臺北高等行政法院行政-TPBA,96,訴,3953,20090305,1

臺北高等行政法院判決
96年度訴字第03953號

原 告 樺福建設開發股份有限公司
代 表 人 甲○○
訴訟代理人 李克強律師
邱榮英律師
被 告 臺北縣政府
代 表 人 乙○○縣長）住同
訴訟代理人 蔡進良律師
江榮祥律師
上列當事人間因都市更新事件，原告不服內政部中華民國96年10月2 日台內訴字第0960128135號訴願決定（案號：0000000000），提起行政訴訟，本院判決如下：

主 文

原告之訴駁回。

訴訟費用由原告負擔。

事 實

一、事實概要：㈠本件被告為辦理「臺北縣三重市○○○路更新地區都市更新事業」（下稱系爭都市更新案，範圍為臺北縣三重市○○○路139 、143 及172 巷範圍土地，包括三重市○○○段菜寮小段225 、225-1 、225-2 、225-3 、225-4、225-5 、226-1 、226-3 、237-2 地號，及大同南段1381、1381-1、1382、1383、1384、1385、1386、1387、1388地號土地，總面積10404.5 平方公尺），於民國（下同）93年6 月14日以北府城更字第0930422112號公告「公開評選委託都市更新事業機構為實施者，投資實施『臺北縣三重市○○○路更新地區都市更新事業』作業須知」（下稱作業須知），嗣再於93年8 月12日以北府城更字第0930552470號公告「公開評選委託都市更新事業機構為實施者，投資實施『臺北縣三重市○○○路更新地區都市更新事業』修正事項」（下稱修正事項），並於系爭修正事項公告事項一（一）規定：「投資者應協調現住戶共識未達多數決共識比率逾75% ，否則本案公開評選最優投資人資格應撤銷，投標人不得異議。

」而該系爭都市更新案僅原告1 人投標，並經被告評選為系爭都市更新案最優合格投標人，取得最優議約權，將繼續下一階段議約研擬都市更新事業計畫程序；

㈡嗣原告於94年12月14日以都市更新事業計畫申請書檢送「台北縣三重市○○○路都市更新事業計畫」、86戶共識書（含被告協商簽署之66戶及原告協調簽署之20戶）等相關申請文件，請被告依法定程序審議，復於95年9 月13日及95年10月5 日函請被告儘速核准進行系爭都市更新案之後續時程，並再於95年10月11日檢送都市更新事業計畫報告書及相關審查文件，請被告依法定程序進行公開展覽及召開公聽會，經被告就原告所提申請是否符合作業須知及公告之修正事項等規定審查後，以96年6 月7 日北府城更字第0960308513號函（下稱原處分）略以：原告94年12月14日檢送之86戶共識書中，由原告所協調簽署之20戶共識書其中三重市○○○路166 號B 、168 號、170 及170 之1 號、172 巷16號等4 戶房屋為共有，惟原告所檢送之共識書並未取得各戶共有人全體同意之簽署，故該4 戶不得計列同意共識。

其他共識書經查核尚有多戶為他人代為簽署，或簽署人與土地及建物權利關係人清冊不符等情事，惟就前述4 戶不得計列同意共識扣除後，經核算共識比率未逾75% ，乃依修正事項公告事項一（一）規定，自即日起撤銷原告系爭都市更新案公開評選最優投資人資格，原告不服，提起訴願遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、兩造聲明：

（一）原告聲明：１、訴願決定、原處分均撤銷。

２、訴訟費用由被告負擔。

（二）被告聲明：１、駁回原告之訴。

２、訴訟費用由原告負擔。

三、兩造之爭點：

（一）原告主張之理由：１、事實部分： （1）原告自93年10月21日獲選為系爭都市更新案之最優投資人後，即積極與被告連繫，並遵照其指示進行，迭經數次預審會議、說明會、工作會議及勘查現場，於94年9 月9 日完成都市設計審竣。

依被告委託工程顧問公司查估統計資料，系爭都市更新案劃定區域範圍內之現住戶共112 戶，其中被告協商簽署共識書有66戶，原告依被告交付之66戶共識書影本及現住戶姓名、地址等資料，著手與現住戶連絡，並將陸續取得之共識書交付被告，迄94年12月14日原告檢送已簽署之共識書有86戶，核佔全部現住戶比率76.8% ，並於94年12月14日檢送系爭都市更新案之都市更新事業計畫及相關申請文件予被告審議。

（2）原告提出上開申請文件後，因未接獲被告任何函文，曾分別於95年1 月2 日及8 月18日提送公開展覽報告書，呈請被告審議並核定公告公開展覽期間，惟仍未接獲被告任何表示，遂以95年9 月13日（95）樺法三更字第000002號函請被告繼續進行系爭都市更新案之後續時程，嗣復以95年10月11日（95）樺開三更字第00003 號函檢送「台北縣三重市○○○路更新事業計畫」及相關申請文件，擬請被告依法定程序進行公開展覽及召開公聽會。

詎於96年6 月11日接獲被告原處分，作成撤銷原告公開評選最優投資人資格之處分。

（3）另原告前以94年6 月3 日（94) 樺開三更字第000001號函主旨所稱之「檢送本案預審資料」及說明二所稱「隨函檢送本案第二次預審資料」，係指94年6 月版之「台北縣三重市○○○路更新地區都市更新事業計畫書」。

又被告95年5 月17日北府城更字第0950386141號函，並無記載應於30天期限內處理，亦無要求原告以書面回覆。

而原告亦依被告前開函文要求，與相關土地所有權人即拍定人余建華協調系爭都市更新案事業計畫書相關規劃構想（已於95年3 月17日即簽訂協議書），並重新提送95年8 月版之「台北縣三重市○○○路更新地區都市更新事業計畫書」，嗣更委請理律法律事務所王寶玲律師於同年10月5 日以95-1971 號函請被告儘速依法進行公開展覽及後續時程。

惟因余建華變更其投資興建部分之圖面，原告遂於95年10月11日以（95）樺開三更字第000003號函重新提送95年10月版之「台北縣三重市○○○路更新地區都市更新事業計畫書」。

被告係於95年12月12日之北府城更字第0950560191號函，才首次提及已逾30天且無回覆之情事，惟原告於收到上函之2 個月前，即於95年10月11日重新提送95年10月版之都市更新事業計畫書有如前述，是被告前揭95年12月12日函文已有與事實不合之謬誤，原告亦依該函要求於「7日內」，即同年月18日以（95）樺開三更字第000004號函就本案尚未進入公開展覽、審議期間，及被告指稱95年5月17日函文記載於「30天未回覆」云云係與事實不合等節說明在案。

２、程序部分： （1）原告因不服本件訴願決定，並認原處分所為處分違法且損害告權利，乃依行政訴訟法第4條第1項規定於法定期間內提起本件行政訴訟。

（2）原處分為行政處分性質：按「本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」

為行政程序法第92條所明定。

即行政機關就公法事件所為具有具體性、外部性、單方性及法效性等要件之行為為屬行政處分。

而被告為行政機關性質，其所為原處分係撤銷原告系爭都市更新案公開評選最優投資人之資格，對原告產生不利益法律上效果，依現行實務採行之雙階理論，及原處分具備公法事件及具體性、外部性、單方性、法效性等要件，核屬行政處分性質無疑。

且本件前於訴願程序中，內政部訴願審議委員會亦未認定原處分非行政處分，故仍為程序上受理。

且果如被告所稱本件應屬行政契約終止云云，則依行政程序法第146條第2 、3 項規定，被告除應以書面敘明終止理由外，尚應為補償之決定，惟上述要件於本件皆未見及之，自與前述法規不符。

３、系爭4 戶簽署之共識書有否瑕疵，被告未為正確之認定及舉證，有事實認定上之違法： （1）被告撤銷原告最優投資人之資格，不外以原告未提出檢附建物所有人證明文件及系爭4 戶簽署之共識書有瑕疵等為理由，惟原告自接獲原處分而知悉陳添旺所簽署之三重市○○○路172 巷16號共識書有瑕疵後，即已取得該建物所有人陳添旺、陳添發共同簽署之共識書及該戶電費證明單以為證明。

而三重市○○○路166 號B 、170 及170 之1號之建物所有人確為林建興1 人，同路168 號之建物所有人確為林秋廷1 人，僅同路172 巷2 號之建物所有人係林建興、林秋廷2 人共有之事實，亦有林建興出具之聲明書（函）可證。

且原告已取得上開建物所有人之水費單（166 、168 及170 號）、電費單（170 號1 樓、172 巷2 號），及林建興之身分證影本等證明文件，並於96年10月2日訴願補充理由書中提出，證明簽署共識書人確為建物所有人無誤。

