- 主文
- 事實及理由
- 一、程序事項:本件原告起訴時,原告及被告之代表人分別為甲
- 二、事實概要:
- 三、本件原告主張:
- (一)被告自設訴願審議委員會審理訴願事件,乃是球員兼裁判
- (二)本案遭搜索發現之設備,乃係暫置於出租人處所,其與原
- (三)依電信法第46條第1項前段規定:「電臺須經交通部(現
- (四)電信法第46條第3項授權交通部制定關於電臺之許可、設
- (五)1900兆赫數位式低功率無線電話業務管理規則係交通部於
- (六)1900兆赫數位式低功率無線電話業務管理規則雖係依電信
- (七)退萬步言,縱認為1900兆赫數位式低功率無線電話業務管
- (八)若本院認電信法第63條無違憲之虞,業者未申請許可架設
- (九)有關詹金信毀棄損壞案件已經臺灣高雄地方法院檢察署作
- (十)綜上所述,從程序方面言之,被告自設訴願審議委員會受
- (十一)為此,原告依據行政訴訟法第4條第1項提起本件撤銷
- 四、被告則以:
- (一)程序部分:
- (二)實體部分:
- 五、上開事實概要欄所述之事實,除原告是否確有違法架設基地
- (一)按「訴願之管轄如左:……七、不服中央各部、會、行、
- (二)次按,中央行政機關組織基準法第3條第2款規定之獨立
- (三)另「司法院解釋有拘束全國各機關及人民之效力,各機關
- (四)又按,「訴願人應繕具訴願書經由原行政處分機關向訴願
- (五)末按,行政機關之行政處分若屬羈束處分,因僅生該處分
- 法官與書記官名單、卷尾、附錄
- 留言內容
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臺北高等行政法院判決
96年度訴字第1638號
原 告 大眾電信股份有限公司
代 表 人 丁○○(董事長)
訴訟代理人 徐玉蘭 律師
複 代理人 劉仲寧 律師
被 告 國家通訊傳播委員會
代 表 人 彭芸(主任委員)
訴訟代理人 丙○○
乙○○
上列當事人間因電信法事件,原告不服被告中華民國96年3 月15日通傳訴決字第09500295380 號訴願決定,提起行政訴訟,本院判決如下:
主 文
訴願決定撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、程序事項:本件原告起訴時,原告及被告之代表人分別為甲○○、蘇永欽,嗣於訴訟中變為丁○○及彭芸,茲據新任代表人具狀聲明承受訴訟,經核無不合,應予准許。
二、事實概要:原告為第一類電信事業,未經許可在高雄市、縣等地(高雄市○○區○○路66號9 樓、高雄市○○區○○路70號14樓、高雄市○○區○○路497 巷3 號11樓之1 、高雄市三頻區○○○路139 號12樓、高雄市○○區○○路251 號12樓、高雄縣鳳山市○○路○ 段279 號17樓)架設完成基地臺6 臺,經臺灣高等法院高雄分院檢察署於民國(下同)95年7 月24日指揮高雄憲兵隊會同被告及電信警察隊人員搜索查獲,被告於95年8 月30日以通傳字第09505096962 號函請原告陳述意見後,以95年11月22日第31次分組委員會議確認原告違反電信法第14條第6項授權訂定之1900第27條第6項規定,乃依電信法第63條規定,以95年11月24日通傳南字第09505086296 號裁處書核處新臺幣(下同)1,800,000 元,並限期於文到15日內移除電臺設備(下稱原處分)。
原告不服,主張臺灣高雄地方法院檢察署偵辦訴外人詹金信毀損案件,經檢察官不起訴處分確定在案,其因該案所扣押之證據並無證據能力,不得做為原處分之依據;
又本案應優先適用電信法第46條而非1900兆赫數位式低功率無線電話業務管理規則,電信法第14條第6項為概括規定,處罰之構成要件及法律效果、內容均無具體內容,有違行政程序法第150條之規定及憲法保障人民權益之意旨,原告之基地臺設備體積與使用效益均遠較其他行動通信業者為小,適用相同金額處罰實有違比例原則云云,提起訴願,亦遭決定駁回,遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張:
(一)被告自設訴願審議委員會審理訴願事件,乃是球員兼裁判之問題,與被告是否為獨立機關無涉,訴願法第4條第7款既規定「不服中央各部、會、行、處、局、署之行政處分,向主管院提起訴願。」
則在訴願法未修正之前,被告不應擅自縮限第4條第7款之適用,將自己當成在作用法上等同於行政院而去類推適用第4條第8款。
