臺北高等行政法院行政-TPBA,95,簡,360,20060606,1

臺北高等行政法院判決
95年度簡字第00360號

原 告 甲○○
被 告 桃園縣政府
代 表 人 乙○○（縣長）
訴訟代理人 丙○○
上列當事人間因建築法事件，原告不服內政部中華民國94年9 月22日台內訴字第0940005706號訴願決定，提起行政訴訟。
本院判決如下：

主 文

訴願決定及原處分均撤銷。

被告應給付原告新臺幣陸萬元。

訴訟費用由被告負擔。

事 實

壹、事實概要：原告所有坐落桃園縣龜山鄉○○○路694 號1 樓建築物（以下簡稱系爭建物），領有被告核發之桃縣工建使具字第0127號使用執照，原核准用途第1 層為「店舖、住宅」（G 類3組、H 類2 組）經被告聯合查報小組於民國（下同）94年4月15日查獲系爭建物擅自變更使用為「視聽歌唱」業（Ｂ類１組），被告依建築法第73條第2項及第91條第1項第1款規定，以94年5 月18日府工使字第09401318 891號處分書處原告新台幣（下同）6 萬元罰鍰，並請於文到30日內恢復原狀或補辦手續。

原告不服，提起訴願，復遭內政部以94年9月22日台內訴字第0940005706號訴願決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。

貳、兩造聲明：

一、原告聲明：求為判決如主文所示。

二、被告聲明：求為判決

㈠、駁回原告之訴。

㈡、訴訟費用由原告負擔。

參、兩造之爭點：

一、原告主張之理由：

㈠、訴願決定書援用內政部88年7 月16日台88內營字第8873869號函釋，謂第1 次違規處罰對象為其使用人並副知所有權人。

則本件使用人劉美玉係屬第1 次違規（房屋承租人係以其夫盧玉林為名義人），被告逕對原告裁處罰鍰即有違依法行政原則。

至於被告謂系爭建物前於89年4 月15日、89年10月3 日、90年2 月22日經查獲經營視聽歌唱業，並加以處罰，則應由被告舉證其處罰客體為何？劉美玉係在93年4 月27日後使用系爭建物，在此之前發生之事，因還未租用，如何違規違法？被告不應以前人違法，而專斷認為後人亦違法。

且被告稱89年6 月1 日、89年10月27日及90年6 月18日皆有函處原告改善及罰鍰，然原告皆不知情，始終未曾繳過，無非係前承租人所繳。

㈡、按建築法第73條之法意，處罰對象本應針對行為人（使用人）方屬正辦，即使係所有權人變更使用，其處罰內涵亦本使用人之立場、身分加以處罰，要非應其係所有權人而處罰，此事關人民權益，自有嚴加區分之必要。

同法第77條則著重在公共安全，例如拆除外牆、破壞樑柱，足以影響建物安全結構、設備等，承租人（使用人）皆有可能有該等行為，處罰對象仍以行為人為原則，此乃法律之本旨。

而建築法第90條明定「處建築物所有權人或使用人」，條文用「或」而不用「及」；

同法第91條明定「處建築物所有權人、使用人」，條文用「、」而不用「及」，可知法律規定非常明確，主旨在處罰行為人，而非連坐於所有權人。

因此內政部88年7月16日台88內營字第8873869 號函釋認定所有權人為共犯併罰，顯然逾越法律本旨，擴大解釋而以行政命令取代法律，以致機關造法，嚴重戕害人民權益。

㈢、本案原告於94年5 月底接獲被告處分書，遂找使用人（承租人）理論後未有共識，乃於6 月15日寄發存證信函要求終止租約，其中調解協談多次，繼而於94年7 月14日起訴，原告如此配合政府執行法令，卻仍被處罰。

訴願決定書謂原告未善盡所有權人督促使用人改善之責，稽之事實，房屋出租於人，承租人正常繳交租金且有政府發給之營利事業登記證，於房東之立場，干涉或查其有無違規使用實屬強人所難，況有無違法違規，亦非由所有權人能單獨判定。

若所有權人久居國外，更不可能督促改善之，被告一意扭曲解讀，應非法律真意。

綜上所述，被告不察，訴願決定機關復循錯誤之解釋函而予維持，應予以撤銷。

二、被告主張之理由：

㈠、原告於系爭建物供他人經營「花奇飲料店」視聽歌唱業，依內政部93年9 月14日內政部台內營字第0930086367號令訂定「建築物使用類組及變更使用辦法」第2條附表一「建築物使用類組使用項目表」為Bl類供娛樂消費，處封閉或半封閉場所，然該建築物未辦理建築物使用用途變更。

㈡、被告於89年4 月15日，於現場稽查時，發現現場未經核准變更建築物使用用途即作視聽歌唱飲酒店業，被告依行為時建築法第77條第1項規定，以89年6 月1 日桃縣工建（戊）字第3448號函通知原告應即停止使用並限期恢復原狀；