是系爭4 戶之共識書並無共有人未全部簽署之情事，系爭函文及訴願決定認原告承認系爭4 戶有共有人未全部簽署共識書云云，顯有認定理由與卷內證據不符之違法。

（2）本件所要求之共識比率係以現住戶（居住人）而非所有權人為據：①系爭修正事項公告事項一（一）規定：「投資者應協調現住戶共識未達多數決共識比率逾75% ，否則本案公開評選最優投資人資格應撤銷」，已揭明共識比率係以「現住戶」，而非系爭函文所稱之所有權人為準。

且依共識書記載：「壹、都市更新事業計畫說明訪談共識事項：…本案實施都市更新事業，首先要能協調現住戶配合拆遷，本案拆遷安置計畫如能順利，更新重建自然水到渠成；

事業計畫及權利變換計畫按步就班，不難辦理。

本案都市更新計畫及原住戶拆遷安置方案說明如下…二、現住戶拆遷安置計畫…（一）方案一1.本人○○○等全體居住人…」，及簽署人後之稱謂為「居住人」，並參共識書所要求之證明文件如完納稅捐證明、繳納自來水或電費證明、戶口遷入證明及租賃契約等，均係在證明居住事實而非所有權之證明文件，益證修正事項所要求之共識書確實係以「現住戶」（居住人）而非以民法物權所稱之所有權人為準。

②又認定現住戶名義人之時點，應以原告檢附相關證明文件於被告時，抑或以被告嗣後審查時作為認定標準，被告並未說明。

惟既為協調「現」住戶配合拆遷之共識比率，自應以原告檢送現住戶共識書之時（94年12月14日）為現住戶為準。

另系爭4 戶為未登記之違章建築，按「違章建築之讓與，雖因不能為移轉登記而不能為不動產所有權之讓與，但受讓人與讓與人間如無相反之約定，應認讓與人已將該違章建築之事實上處分權讓與受讓人…。」

最高法院86年度台上字第2272號判決可參，故所謂現住戶應以「現時居住於系爭建物」之人為實際判別標準。

惟被告卻以繳納稅捐、水電費等單據作為認定依據，未具體現實調查何人現正居住於系爭4 戶建物內，顯非以現時居住於系爭建物為認定基礎，其事實認定基礎即有明顯錯誤，致本件處分有違法瑕疵。

③且如依被告所稱其於91年查得系爭4 戶之納稅義務人姓名分別為：三重市○○○路166 號B （林建興等2 人）、168 號（林松）、170 及170 之1 號（林建興等2 人）、172 巷16號（陳萬得），且林松、陳萬得均已歿云云，惟作業須知附件二土地及建物權利關係人清冊卻列：三重市○○○路166 號B （林建興、林秋廷）、168 號（林建興、林秋廷）、170 及170 之1 號（林建興、林秋廷）、172巷16號（陳添旺、陳添發）為所有權人，並非列林松、陳萬得之繼承人全體，足證修正事項公告事項一（一）之共識書比率，係以現住戶（居住人）為準。

（3）被告提出之房屋稅納稅義務人、繼承系統表及戶籍謄本，均不能證明為系爭建物之現住戶或所有權人：①按「房屋稅納稅義務人，並非必為房屋所有人，繳納房屋稅之收據，亦非即為房屋所有權之證明」，最高法院70年台上字第3760號判例可參，況被告所提縣政府稅捐稽徵處之房屋（課稅）現值核計表「備註」欄載明：「本資料係由房屋稅籍紀錄表移列，為課稅資料，不作產權及其它項權利之用」等語，是被告引用原告提出共識書後之96年4月稅籍資料，作為系爭建物之所有權證明，已有誤會。

②被告雖提出林松繼承系統表及林松、林秋廷、林慧明之戶籍資料，惟上開表格並未表明繼承人，亦未說明有無拋棄繼承或繼承情形，本難僅憑該表格及戶籍資料即認為表格上之人為現住戶或建物所有權人。

況「違章建築之讓與，雖因不能為移轉登記而不能為不動產所有權之讓與，但受讓人與讓與人間如無相反之約定，應認讓與人已將該違章建築之事實上處分權讓與受讓人。」

最高法院86年度台上字第2272號判決可參。

而原告94年12月間提出共識書時，三重市○○○路166 號B 、170 及170 之1 號等3 戶全部均屬林建興所有且居住，而同路168 號則全部屬林秋廷所有之事實，有該2 人各別出具之共識書可稽，且渠等共識書上地址均係由簽署人於被告承辦人員黃金河、葉翔琳面前親自簽署填寫，核與林建興出具之聲明書（函）所載內容相符。

而原承辦人員處理本件已有數年，對現住戶情形知之甚詳，因原告所提共識書確實係「現住戶」簽署無誤，故原承辦人葉翔琳審閱後始認已達共識比率，而擬具將本件續行公開展展及公聽會之簽呈上呈，本院可傳訊葉翔琳調查即明。

③至被告所提陳萬得、陳添旺、陳秀鳳、陳添發戶籍資料，其中陳秀鳳之姓名已被劃除，原告日前親訪陳添旺、陳添發後得知，陳秀鳳於3 、40年前即已結婚遷離三重市○○○路172 巷16號，並將此房屋交由陳添旺兄弟全權處理，故陳秀鳳非現住戶甚明。

按我國向有以戶長資格代表未分家之兄弟全體所為之法律行為之慣例，此有最高法院52年台上字第1014號判例、81年度台上1990號判決闡明：「凡戶長出名承租之耕地，而由未分家之兄弟共同承耕，嗣後因分家關係，而將該租來之耕地分耕者，自應解為該戶長所訂租約，係自始以戶長資格代表未分家之兄弟全體所為之法律行為，其事後分耕，不僅與轉租情形有別，且應認為分耕人與出租人間，亦已發生租賃關係…」。

原告檢附陳添旺、陳添發簽署之共識書既已符合修正事項之共識要求，自應計入同意共識比率。

（4）共識書非本人親簽或簽署人與被告提供之清冊不符，均不影響原告已取得之同意共識比率：①修正事項或被告提供之共識書內，均未要求共識書必須本人親簽或他人不能代簽，且法律行為本得授權他人代理，則原處分既無將共識書非本人親簽作為不計入同意共識之理由，且被告所列他人代簽之廖秀枝、林秋廷、張文雄、張湘南、曲游珮君及高家駺等戶，經被告查證簽署情形後，均係同意代簽，足證非本人親簽之共識書仍得計入同意共識比率。

②另被告雖稱簽署人與其提供之清冊不符，惟曲游珮君已同意由曲丕梓之代簽；

惠錫忠、曲照仲經被告查證後，亦僅係不在家，非不同意代簽；

至張樹木等7 人之簽署人林淑華、莊菊蕊，依被告查證表格備註欄所載：「公聽會後林淑華、莊菊蕊稱其為房屋所有權人」，且如被告所稱不願交由原告實施系爭都市更新案之住戶中，亦列有林淑華、莊菊蕊2 人，足證被告亦認此2 簽署人為現住戶無誤。

③又本件於94年10月17日之第4 次工作會議紀錄結論（一）之2 、3 已載明：「有關共識同意比例非屬更新條例規定之必需文件，其目的在於瞭解及整合居民參與之意願，是否一定要以書面方式呈現，作業單位請釐清。」

、「對於現今一些住戶，已無法明確表達（亡故、找不到人），是否可以予以扣除，計算本案全部現住戶的戶數，由作業單位一併評估瞭解。」

故「共識同意」僅在瞭解及整合居民參與都更之意願，既非更新條例規定必需文件，且能否一定要以書面方式呈現，已非無可議，是被告以「非」居住現住戶之所有權概念，及修正事項所「未」規範之共識書簽署形式，作為認定原告所提共識書不計入同意共識比率之理由，顯然有適用法規不當之違法。

（5）被告早有預設撤銷原告最優投資人資格之立場：共識同意比例「非」都市更新條例規定之必需文件，其目的在於瞭解及整合居民參與之意願，本件94年9 月16日第3 次工作會議結論（三）甚表示被告將全力協助等語。

惟被告非但未協助原告取得共識書，且對現住戶於承辦人員當面簽署之共識書猶以千方百計理由指摘，並推翻其工作會議紀錄中所指示都市事業更新計畫提送時間，甚於共識書確認調查表中，特別列具「台端是否願意繼續由樺福建設公司擔任本案更新實施者」之與共識書確認無關事項，參該確認調查表之時間（96年3 月30日），係系爭都市更新案範圍內土地拍定人余建華於95年2 月20日後續協商會議表明：「主張縣府撤銷本案公辦都更，改由私人自行辦理」之後，且余建華於96年4 月26日即與現住戶林建興等人簽訂參與都市更新之協議書，嗣並有林建興存證信函記載：「向台北縣縣政府謊稱和編造不實假象、致樺福建設開發股份有限公司（三重市公辦都市更新案）開發權資格被撤銷」等情以觀，足證被告早有預設撤銷原告最優投資人資格之立場。

