臺北高等行政法院行政-TPBA,92,訴,342,20040225,1

臺北高等行政法院判決 九十二年度訴字第三四二號

原 告 甲○○
被 告 桃園縣政府
代 表 人 乙○○縣長）
訴訟代理人 丙○○律師

右當事人間因徵收補償事件，原告不服內政部中華民國九十一年十一月十九日台內訴
字第○九一○○○六七四八號訴願決定，提起行政訴訟。
本院判決如左：

主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。

事 實
甲、事實概要：
本件原告所有坐落桃園縣大溪鎮○○段一─三六地號土地，為僑愛國民小學使用至今約三、四十年，原告於民國（以下同）九十一年五月二十四日提出陳情，要求桃園縣政府辦理徵收，桃園縣政府以九十一年六月二十六日府教國字第○九一○一二九九八三號函復：「‧‧‧二、初估僑愛國小校地徵收經費約達六億五千萬元，在本府財政困窘下，實無餘力辦理徵收，本案將視本府財政狀況研議辦理，‧‧‧」原告對之不服，以系爭土地現為桃園縣大溪僑愛國民小學無權且無償使用迄今逾四十年，原告請求徵收，桃園縣政府函復實無餘力辦理徵收，有違憲法第十五條：「人民之‧‧‧財產權，應予保障。」
之意旨云云，提起訴願，經訴願決定機關為訴願不受理之訴願決定，遂向本院提起本件行政訴訟。
乙、兩造聲明：
一、原告聲明：
（一）原處分撤銷。
（二）原處分機關應按徵收當期公告現值加五成即新臺幣（以下同）四八二、一二五、０五０元土地徵收補償費予原告及曾廣仙、林平洋、廖林職、呂林阿玉、楊作霖、楊春航、賴鄭淑子、鄭正男、鄭正謙、鄭省三、詹啟明、李詹玉系、呂詹玉純、詹玉華、詹道明、詹家明、吳達時、吳達德、楊吳妙、林文彬、林晴美、林雅美。
二、被告聲明：駁回原告之訴。
丙、兩造之爭點：原告請求原處分機關應按徵收當期公告現值加五成即四八二、一二五、０五０元土地徵收補償費予原告及曾廣仙、林平洋、廖林職、呂林阿玉、楊作霖、楊春航、賴鄭淑子、鄭正男、鄭正謙、鄭省三、詹啟明、李詹玉系、呂詹玉純、詹玉華、詹道明、詹家明、吳達時、吳達德、楊吳妙、林文彬、林晴美、林雅美有無理由？
原告主張：
一、按司法院釋字第四○○號解釋前段：「憲法第十五條關於人民財產權應予保障之規定，旨在確保個人財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能，並免於遭受公權力或第三人之侵害，俾能實現個人自由發展人格及維護尊嚴。
如因公用或其他公益目的之必要國家機關雖得依法徵收人民之財產，但應予相當之補償，方符合憲法保障財產權之意旨。」
二、復按「原告以其所有列為高雄市○市○○○道路保留用地，因使用受到限制，向被告官署請求依法徵收，被告官署通知核復後，略以該預定都市○○道路用地，目前尚未有開闢計畫，應俟將來有經費時再行辦理等語。
對原告之徵收請求予以拒絕。
要不能謂非一種消極之行政處分，再訴願決定不就實體上審究，乃以被告官署拒絕原告請求徵收，並非行政處分，不得對之提起訴願，而駁回原告之再訴願，於法自難謂合。」
改制前行政法院五十六年判字第一八八號著有判例。
三、次按桃園縣大溪鎮○○段一─三十六號地號土地一筆，全筆現為桃園縣僑愛國民小學無權且無償使用中迄今逾四十年，經向桃園縣政府教育局請求徵收，惟該局以九十一年六月二十六日府教國字第○九一○一二九九八三號函略以「初估僑愛國小校地徵收所需經費約達六億五千萬，在本府財政困窘下實無力辦理徵收‧‧‧」，有違憲法第十五條：「人民之財產權予保障」之意旨。
