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臺北高等行政法院裁定
臺北高等行政法院裁定
高等行政訴訟庭第一庭
113年度停字第32號
聲 請 人 魏伯任 賈伯楷 崔愫欣 上 一 人
訴訟代理人 黃惠鈺 律師 上三人共同
訴訟代理人 張譽尹 律師
聲 請 人 陳福齊 上 一 人
訴訟代理人 張智鈞 律師 聲 請 人 王鐘銘 上 一 人
訴訟代理人 許家華 律師
相 對 人 環境部 代 表 人 彭啟明（部長）
參 加 人 新北市政府新建工程處
代 表 人 簡必琦（處長）
訴訟代理人 李仲昀
複代理人 張智皓
訴訟代理人 周逸濱 律師
魯忠翰 律師
上列當事人間環境影響評估法事件（本院110年度訴字第392號），聲請人就相對人中華民國109年6月1日環署綜字第1090028131號公告聲請停止執行，本院裁定如下：
主 文
聲請駁回。
聲請訴訟費用由聲請人負擔。
理 由
一、程序事項：本件聲請提出後，相對人改制為環境部，並由新任代表人彭啟明具狀聲明承受訴訟（本院卷第153至156頁），核無不合，先予敘明。
二、按行政訴訟法第116條第1、2項規定：「（第1項）原處分或決定之執行，除法律另有規定外，不因提起行政訴訟而停止。
（第2項）行政訴訟繫屬中，行政法院認為原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，得依職權或依聲請裁定停止執行。
但於公益有重大影響，或原告之訴在法律上顯無理由者，不得為之。」
可知我國之「停止（原處分）執行」法制，係採取不停止執行原則，停止執行為例外，以確保公權力措施（行政機關的處分或決定）在依法遭撤銷或變更前仍具有執行力，並防杜以訴訟途徑阻礙原定行政處分之執行措施，影響重大公共利益。
另訴願法第93條第3項、第2項及行政訴訟法第116條第2項分別將「行政處分之合法性顯有疑義」及「原告之訴在法律上顯無理由」列為「得停止執行」及「不得停止執行」的態樣，以符合停止執行制度原則上是對獲得撤銷訴訟勝訴判決確定的受處分人或訴願人，提供有效法律保護的基本精神，行政法院於審查停止執行的聲請時，依可得調查的事證判斷，如果聲請人的本案訴訟並無顯會勝訴或敗訴的情形，方再續予審查是否同時具備：1.原處分或決定之執行將發生難於回復之損害。
2.有急迫情事。
3.停止執行於公益無重大影響等3要件，始得准予停止執行之聲請，如欠缺其中一個要件，即應駁回聲請而無再審酌其餘要件之必要。
又所謂「難於回復之損害」，係指其損害不能回復原狀，或回復困難且在社會一般通念上不能以金錢估價賠償者而言，至當事人主觀上難於回復之損害，尚非屬該條所指之難於回復之損害。
而聲請人對於符合聲請停止執行之法定要件事實，應負有提出證據以盡釋明之責，且依行政訴訟法第176條準用民事訴訟法第284條規定，其釋明事實上之主張，得用可使法院信其主張為真實之一切能即時調查之證據。
三、事實概要：㈠改制前交通部公路總局（下稱公路總局）於民國85年間提出「淡水河北側沿河快速道路第一期工程建設計畫（淡水外環道至臺北市洲美快速道路，下稱前快速道路開發案）環境影響說明書」，經改制前（下同）被告於89年間審認不應開發後，新北市政府為解決省道台2線交通問題，復提出「淡水河北側沿河平面道路工程」計畫，經相對人認定此應為前快速道路開發案之替代方案，新北市政府據以於99年2月間擬具「淡水河北側沿河平面道路工程（淡水河北側沿河快速道路第一期工程替代方案，下稱前替代方案）環境影響說明書」（下稱環說書）經由目的事業主管機關交通部送請相對人審查。
經相對人之環境影響評估審查委員會（下稱環評委員會）專案小組於99年4月15日起先後召開審查會議，100年6月22日環評委員會第207次會議決議前快速道路開發案有條件通過環說書之審查後，相對人以100年7月8日環署綜字第1000057832號公告環說書之審查結論（下稱前處分），聲請人王鐘銘、陳福齊不服，循序救濟而經行政院訴願決定駁回、本院102年9月4日101年度訴字第564號判決撤銷前處分及訴願決定、最高行政法院103年12月25日103年度判字第704號判決上訴駁回確定（下稱前訴訟），新北市政府隨即停工。