（6）行政程序法第36條規定：「行政機關應依職權調查證據，不受當事人主張之拘束，對當事人有利及不利事項一律注意。」

係採職權調查主義。

被告並未詳實調查系爭4 戶之現住戶究為何人，本負有職權調查義務而未盡，更反要求原告應提出相關佐證資料，本件處分顯有違背職權調查主義之規定。

且被告雖稱三重市○○○路166 號B 、168 號、170 及170 之1 號皆為林建興及林秋廷所共有，172 巷16號則為陳添旺、陳添發所共有，惟除172 巷16號原告確實已取得陳添旺、陳添發共同簽署之共識書外，被告皆未具體提出任何事證以實其說，本件處分實過於擅斷。

而原告既對系爭4 戶詳細查證之能事，並進而取得真正現住戶所有權人簽署之共識書，被告豈可逕依修正事項規定撤銷原告最優投資人之資格。

況被告主張之真正所有權人為何，並未具體提出任何事證以為證明，其有否為確實之查證即有疑問，遑論在具體事實未明之前提下所為之行政處分有何適法性可言。

４、本件既有上述事實尚未明確處，如何有被告所稱事實已臻明確，無庸給予原告陳述意見云云，甚被告亦未給予原告補正之機會，更無撤銷原告最優投資人資格之實體法依據，茲說明原處分所為處分之程序違法如下： （1）本件撤銷原告最優投資人資格之處分，係不利益行政處分，被告未給予原告陳述意見及補正之機會，顯有程序上之違法：①行政程序法第39條規定：行政機關為調查事實及證據，得通知相關之人陳述意見、第102條規定：作成不利處分前應通知處分相對人陳述意見，及第101條規定：行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第39條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會，亦即行政機關於作成行政行為時，應遵循上述有關正當行政程序之規定，依公正、公開與民主之程序為之，確保依法行政之原則，以維認定事實及適用法規之正確性，高雄高等行政法院90年度訴字1575號判決可資參照。

又行政機關處理人民之申請案時，於命申請人補正文件之情況，倘該申請文件之瑕疵係屬可補正者，行政機關之裁量權應已萎縮至零，即必須給予申請人補正之機會，否則行政機關之行政處分即屬違法，有學者林昱梅專文及本院90年度訴字第2615號判決可稽。

而被告所為撤銷原告最優投資人資格之決定，具備行政程序法第92條所定行政處分之要件，其既給予原告撤銷最優投資人資格之不利益，則屬不利益行政處分，自應先給予原告陳述意見之機會，方為適法。

②被告雖依行政程序法第103條第5款規定，主張本件處分所根據之事實，客觀上明白足以確認，而認不需給予陳述意見之機會云云。

惟原告於收受原處分前，並不知所提交之共識書欠缺證明文件及有些許瑕疵情事，遑論加以補正；

而被告於原告進行系爭都市更新案之近3 年期間，亦從未就上開事項為任何反對或質疑之意見；

另原告收受系爭函文迄提出訴願書間僅有25日，且訴願決定認被告係接獲原告95年9 月13日及95年10月11日之函文後始進行查證本案，惟依被告查證後之95年12月12日，卻仍以北府城更字第09505601901 號函要求原告依其95年5 月17日北府城更字第0950386141號函，與拍定人余建華協調並修正本案事業計畫書相關規劃構想後，再續行事業計畫公開展覽及相關審議，益證被告於95年12月12日時，對原告提送之共識書亦無反對意見，始有指示原告進行本案事業計畫書規劃構想之修正等行政指導。

是訴願決定謂原告已逾「1 年半」仍未取具全部112 戶數之75% 共識書云云，亦有認定理由與卷內證據不合之違法。

又以被告係於93年間交付現住戶112 戶之姓名、地址，至94年間原告與現住戶溝通連繫時，已有可能發生更動，且系爭4 戶是否為共有建物、其共有名義人為何等事實，尚未明確，已如上述，自均無被告所稱處分所根據之事實客觀上明白足以確認情形。

③另都市更新條例、系爭都市更新案都市更新作業手冊、修正事項等規定，俱無共識書不能補正之規定。

且系爭都市更新案之招標文件並無規範同意共識證明文件之取得時間，亦無規範不能補正，而招標文件中固有規範投資者應協調現住戶共識達多數決共識比率逾75% ，惟上開取得共識比率之期限為何？可否補件？招標文件中付之闕如，原告取得最優投資人資格後之94年10月17日第4 次工作會議紀錄結論（一）之1 ，始有「對於共識書部分，同意於事業計畫送都更大會前，應配合取得75% 之共識同意比例」，且由同次會議紀錄就共識書之性質及是否限定書面均有爭議，足證共識同意之證明文件並非不能補正。

且系爭4 戶共識書，是否確仍為數人共有？如係數人共有，由未簽署之另一共有人補簽同意共識書，並非不能補正；

又原告如能提出其他現住戶簽署同意之共識書，補足同意共識逾75% 之比率，使符合修正事項第1條第1項規定，均係可補正之瑕疵。

況系爭4 戶建物所有權屬情形，已如前述，足證被告所交付之112 戶現住戶明細已非完全正確，被告未予原告說明及補正之機會，即撤銷最優投資人資格，依前揭判決及學者專文，亦有裁量權濫用之違法。

④且現行都市更新條例施行細則第9條第2項規定：「前項申請案件經審查不合規定者，直轄市、縣（市）主管機關應敘明理由駁回其申請；

其得補正者，應詳為列舉事由，通知申請人限期補正，屆期未補正或經通知補正仍不符規定者，駁回其申請。」

故縱有申請文件不合法之瑕疵，如屬得為補正之事項，仍應通知申請人為補正後，申請人逾時不為補正者，都市更新主管機關方得為駁回決定。

原告雖係透過「台北縣三重市○○○路都市更新事業計畫」而獲評選為最優投資人，惟獲評選後，原告仍須提出相關更新事業計畫及申請文件，故其地位亦與土地及合法建築物所有權人無異。

是上述都市更新條例施行細則規定於本件亦應類推適用之，故縱認原告所提相關證明文件有被告所稱之瑕疵，惟該等瑕疵尚非屬不得補正之事項，則類推適用都市更新條例施行細則第9條規定，被告仍應先通知原告為補正而不為補正後，被告方得為撤銷原告最優投資人資格。

惟被告於收受原告檢送之相關文件後2 年8 個月期間，皆未通知原告所附相關文件有何欠缺，更未使原告知悉有何應補正之處，遽為本件處分顯有違法。

⑤至都市更新事業計畫，被告業同意於94年9 月21日提送即可：系爭修正事項公告事項一（四）雖載有：「都市更新事業計畫研擬，應在四個月內送請審議，必要時得予加長四個月，以讓得標最優合格投標人，有充足時間與現住戶協調拆遷置事宜」，惟本件於94年9 月16日第3 次工作會議結論（四）已載明：「本案實施者決定採事業、權變分開送審，先事業計畫送審後，再辦理權利變換計畫相關選屋、估價等事宜。

請實施者儘速修改計畫、圖，於下週（9 月21日）前，提送本府辦理公展事宜。」

是就都市更新事業計畫，被告業同意於94年9 月21日提送即可，而原告亦於94年9 月19日提送被告在案，是被告稱原告逾期提送事業計畫云云，亦有謬誤。

⑥而被告所為本件處分乃不利益，亦對原告財產權造成侵害，且其處分所根據之事實如是否已達75% 現住戶同意、同意權人究應為何等事實，仍未臻明確，故無得不給予陳述意見之情形，仍應依據行政程序法第102條給予原告陳述意見之機會，方為適法。

又被告所主張系爭共識書有瑕疵者，原告並非不得為補正，惟被告未先予原告補正之機會，即逕為本件處分，除顯屬過苛，亦與行政程序法第7條比例原則之規定相左。

（2）本件欠缺撤銷原告最優投資人資格之法令依據，被告逕為撤銷處分者，顯屬違法：①憲法第23條明文：「以上各條列舉之自由權利，除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序，或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之。」

及行政程序法第4條乃依法行政原則之具體明文規定。

又司法院釋字第443 號解釋：「至何種事項應以法律直接規範或得委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異：諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；

涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；

若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。

又關於給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆，倘涉及公共利益之重大事項者，應有法律或法律授權之命令為依據之必要，乃屬當然。」