行政院96年4 月11日院臺經字第0960084355號函謂「貴會(指被告)自行設置訴願審議委員會審理不服貴會行政處分之訴願,顯與訴願法規定不服,應立即停止運作,限期於一個月內將相關案卷移轉行政院訴願審議委員會,並修訂相關法規。」
由此益證被告自設審議委員會於法不合。
被告謂為確保其有更多專業自主決策之空間,其獨立性不應僅限於處分階段,對於後續之行政爭訟程序,亦應納入考量,其訴願審議委員會外聘之學者、專家已超過法定2 分之1 比例,符合訴願法第52條第2項 規定,其所為之訴願決定,當無偏頗之疑慮。
然訴願屬於準司法程序,被告不得藉口保持獨立性而排除行政院訴願審議委員會之法律審查,又各機關之訴願審議委員會皆須符合訴願法第52條第2項規定,被告並無理由主張其設置之審議委員會比行政院設置之審議委員會更公平、更獨立、更超然,據此剝奪原告向行政院訴願審議委員會訴願之權利。
(二)本案遭搜索發現之設備,乃係暫置於出租人處所,其與原告儲放於倉庫之射頻器材設備無異,並無違反電信法及1900兆赫數位式低功率無線電話業務管理規則:⑴原告遭搜索之設備係依1900兆赫數位式低功率無線電話業務管理規則第35條規定,由交通部電信總局形式認證合格之射頻設備,該批電臺設備當時僅暫時儲放於處所,作為後續訊號如需改善之備用。
⑵依電信法第46條第2項規定:「前項電臺,指設置電信設備及作業人員之總體,利用有線或無線方式,接收或發送射頻信息」,1900兆赫數位式低功率無線電話業務管理規則第2條第5項將基地臺定義為「設置於陸地上具有構成無線電通信鏈路以供行動臺間及行動臺與其他用戶通信之設備」,故「架設」行動通訊基地臺或電臺,必須該電信設備足以接收或發送射頻訊息,構成通信鏈路始足當之,器材之堆積或置放,尚非「架設」。
被告在現場固查獲若干原告之電信設備,並有照片及扣押目錄表在卷,然此只能證明現場有此設備而已,被告既未實地偵測該設備是否有收發電波並作成收發電波之紀錄,無法證明該等設備確具接收及發送射頻信息之功能,遽指原告架設基地臺,執法極為粗糙。
(三)依電信法第46條第1項前段規定:「電臺須經交通部( 現為被告) 許可,始得設置,經審驗合格發給執照,始得使用。」
同條第3項規定:「電臺之設置許可程序、架設、審驗、證照之核發、換發與補發、許可之廢止、設置與使用管理、工程人員之資格、評鑑制度及其他應遵行事項之辦法,由交通部定之。」
電信法第46條既係電臺之原始規定及授權命令之權源,第65條第1項第3款對於違反第46條規定者,予以處罰,則基於電信法第46條第3項或其他電信法條文(如第14條第6項 )(母法)授權而制定之法規命令(子法),其中關於電臺之設置及許可,皆不應牴觸電信法第46條及第65條 第1項第3款之規定,如此方能維持電信法本身體系之完整及貫徹母法優於子法之法律適用原則。
(四)電信法第46條第3項授權交通部制定關於電臺之許可、設置等法規命令,交通部也確實依此制定「第一類電信事業微波電臺設置使用管理辦法」。
原告行動通信業務之1900兆赫低功率,亦屬於該管理辦法所稱之「微波」;
故原告之基地臺本應適用上述微波電臺管理辦法申請架設基地臺(電臺)。
但被告又依1900兆赫數位式低功率無線電話業務管理規則第8條第3項另訂「一九○○兆赫數位式低功率無線電話業務審查作業要點」,於該要點第17條規定:「申請設置微波電臺者,應依交通部所定收費標準繳納審查費、審驗費、證照費及無線電頻率使用費」,命令原告依上述「一九○○兆赫數位式低功率無線電話業務審查作業要點」第17條申請基地臺架設許可;
然而若未依上述微波電臺管理辦法申請架設基地臺許可,只應依電信法第46條第3項、第65條處以100,00 0至50 0,000元罰鍰,但若未依1900兆赫數位式低功率無線電話業務管理規則或作業要點申請架設基地臺(微波電臺),卻要依電信法第14條第6項、第63條處以300,000 至3,000,000 元罰鍰。
被告以拙劣之立法技術任意訂定法規命令及行政規則,不管是否重疊或衝突,於處罰時一律併罰或擇一重處罰,實是割裂電信法之適用。
(五)1900兆赫數位式低功率無線電話業務管理規則係交通部於88 年7月7 日依當時之電信法第12條第5項(即現行電信法第14條第6項)所頒布之法規命令,其第27條第6項規定:「經營者建設事業計劃書所定三年建設計劃以外之後續網路,應檢具詳細網路建設計劃,向電信總局申請許可。」
