臺北高等行政法院行政-TPBA,91,訴,1642,20040227,2

臺北高等行政法院判決 九十一年度訴字第一六四二號

原 告 甲○
訴訟代理人 汪團森律師
被 告 內政部
代 表 人 余政憲部長）
訴訟代理人 己○○
丙○○
參 加 人 臺北縣三重市公所
代 表 人 乙○○市長）
訴訟代理人 丁○○
戊○○

右當事人間因土地徵收事件，原告不服行政院中華民國九十一年四月十五日院臺訴字
第○九一○○一七○二二號訴願決定，提起行政訴訟。
本院判決如左：

主 文
訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。

事 實
壹、事實概要：
緣本件需用土地人（即參加人）臺北縣三重市公所為辦理龍濱路口綠地（綠二）用地工程，需用原告甲○所有坐落臺北縣三重市○○段四九三地號土地，面積○．○一六○四七公頃，乃檢附徵收土地計畫書及圖等有關資料，由臺北縣政府報經被告內政部以民國（下同）九十年五月九日台（九十）內地字第九○七二八七八號函核准徵收及一併徵收其土地改良物，交由臺北縣政府以九十年五月十四日九十北府地用字第一七一四五二號公告，並函知原告。
原告不服，提起訴願，旋遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：
㈠、訴願決定及原處分均撤銷。
㈡、訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明求為判決：
㈠、駁回原告之訴。
㈡、訴訟費用由原告負擔。
三、參加人聲明求為判決
㈠、駁回原告之訴。
㈡、訴訟費用由原告負擔。
參、兩造之爭點：
一、原告主張之理由：
甲、程序部份：
㈠、六十二年九月六日公布同年九月八日生效之都市計畫法第五十條第一項規定，公共設施保留地在本法修正公布前，尚未取得者，應自本法修正公布之日起十年內取得之，逾期不徵收，視為撤銷之攻擊方法，由於七十七年七月十五日修法取消取得時限之規定，實務見解認為所謂撤銷乃指保留徵收之土地使用限制撤銷而已，並非認為撤銷公共設施保留地之都市計畫。
故此部份原告擬捨棄不再主張。
㈡、有關土地徵收條例第十條規定本件徵收應核准之目的事業主管機關為何？交通部於九十二年十一月六日函覆：非公路系統，主管機關中央為被告內政部，地方為直轄市或縣（市）政府。
原告對此一函文沒有意見，但足證需地機關徵收計畫書所謂徵收作為「交通島」綠地，乃與事實不符。
㈢、有關本件土地是否都市計畫公共設施保留地部份，臺北縣政府於九十二年十二月二日函覆鈞院之意旨，形式真正，原告無爭執，但所述事實則有疑議：１、臺北縣政府前開函說明二謂：原告所有系爭龍濱段四九三地號土地系坐落三重市都市計畫（第一次通盤檢討）八十年十一月九日八十北府工都字第三四○六七五號函公告之綠地（綠二）範圍內，故認為是公共設施保留地。
又謂：其於早期三重都市計畫（四十四年十月三十一日北府德建三字第一四五○一號函公告）即劃為綠地（非來函所述之部份道路用地部份綠地）。
惟需用土地人即參加人於徵收計劃書主張原告所有三重市○○段四九三地號是三重市在四十四年間都市計畫一部份編為龍濱路計劃道路，另一部份編為綠地，顯然不同。
參加人自承：系爭土地之右半部確實於八十九年間因施作龍濱路而徵收，足證依何公告該地為公共設施保留地，已非無疑？
２、又臺北縣政府謂以八十年十一月之第一次通盤檢討後變更之公告，認為系爭土地為公共設施保留地，而四十四年之公告書圖不存，被告卻主張是七十三年十一月第一次通盤檢討後變更云云。