及第402 號解釋可知，依法行政原則下，如行政機關之行為涉及對人民權利之限制或侵害者，必須有法律上依據，或至少有法律以具體明確授權所制定之命令作為行為依據，惟該授權之目的、內容及範圍應具體明確（司法院釋字第514 號解釋），方符合法律保留及授權明確性原則之要求。

②本件撤銷原告最優投資人資格之決定屬不利益行政處分，自應有法律或法律具體明確授權之命令作為行為依據方為合法，惟如被告辯稱係以都市更新條例第9條、其施行細則第5條之1 及促進民間參與公共建設法第42條之「概括授權」，所制訂公告之作業須知及修正事項為依據，惟僅係行政命令性質，且都市更新條例第9條僅授權為都市更新之實施方法，其施行細則第5條之1 及促進民間參與公共建設法第42條亦皆未具體明確表明授權之目的、範圍及內容，故有違授權明確性原則，另修正事項之規定亦有逾越都市更新條例之授權範圍，均非被告得據以為不利益行政處分之依據，是其所為處分因欠缺法律依據，而有違反法律保留原則之違法。

③縱認修正事項得為本件撤銷之法源依據，然其規定與原告已有檢送超過75% 住戶同意之情形不同，且就：⑴現住戶定義為何？共識比率應以何人簽署為認定標準？是否需限書面？等與剝奪最優投資人資格權利攸關之事項、內容、範圍均無記載；

及⑵原告提供之共識書簽署人名義與被告提供之住戶名冊不同時；

⑶原告提供之共識書簽署人未檢附證明文件時之處理情形或效果亦未為規範，顯然欠缺法律依據，縱以授權命令作為依據，仍違反授權明確性。

另因本件處分之合法性仍有爭議，且對原告權利造成重大影響，原告前已聲請傳喚系爭都市更新案之原承辦人員葉翔琳為說明，以調查本件處分是否具備法源依據。

（3）修正事項並未規範共識書形式、要件或其附件，本件處分據該修正事項認原告所提共識書違反規定，即有行政處分違反明確性原則之違法：①行政程序法第5條規定：「行政行為之內容應明確。」

是為明確性原則，而本件處分所據之修正事項第1條第1項規定，固載有：「研擬都市更新事業計畫、權利變換計畫期間，實施者應再協調現住戶，…投資者應協調現住戶共識未達多數決共識比率逾75% ，否則本案公開評選最優投資人資格應予撤銷，投標人不得異議。」

等語，惟並無規範共識書之形式、要件，亦無要求共識書應檢附之文件，是原處分依修正事項規定，認原告未檢附建物所有人證明文件或建物登記證明、可用完納稅捐證明、繳納自來水或水電費證明、戶口證明資料等任一文件，係未依規定辦理，已有行政處分違反明確性原則之違法。

②且被告交付66戶共識書正本予原告時，即未含建物所有人證明文件或前開其他替代文件，有該等共識書附卷可稽。

嗣原告將取得之共識書陸續交付被告，迄96年6 月7 日被告作成本件處分時止，前後共1 年5 月有餘，被告從未曾提及共識書欠缺相關證明文件，或質疑所交付之共識書有違反依民法第819 、828 條及土地法第34條之1 等規定情事，甚於原告94年12月14日檢送達86戶共識書3 個月後之95年2 月20日後續協商會議中，仍要求原告應與拍定人余建華協商，並表示本案將進入都市更新程序中，將來公聽會、審查會等相關會議，請作業單位發文邀請余建華參加；

復要求原告與余建華協調並修正都市更新事業計畫書相關規劃構想後，再續行事業計畫公開展覽及相關審議事宜等事實，益證原告實施系爭都市更新案2 年8 個月來，從未曾知悉共識書有瑕疵或不完整之情事，甚因被告之上開行為而認為文件均已備齊無誤。

（4）本件處分有違反比例原則之權利濫用違法：①按行政程序法第7條規定：行政行為所採取之方法應有助於目的之達成、有多數同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者為之、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。

是行政機關於選擇達成行政目的之手段時，其所作成之行政處分必須符合比例原則，亦即除該行政處分須最適合於行政目的之要求，並不得逾越必要之範圍外，尚須與所欲達成之行政目的間保持一定之比例，始足當之。

否則，即屬濫用權力之違法，有最高行政法院83年度判字第2291號判決可資參照。

②系爭都市更新案係採公辦更新，由被告依都市更新條例第9條規定，劃定更新地區並以公開評選方式評選實施者。

而原告獲選為最優投資人後，即遵照被告之指示進行，迭經3 次預審會議、2 次說明會、5 次工作會議及現場會勘，於94年9 月9 日完成都市設計審竣。

且為促成現住戶、地主、地上權人共同響應政府政策，簡化本案之法律關係，除積極與地上權人及現住戶連繫、提供協助外，另向第三人洪錫欽購得其對本案實施範圍內地主「祭祀公業舍人公」之債權約新臺幣（下同）9,300 萬元。

又第三人林土益等人就上開祭祀公業土地拍賣程序聲明異議時，原告更委聘律師對其異議之抗告再抗告，終獲最高法院將其抗告駁回確定。

即便祭祀公業土地之拍定人余建華尚未繳足價金，而未取得權利移轉證書前，原告亦依被告指示與其協商，並以1 億4,000 餘萬元之價格購買其所拍定之土地，是原告投注之時間、人力、資金，已屬不貲。

③詎被告僅以系爭4 戶共識書欠缺另一共有人簽署之事由，即將原告之最優投資人資格撤銷，致原告已投入2 年8 月有餘之所有人力資金付諸流水，並因被告指示對拍定人余建華背負1 億4,000 餘萬元之契約責任；

另對於本案劃定區域內之現住戶及權利人民，亦將使渠等面臨重新評選投資人、都市更新計畫時程延宕等重大不利益。

衡諸被告所採取之方法非但無助於系爭都市更新案目的之達成，且係選擇對原告權益損害最大之方法，其採取之方法與所造成之損害復與欲達成之都市更新目的之利益顯失均衡，而有違反比例原則並有濫用權力之違法甚明。

（5）本件處分違反誠實、信賴原則及行政指導原則：①按「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」

行政程序法第8條定有明文。

即行政機關作成撤銷原授益之行政處分時，須考慮對人民信賴利益之保護。

原告將取得之共識書陸續交付被告，迄收受系爭函文止，前後共1 年5 月有餘，有關該等共識書之簽署，被告早已可進行核對，倘此為修正事項所增加之基本要求事項，被告自應知之甚稔，衡無可能從未曾提及共識書欠缺相關證明文件，或違反民法第819 、828 條及土地法第34條之1 等規定情事。

而觀諸被告於原告94年12月14日檢送86戶共識書3 個月後之95年2 月20日後續協商會議中，仍要求原告應與拍定人余建華協商並修正本案事業計畫書相關規劃構想等情，足證被告並不認為此共識書瑕疵及附件闕漏足以影響本件之後續進行，亦即依被告2 年6 個月來之行政指導、客觀外在之意思表示，已足使原告信賴已符合同意共識逾75% 之比率，惟被告竟於3 年後（即96年6 月11日）方作成本件撤銷原告最優投資人資格之處分，使原告對系爭都市更新案所投入之人力、物力及時間，皆付諸流水，已如前述，且原告並無信賴不值得保護之情形，本件處分不僅對公益無益，更對原告之信賴私益造成重大損害，且被告以從未曾提及告知之事項，且非不能補正之文件，作成本件處分，均已違反誠實、信賴原則。

②又「行政機關在其職權或所掌事務範圍內，為實現一定之行政目的，以輔導、協助、勸告、建議或其他不具法律上強制力之方法，促請特定人為一定作為或不作為之行為」，為行政指導。

「行政機關為行政指導時，應注意有關法規規定之目的，不得濫用。」

為行政程序法第165條、166 條第1項所明定。

原告進行系爭都市更新案係依被告指示辦理，倘依原處分所載原告未符合規定之情事係於94年12月間即存在，且將依此撤銷原告之最優投資人資格，則被告既未曾告知亦不命補正，已違反前揭行政指導應以輔導、協助之方法為之之規定。

且被告明知余建華僅為拍定人，尚未繳足價金且未取得權利移轉證書之情形下，竟要求原告應與其協商，且以積極行為表示本案將進入都更程序中，並要求原告應依與余建華協調並修正本案事業計畫書相關規劃構想等行為，亦有濫用行政指導之違法。