四、經查前述土地面積為一九○三○平方公尺，為原告等二十三人所有，依桃園縣政府地政局九十一年七月三日府地價字第○九一○一四一八七七號函：「九十一年七月一日起至九十二年六月三十日間之土地徵收加成補償標準‧‧‧以九十一年公告現值加五成辦理補償‧‧‧」，九十一年七月公告現值每平方公尺一六、八九○元，徵收金額為一九、○三○乘以一六、八九○元乘以一點五等於四八二、一二五、○五○元。
五、綜上所陳，原處分機關應支付原告及共有人計四八二、一二五、○五○元被告主張：
一、被告九十一年六月二十六日府教國字第０九一０一二九九八三號函，非屬行政處分，原告訴請撤銷，並不合法，請裁定駁回原告之訴：
（一）查訴願法第三條第一項規定：「本法所稱行政處分，係中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」
，又行政訴訟法第四條第一項規定：「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」，合先敘明。
（二）被告系爭函文，僅為單純說明性文件，並非行政處分，不得作為訟爭客體，因之原告訴請撤銷，於法不合，請裁定駁回原告之訴。
二、原告之訴主張訴外人事項，顯然欠缺「當事人適格」，其訴顯無理由，敬請裁定（或判決）駁回其訴：
（一）緣原告甲○○起訴之聲明係主張：「一、原處分撤銷。
二、原處分機關應按徵收當期公告現值加五成即新台幣000000000元土地徵收補償費予原告及曾廣仙、林平洋、廖林職、呂林阿玉、楊作霖、楊春航、賴鄭淑子、鄭正男、鄭正謙、鄭省三、詹啟明、李詹玉系、呂詹玉純、詹玉華、詹道明、詹家明、吳達時、吳達德、楊吳妙、林文彬、林晴美、林雅美。」
，此觀其起訴狀所載極明。
（二）查原告甲○○並無以自己名義就訴外人曾廣仙二十二人而為原告之資格，即無得受本案判決之權能，原告甲○○並無訴訟實施權，故本件顯然欠缺「當事人適格」。
（三）依上所述，請裁定（或判決）駁回原告之訴。
三、就原告訴之聲明第二項，倘若原告真意係請求課予徵收土地義務，惟被告並無土地徵收准駁之權，原告之訴欠缺當事人適格，請裁定（或判決）駁回原告之訴：（一）系爭函文非屬行政處分，原告訴請撤銷，並不合法，已如前述。
（二）就第二項聲明，倘若原告真意係主張「課予被告徵收土地之義務」此種類型訴訟，然查依土地徵收條第十四條規定：「徵土地或土地改良物，由中央主管機核准之。」
，第二條規定：「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；
在直轄市為直轄市政府；
在縣（市）為縣（市）政府。」
，故被告根本無土地徵收准駁之權。
因之，原告真意若係訴請「課予被告徵收土地之義務」，明顯欠缺當事人適格。
（三）再者，依現行法，原告亦無所謂「徵收請求權」之法律明文依據，原告之主張，並無可採。
（四）基上，請裁定（或判決）駁回原告之訴。
四、就原告訴之聲明第二項，倘若原告真意係請求公法上給付，惟原告根本無公法上給付請求權，原告之訴並無理由：
（一）查徵收補償地價之發放，須以需用土地人已經申請徵收並經核准、合於土地徵收條例相關規定為前提。
換言之，必須有徵收處分存在，始會有補償問題。
（二）本件並無徵收處分存在，故無發生財產上給付請求權之公法上原因，原告所提給付之訴，於法不合。
（三）為此，請判決駁回原告之訴。
五、原告起訴狀稱「僑愛國民小學無權且無償使用中‧‧‧」云云，被告否認其所述「無權」、「無償」之真實性。
共有人中之曾廣仙曾在桃園地方法院另外訴請被告及僑愛國民小學給付不當得利，在縣議會案僑愛國民小學曾提出當初係以交換土地方式取得土地之事證，該校使用並不違法。