則到底依何一公告原告該地為公共設施保留地？因涉及本件徵收適用法令是否錯誤，應予審酌。
依都市計畫法第七條第一款規定，都市計畫之公共設施保留地要進入徵收之實施程序，應有主要計畫及細部計畫，本件被告自承沒有細部計畫，與土地謄本上使用分區記載空白相符，足證尚未進入實施之程序，是被告將作為擬定細部計畫準則之主要計劃作為徵收依據，與法有誤。
乙、實體部份：
㈠、本件徵收欠缺必要性，不符比例原則：
１、司法院釋字第四○九號解釋謂「土地法第二百零八條第九款及都市計畫法第四十八條係就徵收土地之目的與用途所為概括規定，但並非謂合於上述目的及用途者，即可任意實施徵收，仍應受土地法相關規定及土地法施行法第四十九條比例原則之限制。」
而必要性原則有憲法第二十三條規定為據，比例原則亦然，行政處分違反必要性及比例原則乃違憲、違法。
又土地徵收條例第三條規定，徵收之要件除應有第一款至第十款外，亦應受公益需要及以其事業所必須之限制。
按土地徵收條例第三條第十款及都市計畫法第四十八條雖係就徵收土地之目的與用途所為概括規定，惟並非謂合於上述目的及用途者，即可任意實施徵收，仍應受土地徵收條例第三條所規定之公益與必要性原則之拘束。
２、查參加人在九十年二月二十一日舉行之協調會中明白表示，本件綠地是作為龍濱路口之交通島綠地之用，目的基於交通上考量，要維護行車安全，則七十七、七十八年徵收一部分作為龍濱路時，未予一併徵收，足證非其事業所必須。
所謂當年無經費一併徵收，姑不論是否真實，當年既能將之排除徵收，顯然對交通及行車安全無影響，故本件土地徵收不能達成計劃目的，或與計劃目的無關連。
倘徵收綠地非交通島之用，而是與公園相當，在於提升當地人生活品質，要讓人民有一綠地能在其上活動，則因當地一百至三百公尺方圓內，已有龍濱公園、三德公園、市場旁之公二公園、仁愛公園，甚至縣府甫闢建之萬坪河濱公園，有鈞院九十二年八月十二日履勘筆錄可證；
九十二年中秋節臺北縣政府還在此舉辦大型活動，試問有何必要徵收僅○．○二二二公頃土地作為綠地之必要？何況此一綠地闢建後，僅能使龍濱路口做安全島綠地之用，面積過小，市民根本無法進入使用、活動，詳言之，使人民在上活動之目的無法達成，乃無必要。
３、更者，倘如被告及參加人所述從四十四年編為綠地，至九十年五月核准徵收相距四十六年，其間均無徵收，還讓原告五十七年請照建屋，並經營商業活動，足證顯無徵收之必要。
而三重市都市計畫區內劃設之公園綠地等面積五十一點二六公頃，占總面積百分之二點九二，徵收本件土地面積為○．○二二二公頃，扣除後仍有五十一點二三七五公頃，占總面積百分之二點九一八，比例甚小。
如前述該地附近公園綠地已多，如欲補足比例，自可從別處公所自有土地或縣府土地請求撥用闢建，否則此處公園密集其他三重市各里卻公園綠地稀少，顯不合理。
又查原告所有土地上現有五十七年九月二十七日合法申請建造執照完成之建築物二棟，房屋並有原告經營之煤氣公司及原告之子游金山經營之龍濱輪胎公司合法經營中，僅為施作毫無必要之綠地，造成要將合法建築物拆除、現存公司應遷移等，以致營業損失；
更因法令變更煤氣公司應在商業區設立，在三重市因住宅區林立，欲遷移根本不可能不引起抗爭，則原告除喪失營業據點、營業活動中斷外，購入物料將無法使用，且須支出員工遣散費等虧損及費用。
兩相對比，所欲成就之公益甚少，但致原告之損害巨大，顯亦不合比例原則。
４、都市計畫法第四十二條第一項第一款規定河道及港埠用地為公共設施。
