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臺北高等行政法院判決
高等行政訴訟庭第一庭
112年度訴字第898號
113年7月18日辯論終結
原 告 劉莉芩
被 告 新竹市政府
代 表 人 高虹安（市長）住同上
訴訟代理人 郭晉彰
輔助參加人 新竹市○○○○○○○○○
代 表 人 ○○○ (校長)
訴訟代理人 陳淑美
上列當事人間不予續僱事件，本院判決如下：
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、爭訟概要：緣原告原係被告幼托整合裁撤新竹市立托兒所凍結保育員職缺改以約僱人員進用，於民國101年1月16日分配至輔助參加人學校擔任約僱人員，前經被告以111年12月29日府人任字第1110115617P號聘（解）僱通知書（下稱111年12月29日通知書）通知續僱，僱用期限自112年1月1日起至同年2月28日止，並經輔助參加人與原告依行政院與所屬中央及地方各機關約僱人員僱用辦法（下稱約僱辦法）規定，簽訂新竹市政府約僱人員僱用契約書（下稱系爭僱用契約），嗣被告以112年2月22日府人任字第11200346656號書函（下稱112年2月22日函）通知原告聘僱期限至112年2月28日止不續聘僱，請於112年2月28日前辦妥離職手續。
原告不服，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明：㈠主張要旨：⒈依據原告於112年1月13日與輔助參加人簽訂之系爭僱用契約可知，兩造間之聘僱關係應依約僱辦法辦理，考核程序則應依新竹市政府及所屬機關學校約聘僱人員考核要點（下稱系爭考核要點）辦理。
又輔助參加人並無約僱辦法第5條第1項但書規定之情事，則其所簽訂之系爭僱用契約應以1年為限，故系爭僱用契約所約定之2個月僱用期，顯然違反約僱辦法第5條第1項本文之規定。
⒉其次，輔助參加人雖依「新竹市政府暨所屬機關約聘僱人員人力資源與年度計畫考核紀錄表」（下稱被告約聘僱人員考核紀錄表）對原告為112年1月1日至同年2月28日之考核，惟該考核非系爭僱用契約之內容，輔助參加人亦未依據系爭考核要點之規定事先通知原告，或以書面通知原告考核結果，更未給予原告陳述意見之機會，是輔助參加人據此對原告所為之「人力資源與年度計畫考核紀錄表」（下稱系爭考核表）查無法據，被告以之作為決定不續僱原告之依據，顯然有違程序正義、誠實信用原則、信賴保護原則，亦有違反系爭僱用契約之約定。
⒊原告歷年年終考核均為甲等，並無表現不佳之情事。
至系爭考核表所載情節，輔助參加人並未舉證以實其說，且依幼兒教育及照顧法第16條之規定，每班本應配置2位教保員，故輔助參加人所稱原告無法獨立帶班之主張，顯然違反上開規定。
是以，輔助參加人據此作成考核D之評定，應屬無效。
又被告固然陳稱縱原告之考核結果為A，被告亦不必然續僱原告乙節，倘若為真，則輔助參加人又何須為本次考核？足認被告此部分之主張，洵非可採。
㈡聲明：確認原告與被告間約僱之公法上法律關係自112年3月1日起至118年4月30日止存在。
三、被告答辯及聲明：㈠答辯要旨：⒈依約僱辦法第4條第2項及公務人員任用法（下稱任用法）第26條之1第1項第3款規定可知，原告續僱與否係被告新任代表人之人事任免權責。
考量約聘僱人員係1年1聘僱，而被告新任代表人自就任起至年終僅餘5日，且約聘僱人員良窳不知，故被告爰先聘僱至112年2月28日止，請各機關首長利用此一緩衝期間，基於業務需要再行檢視、盤點約聘僱人員與施政計畫推動之契合性，以提升工作績效，故系爭僱用契約依此約定之僱用期限為2個月，並未違反約僱辦法第5條第1項之規定。
⒉依系爭考核要點第3點規定，考核分為平時考核（6月辦理）、年終考核（12月辦理）及專案考核（契約存續期間重大功過或違反契約時辦理），因111年年終考核業經被告前任代表人核定，被告乃參照銓敘部78年9月18台華甄二字第300618號函釋之意旨，訂定被告約聘僱人員考核紀錄表，供被告所屬機關學校首長審視約聘僱人員112年度績效與施政計畫契合度，作為112年3月1日起是否予以續聘僱之依據，輔助參加人並據予辦理考核，且建議被告不續僱原告，是被告乃以112年2月22日函通知原告自112年3月1日起不予續僱，此僅為不再與原告續訂公法上契約之意思表示，並非行政處分，而為觀念通知，被告亦無續僱原告之義務。