又於89年10月3 日於現場稽查時，仍作視聽歌唱飲酒店業，且有未維護建築物合法使用與其構造及設備安全之如下缺失：安全門前阻塞、設栓鎖、部分裝潢為易燃材料，故依行為時建築法第77條第1項及第91條第1項規定，以89年10月27日桃縣工建（稽）字第0808號函處原告6 萬元罰鍰，並限期改善或補辦手續；

又於90年2 月22日於現場稽查時發現原告仍供他人經營視聽歌唱業，以90年6 月18日桃縣工使（稽）字第0468號函處原告6 萬元罰鍰，並限期改善或補辦手續，必要時並停止供水供電。

被告於94年4 月15日至系爭建物實施公共安全檢查時，當場查獲現場擺設視聽歌唱設備，其建築物仍未經核准變更使用，擅自將建築物做Bl類供娛樂消費，處封閉或半封閉場所，現場工作人員亦簽名坦承不諱，故被告以其違反建築法第73條第2項規定，依同法第91條第1項規定處以6 萬元罰鍰。

㈢、依據被告80桃縣工建使字第127 號建築物使用執照，其核准原使用用途1 樓部分為「店鋪、住宅」惟被告所屬工務局查獲其經營Bl類視聽歌唱業，用途類組不符，未維護建築物合法使用，已然違反建築法相關規定。

㈣、本案係針對系爭建物未經核准變更建築物使用執照用途，即擅自供他人作娛樂消費，處封閉或半封閉場所（B1類）使用未維護建築物合法使用，已然違反建築法，本權責依據建築法所為之行政處分，由內政部訴願審議委員會94年9 月22日台內訴字第0940005706號訴願決定書所為駁回原告訴願之決定足證被告前依建築法第91條第1項規定所為之處分並無不合，故原告起訴實無理由。

理 由

壹、程序方面：按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。

但經被告同意或行政法院為適當者，不在此限。

被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。」

行政訴訟法第111條第1 、2 項定有明文。

本件原告於94年9 月28日起訴時，原僅聲明：「訴願決定及原處分均撤銷。」

，嗣訴狀送達被告後，其於本院95年5 月5 日準備程序期日復以罰鍰業於95年2 月22日繳納為由，而追加聲明：「命被告返還原告6 萬元。」

，業為被告無異議，而為本案言詞辯論，揆之上開規定，尚無不合，應予准許。

貳、實體方面：

一、兩造不爭之本件事實經過：原告所有坐落桃園縣龜山鄉○○○路694 號1 樓建築物，領有被告核發之桃縣工建使具字第0127號使用執照，原核准用途第1 層為「店舖、住宅」（G 類3 組、H 類2 組）。

經被告聯合查報小組於94年4 月15日查獲系爭建物經使用人劉美玉擅自變更使用為「視聽歌唱」業（Ｂ類１組）。

被告認原告為系爭建物所有權人，該建物未經核准變更使用，擅自變更使用，乃依建築法第73條第2項及第91條第1項第1款規定，以94年5 月18日府工使字第09401318891 號、第0000000000號處分書分別對原告及使用人劉美玉各處6 萬元罰鍰，並均請於文到30日內恢復原狀或補辦手續。

原告不服，提起訴願，復遭決定駁回等事實，有系爭建物使用執照存根、被告查報小組稽查現場紀錄表、現場照片、上述處分書及訴願決定書等件影本分別附於原處分卷及本院卷可稽，自堪信為真實。

二、原告主張：其自93年4 月27日將系爭建物出租訴外人盧玉林（實際之使用人為其妻劉美玉）使用，身為房東，原告對承租人之使用本難多加干涉，甚或為違規之調查，且劉美玉係第1 次違規，依內政部88年7 月16日台88內營字第8873869號函釋，應處罰行為人，而副知所有權人之原告，被告逕對原告裁罰，有違依法行政原則。

且原告對系爭建物前即有因未經核准變更使用遭罰情事，並不知情；

縱前對原告之罰款均經繳清，亦非原告所繳，容或承租人自行繳納。

再建築法第73條之法意，處罰對象本應針對使用人，同法第91條規定主旨亦在處罰行為人，被告依上開內政部函釋認定所有權人為共犯併罰，顯然逾越法律本旨云云。

三、被告則以：系爭建物核准使用用途為「店舖、住宅」，現變更為「視聽歌唱業」使用，違反建築法第73條第2項規定，被告依法處罰，並無不合。

且其前於89年4 月15日即有將系爭建物，未經核准變更使用用途為視聽歌唱飲酒店業，曾經被告依行為時建築法第77條第1項規定，命限期改善未果，以89年10月27日桃縣工建（稽）字第0808號函處原告6 萬元罰鍰，並限期改善或補辦手續；

90年2 月22日復查獲同一違規情節，再以90年6 月18日桃縣工使（稽）字第0468號函為相同內容之處分，則被告依內政部88年7 月16日台88內營字第8873869 號函釋規定，併行處罰系爭建物所有權人之原告及使用人劉美玉，自屬有據等語，資為抗辯。

四、本院之判斷：

㈠、按「建築物應依核定之使用類組使用，其有變更使用類組或有第九條建造行為以外主要構造、防火區劃、防火避難設施、消防設備、停車空間及其他與原核定使用不合之變更者，應申請變更使用執照。