河道乃指已設堤防之堤內土地而言，河川區是指依區域計劃法第十三條對非都市土地所畫定，三重市從四十四年已辦都市計畫，乃都市計畫土地且河濱公園屬水道之公共設施實無庸置疑，被告答辯為無理由。
臺北縣政府既然能依水利法在河道灘地上闢建公園，並種植大量樹木及其他休閒設施，且面積萬坪以上，在三百公尺距離處，要在六十六坪土地上興闢僅供安全島綠地用之公共設施，除無必要外，亦屬無益且浪費公帑。
各縣鄉鎮市公所皆感嘆無經費無法徵收既成巷道，惟參加人將經費浪費在沒有實益之行為上，顯屬違誤。
㈡、本件徵收於送目的事業主管機關許可前，有未依法辦公聽會或說明會之違法：１、土地徵收條例第十條第二項規定，需用土地人於事業計劃報請目的事業主管機關許可前，應舉行公聽會，聽取土地所有人及利害關係人之意見。
但因舉辦具機密性之國防事業或已舉行公聽會或說明會者不在此限。
依此意旨公聽會應指就計劃書內容之目的、用途，及徵收之必要與所欲實現之公益等，讓地主及利害關係人表示意見，避免手段與目的不合，並避免不必要之徵收。
否則本條規定乃無意義。
雖但書規定已舉辦公聽會及說明會者不在此限。
但須公聽會或說明會在徵收前合理時限內所為者，方合法理。
蓋都市計畫法第二十六條規定都市計畫擬定機關應每五年通盤檢討一次，依據發展情況並參考人民建議作必要之變更，對於非必要之公共設施用地，應予撤銷並變更使用。
換言之，倘於申請徵收前五年因都市計畫或通盤檢討後編定公共設施用地，曾於都市計畫公開展覽期間舉行公聽會或說明會，則依法應於計劃書表明實施進度及經費，五年為一期。
（都市計畫法第十五條第一項第九款規定參照）此時依被告八十九年三月二十七日台八九內地字第八九○四五四九號函認為無庸再舉行聽證會，才符法規意旨。
逾此部份，該號函件與法規意旨應屬不合。
２、被告所主張七十三年十一月間三重都市計畫第一次通盤檢討曾舉行說明會。
但臺北縣政府九十二年十二月二日函覆鈞院其說明二前段明載：經查對地籍圖及都市計畫圖，龍濱段四九三地號土地係坐落三重市都市計畫（第一次通盤檢討，八十年十一月九日八十北府工都字第三四○六七五號函公告之綠地《綠二》範圍內），詳言之，被告所主張七十三年十一月間三重都市計畫第一次通盤檢討曾舉行說明會與事實不符，確實違反土地徵收條例第十條第二項規定。
縱然，七十三年十一月說明會是三重市第一次都市計畫通盤檢討，至九十年四月參加人送臺北縣政府許可前，已近十七年，當年之說明會與現時應辦公聽會之內容相同嗎？十七年前三重市人口密度、自然環境，以及住宅區、商業區、工業區之畫定均有大幅度之變動，以十七年前之說明會，要取代此時依法應辦之公聽會，顯然違法、濫權。
㈢、本件徵收有未依土地徵收條例第十一條之協議價購或其他方式取得先行之違法或濫權：
１、按依法徵收是最後之手段，要先價購或以互易或其他方式取得此一私人土地不可得時，才能申請徵收。
蓋數十年來政府徵收私人土地，其抗爭最主要是徵收價與市價大幅落差，造成民怨抗爭。
徵收補償從土地公告現值，進而公告現值加成，及其他稅捐之優惠等等。
司法院釋字第四○九號解釋要求就徵收要件明文化，八十九年通過之土地徵收條例，乃有第十條及第十一條之要件。
倘價購時，需用土地人提出之價款與依法徵收條件完全相同或更差，又無提出其他方式取得，兼顧地主權益，卻明示不同意依徵收價移轉過戶即申請徵收，即屬違反土地徵收條例，本件參加人外觀上雖有舉辦協調會卻與法規意旨不符，亦有濫權之違誤。
２、本件表面上參加人曾於九十年二月二十一日舉辦收購協調會，惟九十年二月二十一日用地收購協調會結論明載：業主若同意價購土地依公告現值加四成，建物依拆遷補償救濟基準辦理查估補償，請業主應於九十年三月二十日前將同意書及印鑑證明繳交，配合辦理產權移轉，逾期視為協議收購不成，將依土地徵收條例規定，將計劃書層報被告審核。
