臺北高等行政法院行政-TPBA,96,訴,1808,20090312,3

臺北高等行政法院判決
96年度訴字第01808號

原 告 甲○○○○○○
訴訟代理人 唐治民律師
被 告 行政院農業委員會林務局新竹林區管理處
代 表 人 丁○○（處長）
訴訟代理人 丙○○
上列當事人間因政府採購法事件，原告不服行政院公共工程委員

會中華民國96年5 月18日訴0000000 號審議判斷，提起行政訴訟
。本院判決如下：

主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。

事 實
一、事實概要：
原告參與被告所辦理「新竹林區管理處民國（下同）95年度平地景觀造林及綠美化- 竹東苗圃」採購案( 下稱系爭採購案），於95年5 月4 日，由原告以新台幣（以下同）3,150,000 元得標，嗣原告以新竹林區管理處95年度育苗工作勞務採購合約書藍本（下稱系爭合約藍本）中未載明應由廠商有提供苗木之義務而拒絕簽約，惟被告認苗木購買費用及相關培養費已列入預算金額明細表，且依系爭合約藍本第2條，苗木及換床培養係為履約之標的物，若無苗木則合約無法進行，認為原告應自行提供苗木，不應於得標後又拒不訂約，有政府採購法第法第101條第1項第7款「得標後無正當理由而不訂約者」之情形，乃於95年6 月14日以竹作字第0952231018號函，通知原告將依上開規定刊登政府採購公報。
原告不服，向被告提出異議，被告於95年7 月5 日以竹作字0952105208號函復原告異議處理結果( 下稱原處分) ，原告提起申訴，遭判斷駁回後，向本院提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：
㈠原告聲明求為判決：
⒈確認行政院公共工程委員會訴0000000 號採購申訴審議判斷書及原處分關於刊登公報部分為違法。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：
⒈原告之訴駁回。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：
㈠原告主張之理由：
⒈系爭合約藍本名稱明確將系徵採購案定性為「勞務採購」，有別於政府採購法所定工程之定作、財務之買受、定製
、承租等其他採購態樣。又系爭合約藍本第2條就履約標
的工作別亦明確規定為換床培養。所謂換床，依系爭合約
藍本第3條㈠規定即為移植苗，而非新植苗；其主要工作
則為⑴苗圃整平，及苗木移植：包括開闢及整平圃地、培
養土調製、土壤消毒、盛土及排列、補土等；⑵培養工作
：包括噴灌（澆水）、病蟲害防治、施肥、容易移動、切
根、除草、補植、災害預防及其等。而系爭合約藍本第3
條㈡更已列舉方式明確規定應由乙方（即原告）負責之設
備、物品或費用，僅限於工具、給水設施、床框材料、病
蟲害防治藥劑、肥料、育苗容器、培養土及立牌懸旗、空
藥瓶廢棄物之掩埋或燒燬等；完全未規定原告應負有提供
苗木之義務。再者，系爭合約藍本第5條㈠略以，「‧‧
‧，未列入標價清單之項目或數量，其已於合約載明應由
乙方施作或供應或為乙方完成履約所必須者，仍應由乙方
負責供應或施作，‧‧‧」等語。依其文義可知，縱於標
價清單之項目或數量未列入，然若合約另有載明者，仍應
由乙方負責供應或施作。惟在本件爭議，不僅標價清單中
未列入原告有提供何種苗木或數量之義務，甚至於系爭合
約藍本未載明之（系爭合約第3條㈡參照），則系爭合約
藍本第5條㈠之規定，本件原告即無負有提供何種苗木或
數量之義務，殆無疑義。至系爭合約藍本第3條㈢⒈係規
定每㎡育成（即移植後培育完成）苗木之最低數量（系爭
合約藍本第2條參照），並非規定應由原告提供苗木之最
低數量，併此敘明。
⒉被告於原告繳交履約保證金後始告知苗木應由原告提供，此無異強加原告投標須知及系爭合約均無規定之義務，全
然悖離系爭合約藍本之履約標的係換床培養（亦即將既有
之苗木由現在之苗圃或容器，移植至另一苗圃或容器）之
合約精神；而所移植之標的當然係被告既有之苗木；否則