⒊系爭考核要點並未規定聘僱期滿有應續予聘僱約聘僱人員之義務，且輔助參加人亦已表明歷年給予原告考核甲等，係為維護職場和諧，並非原告有何表現優異情事。
至系爭考核要點第8點規定，係規範於契約存續期間約聘僱人員違反相關規定而辦理專案考核予以解聘僱之情形，核與本件原告係因契約期滿不予續僱之情形，二者並非相同。
又揆諸約僱辦法第8條之1第3項規定可知，考核方式核屬機關自行訂定事項，而被告訂定之系爭考核要點第6點第5項有關陳述意見之規定，係適用於年終考核及專案考核，核與本件係因應新任首長施政需求而另行辦理之考核程序有別。
何況，被告已於112年2月22日函加註救濟教示文字，是被告未予原告陳述意見而不續僱原告，於程序上尚屬合宜。
㈡聲明：原告之訴駁回。
四、輔助參加人陳述意見略以：輔助參加人係依據被告來文之流程辦理，考核原告112年1月至2月間之表現。
又原告之前雖有數年之年終考核為甲等，惟此係為了維持園內和諧所為，此從輔助參加人於103年間即曾因原告表現不佳而欲不予聘僱，卻因外部原因（如選舉考量）而作罷等情可明，故原告之前年終考核甲等，並非因原告有何優良表現等語。
五、爭點：㈠輔助參加人依被告約聘僱人員考核紀錄表對原告為112年1月1日至同年2月28日之考核，是否適法有據？有無違反約僱辦法第5條第1項本文之規定？或有無違反程序正義、誠實信用原則、信賴保護原則暨系爭僱用契約約定之情事？㈡被告依約僱辦法及系爭考核要點之規定暨系爭僱用契約之約定，有無續僱原告之義務？原告請求確認其與被告間之約僱關係自112年3月1日起至118年4月30日止存在，有無理由？
六、本院之判斷：㈠前提事實：前揭爭訟概要欄所載事實，為兩造所不爭執，復有被告111年12月29日通知書（本院卷第139至141頁）、被告112年1月3日市務會議紀錄（本院卷第179至184頁）、系爭僱用契約（本院卷第143至146頁）、系爭考核表（本院卷第191至192頁）、被告112年2月22日函（本院卷第25頁）在卷可稽，自堪認為真正。
㈡應適用之法令：⒈約僱辦法第1條規定：「行政院與所屬中央及地方各機關 （以下簡稱各機關）約僱人員之僱用，除法規另有規定外，依本辦法之規定。」
第2條第1項、第2項規定：「（第1項）本辦法所稱約僱人員，指各機關以行政契約定期僱用，辦理事務性、簡易性等行政或技術工作之人員。
（第2項）約僱人員之僱用，以本機關確無適當人員可資擔任，且年度計畫中已列有預算或經專案核准者為限。」
第5條規定：「（第1項）約僱人員之僱用期間，以1年為限。
但業務完成之期限在1年以內者，應按實際所需時間僱用之，其完成期限需要超過1年時，得依原業務計畫預定完成之時間，繼續每年約僱1次，至計畫完成時為止；
其約僱期限超過5年時，應定期檢討該計畫之存廢。
（第2項）約僱人員僱用期滿，或僱用至屆滿65歲之當月末日為止，應即終止契約。」
又上開約僱辦法係各行政機關內部以行政契約僱用人員辦理業務之組織、業務處理方式及人事管理等事項，所發布之一般性規定，性質上亦屬行政院依職權為規範機關內部秩序及運作，所發布之行政規則（行政程序法第159條第1項、第2項第1款規定參照），各行政機關在辦理約僱人員僱用時，亦應遵行之。
⒉系爭考核要點第1點規定：「新竹市政府（以下簡稱本府）為提升本府及所屬機關學校約聘僱人員服務品質及工作績效，訂定本要點。」
第2點第2款規定：「本要點適用對象：……(二)約僱人員：指依行政院與所屬中央及地方各機關約僱人員僱用辦法僱用之人員。」
第3點規定：「本府各單位及所屬機關學校（以下簡稱考核單位）約聘僱人員於當年度1月至12月任職期間之成績，依據本要點考核；
任職未滿半年及未滿1年者，辦理平時另予考核及年終另予考核。
考核區分如下：（一）平時考核：每年於6月辦理。
（二）年終考核：每年於12月辦理。
（三）專案考核：平時有重大功過或違反契約相關規定時，隨時辦理之考核。」
第8點規定：「約聘僱人員具下列情事之一，並經查屬實者，應辦理專案考核：（一）因重大過失貽誤公務，損害本府形象。