對照九十年五月十四日核准徵收公告清冊金額兩者相同，可證參加人以劣於土地徵收條例徵收條件要求收購，不同意則申請徵收，徒使土地徵收條例規定形同具文。
又九十二年九月十五日鈞院開庭時參加人表示：除收購外，曾評估其他方式取得云云，惟從前述之會議紀錄及結論記載，參加人不曾提出任何替代方案，故其說詞實屬不實。
按協議價購及其他方式取得先行之意旨，乃欲使人民權利受有保障，在私益與公益間有合理之平衡。
本件參加人爰用舊法時之徵收價格要求收購，不同意則申請徵收，其違法濫權甚明，訴願決定機關仍予維持亦屬不法。
二、被告主張之理由：
㈠、按「國家因公益需要，興辦下列各款事業，得徵收私有土地；
徵收之範圍，應以其事業所必須者為限：．．．十、其他依法得徵收土地之事業。」
為土地徵收條例第三條所明定。
又都市計畫法第四十八條規定，經該法指定為公共設施保留地者，得依法予以徵收之。
本件參加人為辦理龍濱路口綠地綠二用地工程，申請徵收臺北縣三重市○○段四九三地號土地，面積○．○一六○四七公頃，並一併徵收其土地改良物乙案，查該土地都市計畫編為綠地，使用限制為綠地使用，參加人依土地徵收條例第十三條規定擬具徵收計畫書圖（徵收土地計畫書第三項興辦事業之性質載為「其他依法得徵收土地之事業」，第四項興辦事業法令依據為「土地徵收條例第三條第十款及都市計畫法第四十八條」），案經被告所屬土地徵收審議委員會第二十三次會議決議通過，經被告九十年五月九日台（九十）內地字第九○七二八七八號函核准徵收，臺北縣政府以九十年五月十四日九十北府地用字第一七一四五二號公告徵收（公告期間自九十年五月十五日至九十年六月十三日止），原告於九十年五月三十一日向該府提出異議，該府並以九十年七月四日九十北府地用字第二○○二六○號函復原告，另以九十年六月十一日九十北府地用字第二○四六一五號函通知土地所有權人於九十年六月二十六日領取補償費，未領取之補償費並於九十年八月十五日存入保管專戶，業已完成徵收程序，於法尚無不合。
㈡、有關原告所指本案都市計畫辦理過程並無舉行公聽會或說明會乙節，按都市計畫（主要計畫）擬定後，送該管政府都市計畫委員會審議前，應辦理公開展覽，為都市計畫法第十九條所明定，另依行為時都市計畫法臺灣省施行細則第五條規定，縣市政府應於都市計畫法第十九條規定之公開展覽期間內舉辦說明會。
查本案土地係三重都市計畫範圍內土地，臺北縣政府辦理變更三重都市計畫（第一次通盤檢討）案曾於七十三年十一月十三日起至同年十二月十二日止公開展覽一個月，並於七十三年十一月十五日、二十三日、二十六日、二十八日分別於臺北縣五股鄉公所、三重市中正堂、三重東區活動中心、三重市公所舉辦說明會，原告認本案都市計畫辦理過程未曾舉行公聽會或說明會，顯有誤解。
又依被告八十九年三月二十七日台八九內地字第八九○四五四九號函略以：「．．．依都市計畫法劃設之公共設施用地，於都市計畫公開展覽期間已舉行公聽會或說明會者，依上開土地徵收條例第十條第二項但書規定，於事業計畫報請目的事業主管機關許可前，無須再舉行公聽會。
．．。」
是本案無須再舉行公聽會。
至原告所稱「．．．七十三年十一月間臺北縣政府通盤檢討（所謂第一次）範圍為三重市及五股鄉，故重點在於兩市鄉之工業區編定．．．七十三年十一月間之說明會既非就本件土地都市計畫之劃定，更非就土地限制使用為綠地或為有徵收必要之說明．．．」，似誤將前述說明會視為七十三年十二月五日北府工三字三二二七四○號函發布實施之「三重（頂崁）公共設施通盤檢討」之說明會。