94年11月17日修正1900管理規則第27條第6項文字並加上末句為「得標者與經營者建設事業企劃書所定三年建設計劃以外之後續網路,應檢具詳細網路建設計劃,向主管機關申請許可;
其屬基地臺者,並應申請電臺架設許可,始得建置。」
按基地臺本即符合電信法第46條第2項之電臺定義,交通部及原告皆認基地臺就是電臺,在建設事業計劃書所定之3 年建設計劃期間內(原告承諾3 年至少設置幾個基地臺),原告就每一個基地臺之設置皆須依電信法第46條第1項及作業要點申請架設許可,審驗合格取得電臺執照。
94年11月17日1900兆赫數位式低功率無線電話業務管理規則第27條第6項修正增加「其屬基地臺者,並應申請電臺架設許可,始得建置」,揆諸舊法及先例,此應屬注意及訓示、補充之規定,僅在表明在3 年建設計劃期滿之後,新基地臺之設置仍應申請許可,與3 年建設計劃期間內之基地臺設置相同,亦即該注意規定只是明文宣示將3 年以後增設之基地臺亦納入電信法第46條第2項之「電臺」,使之適用第46條第1項及第3項之規定而已,並非在電信法第46條第1項之外,另行本於電信法第14條第6項授權之1900兆赫數位式低功率無線電話業務管理規則而創設業者新的義務及罰則。
如依被告說法,將造成在3 年建設計劃期滿後未經許可架設電臺者,依1900管理規則第27條第6項、電信法第14條第6項、第63條處罰,但在建設計劃3 年之內未經許可架設電臺者,因1900管理規則沒有特別規定,直接適用電信法第46條第1項及第65條第1項第3款處罰,實屬極不合理之結果。
既然架設電臺之行為及性質完全相同,卻異其法律效果,實欠法律之一貫性、完整性、正當性及合理性,被告對1900兆赫數位式低功率無線電話業務管理規則第27條第6項末句實有斷章取義,割裂適用。
(六)1900兆赫數位式低功率無線電話業務管理規則雖係依電信法第14條第6項授權而制定,但不能謂凡違反該管理規則內之規定者,一律皆應依電信法第63條處罰。
舉例言之,電信法第14條第2項規定得標後繳交履行保證金,未依規定籌設者,廢止其籌設同意並沒收保證金,1900管理規則第22條至25條規定保證金金額、交付及退還之方法,籌設有效期間4 年,逾期未完成籌設,廢止籌設同意並沒收保證金;
在母法已經清楚規定未能完成籌設之法律效果是廢止籌設許可及沒收保證金,主管機關能夠主張得標人既未於指定期間完成籌設,即已違反管理規則,應不得依電信法第63條規定再處以罰鍰。
同理,1900兆赫數位式低功率無線電話業務管理規則第27條第6項末句之規定既早見於電信法第46條第1項、第2項,此一形式上重複之規定,並不為原告創設另一個行政法上之義務,殊不因立法之疊床架屋,竟使原告就一件未經申請架設許可之事實,受到兩種處罰,被告裁罰時無視電信法第46條對於電臺架設已有規範應予優先適用,其他法規命令中關於電臺之架設,皆應以該條為依歸,而非各行其事或藉1900兆赫數位式低功率無線電話業務管理規則中類似之規定而架空、規避電信法第46條之適用。
(七)退萬步言,縱認為1900兆赫數位式低功率無線電話業務管理規則第27條第6項末句規定,係合法、獨立創設業者申請架設之義務,如有違反應受電信法第63條處罰,原告亦認電信法第63條之授權命令過於空泛,應屬違憲而無效:⒈司法院釋字第313 號解釋表示:「對人民違反行政法上義務之行為科處罰鍰,涉及人民權利之限制,其處罰之構成要件及數額,由法律定之。
若法律就其構成要件,授權以命令為補充規定者,授權之內容及範圍應具體明確,然後據以發布命,始符憲法第23條以法律限制人民權利之意旨。」
據此認定「民用航空運輸業管理規則」第46條對於違反該規則者,依民用航空法第87條第7款規定(其他違反本法或依本法所發布命令者)處罰之規定,法律授權之依據,有欠明確,因違憲而失效。
其解釋理由書中並指出民用航空法第87條第7款之規定,對應受行政罰制裁之行為,作空泛而無確定範圍之授權,亦應一併檢討。
故大法官所宣告違憲者雖為民用航空運輸業管理規則第46條,但實則對民用航空法動輒以「違反依本法所發布命令」作處罰構成要件之空白授權有所非難,其後又有司法院釋字第394 號、第402 號解釋重申其意。
⒉司法院釋字第522 號解釋亦對證券交易法第177條第3款「違反主管機關其他依本法所為禁止、停止或限制命令者,處一年以下有期徒刑、拘役或科或併科十萬元以下罰金。」
之規定,指其所為之授權,有科罰行為內容不能預見,須從行政機關所定之行政命令中始能確知之情形,與憲法第23條保障人民權利之意旨不符,應停止適用。