（二）處理公務收受不當餽贈或參加不當飲宴。
（三）涉及貪污案件，經服務機關認定非依法執行職務、有明顯行政疏失或法院判決定讞。
（四）圖謀不法利益、言行不檢，致嚴重損害政府或公務人員聲譽。
（五）不聽從主管指揮或公然侮辱、誣告或脅迫長官者。
但基於自衛或保護合法之權益者，不在此限。
（六）挑撥離間或破壞紀律。
（七）曠職連續2日，或1年內累積達5日。
（八）違反契約書應立即解聘僱之規定。
專案考核考列丙等予以解聘僱。」
㈢經查，原告原係被告幼托整合裁撤新竹市立托兒所凍結保育員職缺改以約僱人員進用，於101年1月16日分配至輔助參加人學校擔任約僱人員，前經被告以111年12月29日通知書通知續僱，僱用期限自112年1月1日起至同年2月28日止，並經輔助參加人與原告依約僱辦法規定簽訂系爭僱用契約。
嗣被告另依被告約聘僱人員考核紀錄表，請所屬機關學校首長重新審視約聘僱人員112年度績效與施政計畫契合度，作為112年3月1日起是否續聘僱之依據，輔助參加人並據以辦理考核，且因原告之考核結果為「D」，被告遂以112年2月22日函通知原告聘僱期限至112年2月28日止，不予續僱，並請原告於112年2月28日前辦妥離職手續等情，有被告111年12月29日通知書、系爭僱用契約、系爭考核表、被告112年2月22日函附卷足憑（本院卷第139至141頁、第143至146頁、第191至192頁、第25頁）。
㈣次查，依系爭僱用契約之前言敘明略以：「新竹市○○○○○○○○○（下稱甲方）為應業務需要僱用劉莉芩君（下稱乙方）為甲方約僱人員，……」等語，及系爭僱用契約第4條、第5條、第8條、第9條、第13條關於雙方之權利義務均有依循約僱辦法相關規定之約定可知，系爭僱用契約係為達成幼兒教保工作之公法上目的，且係以約僱辦法為依據而訂定之行政契約。
準此，其契約關係之成立，本質上屬雙方間意思表示之合致，關於契約內容之事項，無由一方基於意思優越之地位，以單方行為形成之可言。
又兩造間依系爭契約所生權利義務，依雙方約定僅至112年2月28日期限屆滿為止，原告於僱用期限屆滿前，如未經被告同意續僱，系爭僱用契約於到期時即當然終止並向後失其效力，無須被告於契約到期時另為終止之意思表示，且被告於契約期限屆滿時，亦無續僱義務。
是以，系爭僱用契約既因期限屆滿而失效，兩造已無契約關係存在，原告求為確認兩造間約僱之公法上法律關係自112年3月1日起至118年4月30日（年滿65歲）止存在，即無理由。
㈤原告雖稱：輔助參加人並無約僱辦法第5條第1項但書規定「業務完成之期限在1年內」之情事，故其僱用期限應以1年為限，然系爭僱用契約僅僱用2個月，顯然違法。
又輔助參加人依系爭考核要點之規定對原告考核，惟此非系爭僱用契約約定之內容，且輔助參加人亦未依據系爭考核要點之規定事先通知原告，或以書面通知原告考核結果，更未給予原告陳述意見之機會，是輔助參加人據此對原告所為之系爭考核表查無法據，被告逕依輔助參加人所為之系爭考核表為據，作成不續僱原告之決定，顯然有違程序正義、誠實信用原則、信賴保護原則，亦有違系爭僱用契約之約定。
至系爭考核表所載之情形核屬不實，否則原告歷年年終考績何以均為甲等等語。
惟查，如前所述，系爭僱用契約既於112年2月28日期限屆滿，無論原告之表現為何，被告本無續僱原告之義務。
且查：⒈約僱辦法第5條第1項係規定：「約僱人員之僱用期間，以1年為限。
但業務完成之期限在1年以內者，應按實際所需時間僱用之，……。」
亦即，倘業務完成之期限在1年以內者，自應按實際所需時間僱用之，而不以1年為限。
又約僱辦法第4條第2項另規定：「各機關首長於公務人員任用法第26條之1第1項各款所定期間內，不得僱用約僱人員。」
任用法第26之1第1項第3款則規定：「各機關首長於下列期間，不得任用或遷調人員：……三、民選首長，自次屆同一選舉候選人名單公告之日起至當選人名單公告之日止。
但競選連任未當選或未再競選連任者，至離職日止。」