㈡嗣後新北市政府先表明擬續行開發，願意繼續進行環境影響評估法（下稱環評法）第4條第2款後段、第8條規定之第二階段環境影響評估（下稱二階環評），經相對人依環評法第7條規定，以104年3月3日環署綜字第1040016964號公告同意繼續進行二階環評；
又因新北市政府擬有別於前快速道路開發案（原目的事業主管機關為交通部），於101年間即曾表明開發案之道路工程改為市區道路並自行籌支經費，且經交通部同意等旨，報經相對人同意將目的事業主管機關變更為新北市政府，又因新北市政府於102年8月5日新設參加人並職掌道路新建暨工程規劃等（依參加人《即新北市政府新建工程處》組織規程第3條規定），改由參加人任開發單位而於107年5月24日，就更改前替代方案之新開發內容（下稱系爭開發案），向目的事業主管機關即新北市政府提出第二階段環境影響評估報告書（下稱環評報告，外放全本）初稿轉送相對人審查；
相對人於104年9月21日至11月26日召開二階環評範疇界定會議（環評報告附錄17），續經相對人之環評委員會（包含組成專案小組）審查後，最終以109年1月15日第369次會議決議（下稱系爭決議，環評報告附錄29）通過二階環評審查，經相對人以109年6月1日環署綜字第1090028131號公告環評審查結論（下稱原處分）。
聲請人均為當地居民而有利害關係，因不服且經行政院訴願決定駁回，於提起本件訴訟（本院110年度訴字第392號，業於113年7月11日判決駁回聲請人之起訴，下稱本案訴訟）後，提出本件原處分停止執行之聲請。
四、本件聲請意旨略以：㈠本案訴訟審理中，由調查之相關證據資料均可認原處分涉及審查時間逾越環評法第13條規定期限之違法，因逾時過久且有資訊不完足下判斷違法之情事，且亦高度可能違反濕地保育法、文化資產保存法（下稱文資法）、海岸管理法等相關規定，相對人應不得開發，；
另尚涉及系爭開發案之替代方案評估過於草率、不完整，不符合利益衡量原則、比例原則及說理義務，判斷因素與悖離環評法立法目的，針對諸如空氣品質預測、排水規劃及就紅樹林生態監測措施，及部分路段與「紅樹林自然保留區」共用邊界卻無緩衝帶，甚且訂定水筆仔或其他動植物之死亡數量閾值作為停工基準等事項，亦有判斷出於事實及資訊錯誤、不足或欠缺依據，未經實質審議等違法，原處分合法性既顯有疑義，可見本案訴訟法律上顯有理由。
㈡參加人於113年1月1日動工興建系爭開發案，並已開挖大面積自然植被，被挖除之自然植被坐落淡水河紅樹林自然保留區邊界、部分坐落於一級海岸保護區內，其中有大量紅螯螳臂蟹、無齒螳臂蟹及隆背張口蟹棲息範圍，損失棲地並影響族群數量，系爭開發案道路通過蟹類草溝棲地與淡水河中間，亦可能影響繁殖遷徙路線與道路致死等不利影響，工程進行可能流入之污染亦造成干擾，樹木亦陸續遭移除或移植，聲請人居住地所在自然環境持續遭到破壞，生態環境受損而發生難以回復之損害，且因施工持續而不斷擴大，顯然有急迫情事；
又系爭開發案預算高達新臺幣66億元，施工期間自113年1月1日起118年6月30日止，以本案訴訟審理迄今已逾3年，若待將來本案訴訟判決確定而撤銷原處分，國家已進行而耗費之工程經費難以計數，且可能衍生諸如得標工程單位請求解約賠償等其他不必要爭訟，亦將受有難於回復之損害。
況有關開發淡北道路自80年代規畫迄今，已近30年均未實質動工，淡水及士林北投地區居民之生活與通勤早已固定成型，即便因原處分停止執行而停工，亦不致影響公益，且淡江大橋將於114年通車，居民尖峰通勤壅塞問題也將因此紓解甚多。
反而是原處分不停止執行而繼續施工進入交通管制，將造成尖峰交通之黑暗期，才有礙公益，原處分之效力及程序之執行等經停止，對公益應無重大影響，為此提出本件停止執行之聲請等語。
五、相對人陳述意見略以：系爭開發案經相對人以原處分公告審查結論在案，而系爭開發案之前置作業植栽工程，前於110年10月1日開工，自111年1月18日迄今共執行2次環評現地監督作業等語。
六、參加人陳述意見略以：㈠依本案訴訟審理中進行之證據調查等資料，可見各該主管機關均確認本件並無違反文資法、濕地保育法、海岸管理法、全國區域計畫等規定之違法，就聲請人指摘替代方案、空氣品質、水文、捷運禁限建等部分涉及判斷違法等情事，多係出於對環評報告不當解讀所造成，參加人均有逐一具體回應，並無聲請人所稱顯會勝訴之情形，自應回歸行政訴訟法第116條第1項不停止執行之原則。