（6）本件處分違反差別待遇禁止原則：事物的本質相同時，應作相同的處理；

但事物的本質不同時，則作不同的處理，除有合理的正當理由外，不得作差別待遇，有最高行政法院93年度判字第831 號判決可參照。

又逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論，行政訴訟法第1條第2項定有明文。

基於相同原因事實作成之行政處分，若有意作不公平之差別待遇，致損及特定當事人之權益，即有權力濫用之違法，亦有最高法院81年判字第1006號判例可考。

而被告雖稱其協商簽署之共識書共66戶，惟經原告於96年8 月間閱卷後，始知被告所稱取得66戶共識書中，有鄔九江等17戶無任何證明文件，林春長等18戶證明文件不足或共識書有瑕疵，惟被告並未扣除上開有瑕疵之35戶，且仍認為有效共識書為66戶，然就原告提出之20戶共識書卻認為未依規定辦理，已有就本質相同之事物，為不同處理之不公平差別待遇情事，依前開判例意旨有違反差別待遇禁止原則之違法。

（二）被告主張之理由：１、原處分並非行政處分性質： （1）都市更新條例第9條及第19條規定，由政府委託實施之都市更新事業（即公辦民營都市更新事業）流程依序為：政府選定更新地區、可行性評估、政府公開評選最優投資人、最優投資人研擬都市更新事業計畫、政府審議都市更新事業計畫、正式簽約、實施。

由此可見，政府委託都市更新事業機構為實施者合作實施都市更新事業，須經正式簽約，核屬行政契約關係，是政府經公開評選而選出最優投資人，該最優投資人僅取得優先議約之權利，而有關「政府於議約磋商階段撤銷該最優投資人資格之定性」之問題，即嗣後政府撤銷該最優投資人資格時，應認屬地方政府於簽約前之議約磋商階段，即為「不與該最優投資人成立契約」之意思表示，仍屬於關於行政契約之意思表示，而非行政處分，此於學理上尚非無據。

（2）又被告嗣後公告之作業須知及修正事項，就研擬都市更新事業計畫、權利變換計畫之期間，及協調現住戶應達之共識比率須逾75% 等事項已有明確之契約上要求，而原告對作業須知及修正事項之內容，已經原告於93年9 月30日以書面表明完全瞭解並承諾願意完全遵守（參照２（4 ）所述），可見兩造在簽約前議約磋商階段中就此已有意思合致。

故原處分所為撤銷原告最優投資人資格之決定，其性質屬於被告關於契約之意思表示，自非行政處分，原告應另循適當途徑進行爭訟，自不得以原處分為程序標的而提起本件撤銷訴訟。

２、本件處分並未違反法律保留原則： （1）被告得基於職權就執行都市更新條例第9條第1項前段所定公開評選程序之細節性、技術性次要事項，發布命令為必要之規範：①中央法規標準法第18條規定：「各機關受理人民聲請許可案件適用法規時，除依其性質應適用行為時之法規外，如在處理程序終結前，據以准許之法規有變更者，適用新法規。

但舊法規有利於當事人而新法規未廢除或禁止所聲請之事項者，適用舊法規。」

本件雖非機關受理人民聲請許可案件，然依上開公辦民營都市更新事業之流程，須由最優投資人研擬都市更新事業計畫，經政府審議通過後，始行正式簽約，仍可類推適用中央法規標準法第18條規定，故在都市更新事業計畫審議程序終結前，據以審議通過之法規有變更者，適用新法規。

是系爭都市更新案應適用96年3 月21日修正公布之都市更新條例及88年5 月21日訂定之都市更新條例施行細則。

②而司法院釋字第443 號解釋建構「層級化法律保留」體系，其理由書第一段即揭示：「憲法所定人民之自由及權利範圍甚廣，凡不妨害社會秩序公共利益者，均受保障。

惟並非一切自由及權利均無分軒輊受憲法毫無差別之保障：關於人民身體之自由，憲法第八條規定即較為詳盡，其中內容屬於憲法保留之事項者，縱令立法機關，亦不得制定法律加以限制（參照本院釋字第三九二號解釋理由書），而憲法第七條、第九條至第十八條、第二十一條及第二十二條之各種自由及權利，則於符合憲法第二十三條之條件下，得以法律限制之。

至何種事項應以法律直接規範或得委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異：諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；

涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；

若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。

又關於給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆，倘涉及公共利益之重大事項者，應有法律或法律授權之命令為依據之必要，乃屬當然。」

③都市更新條例第9條第1項前段規定：「經劃定應實施更新之地區，除本條例另有規定外，直轄市、縣（市）主管機關得自行實施或經公開評選程序委託都市更新事業機構、同意其他機關（構）為實施者，實施都市更新事業…。

」及97年1 月16日修正公布前之同條例第19條規定：「（第1項）都市更新事業計畫由實施者擬定，送當地直轄市、縣（市）政府都市更新審議委員會審議通過後，由直轄市、縣（市）主管機關核定發布實施；

變更時，亦同。

（第2項）擬定或變更都市更新事業計畫期間，應舉辦公聽會，聽取民眾意見。

（第3項）都市更新事業計畫擬定或變更後，送該管直轄市、縣（市）政府都市更新審議委員會審議前，應於各該直轄市、縣（市）政府或鄉（鎮、市）公所公開展覽三十日，並應將公開展覽日期及地點登報周知及舉行公聽會；

任何人民或團體得於公開展覽期間內，以書面載明姓名或名稱及地址，向該管直轄市、縣（市）政府提出意見，由該管直轄市、縣（市）政府都市更新審議委員會予以參考審議。

經直轄市、縣（市）政府都市更新審議委員會審議修正者，免再公開展覽。

（第4項）第七條劃定之都市更新地區，實施者已取得更新單元內全體土地及合法建築物所有權人之同意者，於擬定或變更都市更新事業計畫時，得免舉辦公開展覽及公聽會，不受前二項規定之限制。」

是依上開規定於經劃定應實施更新之地區，直轄市、縣（市）主管機關經公開評選程序委託都市更新事業機構為實施者，實施都市更新事業，即所謂「公辦民營都市更新事業」。

④由上可知，由公辦民營都市更新事業研擬都市更新事業計畫並送地方政府審議應經之程序（如公聽會及公開展覽）固有都市更新條例第19條規定可據，惟地方政府委託都市更新事業機構實施都市更新事業，依同條例第9條第1項前段規定固須經「公開評選程序」，惟此一公開評選程序之內涵為何，卻未見都市更新條例有詳細規定，故應認此僅屬於執行都市更新條例第9條第1項前段規定之細節性、技術性次要事項，或因涉給付行政，法律規範密度相對較低，自得由地方政府發布命令為必要之規範。

⑤而被告選定臺北縣三重市○○○路鄰近地區推動都市更新事業，於91、92年間舉辦多場說明會，並查估更新地區內現住戶計112 戶，於93年5 月以前與現住戶協商而取得其中66戶同意系爭都市更新案並簽署共識書，而共識書內已載明：「現住戶應提供建物所有人證明文件影本；

若無建物登記證明，可用完納稅捐證明、繳納自來水或水電費證明、戶口遷入證明資料等任一文件替代，否則視為放棄相關權利。」

被告賡續辦理委託都市更新事業實施者之公開評選，於93年6 月14日公告作業須知，並分別列土地及建物權利關係人清冊及共識書（範例）為作業須知之附件二及六，作業須知公告事項並依都市更新條例及都市更新作業手冊，分階段進行評選作業：首先，為資格預選與綜合評選，選出最優投資人。

再由最優投資人研擬都市更新事業計畫與權利變換計畫，並送主辦單位認可後，送請都市更新審議委員會審議。

俟審議通過後，由最優投資人與主管機關簽定合作契約。

⑥系爭都市更新案係被告擬以委託實施辦理，核屬都市更新條例第9條第1項前段規定之公辦民營都市更新事業，為督促最優投資人於研擬都市更新事業計畫及權利變換計畫期間，積極與現住戶協調拆遷安置及權利變換事宜，期將日後實施都市更新事業時之阻力化為助力，被告復於93年8 月12日公告修正事項，其公告事項一（一）規定研擬都市更新事業計畫、權利變換計畫期間，最優投資人應再協調現住戶共識未達多數決共識比率逾75% ，否則本案公開評選最優投資人資格應撤銷，投資人不得異議（至共識比率係以戶數為單位計算）。

⑦是被告基於職權於93年10月21日公開評選之前，分別於93年6 月14日公告之作業須知，及於93年8 月12日公告之修正事項，即事先公告參加公開評選應具之資格及公開評選決定之程序，就執行都市更新條例第9條第1項前段規定公開評選程序之細節性、技術性次要事項發布命令為必要之規範。

（2）又內政部於97年1 月3 日以台內營字第0960808166號令增訂都市更新條例施行細則第5條之1第1 、3 項規定：「本條例第九條第一項所定公開評選程序…，準用促進民間參與公共建設法有關申請及審核程序之規定。」

