乙證2）所函覆之說明，據以回覆原告，被告112年3月9日函係就原告之函詢所為之單純事實敘述之說明，並非對人民之請求有所准駁，僅屬觀念通知，並非行政處分，亦未對原告之權利義務產生任何規制，原告尚難據此主張兩造間有何公法之法律關係存在，原告之訴亦無權利保護之必要，難認符合提起確認訴訟之要件，原告之訴並不合法。

二、依內政部87年6月30日台內營字第8772176號函及93年5月17日台內營字第09300841572號函，經政府協議價購之土地，雖尚未辦理產權移轉登記，其買賣法律關係仍存在，政府仍有合法土地使用權，已非保留供政府或公用事業機構取得開闢，並已不具保留性質，尚難認定為公共設施保留地。」

係都市計畫法主管機關對都市計畫法所稱「公共設施保留地」之意義，所為之釋示，核與都市計畫法相關之規定意旨相符，得據為認定「公共設施保留地」之依據。

準此，市區道路為公物，私有土地不因都市計畫細部計畫劃為道路用地，即當然成為道路，其提供公用，除經徵收、區段徵收、市地重劃方式取得外，亦得經與土地所有人以價購方式取得處分權，作為路基興建道路。

又物之出賣人負交付其物於買受人，並使其取得該物所有權之義務，為民法第348條第1項之規定，此所謂交付其物於買受人，於土地買賣係指移轉土地之占有於買受人而言；

而消滅時效完成，僅債務人取得拒絕履行之抗辯權，得執以拒絕給付而已，其原有之法律關係並不因而消滅。

在土地買賣之情形，倘出賣人已交付土地與買受人，雖買受人之所有權移轉登記請求權之消滅時效已完成，惟其占有土地既係出賣人本於買賣之法律關係所交付，即具有正當權源。

因此，原屬公共設施保留地之都市計畫道路用地土地，經需地機關以協議價購方式向所有權人買受後，事實上作為道路使用，應認需地機關作公共設施用地使用，已具有正當權源，不因需地機關是否辦理所有權登記而有不同。

是以，經價購取得之都市計畫道路用地，經需地機關辦理價購，並由土地所有權人收受價款完畢後，需地機關已作道路使用之土地，雖未辦理所有權移轉登記，然該土地已非留待需地機關取得，始得作為道路使用，而非屬公共設施保留地。

三、依桃園市平鎮區公所110年6月2日桃市平工字第1100014906號函（見乙證4）之說明及所檢附之資料，系爭土地曾於69年間辦理協議價購，當時之土地所有權人王萬邦並已具領協議價購補償地價完畢，只是於協議價購已逾15年尚未完成產權移轉登記而已。

四、系爭土地於61年2月26日中壢平鎮都市計畫案經劃設為道路用地，其土地使用分區迄未變更，系爭土地並已開闢供作平鎮1-4外環道B段道路（即市道環南路2段265號前），系爭土地於69年與系爭土地原所有權人王萬邦已完成協議價購，準此，系爭土地既已於69年與系爭土地原所有權人王萬邦完成協議價購，以供開闢道路之用，即已合法取得使用權，且事實上系爭土地亦已開闢供作道路使用迄今。

則系爭土地顯業依其都市計畫劃設之土地使用分區，按原規劃指定之目的作為公共設施用地（道路）使用，已無留待將來各公用事業機構、各該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所取得後按原目的使用可言，自不具保留性質。

縱令系爭土地迄今未能完成所有權移轉登記予桃園市政府，但此僅為私法上所有權屬之問題，與是否為公共設施保留地之認定無涉，系爭土地既不具保留性質，依前揭規定與說明，即非屬公共設施保留地。

五、原告主張系爭土地於拍定前，原告無法向被告詢問系爭土地是否係屬公共設施保留地云云，然查只要任何人檢附土地使用分區證明書，即可向被告申請函詢土地是否屬公共設施保留地，被告並無明文限制查詢人資格，故並毋需由土地所有權人方得提出申請。