㈢、另原告訴稱系爭土地鄰近已建有三德公園、龍濱公園、仁愛公園及河濱公園，質疑本案都市計畫「綠二」用地劃設之必要性乙節，按「都市計畫之擬定、變更，依本法所定之程序為之」為都市計畫法第八條所明定，復依都市計畫法第二十六條之規定，都市計畫經發布實施後，除有第二十七條第一項所列各款應迅行變更者外，不得隨時任意變更，倘原告對系爭「綠二」用地之使用分區有意見者，則應循都市計畫法定程序，於台北縣政府辦理通盤檢討期間，依都市計畫法第十九條之規定，向該府提出意見，以供各級都市計畫委員會予以參考審議，而非由土地所有權人自行判定其合理性。
再者，依都市計畫法第四十五條之規定略以：「公園、體育場所、綠地、廣場及兒童遊樂場‧‧‧其佔有土地總面積不得少於全部計畫面積百分之十」，經查三重都市計畫區內劃設之公園綠地用地等面積計為五十一．二六公頃，僅佔計畫總面積約百分之二．九二，復查都市計畫「綠地」之土地用使用管制與「公園」用地有別（本部六十九年三月六日台內營字第一一六七九號函釋參照），是以為健全都市環境品質，徵收開闢該綠地使用仍有其必要性。
至原告所陳之河濱公園，其使用分區係為「河川區」，非屬都市計畫法第四十二條所列公共設施用地之一，依法不得納入都市計畫之公園用地面積計算，併予說明。
㈣、又有關本案徵收失效乙節；
按土地徵收條例第十八條、第二十條及第二十二條規定，本件徵收案經被告九十年五月九日台（九十）內地字第九○七二八七八號函核准徵收，臺北縣政府於九十年五月十四日九十北府地用字第一七一四五二號公告徵收，並以九十年六月十一日九十北府地用字第二○四六一五號函通知土地所有權人於九十年六月二十六日領取補償費，未領取之補償費業於九十年八月十五日存入保管專戶。
縱本工程徵收案如另應補償建築改良物徵收營業損失補償費而疏未列入徵收補償價額內，土地權利關係人自應循條例第二十二條規定救濟，對本案土地徵收之效力不生影響。
三、參加人主張之理由：（本件參加人未具狀答辯，僅臚列其於準備程序中主張意旨）按七十七年辦理徵收時，沒有綠地之項目編列預算，故當時徵收計畫中才沒有包括綠地，系爭土地才於十幾年後辦理綠地徵收，而於都市計畫法通盤檢討時都有將系爭土地列入公共設施用地，一部分為計畫道路，一部分為綠地，換言之，系爭土地為一宗土地分為兩部分辦理徵收，一為道路用地，一為綠地，而因為道路用地有經費，故先徵收道路部分，而綠地部分後來有經費後才又辦理徵收。
又本件系爭土地辦理徵收前，於第一次都市計畫通盤檢討前都有舉行公聽會，七十三年十一月辦理徵收、八十年都市計畫通盤檢討時亦有舉辦公聽會，且亦有召開協議價購會議。
而對於系爭土地有無其他替代方案，亦有經過評估。
另系爭土地參加人皆以作為綠地使用為徵收目的，而非以交通島綠地為徵收之目的。

理 由
一、本件需用土地人即參加人臺北縣三重市公所為辦理龍濱路口綠地（綠二）用地工程，需用原告甲○所有坐落臺北縣三重市○○段四九三地號土地，面積○．○一六○四七公頃，乃檢附徵收土地計畫書及圖等有關資料，由臺北縣政府報經被告內政部以民國（下同）九十年五月九日台（九十）內地字第九○七二八七八號函核准徵收及一併徵收其土地改良物，交由臺北縣政府以九十年五月十四日九十北府地用字第一七一四五二號公告，並函知原告。
此有上開函可稽，並為兩造所不爭之事實，堪認為實。