⒊綜上,不論是空白刑罰或空白行政罰,其授權之目的、內容、範圍應具體明確,否則即屬違憲,行政罰因具有非難、制裁性質,學說近來傾向認定行政罰與刑罰間僅有「量的區別」,而無本質上之不同,又空白行政罰相較於侵益處分乃係對人民權利更進一步的侵害,故在法律保留之適用上與空白刑罰並無不同。
⒋依電信法第63條規定:「違反交通部依第十四條第六項所定管理規則者,處新臺幣三十萬元以三百萬元以下罰鍰,並通知限期改善,屆期仍未改善者,得連續處罰至改善為止或廢止其特許。」
依其內容、標的及裁量範圍而言,乃對於違反依電信法第14條第6項授權之1900兆赫數位式低功率無線電話業務管理規則,一律科予罰鍰,授權顯屬過於空泛而無明確範圍,乃有科罰行為內容不能預見之違憲情事。
⒌被告於答辯狀辯稱依司法院釋字第367 號解釋,1900管理規則並無違憲之虞。
然查司法院釋字第367 號解釋仍遵守司法院釋字第313 號、522 號解釋所定之原則,重申法律之授權涉及限制人民自由權利者,授權之目的、範圍及內容必須符合具體明確之條件,如能符合,方為憲法之所許,並未變更司法院釋字第313 號、522 號解釋意旨。
退步言,即使1900管理規則內容明確、具體,此與電信法第63條空白授權處罰之規定因空泛、有欠明確而違憲,乃屬二事,不可混為一談。
⒍綜上所述,電信法第63條授權實過於空泛,應屬違憲。
(八)若本院認電信法第63條無違憲之虞,業者未申請許可架設電臺之行為,優先適用電信法第65條第1項第3款處罰,即足以充分評價此一違法行為,殊無同時適用電信法第63條及第65條第1項第3款,依行政罰法24條第1項 從一重處斷之必要:⒈對未經許可設置電臺一事,電信法第46條第1項既已定有規定,第65條並就罰鍰之範圍定為100,000 至500,000 元,本無於其他法規命令再作重複之規定。
故不論是1900管理規則或是依電信法其他條文授權制定之管理規則,如對設置電臺事項重複規定,均應認為是對電信法第46條之闡明、補充,其性質上屬於細節性、技術性之事項,不得逾越電信法第46條之範圍。
若認此等補充性之規定,得以成為電信法第63條之空白構成要件,實本末倒置且會造成行政機關任意以授權命令架空、規避某些法條之狀況,破壞法律之位階及完整,更何況電信法第63條之空白構成要件本已過於寬泛,就其適用範圍自更應加以限縮方屬合理。
被告適用電信法第63條裁罰之結果,實已造成以子法牴觸母法之衝突,自屬違法。
⒉電信法第46條第1項與1900兆赫數位式低功率無線電話業務管理規則第27條第6項均係在規範同一之行為,維護相同之法益,即保障通信安全、監理;
故業者未經許可架設電臺之一個行為,同時該當上述二條之構成要件時,乃屬法條競合之關係,應探討其法條間結構、論理之關係,依補充關係、特別關係或吸收關係決定優先適用之法律,而不適用其他法律,非可依想像競合之理論「從一重處罰」。
⒊1900兆赫數位式低功率無線電話業務管理規則第27條第6項係電信法第46條第1項之補充規定,若未經許可設置電臺,電信法第65條第1項第3款應優先於第63條適用:電信法第65條第1項第3款具備完整之構成要件及法律效果,係一完整規範;
相較之下,電信法第63條對於構成要件則委由行政命令另行補充,係屬空白構成要件,藉以彌補電信法第14條第6項規範之不足。
既然電信法就電臺設置許可之事項已有第46條第1項明文規範,違者依電信法第65條 處罰,則依電信法第14條第6項所制定之1900管理規則中關於電臺設置許可之規定,自然只屬補充規定,即無再適用電信法第63條處罰之餘地。
⒋電信法第65條屬特別規範,應優先於普通規範之電信法第63條而適用:⑴電信法第65條之構成要件為電信法第46條第1項、第3項電信法第63條之構成要件則為1900管理規則,就同一事項,法律與命令均有規範時,效力上自應以法律之效力為強,應優先於命令而適用。
⑵另電信法第65條之構成要件規範於同法第46條,反之電信法第63條之構成要件則須求諸龐雜之行政法規,自應認電信法第65條所規範者相較於第63條之空泛規定內容更為具體、明確、特定,而屬特別規定,應予優先適用。
⑶設置微波電臺本應依微波電臺管理辦法申請,違者依電信法第65條處罰,上開管理辦法乃專就設置微波電臺一事而為之特別規定,反之1900兆赫數位式低功率無線電話業務管理規則乃係對第一類電信事業之營業項目、區域、技術規範與審驗項目、特許方式、條件與程序等普遍、概括之規範,並非對電臺設置之特別規範,自應以微波電臺管理辦法為特別法優先適用之。