惟本件拍定前原告並未向被告詢問系爭土地是否係屬公共設施保留地。

另桃園地院民事執行處亦未函詢被告系爭土地是否屬於公共設施保留地，僅於111年10月24日以桃院增三111年度司執91255字第1114034514號函（乙證9），函請被告惠復系爭土地現在編為何種用途，經被告以111年10月26日桃都行字第1110037367號函（乙證10）檢附系爭使用分區證明書。

六、原告主張系爭土地雖辦理協議價購，但於土地登記上並未有任何記載云云，惟查，現行法令並未規定土地若已辦理協議價購，必須於土地登記上加以記載。

而系爭土地之取得方式為協議價購，並非徵收，土地徵收條例係於89年間始制定，土地徵收條例制定前之協議價購，係採私法買賣契約說，在尚未辦理移轉登記前，因買賣僅有債權效力，事實上，若土地所有權人欲將土地再行處分予第三人，或經法院查封拍賣，被告本即難以阻止，故應無所謂誘導他人購買無價值土地之虞，因土地若移轉登記予第三人，對被告而言，並無任何益處。

又土地使用分區證明書上有無經過協議價購，記載內容雖相同，惟此係因被告所核發之土地使用分區證明書係依據公告實施都市計畫圖及地籍圖核對其土地使用分區（或公共設施用地），該證明書係就查核土地使用分區（或公共設施用地）、計畫書之特殊使用規定（如市地重劃或區段徵收整體開發等）、公共設施之需地機關及取得方式予以查列，至於土地有無辦理徵收、協議價購非屬應查列事項。

有關該筆土地有無徵收、協議價購等相關資料則須另向各需用土地機關查察。

另被告過去並無土地使用分區證明書在未協議價購前記載為公共設施保留地，協議價購後就記載為公共設施用地之案例，因如上所述，有關該筆土地有無徵收、協議價購等相關資料須另向各需用土地機關查察，故是否屬公共設施保留地，需仍由被告桃園市政府都市發展局審視各需用土地機關之徵收、協議價購等情形予以認定。

七、原告係誤解112年2月7日發給（112）桃市都行字第03150號「桃園市政府都市計畫土地使用分區（或公共設施用地）證明書」（原證6）記載即屬「公共設施保留地」，實際上，二者之定義並不相同，亦即系爭土地之土地使用分區為道路用地，即「公共設施用地」，但已非屬「公共設施保留地」，從而，原告訴請確認系爭土地為公共設施保留地，亦無理由。

八、系爭使用分區證明書及法院拍賣公告，均僅記載系爭土地屬於「公共設施用地」，並未記載系爭土地屬於「公共設施保留地」。

況若如原告所稱系爭使用分區證明書所載「公共設施用地」即為「公共設施保留地」的話，則原告何須於112年2月2日拍定取得系爭土地後，即於112年3月6日向被告申請函查系爭土地是否屬「公共設施保留地」？此有原告之申請書可稽（乙證7），足見本件並無原告所稱信賴保護原則之適用等語。

九、並聲明：

（一）駁回原告之訴。

（二）訴訟費用由原告負擔。

肆、兩造不爭之事實及兩造爭點：如事實概要欄所述之事實，業據提出桃園地院不動產拍賣公告（見本院卷第17至23頁）、桃園地院不動產拍賣筆錄（見本院卷第25至27頁）、桃園地院不動產權利移轉證書（見本院卷第29至30頁）、系爭土地土地登記第一類謄本（見本院卷第31至32頁）、原告112年3月6日申請書（見本院卷第105頁）、被告112年3月9日函（見本院卷第33頁）、系爭使用分區證明書（見本院卷第35頁）等本院卷所附證物為證，其形式真正為兩造所不爭執，堪信為真，兩造之爭點厥為：一、原告提起本件確認訴訟，是否符合確認訴訟之要件？

二、如認原告提起本件確認訴訟係為合法，則原告訴請確認系爭土地為公共設施保留地，有無理由？

伍、本院之判斷：

一、本件應適用之法條與法理：

（一）都市計畫法第4條規定：「本法之主管機關：在中央為內政部；

在直轄市為直轄市政府；

在縣（市）為縣（市）政府。」

（二）都市計畫法第42條規定：「都市計畫地區範圍內，應視實際情況，分別設置左列公共設施用地：一、道路、公園、綠地、廣場、兒童遊樂場、民用航空站、停車場所、河道及港埠用地。