，若尚需原告另行提供或購買苗木，即顯係新植，而非移
植；契約之性質亦將變易為工程之定作或財物之買受或其
混合契約，而非勞務採購。因此，本件既係被告強加原告
莫須有之義務，悖離合約精神在先，原告縱未訂約亦難謂
有「得標後無正當理由而不訂約」之情形，甚為明灼。
⒊雖被告96年6 月14日答辯狀以本件預算為3,513,309 元，其中財物部分計1,708,350 元整（含稅），勞務部分計1,804,959 元整（含稅）云云，資為抗辯。
然預算係被告之內部文件，其如何編列，除被告相關人員外，所有參與投
標之廠商均無從得知；因此，本件採購之性質究為單純之
勞務採購，抑或包含其他其他性質之採購，厥應以被告所
公開，並為廠商參與投標時所得見之文件為斷。經查，本
件採購被告所公開及廠商所得見之文件僅有招標公告及合
約書藍本，該二文件均明示本件係屬勞務採購，此即為雙
方互相表示意思一致而成立本件採購契約（民法第153條第1項參照），因此，本件係屬單純之勞務採購，殆無疑
義。
⒋另查，系爭合約藍本第3條㈢⒈係規定每㎡育成（即培植後培育完成）苗木之最低數量（系爭合約藍本第2條參照
），並非規定應由原告提供苗木之最低數量，其文義至為
明確；被告上開答辯將育成與提供二不同概念混為一談，
不啻指鹿為馬，要無可採。至系爭合約藍本第2條履約標
的備註欄所稱交苗高度，亦係指原告履約（即移植培育完
成）後交付予被告苗高應達之標準，亦即為將來驗收之標
準；此之所謂交付，亦與提供無涉，併此敘明。
⒌末查，系爭合約藍本第3條㈢⒊⑵略以：「凡在甲方（即被告）苗圃所育成所有植裁、苗木等所有權無論數量多寡
，均為甲方所有，乙方（即原告）不得主張所有權或擅自
取用，另倘未經甲方書面同意，乙方自行增加裁植面積及
株數，乙方亦無條件放棄植栽、苗木所有權，歸甲方所有
‧‧‧」。該條之規範意義，在於防杜原告假公濟私，利
用換床移植之機會在被告之苗圃栽植與本件履約無關而屬
於原告或他人之苗木，凡有類此情形者，原告即不得主張
苗木所有權並均歸被告所有。簡言之，即凡裁植於被告苗
圃所育成之苗木，縱原屬原告所有，亦均視為被告所有，
殊與是否應由原告所提供苗木乙節無涉。
㈡被告主張之理由：
⒈查系爭合約藍本內容除移植期間（訂約日起至95年6 月下旬）需採購所需苗木、物料外，其餘培養工作期間（95年7 月上旬至96年6 月下旬) 係以勞力進行培養撫育工作。
本件採購案之預算金額3,513,309 元整，其中財物部份含稅金合計1,708,350 元整( 即【1,581,000+46,000】*0.05=1,708,350) ，勞務部份含稅金合計1,804,959 元整(即【1,113,200+77,924+178,669+283,800+19,866+45,550 】*0.05=1,804,959) ，依政府採購法第7條第4項「採購兼有工程、財物、勞務二種以上性質，難以認定其歸屬
者，按其性質所占預算金額比率最高者歸屬之」本採購案
歸類為勞務採購，並無不妥。又本件採購案工作內容依照
被告公告之投標須知第2 點所載「均以所附招標文件及合
約書藍本所載內容為準」；並已於投標須知第3 點載明「
招標一經成立，及依照如附合約書藍本訂立契約。」是以
，本件採購案之主要工作內容，悉依系爭合約藍本所載，
合先陳明。
⒉次查，系爭合約藍本6 條第（七）款約定，合約價金總額，除另有規定外，為完成合約所需全部材料、人工、機具
、設備及履約所必須之費用；第5條第（一）款約定，合
約價金採總價給付者，未列入標價清單之項目或數量，其
已於合約載明應由乙方施作或供應或為乙方完成履約所必
須者，仍應由乙方負責供應或施作，不得據以請求加價；
並於第4條載明，本合約價金之給付方式，係採總價給付
。
⒊另查，系爭合約藍本第2條履約標的備註欄，業已註明「95年12月之完工檢驗，即需檢驗交苗高度，其苗木高度須符合本條所訂規定。」其中所謂之交苗高度，即為履約廠
商所需交付之苗木種類及須達高度。系爭合約藍本第3條
內容已詳細約定，本採購案之主要工作內容包括：苗圃整
平、培養工作及苗木移植三大類。並於同條第（三）款載