㈡關於聲請人主張本件施工將導致動植物生態改變而有難以回復之損害者，以本件情形並非一律禁止改變或開發，而是容許在兼恆生活環境、自然環境、社會環境及經濟、文化、生態等可能影響之程度及範圍內實施開發行為，些微之生態改變並不等同於難以回復之損害，聲請人係將主觀臆測之環境改變認即等同難以回復之損害，並未釋明本件開發將對於動植物生態有如何數據之具體改變，亦未釋明此等改變如何超出可容許範圍、生態變化與難以回復損害間有何因果機轉，亦未釋明有何可資推論之科學基礎；
另單純開工並不等同有急迫情事，聲請人仍未釋明何種生物環境將因施工而在如何急迫期間內發生如何嚴重不可回復之損害，且急迫形況已達到若不停止執行，即便未來勝訴也無實益之嚴重程度，其等聲請顯不符合行政訴訟法第116條第1項規定要件。
又聲請人主張因施工交通管制而影響交通，原處分繼續執行有害公益云云，亦應由聲請人釋明本件不存在同條第2項但書規定對「公益有重大影響」之要件，而系爭開發案興建將有效解決竹圍路廊F級之惡劣交通現況，停止執行將拖延而嚴重影響公益，聲請人所指停止執行，僅為避免暫時性交通管理之影響，無法釋明前述惡劣交通環境經拖延所造成對公益損害將持續擴大之問題，本件亦符合同條第2項但書「公益有重大影響」而不停止執行之消極要件，聲請應無理由等語。
七、本案訴訟業經判決駁回聲請人之起訴，且聲請人亦未能釋明系爭開發案因原處分之效力，有何將造成難於回復損害且有急迫情事，其等聲請應無理由：⒈本件聲請人主張原處分有各該違法情事，其等之起訴顯有勝訴之望者，因本案訴訟經審酌兩造、參加人相關攻擊防禦暨全案證據資料後，認聲請人有關原處分違法之主張並不可採，業於113年7月11日判決駁回聲請人之起訴在案，已可認本件並無聲請人所指原處分顯然違法之情事，合先指明。
⒉其次，聲請人主張因原處分之效力，其等將受有難於回復之損害並有急迫情事者，無非以參加人動工而開挖大面積自然植被，其中部分位於與紅樹林自然保留區共用邊界及位於一級海岸保護區範圍內，已影響該區域內蟹類等生物棲地、繁殖遷徙路線，並有樹木遭移除，對聲請人居住所在自然環境造成持續破壞等情，作為其等之主要論據。
但查，本件依相對人陳報之系爭開發案進行內容，參加人前以110年9月13日新北新土字第1105166385號函（本院卷第207頁）業有陳報預定於110年10月1日就前置作業植栽工程開工，嗣後就系爭開發案之施監督暨監測作業等，相對人亦有先後於111年1月18日、112年2月6日到場現勘並促請參加人確實依環評報告書件辦理景觀環境維護及生態保育對策，切實執行，及參加人有向其陳報已建立官網提供公開訊息等，有依承諾每季更新上傳資料、執行環境監測計畫，相關異常值且有納入監督小組中討論並進行對策檢討等情（本院卷209至218頁）；
另參加人則陳稱為依環評報告第八章施作全阻斷式施工圍籬（環評報告8-30頁），並於下方設置45公分高防溢座之作業，因現場地形高低起伏大且地上物複雜，有先進場清除掘除及整地放樣等前置作業，嗣後才再逐步施作基腳引孔澆置、圍籬架設等，而此前置作業即為聲請人所舉現場照片（本院卷第39至48頁）中所示，現場有經移除植被等狀況之緣由；
參加人復稱業有依環評報告內容，於109年11月17日即成立環境保護監督小組以監督生保育措施之執行，迄113年5月20日且已召開計13次定期會議，所執行之每季監測、每週監看等作業，迄今並無異常情形發生等語。
可知由聲請人所提出現場照片，或系爭開發案於113年2月間舉行動工典禮等新聞報導資料（本院卷31至49頁），固然可見系爭開發案現場有經移除植被而改變現場自然環境等之情，惟此節本在環評報告所預測尚不至於對環境現況有重大不利影響之施工作業範圍，參酌環評法第8條、第14條規定於審查認定應否開發時，係以對環境有無重大不利影響之評估結果決之，並非謂一旦有自然環境現狀經改變，即足構成對環境有重大不利影響，進而對周遭居民之居住環境造成損害，則僅憑現場植被、環境等有部分業因施工而改變乙事，在難認有何屬於超出環評報告所為預測、分析之施工作業情況下，究竟如何可認聲請人所居住環境將因此受有逾越必要程度而造成居民權益之損害，實有不明。
⒊尤其，參加人亦陳稱針對施工期間之現場環境改變，是否對生態有造成不能容任之破壞情形，因有依環評報告之承諾成立環境保護監督小組，並切實執行每季生態監測、每週監看等防免措施，迄今並未發現有何異常情況，另由前述相對人陳報之現勘資料等，亦可見除參加人有設立網站公開相關資訊外，相對人亦有至現場會勘以為查認、監督等舉措；