二、學校、社教機構、社會福利設施、體育場所、市場、醫療衛生機構及機關用地。

三、上下水道、郵政、電信、變電所及其他公用事業用地。

四、本章規定之其他公共設施用地。

前項各款公共設施用地應儘先利用適當之公有土地。」

（三）都市計畫法第48條規定：「依本法指定之公共設施保留地供公用事業設施之用者，由各該事業機構依法予以徵收或購買；

其餘由該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所依左列方式取得之：一、徵收。

二、區段徵收。

三、市地重劃。」

（四）以下函釋為執行都市計畫法之技術性、細節性內容之闡示，與立法意旨相符，且未逾越該法之限度，辦理該具體個案之行政機關予以適用，自無違誤： 1、內政部87年6月30日（87）台內營字第8772176號函：【主旨：關於都市計畫法所稱「公共設施保留地」之認定疑義乙案，請查照轉行。

說明：一、依據行政院87.05.11台87內字第22387號函辦理，並復財政部87.01.13台財稅字第871924376號、87.02.25台財稅字第870095236號函暨臺灣省政府建設廳87.04.10建四字第611434號、87.05.21建四字第01853號函。

二、查都市計畫法所稱之「公共設施保留地」，依都市計畫法第48條至第51條之立法意旨，係指依同法所定都市計畫擬定、變更程序及同法第42條規定劃設之公共設施用地中，留待將來各公用事業機構、各該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所取得者而言。

已取得或非留供各事業機構、各該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所取得者，仍非屬公共設施保留地。

三、左列經都市計畫主管機關列冊或都市計畫書規定有案之土地，為非留供各事業機構、各該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所取得之公共設施用地，應非屬都市計畫法所稱之「公共設施保留地」。

（一）經依都市計畫法第30條規定所訂辦法核准由私人或團體投資興辦之公共設施用地。

（二）依都市計畫法第61條第2項規定，已由私人或團體於舉辦新市區建設範圍內，自行負擔經費興建之公共設施用地。

（三）配合私人或團體舉辦公共設施、新市區建設、舊市區更新等實質建設事業劃設，並指明由私人或團體取得興闢之公共設施用地。

四經各公用事業機構、各該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所開闢使用，但尚未依法取得之公共設施用地，依前述都市計畫法之立法意旨，仍屬公共設施保留地。

行政院71.11.23台71內第19891號函有關「經依都市計畫完成使用之都市計畫道路，參採行政法院43年判字第8號判例意旨，具有公用地役關係之道路用地，應非屬都市計畫法第50條所稱之「公共設施保留地」之核示，業經本部報奉行政院87.05.11台87字第23387號函同意，停止適用。

】 2、內政部93年5月17日台內營字第09300841572號函：【主旨：檢送本部93年4月15日召開研商「監察院為調查都市計畫公共設施用地業經政府協議價購，但土地仍登記為私有土地，是否仍屬公共設施保留地」會議紀錄乙份，請查照。

附件：會議紀錄七、結論：（一）本部87年6月30日（87）台內營字第8772176號函釋「…經各公用事業機構、各該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所開闢使用，但尚未依法取得之公共設施用地，…仍屬公共設施保留地。」

之意旨：1、查都市計畫公共設施保留地依民國86年5月21日修正公布之土地稅法第39條第2項規定，於徵收前移轉可免徵土地增值稅；

其於依法徵收時，依都市計畫法第49條規定，應按毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值給予地價補償，必要時得加成補償；

其因繼承或因配偶、直系血親間之贈與而移轉者，得依都市計畫法第50條之1規定，免徵遺產稅或贈與稅，因此，公共設施保留地之認定，關係人民權益至鉅。

2、查本部87年6月30日（87）台內營字第8772176號函釋前，有關公共設施保留地之認定，係以已取得或已開闢使用為基準，基於左列各點考量，爰以該函變更解釋為以已取得為認定基準。