⒌參照行政罰法第24條第1項之立法理由謂:「所謂一行為違反數個行政法上義務規定而應處罰鍰,例如在防制區○○道路兩旁附近燃燒物品,產生明顯濃煙,足以妨礙行車視線者,除違反空氣污染防制法第31條第1項第1款規定,應依同法第60條第1項處以罰鍰外,同時亦符合道路交通管理處罰條例第82條第1項第2款或第3款應科處罰鍰之規定。
因行為單一,且違反數個規定之效果均為罰鍰,處罰種類相同,從一重處罰已足達成行政目的,故僅得裁處一個罰鍰,爰為第一項規定,……」可知該條所謂以一行為觸犯數行政罰之規定,必該數行政罰之規定係為維護不同型態之公益者始足當之(即一行為侵害數法益之情形)。
本件未經許可設置電臺,只有單純侵害一個法益,不應重複處罰或以想像競合從一重處罰。
(九)有關詹金信毀棄損壞案件已經臺灣高雄地方法院檢察署作成95年度偵字第21699 號不起訴處分書在案,而該案與電信法無涉,非刑事訴訟法第137條之附帶扣押或第152條另案扣押,其扣押缺乏法源依據,故因該案所扣押證據並無證據能力,依法不得為本件原處分之依據。
(十)綜上所述,從程序方面言之,被告自設訴願審議委員會受理本案訴願,本屬違法可議,另實體上被告對原告設置電臺之採證,亦未足以證明原告之設置已達可供發射之程度,因此原處分及訴願決定確屬違法,被告應返還原告已納之罰鍰1,800,000 元。
退步言,如本院認本案確有違法設置電臺且有發射情事,則仍應以電信法第65條為科處罰鍰之依據,斟酌本件原告係屬初犯,且原告所設置者係屬低功率電臺,雖與一般電臺適用相同裁罰規定,但鑑於低功率電臺對人體毫無危害,卻因民眾抗爭基地臺而難以覓得合適地點,影響收訊品質,及被告收取昂貴特許費,卻不為業者解決基地臺抗爭問題,被告經營極為困難,從最低額裁罰方符比例,應以最低額100,000 元為裁罰,被告應就逾越上開範圍之1,200,000 返還原告。
(十一)為此,原告依據行政訴訟法第4條第1項提起本件撤銷訴訟,並聲明求為判決:⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉被告應返還原告所繳交之罰鍰1,800,000元。
⒊訴訟費用由被告負擔。
四、被告則以:
(一)程序部分:⒈依訴願法第4條第7款規定:「不服中央各部、會、行、處、局、署之行政處分,向主管院提起訴願」該款規定主要係89年7 月1 日施行之訴願法為因應再訴願制度之廢除所為規定。
訴願法全文修正當時,除憲法所規定之獨立機關外,我國法制上並無其他實質之獨立行政機關,是以該法全文修正當時,根本未考量(實際上是無從考量)獨立行政機關之情形,故該款應僅係針對一般中央一級機關所屬各部、會、行、處、局、署行政處分之訴願管轄所為之規定,並非針對實質獨立行政機關所為行政處分之救濟規定。
是以,現行訴願法第4條第7款之訴願管轄規定,對於為實現憲法第11條言論自由所內含之通訊傳播自由之制度性保障下,依憲法增修條文第3條第3項及第4項授權,於93年6 月23日公布之中央行政機關組織基準法建制之獨立行政機關所為之行政處分,應無適用。
⒉按組織基準法第3條第2款規定,獨立機關係指依據法律獨立行使職權,自主運作,除法律另有規定外,不受其他機關指揮監督之合議制機關,此所稱不受其他機關指揮監督,應係作用法之獨立,尤其於個案運作不受干預。
而獨立機關所為之行政處分即係其獨立行使職權方式之一,依上述說明該處分自不應受行政院之適當性及適法性監督,是以倘不服獨立機關所為行政處分之訴願案件仍依一般訴願案件之處理方式,由行政院管轄,即與獨立機關設置意旨不符。
⒊司法院釋字第613 號解釋亦明確指出立法者將被告設計為依法獨立行使職權之獨立機關,俾從層級式行政指揮監督體系獨立而出,擁有更多專業自主決定之空間,摒除上級機關與政黨可能之政治或不當干預,就所司通訊傳播監理業務,發揮專業能力。
因此,獨立機關職權行使之獨立性,不應僅限於處分階段,對於後續行政爭訟程序,亦應納入考量,以確保獨立機關之自主決策空間。
⒋另訴願作為行政救濟制度之一環,究其基本功能或作用,係賦予行政機關自省機會,俾得重行檢視原處分之適當性及適法性,以維護人民權益,實現依法行政原理,藉此維持行政法秩序及行政妥當性,並減少訟源,減輕行政法院負擔,其性質仍屬行政程序,且觀諸訴願法第4條規定,訴願管轄係從行政體系內隸屬監督關係定其訴願審議機關自明。
故一般訴願案件以向上級機關提起訴願為原則。