二、原告不服，循序提起本件行政訴訟，主張：依土地徵收條例第十條第二項規定，需用土地人於事業計劃報請目的事業主管機關許可前，應舉行公聽會，係依法應舉行聽證會之事項，臺北縣政府稱本案已於都市計畫辨理過程舉行聽證會或說明會，依同條項但書規定無需舉行公聽會，應予舉證；
需地機關於協調會中以土地公告現值加四成之價格提議價購，不符土地徵收條例第十一條協議價購之立法意旨；
系爭土地於四十四年都市計畫公布為綠地，迄九十年四月始申請徵收，顯見原都市計畫並無急迫性及必要性等語。
三、被告及訴願決定書認本件應予徵收之理由，無非以：本案土地係三重都市計畫範圍內土地，臺北縣政府辦理變更三重都市計畫（第一次通盤檢討）案曾於七十三年十一月十三日起至同年十二月十二日止公開展覽一個月，並於七十三年十一月十五日、二十三日、二十六日、二十八日分別於臺北縣五股鄉公所、三重市中正堂、三重東區活動中心、三重市公所舉辦說明會，原告認本案都市計畫辦理過程未曾舉行公聽會或說明會，顯有誤解。
又依被告八十九年三月二十七日台八九內地字第八九○四五四九號函意旨，本案無須再舉行公聽會。
另本件九十年二月二十一日確上有協議價購會議，惟協議價購協議不成立，被告核准本件徵收自屬合法云云。
四、本院判斷如下：
㈠、需用土地人是否已踐行協議價購之程序？
１、按土地徵收並非國家取得土地所有權之方法，而是一種最後不得已之手段，因而土地徵收僅僅在無其他法律上或經濟上得替代之更溫和之方法可資利用時始係合法，若土地徵收所要實現之目的，得以其他較輕微侵害財產權人權利之方式達成時，例如經由私法買賣契約、以公有土地互易可取得土地之利用，或以物之負擔或行政契約、聯合開發捐贈方式可代替土地徵收等等，則土地徵收欠缺必要性，自為法所不許。
是以現行土地徵收條例第十一條明定：「需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，除國防、交通、水利、公共衛生或環境保護事業，因公共安全急需使用土地未及與土地所有權人協議者外，應先與所有權人協議價購或以其他方式取得；
所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成協議者，始得依本條例申請徵收。」
足見在土地徵收條例公布施行後，徵收前之協議自屬土地徵收之合法要件。
又協議程序既經法律明訂為土地徵收行政程序之一環，該需用土地人所踐行之協議價購程序至少應達到法律規定「協議價購或其他方式取得」事業用地目的之最基本要求，不得徒以形式上開會協議，而無實質之意義與內容，始與正當法律程序無違。
２、需用土地人應體認徵收係取得土地之「最後手段」而非「優先手段」，參與協議之人員，應不厭其煩予以溝通交涉，殊不得以協議購地曠日費時，以徒具形式之開會，始得因土地徵收而對人民受憲法保障之財產權嚴重侵害之損害減至最輕。
３、另按司法院釋字第四○九號解釋文釋示以：「土地法第二百零八條第九款及都市計畫法第四十八條係就徵收土地之目的與用途所為概括規定，但並非謂合於上述目的及用途者，即可任意實施徵收，仍應受土地法相關規定及土地法施行法第四十九條比例原則之限制。」
而土地徵收條第十一條之協議價購程序，即係徵收程序比例原則必要性之具體體現之制度，所以協議價購在價格上除土地徵收條例第三十條之法定補償地價外，需用土地人在擬定徵收計劃前，非不得考量強制徵收所引發之抗爭或爭訟所增加之成本，以較優渥之價格為協議價購之價格，若預算有限，則需用土地人或相關主管機關為因應土地徵收條例之施行，亦得修改獎勵金或救濟金發放規則，將獎勵金或救濟金改列入協議價購之價額，以使用地取得之協議價格有彈性，殊不得率以土地徵收條例第三十條之法定補償地價為協議價購之買價，或以此為由，強制被徵收土地所有權人僅具接受或不接受之選擇，致使協議價購流於形式。