理 由
甲、程序部分：
本件原告經合法通知，無正當理由而未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第二百十八條準用民事訴訟法第三百八十六條各款所列情形，爰依被告之聲請由其一造辯論而為判決，合先敘明。
乙、實體部分：
一、按「土地徵收，依本條例之規定，本條例未規定者，適用其他法律之規定。
其他法律有關徵收程序、徵收補償標準與本條例牴觸者，優先適用本條例。」
、「本條例所稱主管機關；
在中央為內政部；
在直轄市為直轄市政府；
在縣（市）為縣（市）政府。」
、「申請徵收土地或土地改良物，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫書，送由核准徵收機關核准，並副知該管直轄市或縣（市）主管機關。」
「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」
「中央主管機關應設土地徵收審議委員會，審議土地徵收案件；
其組織規程，由中央主管機關定之。」
為土地徵收條例第一條第二、三項、第二條、第十三條、第十四條、第十五條所明定。
次按「憲法第十五條關於人民財產權應予保障之規定，旨在確保個人依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能，並免於遭受公權力或第三人之侵害，俾能實現個人自由、發展人格及維護尊嚴。
如因公用或其他公益目的之必要，國家機關雖得依法徵收人民之財產，但應給予相當之補償，方符合憲法保障財產權之意旨。
既成道路符合一定要件而成立公共地役關係者，其所有權人對土地既已無從自由使用收益，形成因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償，各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償‧‧‧。」
司法院釋字第四○○號解釋有案。
二、本件原告主張略以其所有系爭土地，位於桃園縣大溪鎮○○段一─三六地號土地，為僑愛國民小學使用至今約三、四十年，原告於九十一年五月二十四日提出陳情，要求桃園縣政府辦理徵收，經桃園縣政府以九十一年六月二十六日府教國字第○九一○一二九九八三號函復拒絕，為此請求被告應按徵收當期公告現值加五成即四八二、一二五、○五○元土地徵收補償費予原告及曾廣仙、林平洋、廖林職、呂林阿玉、楊作霖、楊春航、賴鄭淑子、鄭正男、鄭正謙、鄭省三、詹啟明、李詹玉系、呂詹玉純、詹玉華、詹道明、詹家明、吳達時、吳達德、楊吳妙、林文彬、林晴美、林雅美等情。
三、本院判斷：
經查，原告所有系爭土地為桃園縣大溪僑愛國民小學使用至今，為兩造所不爭執，自堪信為真正。
茲本件所應審究者，厥為原告依此事實，向被告請求徵收該系爭土地，並給予徵收補償費，是否於法有據。經查：
（一）關於請求徵收土地部份：
１按「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。
人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」
行政訴訟法第五條定有明文。
而關於土地之徵收及補償事項，現行法係規定於土地徵收條例，依該條例規定，關於土地徵收補償，應由需用土地人與土地所有權人以協議價購或其他方式取得，如無法取得時，再提出徵收土地之申請，經中央主管機關內政部核准後，通知權利機關該管直轄市或縣（市）主管機關，主管機關應即公告三十日，需用土地人則將補償地價繳交主管機關於公告期滿後十五日內轉發，否則徵收案從此失其效力，此觀該條例第十一、十三、十四、十七、十八、十九、二十等條之規定自明，是提出徵收土地之申請，其核准機關為內政部，至本件被告並非用地機關，亦非有權核准之機關，原告向非徵收核准機關之被告桃園縣政府起訴請求，並非適格之被告。
２次查，土地徵收係指國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂（司法院釋字四二五號解釋參照）。
因而，土地徵收只能基於有利於公共事業之公益需要，始得由國家依法令所定法定程序為之。
準此，土地徵收僅有國家始為徵收權之主體（改制前行政法院二十四年判字第十八號判例參照），一般人民除法律別有規定外（如土地徵收條例第八條），並無請求國家徵收其所有土地之公法上請求權，則原告提起行政訴訟法第五條之課予義務訴訟，於法難謂妥適。
至於司法院釋字第四○○號等解釋固指既成道路成立公用地役關係者，其所有權人因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償，若僅在某一道路範圍內之私有土地均辦理徵收，僅因既成道路公用地役關係而以命令規定繼續使用，毋庸同時徵收補償，顯與平等原則相違等語。
惟該解釋既明言「國家應依『法律』之規定辦理徵收給予補償」，其所稱之法律，揆諸法律保留原則係指國家所制定之法律而言，自不包括該號解釋在內，抑且該號解釋理由亦敘明：「‧‧‧各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂明期限籌措財源逐步辦理或以他法補償。
‧‧‧」等語，足證該解釋僅係為國家立法及施政之措施，並非可作為人民得向國家請求土地徵收補償之法律基礎。
故原告主張依司法院釋字第四○○號解釋請求徵收補償系爭土地，亦無可採。
（二）關於請求給付補償費部分：
１查人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付，得提起給付訴訟，行政訴訟法第八條固訂有明文。
惟關於徵收補償地價之發放，應以需用土地人已經申請徵收並經核准為前提，亦即必須有徵收土地之行政處分，方有補償可言；
而本件並無徵收處分之存在，則二造間並無發生財產上給付請求權之公法上原因。
原告向桃園縣政府起訴請求發給，其請求失所附麗，亦為無理由。
２次查，土地徵收地價補償費之給予，固係土地徵收之合法要件之一，苟國家實施土地徵收而未給予地價補償費者，其法效果為何，學說見解目前有所謂「徵收失效說」、「補償請求權發生說」（日本法制）、「徵收違憲說」（德國法制）尚非一致，然參酌現行土地徵收條例第二十條第三項：「需用土地人未於公告期滿十五日內將應補償地價及其他補償費額繳交該管直轄市或縣（市）主管機關發給完竣者，該徵收案從此失其效力」，以及司法院第一一○號解釋：「‧‧‧需用土地人不於公告完畢後十五日內，將應補償地價及其他補償費額繳交主管機關發放完竣者，依本院院解字第二七○四號解釋，其徵收土地核准案，故應從此失其效力。」
意旨以觀，乃採取徵收失效說，而不採請求權發生說。
依此規定亦足證明人民對國家公權力機關並無徵收補償之公法上請求權，僅能於對補償金不服時，提起撤銷訴訟，而不得請求發給補償費，併此敘明。
（三）關於原告請求被告應按徵收當期公告現值加五成即四八二、一二五、０五０元土地徵收補償費予曾廣仙他共有人部分，查本案於訴願階段只列原告為訴願人，本件原告請求給付補償費為無理由，已如上述；
且原告亦無請求被告給付徵收補償費予第三人之請求權基礎，原告此部分之訴，亦為無理由，應併予駁回。
（四）從而，本件被告否准徵收請求，並無違誤，訴願決定予以維持，理由雖有不同，但結論相同，應予維持，原告起訴意旨為無理由，應予駁回。
其合併提起之給付訴訟部分，亦為無理由，應併予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百十八條、民事訴訟法第三百八十五條第一項前段，行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 二 月 二十五 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法官 葉百修
法官 劉介中
法官 黃清光
右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十三 年 二 月 二十五 日
書記官 楊子鋒