惟慮及上級機關為訴願審議,勢必涉及對於個案之適當性及適法性監督,此與憲法第11條言論自由所內含之通訊傳播自由之制度性保障功能、司法院釋字第613 號解釋意旨及依憲法增修條文第3條第3項及第4項授權制定之組織基準法第3條第2款規定相違。
⒌末查,訴願法就獨立機關所為行政處分之訴願管轄並無規定,惟考量訴願係機關自省之救濟機制,以及被告之獨立性、專業性,爰參照訴願法第4條第8款及第5條第1項規定,以被告為訴願管轄機關。
被告為審理訴願案件,依訴願法第52條第1項規定設訴願審議委員會,其外聘之專家、學者已超過法定2 分之1比例,符合訴願法第52條第2項規定,其所為之訴願決定當無偏頗之疑慮。
⒍為使原告了解上述被告具獨立機關之特性,於本件訴願決定書理由第一段亦明白指出「鑑於原處分機關係中央行政機關組織基準法第3條第2款所定義之獨立機關,依據法律獨立行使職權,自主運作,其於職權行使時不受行政院或其他行政機關之適當性及適法性監督。
另訴願法就獨立機關所為行政處分之訴願管轄固無規定,惟考量訴願係機關自省之救濟機制,及原處分機關之獨立性、專業性,爰參照訴願法第4條第8款及第5條第1項規定,以原處分機關為訴願管轄機關。
原處分機關為審理訴願案件,依訴願法第52條第1項規定設訴願審議委員會,其外聘之專家、學者已超過訴願委員總人數二分之一以上,由其參與審議原處分機關所為之處分,應可符合訴願法第52條第2項之規定及超然、客觀之原則。」
(二)實體部分:⒈有關原告主張其遭搜索發現之設備,係暫置於出租人之處所,其與原告儲放於倉庫之射頻設備器材設備無異一節,經查95年7 月24日高雄憲兵隊會同被告及電信警察隊於高雄市、縣6 處所執行搜索時,於現場發現原告所架設完成之無線電收發訊機、電纜線、天線及電源設備,除有照片為憑外,並有原告員工游景盛於高雄憲兵隊責付保管物品(清冊)目錄表上簽名為證。
被告以95年8 月30日通傳字第09505096962 號函請原告陳述意見,原告95年9 月11日陳述意見書稱略以:「本案遭搜索發現之設備,乃係暫置於出租人之處所,其與本公司儲放於倉庫之射頻器材設備無異,…並無架設之事實……。」
與現場蒐集事證有所不符。
又原告於準備一狀第2 頁倒數第2 行稱「器材之堆積或置放,尚非架設」,於起訴狀理由第2 點亦主張「乃係暫置於出租人之處所,其與原告儲放於倉庫之射頻器材設備無異」,經查原告被查獲架設基地臺之地址樓高分別為9 樓、14樓、11樓、12樓、12樓及18樓,承租高樓處做為倉庫使用顯與常理有違;
另於準備一狀第3 頁倒數第9 行稱「原告之基地臺本應適用微波電臺管理辦法申請架設基地臺」,經查第一類電信事業微波電臺設置使用管理辦法第4條第1項規定,第一類電信事業經營者依法建置之通信系統銜接機線設備之電路,因備援電路需要或因地形、地物之阻隔及其他實務應用需要,得申請設置微波電臺。
第2項規定第一類電信業務指經行政院依電信法第12條第2項公告之業務,包括固定通信網路業務、行動通信網路業務等,1900兆赫低功率無線電話業務僅係其中一種。
⒉有關原告主張臺灣高雄地方法院檢察署偵辦詹金信毀棄損害案件經檢察官不起訴處分確定在案,其因該案所扣押之證據並無證據能力,不得做為行政處分之依據一節,原告未經許可擅自設置基地臺,係根據被告依法蒐集之證據認定其違反電信法規之事證甚為明確,與臺灣高雄地方法院檢察署偵辦被告詹金信毀棄損害案件無涉,縱該刑事案件經不起訴處分確定在案,並不影響被告依法所為行政處分之效力。
⒊有關原告主張本案行政處分應優先適用電信法第46條,並非1900兆赫數位式低功率無線電話業務管理規則一節,查原告為唯一經營1900兆赫數位式低功率無線電話業務之第一類電信事業,依電信法第14條第6項授權訂定之前揭管理規則,係為經營該項業務者應遵行事項所訂定之規範,其第27條第6項規定:「……其屬基地臺者,並應申請電臺架設許可,始得建置。」
違反該項規定者,應依電信法第63條規定處300,000 元以上3,00 0,000元以下罰鍰。
而電信法第46條第1項亦規定「電臺須經交通部(註:按國家通訊傳播委員會組織法第2條規定,自被告機關成立之日起,電信法涉及被告機關職掌,其職權原屬交通部者,主管機關均變更為被告機關。
)許可,始得設置……。」
違反該項規定者,應依電信法第65條第1項第3款規定,處100,000 元以上500,000 元以下罰鍰。
