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臺北高等行政法院判決 八十九年度訴字第八五○號
原 告 甲○○
被 告 交通部民用航空局
代 表 人 乙○○
訴訟代理人 丙○○
右當事人間因民用航空法事件，原告不服行政院中華民國八十九年六月三十日台八十
九訴字第一九六一七號再訴願決定，提起行政訴訟。
本院判決如左：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：
緣原告於民國（下同）八十八年五月及六月間向行政院及交通部陳情被告辦理機場周圍地區航空噪音補償案，應將噪音受害住戶回饋金每戶新台幣（下同）五十二萬元直接以現金發給每一受害住戶等情，案經轉由被告以八十八年六月九日航管六字第一七三四七號及八十八年七月一日航管六字第一九四七五號函復原告，原告不服，提起訴願及再訴願亦均經駁回，其仍不甘服，提起行政訴訟。
二、兩造聲明：
㈠原告聲明求為判決：
再訴願決定、訴願決定及原處分均撤銷。
被告應給付原告五十二萬元。
㈡被告聲明求為判決：駁回原告之訴。
三、兩造之爭點：
被告向民航業者徵收之噪音防制費，可否直接以現金補助原告？甲、原告主張：
一、關於給付訴訟部分，請求法院判決命被告給付原告五十二萬元（只請求原告個人部分）。
二、原告係住在松山機場附近三級噪音管制區內，乃噪音最酷地區。
三、根據民法第一百五十三條契約的法律關係請求民航局補償現金，契約於八十五年一月一日訂立，沒有真正的訂立書面契約，係被告於八十八年六月二日民用航空法第三十七條修正公布以前在每張飛機票加收五十元，乘客及住戶皆無反對意見，三方面意思表示合致，故認有契約的訂立。
根據此契約被告應給付原告五十二萬元。
這五十元並非民用航空法修正公布以後徵收之機場噪音防制費，乃回饋噪音受害住戶之補償金，已累計八億元，被告應履行契約。
被告背信不願支付，乃報請行政院環境保護署於八十三年八月二十一日公布「機場周圍地區航空噪音防制辦法」，規定補助設置防音設施，而不以現金支付受害住戶。
然防音設施須將門窗緊閉，會使室內悶熱，縱使由被告出錢裝冷氣機，電費亦須由住戶自行負擔，且設置防音設施，須將原來之昂貴裝潢打掉，造成民怨。
四、被告於八十七年十一月三日在台北市議會，同意施作防音設施以減少噪音，但住戶認為補償現金或施作防音設施係選擇自由。
被告於市議會並說施作防音空調設施，每戶須五十三萬四千餘元，被告同意每戶施作補助五十二萬元。
雖請求五十二萬元無其他法律依據，然被告為政府機關，故提起行政訴訟。
乙、被告主張：
一、有關各機場周圍地區航空噪音經費補助工作，被告係依據行政院環境保護署訂定之「機場周圍地區航空噪音防制辦法」及民用航空法第三十七條第四項授權交通部訂定之「航空噪音防制經費分配及使用辦法」之相關規定辦理。
依「機場周圍地區航空噪音防制辦法」第九條第一項之規定：航空主管機關為減低航空噪音之影響，對於左列航空噪音管制區公告實施前之既有合法建築物，應補助設置防音設施：
(一)第二級航空噪音管制區內學校、圖書館及醫療機構。
(二)第三級航空噪音管制區內學校、圖書館、醫療機構及住戶。
復按民用航空法第三十七條第二項之規定：「噪音防制費應優先用於民用航空器使用之機場附近噪音防制設施，其餘得視需要用於維護相關居民健康設施及活動等」。
另依「航空噪音防制經費分配及使用辦法」第五條第一項規定之噪音防制設施如下：
(一)防音門窗。
(二)空調設備。
(三)其他必要之航空噪音防制設施如吸音天花板、牆壁粉光、吸音壁面、吸音窗簾、開口部消音箱及吸排氣機等。
(四)道路：鄉○鎮○市道路（包括附屬物）及橋樑，具隔離航空噪音源或減低航空噪音之效果者。
(五)公園：都市計畫、區域計畫內公園，具有吸收航空噪音或隔離航空噪音源效果之設施。
(六)運動遊憩：體育館、社區活動中心、運動場、兒童遊樂設施。
(七)緩衝綠帶：道路綠化、帶狀植被，其綠覆率須達百分之八十以上，其中多年生喬木須達百分之四十以上。
(八)其他有助減低航空噪音影響之公共設施。
二、故依前揭「機場周圍地區航空噪音防制辦法」第九條及「航空噪音防制經費分配及使用辦法」第五條之規定，辦理機場周圍地區航空噪音經費補助之對象，應僅限「防音設施」而非「現金補助」。
本案原告訴之聲明請求給付五十二萬元乙節，與前揭法令規定不符。
三、原告訴狀理由四所提「被告以行政院環境保護署名義發布前開航空噪音防制辦法」乙節，查「機場周圍地區航空噪音防制辦法」係行政院環境保護署於八十三年八月三十一日以環署空字第○四三○二號令發布，所訴顯與事實不符。
理 由
一、按民用航空法於八十七年一月二十一日修正前，即於其中第三十四條明定「航空器使用航空站、飛行場及助航設備，應依規定繳費；
其收費標準，由交通部訂定公告之」，交通部依此訂定之「使用航空站、飛行場、助航設備及相關設施收費標準」（八十八年八月三十日修正前原條文）第四條乃規定「降落費、夜航費、停留費、依左列規定收取：：前項民用航空器收費自降落至起飛為一架次，其應繳各費按架次、機型及噪音值計算」，其徵收之機場設施使用費已含有噪音防制費之性質。