（1）公共設施保留地如以已開闢使用為認定基準，將造成願意先行提供土地作公共設施使用之土地所有權人，無法享有前述徵收地價補償及減免土地增值稅、遺產稅或贈與稅之優惠，致土地所有權人權益嚴重受損。

（2）揆諸立法院公報第62卷第59期所刊載之立法院內政、經濟、交通三委員會聯席審查都市計畫法修正草案會議紀錄有關公共設施保留地一詞之詢答內容，係參採土地法第213條保留徵收規定之精神，是以，公共設施保留地如以已開闢使用為認定基準，即與上開都市計畫法之立法精神不合。

（3）查行政院有關既成道路因具有公用地役關係，非屬公共設施保留地，依規定不得辦理徵收補償之相關函令解釋（行政院67年7月14日台67內字第6301號函、69年2月23日台69內字第2072號函），與憲法保障人民財產權之意旨不符部分，業分經司法院大法官會議議決釋字第400號解釋應不再援用，至於行政院71年11月23日台71內字19891號函業經本部報奉行政院87年5月11日台87內字第22387號函示同意停止適用。

（二）公共設施保留地如經需地機關協議價購並已開闢使用供通行三十餘年，惟迄未辦理所有權移轉登記，依87年6月30日（87）台內營字第8772176號函說明三解釋，是否仍屬公共設施保留地：按民法第345條規定：「稱買賣者，謂當事人約定一方移轉財產權於他方，他方支付價金之契約。

當事人就標的物及其價金互相同意時，買賣契約即為成立」，復按最高法院85年台上字第389號判例略以：「按消滅時效完成，僅債務人取得拒絕履行之抗辯權，得執以拒絕給付而已，其原有之法律關係並不因而消滅。

在土地買賣之情形，倘出賣人已交付土地與買受人，雖買受人之所有權移轉登記請求權之消滅時效已完成，惟其占有土地既係出賣人本於買賣之法律關係所交付，即具有正當權源，原出賣人自不得認係無權占有而請求返還」，是以，經政府協議價購之土地，雖尚未辦理產權移轉登記，其買賣法律關係仍存在，政府仍有合法土地使用權，依前開87年6月30日函釋，已非保留供政府或公用事業機構取得開闢，並已不具保留性質，尚難認定為公共設施保留地。

……八、散會。

】

二、原告提起本件確認訴訟，符合確認訴訟之要件：系爭土地是否屬於公共設施保留地之性質，乃屬於兩造間之公法法律關係，因都市計畫公共設施保留地依土地稅法第39條第2項規定，於徵收前移轉可免徵土地增值稅；

其於依法徵收時，依都市計畫法第49條規定，應按毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值給予地價補償，必要時得加成補償；

其因繼承或因配偶、直系血親間之贈與而移轉者，得依都市計畫法第50條之1規定，免徵遺產稅或贈與稅，可知，公共設施保留地之認定，關係原告權益至鉅。

而系爭「使用分區證明書」上係記載系爭土地為「道路用地」，並於公共設施用地土地取得方式及需地機關欄位記載「屬公共設施用地，土地取得方式為徵收、協議價購，需地機關為桃園市政府工務局」，此一「公共設施用地」之公法上法律關係，既經原告所否認，原告有即受確認判決之法律上利益，可得依行政訴訟法第6條第1項規定提起本件確認訴訟，合先敘明。

三、系爭土地係為「公共設施用地」，原告訴請確認系爭土地為「公共設施保留地」，為無理由：

（一）原告雖主張因行政機關怠惰未積極辦理協議價購土地之移轉登記，原告係基於信賴系爭使用分區證明書與法院拍賣公告，認系爭土地屬於公共設施保留地方才向法院投標承買。

無論是否已完成協議價購程序，需地機關僅對原土地所有權人取得「債之請求權」，不應對土地本身公法上之性質（公共設施保留地）產生變動（成為公共設施用地）等語。

（二）惟依都市計畫法第42條第1項規定：「都市計畫地區範圍內，應視實際情況，分別設置左列公共設施用地：一、道路、公園……」，及都市計畫法第48條規定：「依本法指定之公共設施保留地供公用事業設施之用者，由各該事業機構依法予以徵收或購買；