明育成苗木最低數量、時間、標準，其中育成苗木最低數
量之約定，即依約定苗木應由廠商提供之最低數量要求，
文義至明。抑且，於同款第3項第（2 ）點特別約定「凡
在甲方（即本處）苗圃所育成所有植栽、苗木等所有權無
論數量多寡，均為甲方所有，乙方（得標廠商）不得主張
所有權或擅自取用，另倘未經甲方書面同意，乙方自行增
加栽植面積及株數，乙方亦無條件放棄植栽、苗木所有權
，歸甲方所有…」試問：若誠如原告所主張，本件採購案
所需之苗木應由被告提供，則該苗木所有權當屬被告所有
，豈有再為特別約定所有權歸屬之理？論理至明。足見申
訴廠商主張應由被告提供本採購案苗木云云，曲解約定文
義，顯無可採。依上所述，本件採購案工作內容及合約價
金總額，均應包含苗木提供在內，約定至明。
⒋查所謂植物之「移植」，係指將植物由原生長地點移至另一地點栽植，原生長地點非僅限於苗圃地或容器，如老樹
之移植就非由容器或苗圃移出。於苗圃育苗，將苗木由原
生長地點換植至新苗床，則稱為「換床」。而「新植」係
指將苗木栽植於新開闢之造林地，在育苗階段上並不會使
用「新植」來表示苗木之換地栽植。此係育林上一般之名
詞解釋，並非如原告所認定者。
⒌原告遲遲拒不簽約並履行契約義務，已嚴重影響被告既定計畫，因原告所持主張，顯無理由，被告依政府採購法第
101 條第1項第7款規定，通知原告將予以刊登政府採購公報及其異議處理結果，洵無違誤；申訴審議判斷予以維
持，亦無不合。原告復執前詞訴請確認原處分違法，應無
理由，請予以駁回。

理 由
甲、程序方面:
一、本件原告起訴後，被告之代表人已由乙○○變更為丁○○，茲由新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、按提起任何訴訟，請求法院裁判，均應以有權利保護必要為前提，具備權利保護必要者，其起訴始有值得權利保護之利益存在，即所謂之訴之利益，是原告之訴，依其所訴之事實，係欠缺權利保護必要者，即屬無訴之利益，在法律上為無理由，行政法院得以判決駁回之。
又按「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。
其確認已執行完畢或因其他事由而消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。」
為行政訴訟法第6條第1項所明定。
而所謂即受確認判決之法律上利益，係指原告目前所處之法律狀態，若不尋求判決確認即將受到不利益之效果而言，此項要求於當原告希望確認該行政處分之違法性，以便提起國家賠償有關之訴訟，即認為滿足，亦即原告有即受確認判決之法律上利益存在。
本件原告以被告所為將刊登原告於政府採購公報之處分違法，乃提起撤銷訴訟，訴請撤銷原處分及審議判斷，惟被告已於96年5 月30日將原告刊登於政府採購公報，原處分已執行完畢，則原處分縱使撤銷亦無法回復至未刊登政府公報之情形，是撤銷之訴已無法達到原告之目的，原告於訴訟繫屬中為訴之變更，改為確認原處分及審議判斷違法之訴。
雖原告訴訟標的請求有變更，但其請求之基礎事實不變，且原處分確已執行完畢，依上開說明及行政訴訟法第6條第1項後段、第111條第3項 第2 、3 款規定及司法院釋字第213 號意旨，原告自得為訴之變更，改提確認訴訟，毋庸被告之同意。
再，本件於起訴前，已經訴願程序，故將撤銷訴訟變更為確認訴訟，即無行政訴訟法第6條第2項之適用（參照最高行政法院92年裁字第1185號裁定意旨及各級行政法院91年度行政訴訟法律座談會法律問題討論結果），合先敘明。
本件原告原起訴請求申訴審議判斷及原處分均撤銷（見96年5 月29日起訴狀），嗣於98年3 月5 日本院行言詞辯論時請求確認申訴審議判斷及原處分關於刊登公報部分為違法，應予准許。
乙、實體方面:
一、按「機關辦理採購，發現廠商有下列情形之一，應將其事實及理由通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府採購公報：一、：：7 、得標後無正當理由而不訂約者。」