而查，輔助參加人與原告原約定之僱用期間至111年12月31日期滿，嗣因中華民國直轄市長及縣市長選舉係於111年11月26日舉行，被告新任市長並於111年12月25日就任，而依任用法第26條之1第1項第3款規定，約僱人員續僱與否係新任市長人事任免權責，且因被告新任市長尚不清楚同仁表現績效如何，故被告秘書長及新任市長乃分別於112年1月3日第11屆市長第2次市務會議中提示及裁示，就111年聘僱期限屆滿之約聘僱人員，爰先續約聘僱期間至112年2月28日止，利用2個月緩衝期間，並授予所屬單位主管（機關學校首長）權責，盤點內部人力資源與施政計畫推動之契合性，以提升工作績效，此有被告112年1月3日市務會議紀錄在卷可考（本院卷第179至184頁）。
是以，被告基於上開規劃乃於112年1月13日與原告簽訂系爭僱用契約，並約定僱用期限自112年1月1日起至112年2月28日止，難謂有違前揭約僱辦法第5條第1項規定之意旨。
⒉輔助參加人於上揭2個月緩衝期間，乃依被告約聘僱人員考核紀錄表考核原告此2個月之工作表現。
而揆諸輔助參加人對原告所為之系爭考核表所載，有7項考核項目，每項目A至E計5等次之考核紀錄等級，列D級有4項次、E級有3項次。
其績效面談紀錄則敘明：「1、劉員曾擔任行政教保員卻無法勝任行政相關業務，例如：電腦作業能力不足、無法瞭解公文內容執行相關業務，導致幼兒園行政業務無法順利運作。
2、劉員無法自己帶班承擔班級業務責任，需要班級老師協助相關工作，如搭班老師前往開會，幼兒園須另外提供人力進班協助。
3、幼兒園辦理全市研習活動時，劉員曾以自己能力不足為由推託工作，未能發揮團隊精神及與他人協調合作。
4、劉員如與他人同時請假，致幼兒園教保能力不足，她總是堅持其休假時間及個人請假權益，不願調整請假時間，欠缺彈性，影響幼兒園人力調整及教學。
5、劉員堅持個人權益，上班時間為8：00-16：00，無法配合幼兒園業務及照護學生之需求，提早於7：30到校，以致幼兒園上學期間人力安排出現困境。」
整體評價為Ｄ，建議不續聘僱等情，有系爭考核表可參（本院卷第191至192頁）。
至原告之前歷年之考核固然均為甲等，惟證人即自103年8月1日起至111年7月31日止任職輔助參加人校長之李敦仁乃證稱：伊自103年8月1日起擔任輔助參加人之校長，當時原告在行政工作上即有一些狀況，也有開會討論。
又伊原本要解聘原告，且有向新竹市政府的長官反映，但因適逢選舉，故新竹市政府的長官希望不要有任何動作，故就沒有處理。
但伊覺得這樣處理不是很妥當，故伊有將當時一些資料留存帶走。
至原告歷年之考核固然均為甲等，惟此係因教育界的現況，沒有像公務員有4分之1比例乙等的情形，故除非請假超過或犯錯，或有不適任的狀況，考核才會乙等，因此沒有做到很覈實的考核等語；
另而完成系爭考核表之原告主管（即輔助參加人之教師兼幼兒園主任）即輔助參加人之訴訟代理人亦陳稱：「（問：為何之前都可以考列甲等？）在這段期間內輔助參加人發現原告沒有改變，原告來了這麼多年，每年的考核都有給與其學習的機會，幼兒園的業務及教學全部都已經電子化，原告對此部分比較無法適應。」
「一、當初是為了維持園內及學校內的和諧，在111年之前才給予這樣的成績，並不是原告之前的表現有多好。
二、例如學校要開晨間會議或臨時會議，代理人只是要離開20分鐘，原告也要求必須要派人進去協助，無法獨立帶班，甚至在找不到人時，校長也會下去幫原告帶班上課，……三、辦理研習活動的部分，原告也無法完成，是園內的同仁幫忙將相關工作完成，……四、同仁有因公假要出去開會，遇到原告休假，其表示已經排定重要的事情，不願意與其他人協調休假的事情。
五、學校的小孩上課是7點半就要來，原告會堅持8點才能上班，因為原告的班就是8點，因此當每個老師7點半輪早值去門口接小孩的時候，原告沒有辦法配合執行，都是代理人幫原告執行。」
此分別有本院113年6月18日、113年2月20日準備程序筆錄在卷可佐（本院卷第247至252頁、第327至334頁）。
再參酌證人李敦仁提出輔助參加人103年10月9日會議紀錄記載略以：「五、討論事項：1.莉芩10.05、10.07所寫之電子信件及工作效率討論……。
2.淑美主任10.06、10.07所轉寄之電子信件內容……。
決議：（一）自103年9月25日起，為因應莉芩老師從8月份起所累積未完成之工作（公文）繁多，且已多達截止期限，請主任在10/10前協助完成，暫不進班，之後每週一下午主任進班四小時（若有特殊狀況，再調整進班時間），協助進行教學保育工作，其餘時間處理園務工作。
