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臺北高等行政法院判決 九十一年度訴字第五二三七號
原 告 臺灣省石門農田水利會
代 表 人 甲○○會長）
訴訟代理人 范振星律師
被 告 桃園縣政府
代 表 人 乙○○縣長）
訴訟代理人 丙○○
右當事人間因區域計畫法事件，原告不服內政部中華民國九十一年十一月二十一日台
內訴字第○九一○○○七二七○號訴願決定，提起行政訴訟。
本院判決如左：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：
緣原告臺灣省石門農田水利會所有坐落桃園縣楊梅鎮○○○段七七六之三地號土地（下稱系爭土地），於民國（下同）七十年二月十五日依區域計畫法第十五條規定公告編定為「工業區水利用地」，被告認定：原告於九十年二月十六日將系爭土地出租予羅天生使用，而承租人將系爭土地供他人傾倒廢棄物情節，依區域計畫法第二十一條規定，以九十一年七月二十九日府地用字第○九一○一六一八四○號處分書裁處原告、東漢邦實業股份有限公司、胡漢清、全盛亞企業股份有限公司、羅天生共新臺幣（下同）十三萬元罰鍰，並勒令停止非法使用依法恢復原容許使用項目之使用。
原告不服，以其與羅天生所訂租約係將該溜池供羅天生養魚，並限制其不得填土、傾倒垃圾或廢棄物，亦不得阻礙、妨害或影響農事灌溉，原告並未違反區域計畫法第十五條之土地管制使用。
原告發覺羅天生非法將之提供他人傾倒廢棄物，即一再限期羅天生清除回復原狀並提出刑事告訴及附帶民事請求羅天生等清除回復原狀，足見原告亦為被害人云云，提起訴願，旋遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：
㈠、訴願決定及原處分均撤銷。
㈡、訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明求為判決：
㈠、駁回原告之訴。
㈡、訴訟費用由原告負擔。
參、兩造之爭點：
一、原告主張之理由：
㈠、按原告所有座落桃園縣楊梅鎮○○○段七七六之三號土地，經編定為石門大圳高山頂支渠第４Ａ號保留池塘。
因其位於幼獅擴大工業區，故依區域計畫法編定其使用分區為工業區，而其使用地類別則編定為水利用地。
所謂水利用地，參照區域計畫法施行細則第十五條第一項第十二款規定，係指供水利設施使用者而言。
再按土地使用編定後，其原有使用在政府令其變更使用或拆除前，得為從來之使用，復為非都市土地使用管制規則第八條第一項所明定。
是本件系爭土地，經依區域計畫編為水利用地，依區域計畫法第十五條、區域計畫法施行細則第十五條第一項第十二款、非都市土地使用管制規則第六條第一項前段、第八條第一項及農田水利會組織通則第十一條第二項規定，該土地係工業區內原提供為水利使用之土地，於政府令其變更或拆除前，自應照舊使用，先予敘明。
㈡、次按系爭土地依區域計畫法施行細則第十五條第一項第十二款及農田水利會組織通則第十一條第二項規定，自容許供為水利所使用。
又水為天然資源，屬於國家所有；
農田水利會得徵收餘水使用費，列為事業收入，水利法第二條及農田水利會組織通則第二十八條定有明文。
所謂餘水使用費，係指存儲於蓄水池之灌溉餘水之用水費而言。
即系爭土地除供為蓄水灌溉農作，並得利用灌溉餘水為養殖等水利事業使用。
訴外人羅天生申請使用系爭溜池養殖，並依農田水利會組織通則第二十九條所定主管機關核定徵收灌溉餘水使用費用標準及辦法，訂立「臺灣省石門農田水利會灌溉蓄水池繳納用水使用費同意書」。
而該灌溉蓄水池繳納用水使用費同意書，係經原告依上開組織通則第十八條第一項第九款規定提交原告會務委員會審議，並依同條第三項規定報請主管機關核定，其修正亦依此程序送交審議核定。
足見「繳納用水使用費同意書」之制訂係屬單方行政行為。
其間雖有「同意書」之用語，但實質上係屬必須信守之行政規範，而其使用費之徵收，亦係依固定之標準計算，不得任意更動，自非協議之結果。
此與私法上「租金」自有不同，係屬使用國家所有水資源之公課性質（水利會組織通則第二十八條規定參照），其間並無租賃關係。
被告所稱「原告出租」、「羅天生為承租人」，即與事實有違，而有未合。
㈢、又區域計畫法第廿一條第一項所謂「違反第十五條第一項之管制使用土地者」，係指違反第十五條第一項管制使用之行為人而言。
本件羅天生申請系爭溜池養殖使用，而原告為公法人，其會長及各級專任職員視同刑法上之公務員（水利法第十二條、農田水利會組織通則第一條及第二十三條規定參照），向其徵收用水使用費，乃法律所容許之使用範圍，係屬依法行政，自無違反區域計畫法所定土地使用管制。
被告以原告違反區域計畫法之管制使用，而予以處分，即顯有未合。
再按水資源附著於土地，羅天生使用水資源因而取得占有系爭土也，在法律上羅天生具有管領力而為善意占有人。
原告本於羅天生為善意占有人而為適法占有使用之信賴原則，且羅天生對於占有物依據民法第九百六十條規定具有排他性之權利，原告乃於上開繳納用水使用費同意書規定，使用池塘以不影響灌溉為原則，不得妨害灌溉、排水等，亦不得擅自填土、傾倒垃圾或其他廢棄物。