其餘由該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所依左列方式取得之：一、徵收。

二、區段徵收。

三、市地重劃。」

，及內政部87年6月30日（87）台內營字第8772176號函、內政部93年5月17日台內營字第09300841572號函內容可知，都市計畫法所稱之「公共設施保留地」，依都市計畫法第48條至第51條之立法意旨，係指依同法所定都市計畫擬定、變更程序及同法第42條規定「劃留待將來取得」之公共設施用地，若「已取得」之公共設施用地，即非屬公共設施保留地。

又公共設施用地業經政府協議價購，且已開闢使用，但土地仍登記為私有土地者，亦非屬公共設施保留地，其理由在於：１、公共設施用地固非以「已開闢使用」為認定基準，而係以「已取得」為認定基準。

２、在土地買賣之情形，倘出賣人已交付土地與買受人，雖買受人之所有權移轉登記請求權之消滅時效已完成，惟其占有土地既係出賣人本於買賣之法律關係所交付，即具有正當權源，原出賣人不得認係無權占有而請求返還（最高法院85年台上字第389號判決參照），是以，經政府協議價購之土地，雖尚未辦理所有權移轉登記，其買賣法律關係仍存在，政府仍有合法土地使用權，已非保留供政府或公用事業機構取得開闢，且已不具保留性質，尚難認定為公共設施保留地。

（三）本件系爭土地依桃園市平鎮區公所110年6月2日桃市平工字第1100014906號函所檢附之「桃園縣平鎮鄉公所『購買』1-4外環線B段道路新闢工程用地土地補償地價清冊」（見本院卷第75-82頁之乙證4），雖記載為「補償地價」，但實際上應為買賣價金。

蓋依桃園市平鎮區公所112年7月4日桃市平工字第1120023462號函（見本院卷第169-217頁之乙證8）所檢附之土地買賣所有權移轉契約書，土地所有權人王萬邦有於制式之土地買賣所有權移轉契約書上用印，若係土地徵收屬公法行為，由執行徵收機關檢附依法完成徵收及補償之證明文件，囑託登記機關辦理所有權變更及他項權利塗銷登記，並毋需土地所有權人於制式之土地買賣所有權移轉契約書上用印，故可據此判斷為協議價購，屬私法買賣契約。

易言之，系爭土地於69年間已辦理協議價購，當時之土地所有權人王萬邦已具領協議價購價金，只是於協議價購後逾15年尚未完成產權移轉登記。

又系爭土地於61年2月26日中壢平鎮都市計畫案經劃設為道路用地，並已開闢供作平鎮1-4外環道B段道路（即市道環南路2段265號前）使用迄今（見桃園市政府112年3月3日(112)桃市都行字第06544號都市計畫土地使用分區證明書，本院卷第148頁），即原地主王萬邦已將系爭土地交付予買受人，雖尚未辦理所有權移轉登記，其買賣法律關係仍存在，被告仍有合法土地使用權，系爭土地已非「保留供被告取得」開闢，不再具有「保留」性質，即難認定為公共設施保留地，而係已成為「公共設施用地」，原告訴請確認系爭土地仍為「公共設施保留地」，即難認為有理由。

四、綜上，原告訴請確認桃園市平鎮區新富段385、386地號土地為公共設施保留地，為無理由，應予駁回。

五、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 113 年 6 月 13 日
審判長法 官 陳心弘
法 官 林妙黛
法 官 畢乃俊
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院高等行政訴訟庭提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內補提理由書；
如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附繕本）。
三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者，逕以裁定駁回。
四、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書（行政訴訟法第49條之1第1項第3款）。
但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人（同條第3項、第4項）。
得不委任律師為訴訟代理人之情形 所需要件 (一)符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備法官、檢察官、律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。
2.稅務行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備會計師資格者。
3.專利行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。
(二)非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。
2.稅務行政事件，具備會計師資格者。
3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。
4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。
是否符合(一)、(二)之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出(二)所示關係之釋明文書影本及委任書。
中 華 民 國 113 年 6 月 13 日
書記官 李依穎