．．．」、「有左列情形之一者，處建築物所有權人、使用人、機械遊樂設施之經營者新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並限期改善或補辦手續，屆期仍未改善或補辦手續而繼續使用者，得連續處罰，並限期停止其使用。

必要時，並停止供水供電、封閉或命其於期限內自行拆除，恢復原狀或強制拆除：一、違反第七十三條第二項規定，未經核准變更使用擅自使用建築物者。

．．．。」

建築法第73條第2項、第91條第1項分別定有明文。

而建築法第91條第1項固將建築物所有權人或使用人併列為處罰對象，惟建築主管機關究應對建築物所有權人或使用人處罰，應就其查獲建築物違規使用之實際情況，於符合建築法之立法目的為必要裁量，並非容許建築主管機關恣意選擇處罰之對象，擇一處罰，或兩者皆予處罰；

以行政罰係處罰行為人為原則，處罰行為人以外之人則屬例外，則建築主管機關如對行為人處罰，已足達成行政目的時，即不得對建築物所有權人處罰（最高行政法院95年1 月24日庭長法官聯席會議決議參照）。

㈡、查原告為系爭建物所有權人，使用者為承租人盧玉林之妻劉美玉，劉美玉未依系爭建物核定之使用類組「店舖、住宅」（G 類3 組、H 類2 組）使用，而擅自變更為「視聽歌唱業」（Ｂ類１組）使用，業經被告對使用人劉美玉為與原告同一內容之處罰，已如前述，並有房屋租賃契約書及被告處分書等件影本在卷可稽，則被告既已對使用人為處罰，復無法說明為何對使用人處罰尚無從達伊行政目的，則被告率以原告為處罰對象，即難謂無裁量之濫用，揆之前開說明，於法自有未合。

㈢、雖內政部對建築法第91條規定之處罰對象執行疑義，曾以該部88年7 月16日台88內營字第8873869 號函釋：「…同法第90條第1項規定係對違規建築物之使用人或所有權人採擇一處罰方式，為達直接處罰嚇阻行為效果，第一次違規處罰對象為其使用人並副知所有權人，其後經勒令停止使用不停止使用之連續處罰，得認定所有權人為共犯，併罰之。」

等情在案。

而由建築物所有權人及實際使用人均負有維護建築物合法使用之義務，為使建物所有權人於將建物提供他人使用之情形，仍應監督建築物為合法使用觀點，核該函釋以建物所有權人前已經主管機關告知使用人違規使用乙事，復未積極處置，致該建築物仍由使用人繼續為違規使用，而認應將建築物所有權人併行處罰，以迫建築物所有權行使其監督義務，而達其行政管理之目的，固難認此有關上開條文之細節性、技術性之判斷基準，有何逾越母法之限度，是下級機關於辦理相同案情之案件時，雖非不得予以援用。

㈣、惟查，系爭建物前於89年4 月15日為被告查獲有未經核准變更建築物使用用途之違規情事後，被告固以89年6 月1 日桃縣工建（戊）字第3448號函命原告限期改善之處分；

於89年10 月3日、90年2 月22日復陸續查獲系爭建物未經核准變更建築物使用用途作視聽歌唱業，被告又依行為時建築法第77條第1項及第91條第1項規定，分別以89年10月27日桃縣工建（稽）字第0808號函、90年6 月18日桃縣工使（稽）字第0468號依序處原告各6 萬元罰鍰，並為限期改善或補辦手續之處分，雖據被告提出建築物公共安全之構造及設備檢（複）紀錄表影本3 件及被告上述函影本為證，惟原告否認收受被告上揭處分函件。

而觀之被告提出之上述函件，有關正本收受者之記載，均將原告姓名誤載為「王金木」，而送達地址亦非原告之住所地，而係寄送至系爭建物，是原告主張其不知有上揭處分，所課罰鍰迨係系爭建物前承租人逕行代繳乙節，即非無可採。

被告既無法證明原告前即知系爭建物之違規情事，則本件情節自與上開內政部函釋內容有別，自無從僅以該函為被告處罰原告係合行政目的之認定，乃附此敘明。

五、按「行政處分已執行完畢，行政法院為撤銷行政處分判決時，經原告聲請，並認為適當者，得於判決中命行政機關為回復原狀之必要處置。」

行政訴訟法第196條定有明文。

綜上所述，原告主張被告不得併罰系爭建物之使用人及所有權人，尚屬可採。

從而被告對為所有權人之原告為本件裁罰，自有違誤；

訴願決定遞予維持，亦有未合。

又原告業於95 年2月22日繳清本件罰鍰，已於前述，是原告請求撤銷訴願決定及原處分，並請求被告返還已繳之罰鍰6 萬元，於法即無不合，均應准許。

據上論結，原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。

中 華 民 國 95 年 6 月 6 日
法 官 林玫君
上為正本係照原本作成。
本件以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，始得於本判決送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如已於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補具上訴理由（均按他造人數附繕本），且經最高行政法院許可後方得上訴。
中 華 民 國 95 年 6 月 6 日
書記官 黃明和