原告未經許可架設基地臺同時違反上開二規定,依行政罰法第24條第1項前段規定:「一行為違反數個行政法上義務規定而應處罰鍰者,依法定罰鍰額最高之規定裁處。」
應從一重處斷,被告依電信法第63條規定予以裁罰,於法並無不合,原告對電信法規顯有誤解。
⒋有關原告主張依電信法第63條規定所為行政處分,其授權之內容及範圍不明確,有違憲法保障人民權益之意旨一節,按司法院釋字第367 號解釋揭示:「法律之內容不能鉅細靡遺,立法機關自得授權行政機關發布命令為補充規定。
如法律之授權涉及限制人民自由權利者,其授權之目的、範圍及內容符合具體明確之條件時,亦為憲法之所許。
」就電信法第63條之處罰構成要件觀之,以經營1900兆赫數位式低功率無線電話業務者而言,係以前揭管理規則中之強制或禁止規定補充之,原告依前揭管理規則取得特許執照並經營該項業務已達數年,對其相關規定知之甚詳。
而對該等應遵行事項除有電信法第14條第6項之明確授權,且於前揭管理規則第1條已明列其法律授權之依據,亦未逾越電信法授權之範圍與立法精神,爰前揭管理規則不僅符合行政程序法第150條第2項之規定,亦無違司法院釋字第313 號解釋所揭示「授權明確性原則」之要求。
⒌末查原告為1900兆赫數位式低功率無線電話業務經營者,對於電信法及1900兆赫數位式低功率無線電話業務管理規則所定應遵行事項理應知之甚詳,卻仍於未取得電臺架設許可前即擅自架設基地臺計6 臺,所為縱非故意亦難謂無過失,自應就其違法行為負法律上責任,此觀諸行政罰法第7條第1項規定可明。
原告前揭被查獲未經許可即於高雄市、縣等地架設完成基地臺共6 臺,每一基地臺依法皆應申請許可,惟原告並未為之,顯係6 次違反義務,被告對每一違法架設行為,依電信法第63條 及行政罰法第25條「數行為違反同一或不同行政法上義務之規定者,分別處罰之」之規定,分別核處罰鍰300,000 元,合計處罰1800,000元,認事用法並無違誤等語,資為抗辯。
並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、上開事實概要欄所述之事實,除原告是否確有違法架設基地臺行為、是否具備本件故意或過失、電信法第63條是否違反授權明確性原則、被告就原告違反電信法第63條及65條第1項第3款規定從一重處罰有無違誤等爭點事項外,其餘為兩造所不爭執,並有原處分書、現場照片11張、高雄憲兵隊扣押物品目錄表、原告未取得電臺架設許可擅自架設基地臺清單、原告95年9 月11日陳述意見書、臺灣高雄地方法院檢察署檢察官95年度偵字第21699 號不起訴處分書、解釋憲法聲請書及附件(行政院新聞局處分書、被告函文、行政院修正下達「獨立機關建制原則」、「獨立機關與行政院關係運作說明」、立法院公報、監察院公報)等件附卷可稽,固可確認之事實。
惟查:
(一)按「訴願之管轄如左:……七、不服中央各部、會、行、處、局、署之行政處分者,向主管院提起訴願。
八、不服中央各院之行政處分者,向原院提起訴願。」
「人民對於前條以外之中央或地方機關之行政處分提起訴願時,應按其管轄等級,比照前條之規定為之。
訴願管轄,法律另有規定依其業務監督定之者,從其規定。」
分別為訴願法第4條第7款、第8款及第5條所明定。
是不服行政機關所為之處分而提起訴願時,除法律另有規定依其業務監督定之者從其規定外,應依訴願法第4條及第5條規定,決定受理訴願之機關。
又訴願管轄有無錯誤,為行政法院依職權應調查之事項,法院如認定訴訟事件之訴願決定管轄錯誤,原告縱未指摘,法院亦得為撤銷訴願決定之判決。
故本件厥應先予審究者,係被告自任訴願機關所為之訴願決定,有無牴觸訴願法所定訴願管轄之規定。
(二)次按,中央行政機關組織基準法第3條第2款規定之獨立機關,係指依據法律獨立行使職權,自主運作,除法律另有規定外,不受其他機關指揮監督之合議制機關。
而同法第2條第1項規定除國防組織及檢察機關組織法律另有規定者,從其規定外,同法適用於行政院及其所屬各級機關。
故前揭中央行政機關組織基準法第3條第2款所規定之獨立機關,非指行政院,而係指除國防組織及檢察機關組織外之行政院所屬各級機關。
經查,被告雖屬於同法第3條第2款所規定之獨立機關,但其既非國防組織,亦非檢察機關組織,則被告自屬於同法第2條第1項所指適用同法之行政院所屬各級機關,其層級即相當於部會等之二級機關。
因此,不服被告之行政處分者,在其他法律無特別規定時,依前揭訴願法第4條第7款及第5條之規定,自應向行政院提起訴願,始為適法。