羅天生未經允許，非法將系爭溜池提供他人傾倒廢棄物，乃為原告所不知情。
原告發覺後，即限期羅天生回復原狀，並提出刑事告訴。
本案於檢察官起訴前，原告並無調查權，無從知悉該廢棄物來之何處、為何類廢棄物，亦不知應由何人負責。
待檢察官起訴後，原告立即追究各人之民事責任，實已盡善良管理人之責任，並無過失可言，被告逕予科罰，顯屬違誤。
㈣、另該廢棄物並非原告所堆置，有上開檢察官起訴書可按。
即原告並無「堆置廢棄物」之違法事實或行為，被告竟以原告「未經核准擅自堆置廢棄物」而處分原告，自亦難謂合。
又本件縱為東漢邦公司、羅天生等人未經核准擅自堆置廢棄物，亦與原告無關，亦難將東漢邦公司、羅天生等人之行為視為原告之行為。
原告雖為系爭土地所有人，但並未參與堆置廢棄物之行為，更不知情，尤難以原告為土地所有人即逕自臆測或推定原告具有過失，否則於法亦有未合。
況依廢棄物清理法第四條規定，被告係保護環境之主管機關，身負取締廢棄物及維護環境之重大職責，猶未及發覺出面制止，而況原告又不知情，又何苛責於原告？又本件同一事實之行為，前經桃園縣楊梅鎮公所以八十九年九月十日楊鎮清字第九○○二○四一一號函，認原告違反修正前之廢棄物清理法第十五條規定，而依同法第二十五條第一項第二款規定裁處原告罰鍰十五萬元，並限原告於九十年十月十日以前清除完畢，否則將按日連續處罰，被告於今就同一事實之行為，依區域計畫法第廿一條規定處原告罰鍰十三萬元，顯係就相同之單一行為而為重覆處罰，自亦有違一事不二罰之原則，而有未合。
二、被告主張之理由：
㈡、又依區域計畫法第廿一條第二項規定違反管制使用土地之執行對象，應係土地所有權人、地上物所有人、使用人或管理人等；
而司法院大法官會議釋字第二七五號解釋已明示「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。
但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰」；
原告位居系爭土地所有權人之地位將系爭土地供與「羅天生」使用，而自三月間起「羅天生」假整地之名行供人傾倒廢棄物之實，其中銅污泥部分，自九十年三月十三日至六月廿六日止，共傾倒五十一車次，為臺灣桃園地方法院檢察署檢察官起訴書中所明載，三個月的傾倒期間原告竟不知情，於知情仍未盡積極制止之作為，致造成土地及環境嚴重的破壞污染，難謂已盡善良管理人之責任，被告科處原告罰鍰，要無違誤。
㈢、另原告訴稱其與「羅天生」並無私法上租賃之關係，並不改變原告居於土地所有權人地位之事實及應履行公法上管理土地之義務；
另原告又稱本件被告之處分有違一事不二罰之原則，惟依內政部九十年四月十二日台（九十）內中地字第九○八一一一五號函說明二所示略以：「．．．其違反土地使用計畫之目的與功能部分，因與區域計畫法所保護之目的有違，仍可依該法之規定，就其違反區域土地使用計畫之項目，予以處理。」
；
另同函說明二處理原則第二點略以：「．．．另責以限期改正之處分，若改正期限屆滿，經檢查仍未改正者，行政機關再處以罰鍰，與司法院大法官議決釋字第五○三號解釋意旨並無相違」。
準此，依桃園縣楊梅鎮公所九十年九月十日楊鎮清字第九○○二○四一一號函所示請原告於九十年十月十日以前清除完畢，惟違規之廢棄物於被告依法作成確定處分時仍未清除（按被告於九十二年一月二十八日再次現場複勘仍未依法清除），故就系爭土地被告所為之行政處分並無違反不應重複處罰之原則，就原告管理土地應盡義務之違失，被告依區域計畫法第二十一條規定裁處罰鍰並附帶處分停止非法使用並依法恢復原容許使用項目之使用，於法並無違誤。
理 由
一、按區域計畫法第十五條規定：「區域計畫公告實施後，不屬第十一條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。
變更之程序亦同。
其管制規則，由中央主管機關定之。」
；
同法第二十一條規定：「違反第十五條第一項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣 (市)政府處新台幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。」
「前項情形經限期變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀而不遵從者，「得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或地上物所有人、使用人或管理人負擔。」
則依本條文第二項後段規定之文義觀之，處罰之對象及執行對象，應包括土地所有權人、地上物所有人、使用人或管理人，原告主張其非傾倒廢棄物之行為人，即不應適用上開區域計畫法之處罰規定云云，自非可採。
二、又依非都巿土地使用管制規則第六條規定：「經編定為某種使用之土地，應依其容許使用項目之使用。」