而參酌環評報告第八章為動植物生態之維護，載明須於環境保護監督小組成立運作後，始得施工，該小組則職司環境監測（包含聲請人所指蟹類之濕地生態）之每季監測檢討，環境監測成果報告之審查，及有生態異常狀況之因應暨成效監督等任務；
針對紅樹林棲地之環境保護，環評報告亦列明工區應採分段施工以減輕對生態影響之程度，預先整地時當由各分區之南端或北端進行，緩步推進使其內動物有機會離開施工區域，及施作兩處施工圍籬區應避開蟹類降海產卵高峰期，部分上方道路施工須避開日本絨鰲蟹降海產卵與其幼生迴游上溯季節，施工時不阻斷溪流等方式（環評報告8-19至31頁），堪認參加人迄今之施工尚受有前開持續且具體之監督；
而聲請人既未能進一步指明迄今相關施作情形或監測結果，有何可見逸脫環評報告之預測或分析，或就造成之現狀改變，有何具體堪認無法由環評報告採取之施工方案或對策有效避免或減輕不利影響等情，實難僅憑施工必然伴隨之現況改變乙事，即得認聲請人主張之居住環境業因系爭開發案之進行而受有難於回復之損害，或有急迫情事等情，業經釋明以實其說。
至於聲請人尚稱本件若經本案訴訟判決其等勝訴，已進行工程之耗費及相關爭訟等將使國家負擔過重金錢支出，造成難於回復之損害云云，核非其等所受之損害，至多僅屬公益之衡量，與其等所稱原處分一旦經停止執行，有助停止施工所造成之交通黑暗期壅塞問題，對公益無重大影響云云，在其等已未能釋明本件因原處分執行，其等將受有何難於回復之損害或有何急迫情事等，本件聲請已可認定與行政訴訟法第116條第2項本文規定之要件不符，就此自亦無再予審究之必要，附予指明。
八、綜上，依目前事證，尚難認本件原處分有如聲請人所主張明顯違法等情由，且亦難認有聲請人所主張因原處分之執行，將受有難於回復損害或有急迫性等情事，聲請人就行政訴訟法第116條第2項規定之停止執行等要件，既未能釋明，揆諸前揭規定意旨暨說明，其等聲請為無理由，應予駁回。
九、依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條、第85條第1項前段，裁定如主文。
中 華 民 國 113 年 7 月 29 日
審判長法 官 蕭忠仁
法 官 羅月君
法 官 林麗真 一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本裁定，應於送達後10日內，向本院高等行政訴訟庭提出抗告狀並敘明理由（須按他造人數附繕本）。
三、抗告時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書（行政訴訟法第49條之1第1項第3款）。
但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人（同條第3項、第4項）。
得不委任律師為訴
所需要件
中 華 民 國 113 年 7 月 29 日
書記官 謝貽婷
訟代理人之情形
(一)符合右列情形
之一者，得不
委任律師為訴
訟代理人
1.抗告人或其代表人、管理人、法定代理
人具備法官、檢察官、律師資格或為教
育部審定合格之大學或獨立學院公法學
教授、副教授者。
2.稅務行政事件，抗告人或其代表人、管
理人、法定代理人具備會計師資格者。
3.專利行政事件，抗告人或其代表人、管
理人、法定代理人具備專利師資格或依
法得為專利代理人者。
(二)非律師具有右
列情形之一，
經最高行政法
院認為適當
者，亦得為上
訴審訴訟代理
人
1.抗告人之配偶、三親等內之血親、二親
等內之姻親具備律師資格者。
2.稅務行政事件，具備會計師資格者。
3.專利行政事件，具備專利師資格或依法
得為專利代理人者。
4.抗告人為公法人、中央或地方機關、公
法上之非法人團體時，其所屬專任人員
辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事
件相關業務者。
是否符合(一)、(二)之情形，而得為強制律師代理之例外，抗告人應於提起抗告或委任時釋明之，並提出(二)所示關係之釋明文書影本及委任書。
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