(三)另「司法院解釋有拘束全國各機關及人民之效力,各機關處理有關事項,應依解釋意旨為之,業經司法院釋字第185 號、第188 號解釋有案。
本院就人民不服國家通訊傳播委員會(以下稱通傳會)之行政處分所提之訴願,應由行政院或由通傳會管轄?發生見解歧異,並於依法行使統一法令見解之職權時,就其是否涉及處理與釋字第613 號解釋『有關事項』,發生適用釋字第613 號解釋之疑義,爰依法聲請司法院大法官就釋字第613 號解釋之適用範圍,為補充解釋。
案經司法院大法官97年12月26日大法官第1333次會議議決不受理案件第12案決議『有關不服通傳會行政處分之訴願管轄問題,並不在本院釋字第613 號解釋之解釋範圍內,自不生就此聲請補充解釋之問題』,故不受理。
是釋字第613 號解釋理由2 第2 段雖謂『承認獨立機關之存在,其主要目的僅在法律規定範圍內,排除上級機關在層級式行政體制下所為對具體個案決定之指揮與監督』等語,但並非有關不服通傳會行政處分之訴願管轄問題所為之釋示。
故本院就人民不服通傳會之行政處分所提訴願應如何定其管轄機關,依法行使統一法令見解之職權時,並非處理與釋字第613 號解釋『有關事項』,故不發生應依釋字第613 號解釋意旨為之問題,合先敘明。
人民不服通傳會作成之行政處分提起訴願時,因通傳會組織法及其他法規就其訴願管轄並無特別規定,而通傳會係行政院所屬之行政機關,其層級相當於部會等之二級機關,故應依訴願法第4條第7款規定,由行政院管轄之。」
亦經最高行政法院97年12月份第3 次庭長法官聯席會議決議闡述在案。
故被告執其為中央行政機關組織基準法第3條第2款規定之獨立機關,主張應參照訴願法第4條第8款及第5條第1項規定,以原處分機關即被告為訴願管轄機關云云,即無足採。
(四)又按,「訴願人應繕具訴願書經由原行政處分機關向訴願管轄機關提起訴願。
原行政處分機關對於前項訴願應先行重新審查原處分是否合法妥當,其認訴願為有理由者,得自行撤銷或變更原行政處分,並陳報訴願管轄機關。
原行政處分機關不依訴願人之請求撤銷或變更原行政處分者,應儘速附具答辯書,並將必要之關係文件,送於訴願管轄機關。」
為訴願法第58條所明定。
本件原告因不服被告所為原處分,而提起訴願,揆諸前揭說明,其訴願管轄機關應為行政院,被告於收受原告之訴願書時,依上開訴願法第58條規定,應先行重新自我審查,被告既未依原告之請求撤銷或變更原行政處分,依該法條第3項規定,即應儘速附具答辯書,並將必要之關係文件,送於訴願管轄機關行政院,詎被告未依上開規定為之,逕自為訴願決定,已牴觸訴願法第4條第7款訴願管轄規定及第58條提起訴願程序規定,而有程序上之嚴重瑕疵,其所為之訴願決定,自非合法。
(五)末按,行政機關之行政處分若屬羈束處分,因僅生該處分是否適法之問題,高等行政法院依法可自行審查,自不須將訴願決定撤銷發回;
但若屬裁量處分,則因行政訴訟僅得審查行政處分是否違法,至其裁量是否適當,應由受理訴願機關負責審查,則除當事人明白表示不欲就裁量之適當與否為爭訟外,為保障當事人審級(訴願)利益,自得將原訴願決定撤銷,由受理訴願機關重為決定(參照高等行政法院89年度第2 次法律座談會第6 號提案結論)。
本件受理訴願機關之訴願決定,既有違誤,已如前述,則原告訴請撤銷訴願決定,即無不合,應予准許。
另被告所作成之原處分,因屬裁量處分,依照上述說明,行政法院僅得審查行政處分是否違法,至其裁量是否適當,則應由受理訴願機關負責審查,原告於本院審理時已明白表示應維護其訴願利益,是本件即應將原訴願決定撤銷,由被告檢卷送請法定管轄訴願機關行政院重為適法之決定。
至於兩造其餘有關實體上之主張,應由受理訴願機關就原行政處分詳予審酌,另為適法決定,本院於現階段尚無庸判斷,附此敘明。
據上論結,本件原告之訴為有理由,爰依行政訴訟法第98條第1項前段,判決如主文。
中 華 民 國 98 年 3 月 24 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 王立杰
法 官 楊得君
法 官 劉錫賢
上為正本係照原本作成。
如不服本判決,應於送達後20日內,向本院提出上訴狀並表明上訴理由,如於本判決宣示後送達前提起上訴者,應於判決送達後20日內補提上訴理由書(須按他造人數附繕本)。
中 華 民 國 98 年 3 月 24 日
書記官 陳德銘
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