本案係依桃園縣楊梅鎮公所九十一年四月廿四日桃楊字第○九一○○○九一六五號函查報處理，因系爭土地編定為「工業區水利用地」，此為兩造所不爭執，則依非都巿土地容許使用項目，自不容許堆置廢棄物，先予敘明。
三、被告認定：原告於九十年二月十六日將系爭土地出租予羅天生使用，而承租人將系爭土地供他人傾倒廢棄物情節，依區域計畫法第二十一條規定，以九十一年七月二十九日府地用字第○九一○一六一八四○號處分書裁處原告、東漢邦實業股份有限公司、胡漢清、全盛亞企業股份有限公司、羅天生共十三萬元罰鍰，並勒令停止非法使用依法恢復原容許使用項目之使用，自無不合。
四、原告起訴意旨略謂：原告准訴外人羅天生申請使用系爭溜池養殖，係屬單方行政行為。
其間雖有「同意書」之用語，與私法上「租金」自有不同，係屬使用國家所有水資源之公課性質（水利會組織通則第二十八條規定參照），其間並無租賃關係。
被告所稱「原告出租」、「羅天生為承租人」，即與事實有違，而有未合。
原告雖為系爭土地所有人，但並未參與堆置廢棄物之行為，更不知情，尤難以原告為土地所有人即逕自臆測或推定原告具有過失。
又本件同一事實之行為，前經桃園縣楊梅鎮公所以八十九年九月十日楊鎮清字第九○○二○四一一號函，認原告違反修正前之廢棄物清理法第十五條規定，而依同法第二十五條第一項第二款規定裁處原告罰鍰十五萬元，並限原告於九十年十月十日以前清除完畢，否則將按日連續處罰，被告於今就同一事實之行為，依區域計畫法第廿一條規定處原告罰鍰十三萬元，顯係就相同之單一行為而為重覆處罰，自亦有違一事不二罰之原則，原告處分原告，自亦難謂合云云。
五、本院判斷如下：
㈠、按違反區域計畫法第十五條第一項之管制使用土地應予處罰之對象及執行對象，應包括土地所有權人、地上物所有人、使用人或管理人，業如前述，原告係以系爭土地所有權人之地位將系爭土地供與羅天生使用，此為原告所不爭之事實，姑不論原告與羅天生之使用關係為何，原告為土地所有權人所應負依區域計畫法第十五條第一項之管制使用土地之責任，並不會改變，原告徒以原告與羅天生之間無私法上之租賃關係，主張無責任云云，自非可採。
㈡、按司法院大法官會議釋字第二七五號解釋已明示「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。
但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰」，經參諸台灣桃園地方法院檢察署檢察官九十年度偵字第一二二四四號、九十年度偵字第一八九○六號、九十年度偵字第一九一九七號、九十年度偵字第二○五五二號、九十年度偵字第二○六七四號起訴書所載羅天生「提供該溜池任令曾盛琪傾倒駕車載自他處之一般事業廢棄物及東漢邦公司大溪貯存場之銅污泥，其中，銅污泥部分，自九十年三月十三日至六月二十六日，共傾倒五十一車次，數量計九百七十八點四七公噸，已嚴重污染當地土壤及水源」等語，可知系爭溜池遭非法棄置之廢棄物，數量龐大，且棄置時間長達數月，雖原告以其於九十年四月間發現該違規行為後，曾發函制止，並於同年六、七、八月間陸續發函限期要求恢復原狀等語置辯，並提出附件七至十一之函件為證，惟查原告僅發函制止，並未依簽立之同意書第九點予以中止或解除其使用，亦未採取迅速有效之制止或排除手段（例如通知警察或環保機關以公權力制止），足見原告顯然欠缺一般人之注意而有重大過失，自應負土地所有權人之違反區域計畫法第十五條第一項之管制使用土地之責。
㈢、又本件前經桃園縣楊梅鎮公所以八十九年九月十日楊鎮清字第九○○二○四一一號函，認原告違反修正前之廢棄物清理法第十五條規定，而依同法第二十五條第一項第二款規定裁處原告罰鍰十五萬元，並限原告於九十年十月十日以前清除完畢，否則將按日連續處罰，處罰在案，惟查區域計畫法與廢棄物清理法所規範之法益不同，二者規範意旨性質不同，二者自屬不同之違規情事，並不違反一事不二罰原則，原告主張：被告就同一事實之行為，以區域計畫法第廿一條規定處原告罰鍰十三萬元，顯係就相同之單一行為而為重覆處罰，有違一事不二罰之原則云云，亦非可採。
六、從而，被告依首揭規定，處原告及訴外人東漢邦實業股份有限公司等十三萬元罰鍰，並勒令停止非法使用依法恢復原容許使用項目之使用，並無不合。
訴願決定遞予駁回，亦無違誤，均應予維持。
本件原告之訴為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 二 月 二十 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 五 庭
審 判 長 法 官 張瓊文
法 官 帥嘉寶
法 官 劉介中
右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十三 年 二 月 二十 日
書記官 黃明和
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