、「廠商對於機關依前條所為之通知，認為違反本法或不實者，得於接獲通知之日起二十日內，以書面向該機關提出異議（第一項）。
廠商對前項異議之處理結果不服，或機關逾收受異議之日起二十日期限內不為處理者，無論該當案件是否逾公告金額，得於收受異議處理結果或期限屆滿之日起十五日內，以書面向該管採購申訴審議委員會申訴（第二項）。
機關依前條通知廠商後，廠商未於規定期限內提出異議或申訴，或經提出申訴結果不予受理或審議結果指明不違反本法或並無不實者，機關應即將廠商名稱及相關情形刊登政府採購公報（第三項）。」
政府採購法第101條第1項第7款、第102條第1項、第2項及第3項分別定有明文。
二、歸納兩造上述之主張，本件爭執之重點在於苗木供應是否為系爭採購標之履約標的？苗木應由何人提供? 被告依政府採購法第101條第1項第7款規定通知原告將其刊登政府採購公報，是否適法? 本院判斷如下:
㈠關於苗木供應是否為履約標的？苗木應由何人供應？之爭點:
⒈按採購兼有工程、財物、勞務2 種以上性質，難以認定其歸屬者，按其性質所占預算金額比率最高者歸屬之，政府
採購法第7條第4款定有明文。依被告提出之新竹林區管
理處造林預定案─綠美化苗木培育查價明細表所示，系爭
採購案內兼有財物、勞務採購，而勞務採購占預算金額比
率最高（見本院卷第48頁），故被告雖於系爭採購案之後續邀標公告資料內標的分類記載勞務類其它，但尚難認僅
係勞務採購，故原告據此主張系爭採購案係勞務採購乙節
，尚非可採。
⒉按解釋意思表示，應探求當事人之真意，不得拘泥於所用之辭句，民法第98條定有明文。
本件被告於95年5 月4 日就系爭採購案辦理公開招標，於系爭採購案相關文件確未
記載該契約履行所需之苗木由何人提供。又雖於後續邀標
公告資料工作項目為含笑花等換床培養工作，但其後亦記
載「請須詳閱合約書藍本」（見本院卷第47頁），故原告主張系爭採購案之工作項目僅為含笑花等換床培養工作乙
節，亦非可採。是以本件仍須依合約書藍本等相關文件探
求當事人之真意及契約之合理解釋以定雙方之權利義務。
⒊依被告提出之新竹林區管理處造林預定案─綠美化苗木培育查價明細表，系爭採購契約之總價係包括苗木購買費1,200,000 元（採購苗高10-15 公分，交地苗高30公分以上），有該查價明細表在卷可稽（見本院卷第48頁）。
雖該明細表為被告機關內部文件，然亦足證明被告內部辦理系
爭採購案時認苗木應由得標之廠商提供，方編列上開之苗
木購買費於其內。
⒋雖被告於擬定系爭採購案時，有編列上開購買苗木之經費，惟於系爭採購案相關文件顯示於外時，投標廠商能否得
知其此部分之意思表示，則為兩造爭執之重點，經核以：
⑴系爭採購案係總價承包，於系爭合約藍本第5條第1項
約定：「合約價金採總價給付者，未列入標價清單之項
目或數量，其已於合約載明應由乙方（即原告）施作或
供應或為乙方完成履約所必須者，仍應由乙方負責供應
或施作，不得據以請求加價」（見本院卷第39頁反面）
。堪認系爭採購案標價並非逐項細列單價、數量再加計
其總額，乃是以總額承包之方式，舉凡履約所必須者均
包括之。又系爭合約藍本於第9條（二）中約定「合約
所需履約標的材料、機具、設備、工作場地設備等，除
合約另有規定外，概由乙方自備」（見本院卷第41頁）
。而苗木為完成系爭採購案不可或缺之材料。
⑵系爭合約藍本3 條( 三) ⒊（2 ）內約定：「在甲方（
即被告）苗圃所育成所有植栽、苗木等所有權無論數量
多寡均為甲方所有．．．，」（見本院卷第39頁），故
如認該苗圃內之苗木應由被告（甲方）所提供，則因該
等苗木之所有權本屬被告所有，再為此等約定將形同贅
文。
⑶再依被告所提出當時參與招標之廠商投標情形觀之：原
告係以總標價3,150,000 元投標；
高超林業有限公司係以總標價4,550,000 元投標；
東洋林業行係以4,480,000 元投標（見本院卷第122 頁、第141 頁、第151 頁），高超林業有限公司與東洋林業行投標之金額與原告之
投標金額均相差約1,200,000 元，而上開金額與被告編列採購苗木之金額相當，故原告主張無法由被告系爭採