尤有甚者，若公共設施保留地因劃設甚久不實施徵收，因而依平均地權條例第十條或前引土地徵收條例第三十條之規定，作為計算公共設施保留地補償地價基礎之毗鄰地平均公告土地現值，時間經過而因各種因素而致低落，需用土地人因該公共設施保留地所算得之價格較市價低，而圖以較市價為低之徵收補償費取得該土地，更有違比例原則。
所以協議價購之價額不應與法定補償地價相同，而應儘量與徵收前協議時之市價相符。
４、經查本件九十年二月二十一日之協議價購固然協議不成立，惟依該會議紀錄所載「六、過程」：工務課報告：系爭土地徵收補償費係八十九年度公告現值加四成，另該會議紀錄結論所載系爭土地徵收補償費亦同，而該土地徵收補償費即係土地徵收條例第三十條規定之法定地價（因依土地徵收條例第三十條第二項規定，在評定當年期公告現值時即已決定加成之成數），顯見該次協議價購程序，並無買價，應與協議價購程序之精神有違。
另土地徵收條例第十一條既規定：「應先與所有權人協議價購或以其他方式取得」惟依上開會議紀錄所載，參加人即需用土地人均未提出對協議價購之其他方式，如以地易地、設定地上權或其他方式取得之方案，或為何不可行之說明，亦有違法。
㈡、本件徵收送目的事業主管機關許可前，是否依法辦公聽會或說明會？１、土地徵收條例第十條第二項規定：「需用土地人於事業計劃報請目的事業主管機關許可前，應舉行公聽會，聽取土地所有人及利害關係人之意見。
但因舉辦具機密性之國防事業或已舉行公聽會或說明會者不在此限。」
依此意旨公聽會應指就計劃書內容之目的、用途，及徵收之必要與所欲實現之公益等，讓地主及利害關係人表示意見，避免手段與目的不合，並避免不必要之徵收。
而公聽會依土地徵收條例第十條第二項中段規定，係「聽取土地所有權人及利害關係人之意見」，應與行政程序法規定之陳述意見之程序相同，需用土地人自應遵守該規定，類推適用行政程序法所規定陳述意見之程序舉行公聽會，聽取土地所有權人及利害關係人之意見，始為合法。
２、至於都市計劃公開展覽時所舉辦之說明會（都市計畫法第十九條參照），均係對系爭土地之使用計劃、目的用途作說明，應可承認即為該土地徵收條例第十條第二項但書所規定已舉辦公聽會及說明會者，應可代替土地徵收公聽會。
惟按都市計畫法第二十六條規定都市計畫擬定機關應每五年通盤檢討一次，依據發展情況並參考人民建議作必要之變更，對於非必要之公共設施用地，應予撤銷並變更使用。
另因都市計畫或通盤檢討後編定公共設施用地，曾於都市計畫公開展覽期間舉行公聽會或說明會，則依法應於計劃書表明實施進度及經費，五年為一期。
（都市計畫法第十五條第一項第九款規定參照）則取代土地徵收之都市計畫公聽會或說明會，應在徵收前合理時限內所為者，方合法理。
若於申請徵收五年以前所辦之公聽會，應不得認係上開法條但書規定之已舉辦公聽會，被告八十九年三月二十七日台八九內地字第八九○四五四九號函略以：「．．．依都市計畫法劃設之公共設施用地，於都市計畫公開展覽期間已舉行公聽會或說明會者，依上開土地徵收條例第十條第二項但書規定，於事業計畫報請目的事業主管機關許可前，無須再舉行公聽會。
．．。」
固合於法規本旨，但超過五年部份，自屬不合，應予補充，方可援用。
３、被告所主張七十三年十一月間三重都市計畫第一次通盤檢討曾舉行說明會。