及促進民間參與公共建設法第42條第1項規定：「…主辦機關應將該建設之興建、營運規劃內容及申請人之資格條件等相關事項，公告徵求民間參與。」

依都市更新條例施行細則第5條之1 及促進民間參與公共建設法第42條規定，法律已概括授權政府就「公辦民營都市更新事業實施者之公開評選」等相關事項，以「公告」對外形成對不特定人之抽象規制，其法律性質應屬於行政程序法第150條之法規命令。

雖內政部增訂都市更新條例施行細則第5條之1 規定，係在被告96年6 月7 日撤銷原告之最優投資人資格之後，使本件無法依都市更新條例施行細則第5條之1第3項「準用」促進民間參與公共建設法第42條第1項之規定，惟被告於93年間公開評選委託都市更新事業機構為實施者，投資實施系爭都市更新案，實與徵求民間參與公共建設相當，自得「類推適用」促進民間參與公共建設法相關規定，是被告自得將系爭都市更新案之內容及申請人之資格條件等相關事項，公告徵求民間參與。

（3）另都市更新條例第22條第1項前段規定「民辦都市更新事業」（人民依都市更新條例第10條規定申請獲准實施都市更新事業），應經更新地區內「私有土地及私有合法建築物所有權人均超過五分之三」之同意。

惟法律並未明文規定「公辦民營都市更新事業」必須取具更新地區內私有土地及私有合法建築物所有權人之同意暨其同意比例；

但政府仍得依都市更新條例施行細則第5條之1 及促進民間參與公共建設法第42條規定之概括授權，憑其行政裁量予以形成。

（4）且就前揭作業須知及修正事項內容，復經原告於93年9 月30日以書面表示願意遵守之意思，自對原告有拘束力：原告於93年9 月30日投標時，⑴以「申請書」表明：「一、…本投標已詳讀作業須知之內容，茲承諾同意遵守作業須知內所規定之全部事項。

二、本投標人茲確認，無條件同意主管機關依自訂之方法或程序評估本投標人之資格是否合格。

本投標人同意放棄對主管機關、評審委員會及主辦單位提出任何追訴或任何主張之權利。

…七、本標人如得標，同意依作業須知規定辦理後續事宜。

八、作業須知所有條款視為本申請書之一部份，對本投標人具有約束力。

」⑵並另具「承諾事項」表明：「一、…本投標人若得標，絕對遵照投標文件及其任何補充規定之要求完成計畫。

二、今願遵守下列基本要求事項參與本案投標評審，於決標後依此實施都市更新事業：…（三）與縣府共同進行住戶協調作業…」。

⑶另在「台北縣三重市○○○路更新地區都市更新事業企劃書」承諾：「…（四）與縣府共同進行現住戶安置協調作業。

…（六）拆遷安置計畫不違背縣府與現住戶簽署之共識備忘錄。

…（十）本公司如經核定取得投資權利，於120 日內完成研擬都市更新專業計畫書與權利變換計畫書送請都市更新審議委員會審議，並於都市更新專業計畫書與權利變換計畫書核定後30日內完成契約書之簽訂。」

則原告對作業須知暨其公告事項及修正事項內容，已以上開書面表明完全瞭解並承諾願意完全遵守，而於簽約前議約磋商階段中即與被告有意思合致，自得拘束原告，被告即據上開規定撤銷原告最優投資人資格，並無違反法律保留原則。

３、被告已先揭明共識書範例而為原告所明知，嗣原告因共識書瑕疵而未於研擬都市更新事業計畫期間取得現住戶75%之同意，被告乃撤銷其最優投資人資格，認定事實並無錯誤： （1）被告經93年10月21日公開評選，由原告取得最優投資人資格（僅有原告投標，並無第二順位投標人）。

原告依作業須知公告事項與修正事項規定，應續為研擬都市更新事業計畫並協調現住戶，惟遲至94年12月14日始檢送都市更新事業計畫書及相關申請文件（含86戶共識書，包括由被告於93年5 月前取得之66戶及原告自行取得之20戶，占全部112 戶現住戶之76.79%）請被告依法定程序審議；

復於95年9 月13日及95年10月11日函催請被告繼續進行都市更新事業計畫公開展覽及公聽會等法定程序。

被告乃查證原告作業是否符合公告事項規定，發現其所提86戶共識書有以下瑕疵：⑴並未提送建物所有人證明文件影本或其他替代文件，乃無從確認該簽署人確為現住戶；

⑵另亦有多戶係他人代為簽署，或簽署人與土地及建物權利關係人清冊不符等情事，其法律授權或認定上尚有待查證及釐清，以及⑶其所協商簽署之20戶共識書中，有部分戶數於土地及建物權利關係人清冊列為共有者，並未取得各戶共有人全體同意之簽署。

（2）原告所提共識書就三重市○○○路166 號B 、168 號、170 及170 之1 號、172 巷16號等系爭4 戶共有建物，並未取得各戶共有人全體同意之簽署，是系爭4 戶共識書應屬無效：①共識書所稱「現住戶」，係指建物所有權人或事實上處分權人：原告雖稱共識比例係以現住戶（居住人）而非所有權人為據云云，惟都市更新之同意性質，應屬處分行為，蓋如實施都市更新計畫，須將舊有建物拆除、重建，亦即對於建物為事實上處分。

如係建物之承租人、借用人等無處分權之居住人，既無權對建物為事實上處分，自亦無權為都市更新之同意。

是有權為都市更新之同意之現住戶，係指有處分權之建物所有權人或事實上處分權人。

而民法第819條規定：「（第1項）各共有人，得自由處分其應有部分。

（第2項）共有物之處分、變更、及設定負擔，應得共有人全體之同意。」

第828條規定：「（第1項）公同共有人之權利義務，依其公同關係所由規定之法律或契約定之。

（第2項）除前項之法律或契約另有規定外，公同共有物之處分，及其他之權利行使，應得公同共有人全體之同意。」

及土地法第34條之1第1項規定：「共有土地或建築改良物，其處分、變更及設定地上權、永佃權、地役權或典權，應以共有人過半數及其應有部分合計過半數之同意行之。」

第5項規定：「前四項規定，於公同共有準用之。」

故參與都市更新事業之同意，若涉及共有建築改良物之處分，依法應以共有人過半數之同意行之。

②被告所屬住宅及城鄉發展局為辦理系爭都市更新案，曾於91年間委託健安工程顧問有限公司辦理「臺北縣三重市○○○路鄰近地區更新範圍內地上物查估與測量作業」，期間被告亦曾自臺北縣政府稅捐稽徵處三重分處取得91年期房屋稅稅籍資料供認定更新範圍內建築物之用。

蓋更新範圍內僅大同南路143 巷1 號、145 號、147 號3 戶有建號（即已辦竣建物所有權第一次登記），餘皆未辦登記而只能依稅籍資料認定其合法產權。

依前開91年期房屋稅稅籍資料所示，系爭4 戶之納稅義務人姓名分別為：166 號B（林建興等2 人）、168 號（林松）、170 及170-1 號（林建興等2 人）、172 巷16號（陳萬得）。

而當時林松、陳萬得均已歿，惟168 號及172 巷16號均未辦移轉登記，被告乃逕查列其繼承人為前開房屋所有權人，故作業須知附件二之土地與建物權利關係人清冊中二之（一）「合法建築物產權清冊」，乃認定系爭4 戶有複數所有權人而為共有建物，其有情形如下： ┌─────┬────────┬──────────┐ │ 大同南路 │ 清冊所列共有人│ 共識書簽署人 │ ├─────┼────────┼──────────┤ │ 166號B │ 林建興、林秋廷│ 林建興 │ ├─────┼────────┼──────────┤ │ 168號 │ 林建興、林秋廷│ 林秋廷（其子代簽） │ ├─────┼────────┼──────────┤ │ 170及 │ 林建興、林秋廷│ 林建興 │ │ 170-1號 │ │ │ ├─────┼────────┼──────────┤ │ 172巷16號│ 陳添旺、陳添發│ 陳添旺 │ └─────┴────────┴──────────┘③被告復於96年4 月間函請臺北縣政府稅捐稽徵處轉三重分處重新查證三重市○○○路等21戶房屋稅籍資料，其中關於系爭4 戶共有建物之查證與前開「合法建築物產權清冊」有所出入：166 號B （林建興、林建昌應有部分各1/2）、168 號（林松應有部分全部）、170 及170-1 號（林建興、林建昌應有部分各1/2 ）、172 巷16號（陳萬得應有部分全部）。

且被告於96年4 月間再函請臺北縣三重市戶政事務所，查證林松之繼承人應為林慧明及林秋廷2 人；

陳萬得之繼承人應為陳添旺、陳添發及陳秀鳳3 人（參林松繼承系統表及原告簽署共識書住戶查證統計表之「戶政提供繼承人姓名」欄）。

④惟原告檢送之系爭4 戶共識書簽署人姓名，與土地與建物權利關係人清冊、臺北縣政府稅捐稽徵處三重分處重新查證之稅籍資料，或戶政資料所顯示之繼承狀況皆有出入，惟可知三重市○○○路166 號B 、170 及170 之1 號有複數所有權人而為共有建物，至168 號、172 巷16號因繼承而為繼承人公同共有之共有建物（民法第1151條規定參照）亦屬無疑。