（二）因莉芩老師無法有效率處理並完成其所負責之行政工作，故自即日起莉芩老師進班負責全數教學保育工作及約聘僱本職，其行政工作再調整減少為園務會議紀錄（每三星期一次）及協呈會議紀錄（每月一次）及臨時交辦事項，以便讓莉芩老師可以準時上下班，其餘工作請主任協助完成，並請莉芩老師在主任進班四小時的時間內將上開行政工作完成。
……」（本院卷第337頁）足認原告之前工作表現確有不佳之狀況。
是以，被告依輔助參加人之建議，認原告以能力不足為由推託工作，未發揮團隊精神及與他人協調合作，表現未盡符合基本要求，而未予續僱原告，亦無違誤。
⒊再者，系爭考核表僅係輔助參加人作為是否續僱原告之內部參考資料，並非系爭考核要點第3點所規範之各種考核，亦非第8點各款所規定之專案考核，故自無適用系爭考核要點第6點第5項規定「經考列丙等及連續三年考列乙等者，應以書面通知當事人，並給予陳述意見之機會。」
之餘地，是自無須事先通知原告，亦無以書面通知原告考核結果或予原告陳述意見之必要。
㈥綜上所述，原告與被告簽訂之系爭僱用契約已於112年2月28日期滿，被告並依輔助參加人之建議而不續僱原告，是兩造間自112年3月1日起已無約僱之法律關係存在。
從而，原告請求確認原告與被告間約僱之公法上法律關係自112年3月1日起至118年4月30日止存在，即無理由，應予駁回。
七、本件判決基礎已經明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料，經本院斟酌後，均與判決結果不生影響，而無一一論述之必要，併予說明。
八、結論：本件原告之訴為無理由。
中 華 民 國 113 年 7 月 31 日
審判長法 官 蕭忠仁
法 官 林麗真
法 官 林秀圓
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院高等行政訴訟庭提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內補提理由書；
如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附繕本）。
三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者，逕以裁定駁回。
四、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書（行政訴訟法第49條之1第1項第3款）。
但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人（同條第3項、第4項）。
得不委任律師為訴訟代理人之情形 所需要件 (一)符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備法官、檢察官、律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。
2.稅務行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備會計師資格者。
3.專利行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。
(二)非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。
2.稅務行政事件，具備會計師資格者。
3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。
4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。
是否符合(一)、(二)之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出(二)所示關係之釋明文書影本及委任書。
中 華 民 國 113 年 8 月 12 日
書記官 張正清
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