但七十三年十一月說明會是三重市第一次都市計畫通盤檢討，至九十年四月參加人送臺北縣政府許可前，已近十七年，十七年前三重市人口密度、自然環境，以及住宅區、商業區、工業區之畫定均有大幅度之變動，十七年前之說明會之時空環境與政經情況與現時應辦公聽會應屬不同，自非上開法條但書所規定可取代依法應辦之公聽會，則需用土地人未於事業計劃報請目的事業主管機關許可前相當期間內舉行公聽會，應係違法。
㈡、被告為本件核准之行政處分是否應給予該處分相對人陳述意見之機會？１、行政程序法第一百零二條規定：「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第三十九條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。
但法規另有規定者，從其規定。」
司法院釋字第四○九號解釋理由釋示：「徵收土地對人民財產權發生嚴重影響，‧‧‧尤其於徵收計畫確定前，應聽取土地所有權人及利害關係人之意見，俾公益考量與私益維護得以兼顧，且有促進決策之透明化作用。」
土地徵收係對人民財產權之剝奪之行政處分，對人民財產權發生嚴重影響，自應適用行政程序法之相關規定，給予該處分相對人陳述意見之機會。
２、但土地徵收條例第十一條規定僅係土地徵收事業計畫擬定之階段，與土地徵收之審核或核准，二者迥然不同，蓋徵收程序，需用土地人與核准徵收機關分屬完全不同法律地位，需用土地人僅係徵收程序之申請人，徵收核准機關始為作成土地徵收之主管機關，此觀之土地徵收條第十三條、第十四條之規定甚明，蓋土地徵收之核准機關應超然於土地徵收事業計畫之擬定，而應客觀地就需用土地人之公益及被徵收土地所有權人之私益為考量，以使公益之達成與私權之保障得以兼顧，此亦為同條例第十五條設置土地徵收審議委員會之理由（參照該條立法條文說明），所以土地徵收之核准機關在審議土地徵收案件之時，不只應予被徵收土地所有權人，甚至有必要時應予需用土地人陳述意見之機會（若不予核准，對需用土地人不利）。
內政部九十年一月三十一日台（九十）內地字第九○六四二○一號函認需用土地人舉辦公聽會後，內政部為核准土地徵收之行政處分前無庸再依行政程序法第百零二條予被徵收土地所有權人陳述意見之意見，與土地徵收程序各事業或主管機關之分工及行政程序法之規定有違，本院自不予援用。
經查，原處分卷所附資料，本件被告為核准本件徵收計劃前，被告並未依行政程序法之相關規定，給予該處分相對人陳述意見之機會，亦有未合。
五、綜上所述，本件被告核准本件土地徵收，其前置程序有諸多違法，自有未合，訴願決定未予糾正，亦嫌疏略。
原告執以指摘，為有理由，原告聲明求為撤銷訴願決定及原處分，即無不合，應予准許，應由本院將訴願決定及原處分均予撤銷。
至於系爭土地徵收係為辦理需用土地人「龍濱路口綠地（綠二）」闢建工程必需，此有徵收土地計劃書可查，若係綠地，鄰近已建有三德公園、龍濱公園、仁愛公園及河濱公園，本件是否仍有必要性，若係其他用途，其符合土地徵收條第三條第十款之具體興辦事業性質，需用土地人若認本件仍有徵收之必要，再為徵收申請時，亦應詳予說明，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 二 月 二十七 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 五 庭
審 判 長 法 官 葉百修
法 官 黃清光
法 官 劉介中
右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十三 年 二 月 二十七 日
書記官 黃明和