故原告取得之共識書皆僅1 人簽署，顯未取得共有人過半數之同意，實難謂原告就系爭4 戶共有建物已取得各該戶所有權人同意之簽署，依法皆應不得計列同意共識，故不論證明文件瑕疵及簽署與清冊不符之實際情形為何，僅就系爭4 戶不得計列同意共識扣除後，經核算共識比率未逾75% ，且本件公辦民營都市更新事業既經被告公開評選，被告有查證原告作業是否符合規定之權責，而既查知原告在研擬都市更新事業計畫與權利變換計畫期間，不符合修正事項公告事項一（一）項規定，被告自有權逕依前揭規定撤銷其最優投資人資格。

⑤至原告所舉最高法院86年度台上字第2272號判決，其意旨為違章建築雖因無法登記而不能為不動產所有權之讓與，惟仍可為事實上處分權之讓與，不動產事實上處分權與不動產所有權權利內涵之唯一差別，僅在有無登記名義，故事實上處分權人絕非僅係原告所稱「現時居住於系爭房屋之人」。

另最高法院52年台上字第1014號判例、81年度台上字第1990號判決之情形為耕地之承租，其屬負擔行為，核與系爭都市更新案之同意係屬處分行為之性質有間，自不得比附援引而適用於本件。

（3）另原告所提共識書中有多戶係他人代為簽署，如：廖秀枝（由莊明達代簽）、林秋廷（由其子林子義代簽）、張文雄、張湘南、曲游珮君及高家駺等，皆非本人親自簽章，共識書雖非不得授權他人代簽，惟原告並未提出代簽者得到授權之證明，故不能認為該等共識書為有效。

相關代簽情節可參閱原告簽署共識書住戶查證統計表之「本府查證簽署情形」欄。

（4）又原告所提共識書之簽署人亦有與被告提供之清冊不符情形，如土地與建物權利關係人清冊中二之（一）「合法建築物產權清冊」記載三重市○○○路143 巷24號（所有權人：曲游珮君）、同巷33號（惠汝蘭）、40號（丁崇英）、3 號A （張樹木等7 人）、3 號B （張樹木等7 人）；

另臺北縣政府稅捐稽徵處三重分處重新查證之稅籍資料則記載143 巷24號（所有權人：曲游珮君應有部分全部）、同巷33號（惠汝蘭應有部分全部）、40號（丁崇英應有部分全部）、3 號A （周金治）、3 號B （林長典）；

惟原告所提共識書則簽署：143 巷24號（曲丕梓）、同巷33號（惠錫忠）、40號（曲照仲）、3 號A （林淑華）、3 號B （莊菊蕊），此可參原告簽署共識書住戶查證統計表之「稅捐處提供姓名及持分」欄及「簽署姓名」欄。

４、被告早已揭明共識書範例，且共識書確有記載如有證明文件上瑕疵者，皆依規定一律不列為有效，是本件處分並未違反明確性原則及差別待遇禁止原則：原告雖稱修正事項並無規範共識書形式等，本件處分違反明確性原則及差別待遇禁止原則云云，惟關於共識書之形式、要件或其附件，被告早已將共識書範例列為作業須知之附件六，已如前述，原告實無理由諉為不知，建物所有人證明文件或其他替代文件係用以確認該簽署人確為現住戶，若共識書未附具上開證明文件，即無以確認該簽署人確為現住戶，自不能計入現住戶多數決共識比率中。

另被告所取得之66戶共識書中，固有若干戶共識書確有證明文件上之瑕疵，然取得無瑕疵之共識書非被告之法律義務，且被告亦未曾列之為有效之共識書。

被告將該66戶共識書交予原告，原係希冀原告能確實取得該66戶共識書之證明文件，再與原告所協商簽署之共識書附具證明文件一併提出，惟原告94年12月14日提送之86戶共識書，並未附具相關證明文件，已如前述。

故該86戶共識書有證明文件上之瑕疵者，皆應一律不計列為有效同意，可見原告提送之有效共識書份數，顯距75% 多數決共識比率門檻尚遠，其研擬都市更新事業計畫與權利變換計畫顯有怠忽不實之處，豈能再將系爭都市更新案委託其實施，是本件撤銷原告最優投資人資格之決定，並未違反明確性原則及差別待遇禁止原則。

另縱認被告所取得66戶共識書皆屬有效，惟原告自行取得之20戶共識書既皆未附具「該20戶為現住戶」相關證明文件，無從確認該簽署人確為現住戶，自有證明文件上瑕疵，皆應一律不計列為有效同意。

５、原告未於規定期間內完成都市更新事業計畫書，被告本有權終止委託實施權利，並函邀第二順位投標人進行議約或另行招商辦理： （1）都市更新條例施行細則第4條規定：「（第1項）各級主管機關依本條例第九條規定委託都市更新事業機構或同意其他機關（構）為實施者時，應規定期限令其擬具都市更新事業計畫報核。

（第2項）前項實施者逾期且經催告仍未報核者，各該主管機關得另行辦理委託或同意其他機關（構）為實施者。」

被告乃據以訂定作業須知之「拾、特別事項」規定：「（一）最優合格投標人如經核定取得投資權利，應於一百二十日內完成都市更新事業計畫書與權利變換計畫書提送都市更新審議委員會，並應於都市更新事業計畫書與權利變換計畫書核定後三十日完成契約書之簽訂。

（二）本案都市更新事業計畫與權利變換計畫經本府核定之條件，得標人如未能接受或限定期間未能如期完成投資契約書之簽訂時，則本府將有權另行函邀第二順位投標人進行議約或另行招商辦理。」

又作業須知公告事項第3條第8項後段亦規定：「都市更新事業計畫研擬，應在四個月內送請審議，逾期未申請核准展延者，或審議期間無正當理由停止作業程序進行三十日以上者，主辦機關得終止委託實施權利，投標人不得藉由任何理由請求賠償。」

（2）另修正事項對前開規定加以修正後為公告事項一（四）規定：「都市更新事業計畫研擬，應於四個月內送請審議，必要時得予以加長四個月，以讓得標最優合格投標人，有充足時間與現住戶協調拆遷安置事宜。

逾期未申請核准展延者，或審議期間無正當理由停止作業程序進行三十日以上者，主辦機關得終止委託實施權利，投標人不得藉由任何理由請求賠償。」

公告事項二規定：「最優合格投標人如經核定取得投資權利，最遲應於二百四十日內完成都市更新事業計畫書與權利變換計畫書提送都市更新審議委員會，並應於都市更新事業計畫書與權利變換計畫書核定後三十日完成契約書之簽訂。」

可知最優投資人應於取得最優議約權後240 日內，完成都市更新事業計畫書與權利變換計畫書提送都市更新審議委員會；

逾此期限，被告有權終止委託實施權利，最優投資人不得藉由任何理由請求賠償。

另於限定期間未能如期完成投資契約書之簽訂時，被告有權另行函邀第二順位投標人進行議約或另行招商辦理；

而於被告終止最優投資人之委託實施權利時，理應類推辦理。

（3）被告係於93年11月4 日通知原告取得最優投資人資格，是應自11月4 日起算240 日之期程，惟原告卻遲至94年12月14日始檢送都市更新事業計畫書及相關申請文件予被告審議，顯已逾前揭規定之240 日，被告自有權終止原告之委託實施權利，而另行函邀第二順位投標人進行議約或另行招商辦理（因本件目前繫屬於本院訴訟中，尚未另行招標），原告自不得藉由任何理由請求賠償。

（4）原告雖稱都市更新事業計畫之提送，被告業已同意於94年9 月21日提送即可云云，惟依94年9 月16日第3 次工作會議結論（四）：「請實施者儘速修改計畫、圖，於下週（9 月21日）前，提送本府辦理公展事宜。」

僅係被告承辦人員催促原告儘速檢送都市更新事業計畫書，足證原告延宕期程之事實，自不得逕解為被告係基於契約當事人之一造立場而就此有所同意。

６、原告確有「無正當理由停止作業程序進行三十日以上」之情事，益證其不足以信賴：作業須知公告事項第3條第8項後段規定：「…審議期間無正當原因停止作業程序進行三十日以上者，主辦機關得終止委託實施權利…。」