購案相關文件內容得知系爭採購案之苗木應由廠商提供
云云，即非無審究之餘地。且依原告提出之投標標價清
單觀之，標的名稱為苗圃整平及苗木移植、培養工作、
承包其他費用、稅金等( 見本院卷第124 頁) 。但原告
提起民事訴訟時，提出其成本估價中僅有「一苗圃整平
：材料等」；「二培養工作（依「合約藍本日期施作增
減」二項，與上開投標標價清單有所不同，漏列了苗木
移植乙項（見臺灣新竹地方法院96年度訴字第271 號卷第36頁，本院卷第164 頁），故本件是否因原告誤解被告之相關文件，致其誤認苗木應由被告提供。
⑷原告雖再主張參考其他相關之各林區合約書藍本，均會
註明「苗木應由何方提供」，而本件並未記載苗木應由
何方提供，故不得逕認原告有提供苗木之義務。惟依投
標須知第17項記載：「廠商對招標文件內容有疑義者，
應以書面向招標機關請求釋疑之．．．。」、後續邀標
公告資料之其他事項第（五）項載明：「若對投標文件
內容疑義，應於95年5 月3 日前以書面向本處請求釋疑
。」
（見本院卷第49頁、第72頁）。
參諸原告於本院審理時陳稱: 「其從事苗木移植產業資歷約10年之久，全
部都是做政府採購，得標過很多次」等語（見本院卷第
62頁），原告於臺灣新竹地方法院96年度訴字第271 號案件審理時自承其從事苗木移植、造林相關產業及參與
公家機關招標、競標之資歷約10年之久，且歷來均係從
事與公家機關之交易，無與民間一般私人從事交易等語
（見臺灣新竹地方法院96年度訴字第271 號卷第206 頁、本院卷第165 頁），足徵原告就此類採購案之招標、
投標等事項應非陌生，其若對招標公告等之文件內容未
載明「苗木由何方提供」可能存有疑義，即應於投標前
向被告請求釋疑，惟原告自承並未於開標前請求被告釋
疑。
⑸系爭合約藍本第6條第7項規定：「合約價金總額，除
另有規定外，為完成合約所需全部材料、人工、機具、
設備及履約所必須之費用。」本案底價為333 萬元，原
告得標之金額為315 萬元，於投標之際應可預見包括苗
木購買費用。
⑹綜上各等情以觀，以及系爭合約藍本及相關文件之約定
內容通盤解釋後，應認苗木係履約之標的，且應由原告
提供，故原告主張苗木並非履約之標的，應由被告提供
云云，即非可採。
㈡有關被告依政府採購法第101條第1項第7款規定通知原 告將其刊登政府採購公報，是否適法?之爭點:
⒈兩造間契約關係業已成立乙節，為兩造所不爭執，且依
投標須知第3 點之記載：「前項招標一經成立，即依照
如附合約書藍本訂立契約」（見本院卷第49頁），故原
告於上開時間得標後，依前揭約定，應與被告依系爭合
約訂立書面契約。
⒉因原告得於投標前提請被告釋疑而未為之，已如前述。
故其於決標後雖主張對契約解釋有疑義，與招標機關即
被告之真意不符時，亦應循意思表示錯誤等法律程序主
張或救濟，惟其逕以契約解釋有爭議而拒絕簽訂書面契
約，依上開說明，即難認有正當理由，原告無正當理由
未依限與被告依系爭合約簽立書面契約，構成得標後無
正當理由而不訂約之情形，應認與政府採購法第101條
第1項 第7款之要件相符。故被告依前開規定將原告廠
商刊登政府採購公報，於法尚無不合。
三、綜上，原告所訴各節，均非可採。
被告依政府採購法第101條第1項第7款規定將原告廠商刊登政府採購公報，於法尚無不合。
原異議處理結果為相同之認定，核無違誤，申訴審議判斷予以維持，亦屬妥適。
原告徒執前詞，訴請確認違法，為無理由，應予駁回。
四、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴，為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 3 月 12 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 楊莉莉
法 官 陳心弘
法 官 林惠瑜
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 98 年 3 月 12 日
書記官 劉道文