迨八十七年一月二十一日修正公布同法第三十七條更規定「使用航空站、飛行場、助航設備及相關設施，應依規定繳納使用費、服務費及噪音防制費；
其收費標準由交通部訂定公告之。
前項之噪音防制費應全部作為噪音防制之用」，至八十八年六月二日修正公布同法第三十七條第二項規定「噪音防制費應作為噪音防制之用，該項費用應優先用於民用航空器使用之機場附近噪音防制設施，其餘得視需要用於維護相關居民健康設施及活動等」，又行政院環境保護署早於八十三年八月三十一日即以環署空字第○四三○二號令發布「機場周圍地區航空噪音防制辦法」，其中第九條規定「航空主管機關為減低航空噪音之影響，對於左列航空噪音管制區劃定公告實施前之既有合法建築物，應補助設置防音設施：一、第二級航空噪音管制區內之學校、圖書館及醫療機構。
二、第三級航空噪音管制區內之學校、圖書館、醫療機構及住戶。
前項防音設施設置完成後，其室內航空噪音日夜音量應低於五十五分貝」、第十條第一項規定「供民用航空器起降之機場周圍地區於各級航空噪音管制區劃定公告實施後，地方政府得協調由民用航空事業主管機關酌予補助因設置有助減低航空噪音影響之公共設施而支出之經費，其補助方式與原則由民用航空事業主管機關協調有關機關訂定」，足見民用航空事業主管機關即被告向民用航空業者收取之機場設施使用費或噪音防制費，自始依法令固然可以編列預算用於補助地方政府因設置有助減低航空噪音影響之公共設施而支出之經費，但相關法令並未授權其可以直接以現金補助噪音受害戶，直到八十八年六月二日修正公布民用航空法第三十七條，並依此法條第四項訂定「航空噪音防制經費分配及使用辦法」以後，更明確規定「各地區之直轄市、縣（市）政府，應視航空噪音影響程度，參酌當地機場徵收噪音防制費之數額與接受航空噪音管制區公告前既有合法建築物所有人研提之噪音防制設施申請書及經費表，排列申請補助之優先順序，送請民航局審核後逐步依下列各款補助：一、第三級航空噪音管制區內之學校、圖書館、醫療機構與住戶，以及第二級、第一級航空噪音管制區內之學校。
二、第二級航空噪音管制區內之圖書館、醫療機構。
三、第二級航空噪音管制區內之住戶。
四、第一級航空噪音管制區內之圖書館、醫療機構及住戶。
五、維護相關居民健康設施及活動。
（下略）」（第四條）、「依民用航空法第三十七條所稱噪音防制設施如下：（下略）。
第一項第一款至第三款防制設施得視需要分期、分項、分階段辦理，第四款至第八款之各項目，直轄市、縣（市）政府得協調民航局所屬各航空站酌予核撥經費協助辦理」（第五條），其徵收之噪音防制費固應優先用於噪音防制設施之補助，補助對象並包括受害住戶，但補助方式限於由「各地區之直轄市、縣（市）政府，視航空噪音影響程度，參酌當地機場徵收噪音防制費之數額與接受航空噪音管制區公告前既有合法建築物所有人研提之噪音防制設施申請書及經費表，排列申請補助之優先順序，送請民航局審核後逐步實施」，並非由被告直接給予受害住戶現金補助，甚為明顯。
本件原告就辦理松山機場周圍地區航空噪音防制，向被告提出對噪音受害住戶直接按每戶五十二萬元以現金發給補償之請求，經被告否准，函復以辦理機場周圍地區航空噪音經費補助，係為防音設施而非現金補助。
及機場周圍地區航空噪音防制辦法係由環保署公告施行，並非該局私自訂定。
該局係依該辦法協助各機場周圍地區二級、三級噪音管制區學校、圖書館、醫療機構，三級噪音管制區住戶辦理防音設施補助，所提與法不符等語，揆諸前開說明，並無違誤。
一再訴願決定遞予維持，均無不合，原告起訴意旨，仍執陳詞，請求撤銷一再訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。
二、原告另以每張機票多售五十元原係為補償機場周圍噪音受害住戶，乘客及住戶皆無反對意見，三方面意思表示合致，故認有契約的訂立。
被告卻扣住數年所集款項，而不發給受害戶，另擬訂補助計畫裝設隔音窗，易生室內空氣不流通等弊端，系爭款項依契約關係應分發予受害住戶每戶五十二萬元等情為由，起訴請求判決命被告應給付原告五十二萬元云云。
按當事人之間互相表示意思一致者，其契約始為成立，此觀民法第一百五十三條第一項規定自明，此規定可以做為法理適用到公法上之行政契約。
查民航業者繳納噪音防制費後，將成本轉嫁到每張機票上出售，乃其與乘客之間之私法上契約關係，原告與被告均未參與其間為意思表示，原告與被告之間亦未曾有任何互相表示意思一致之情形，依前揭說明，兩造之間自無行政契約存在可言，原告依契約關係請求被告給付原告五十二萬元，亦屬無據，應併予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十 年 二 月 二十二 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 五 庭
審 判 長 法 官 姜素娥
法 官 帥嘉寶
法 官 林文舟
右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十 年 二 月 二十三 日
書記官 蔡幸樺
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