而被告已於95年5 月17日函請原告儘速協調本案相關權利及修正本案事業計畫書後，再行送被告辦理，惟原告遲至95年10月11日始以書面回覆，此為兩造不爭執之事實，顯然距95年5 月17日已逾30日以上，則原告是否有無正當理由停止作業程序進行30日以上之情事，顯屬客觀上明白足以確認之事實，足見原告之執行力大有問題，且未積極投入系爭都市更新案，益證其實不足畀以信賴。

原告就此雖稱被告上開95年5 月17日函既無記載應於30天期限內處理，亦無要求原告以書面回覆，則被告指摘原告無正當理由停止作業程序進行30日以上與事實不合云云，惟前開規定已經被告公告，且經原告於93年9 月30日以書面表明完全瞭解並承諾願意完全遵守，而被告雖未以此為撤銷原告之最優投資人資格之理由，但可徵被告所為確有堅實之事實基礎足憑，並非出於恣意。

７、「現住戶共識比率」與「土地所有權人同意」本屬二事，被告指導原告應續與土地所有權人協調，自無足使原告產生現住戶共識已達多數決比率之信賴： （1）原告雖稱於其檢送共識書後，被告仍要求其應與更新地區內祭祀公業拍賣土地之拍定人協商，並修正事業計畫書相關規劃構想後，再續行事業計畫公開展覽及相關審議事宜等，依被告上開行政指導、客觀外在之意思表示，已足使原告信賴本案已符合同意共識逾75% 之比率云云，惟依都市更新條例第22條第1項前段規定，人民依同條例第10條申請獲准實施都市更新事業，應分別取具更新區域內「私有土地所有權人」及「私有合法建築物所有權人」參與該都市更新事業符合法定比例之同意，然法律就依都市更新條例第9條規定，由政府自行實施或委託實施之都市更新事業，並未明定須取具更新區域內私有及私有合法建築物所有權人之同意暨其同意比例，被告乃公告訂定修正事項公告事項一（一）有關現住戶共識未達多數決共識比率逾75% 之規定，已如前述。

（2）而修正事項公告事項一（一）雖僅規定「現住戶之共識比率」，而未規定「私有土地所有權人之同意比例」，然揆諸前揭都市更新條例第22條第1項前段規定所呈現之法律精神，最優投資人仍須與更新區域內私有土地所有權人進行積極協調，即應分別與更新區域內「現住戶」及「土地所有權人」協調，爭取其參與該都市更新事業之同意，兩者同時分別進行，互不相涉。

故被告要求原告應與拍定人余建華協商之行政指導，符合情理，甚現住戶共識比率與土地所有權人同意本屬二事，被告指導原告應續與土地所有權人協調，自與現住戶共識是否已達75% 多數決共識比率無涉，自無足使原告產生現住戶共識已達75% 多數決比率之信賴。

８、原告檢送都市更新事業計畫書時已逾規定期間，且未積極爭取現住戶同意，實不足畀以信賴，被告撤銷其最優投資人資格之決定，並無違反比例原則之權力濫用違法，亦未違反誠實、信賴保護原則： （1）原告稱其依被告指示辦理系爭都市更新案，投注之時間、人力、資金，已屬不貲，本件處分導致都市更新計畫時程延宕等重大不利益，有違比例原則及濫用權力之違法云云，惟系爭都市更新案有期程限制，已如前述，原告逾240日始檢送都市更新事業計畫書，已延宕期程，其迄96年10月2 日訴願程序中，始向訴願機關提出若干證明文件以補充訴願理由，更足見其延宕期程之事實，且更未取得現住戶同意逾75% 多數決門檻，皆足見其並未積極投入系爭都市更新案，已損及當地現住戶之權益，而有可歸責事由。

以原告辦理系爭都市更新案之怠忽作為，實不足畀以信賴，而已成為本案之阻力，故由被告撤銷原告之最優投資人資格，進而函邀第二順位投標人進行議約或另行招商辦理，或是由現住戶自行依都市更新條例第10條規定申請獲准實施都市更新事業，更有助於促進本件都市更新案之推動。

故實因本件期程再延宕，且原告具有可歸責事由，為顧及整體公共利益，被告始依法為本件處分，尚無違反比例原則問題。

（2）原告係因逾期始行提出有瑕疵之共識書，既可歸責於原告，其自不得主張信賴保護原則。

且歷時3 年，原告所提交之有效共識書，距系爭都市更新案所定目標，即現住戶共識比率逾多數決共識75% ，仍甚遙遠，顯見原告之執行力大有問題，若不撤銷其最優投資人資格而另行辦理，系爭都審更新案尚不知延宕至何年何月，對於當地現住戶之權益及公益，損害更鉅。

是被告撤銷原告最優投資人資格，並無違反誠實、信賴保護原則。

９、本件處分所根據之事實在客觀上明白足以確認，自無庸給予原告陳述意見之機會：行政程序法第103條第1項第5款規定：「有下列各款情形之一者行政機關得不給予陳述意見之機會：…五、行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者。」

原告於94年12月14日提送共識書時，並未提送建物所有人證明文件或其他替代文件，以及共識書簽署情形諸多瑕疵、不實，皆未見原告提出說明及舉證。

因前開共識書之絕大多數未符規定，有證明文件上瑕疵，致離75% 共識比率門檻尚遠，客觀上已明白足以確認原告在研擬都市更新事業計畫與權利變換計畫期間，不符合修正事項第1項第1款規定，故被告逕依前揭規定撤銷原告之最優投資人資格，並無不妥之處。

10、被告撤銷原告最優投資人資格前，並無庸給予補正機會：因系爭都市更新案定有240 日之期間限制，且被告早已揭明共識書之形式、要件或附件，有如前述，原告逾期始行提出有瑕疵之共識書，應認系爭都市更新案之目的已無法達成，自應撤銷原告最優投資人資格，另行辦理都市更新，而無庸給予原告補正之機會，以免系爭都市更新案無止盡之延宕，損及現住戶之權益及公共利益。

況目前已至少有莊菊蕊、林淑華、廖秀枝、林子義、林建興、張文雄、張湘南、曲游珮君等8 戶表明不願意繼續交由原告實施系爭都市更新案；

並有李國樑、廖秀枝、林建興、林建隆、闕河有、王長、王復田、黃勇強等提出異議。

顯見原告此時要求補正，已毫無實益。

11、訴願決定認定事實與卷內證據並無不符情事：原告稱訴願決定謂其已逾1 年半仍未取具全部112 戶數之75% 共識書，有認定理由與卷內證據不合之違法云云，惟原告自94年12月14 日 檢送共識書起，迄96年7 月6 日提出訴願書時，已逾1 年半仍未取具75% 共識書，遑論可否補正，故其此一指摘不足以改變未足額權利人簽署共識書之事實。

理 由

一、本件原告起訴主張：㈠本件被告以原處分係撤銷原告系爭都市更新案公開評選最優投資人之資格，對原告產生不利益法律上效果，依現行實務採行之雙階理論，及原處分具備公法事件及具體性、外部性、單方性、法效性等要件，核屬行政處分。

㈡本件修正事項公告事項一（一）規定及共識書記載，共識比率係以「現住戶」（居住人），而非以所有權人為準。

又認定現住戶名義人之時點，應以原告檢送現住戶共識書之時點之現住戶為準。

又共識書非本人親簽或簽署人與被告提供之清冊不符，均不影響原告已取得之同意共識比率。

另系爭4 戶為未登記之違章建築，被告未具體現實調查系爭4戶現住者為何人，違背職權調查主義之規定。

㈢另本件事實有尚未明確處，被告於收受原告檢送之相關文件後2 年8 個月期間，都市更新條例、系爭都市更新案都市更新作業手冊、修正事項等規定，俱無共識書不能補正之規定。

且系爭都市更新案之招標文件並無規範同意共識證明文件之取得時間，亦無不能補正之規定，被告未給予原告陳述意見及補正之機會，即撤銷最優投資人資格，顯有裁量權濫用及違反行政程序法第7 、102 條規定之違法。

㈣本件被告依據都市更新條例第9條、其施行細則第5條之1 及促進民間參與公共建設法第42條、修正事項作成撤銷原告最優投資人資格之決定屬不利益行政處分，欠缺法律依據，違反憲法第23條、司法院釋字第443 號、第402 號解釋法律保留及授權明確性原則。

㈤原告將取得之共識書陸續交付被告，被告於95年2 月20日後續協商會議中，仍要求原告應與拍定人余建華協商並修正本案事業計畫書相關規劃構想等情，足證被告並不認為此共識書瑕疵及附件闕漏足以影響本件之後續進行，依被告2年6 個月來之行政指導、客觀外在之意思表示，已足使原告信賴已符合同意共識逾75% 之比率，惟被告竟於3 年後（即96年6 月11日）方作成本件撤銷原告最優投資人資格之處分，使原告對系爭都市更新案所投入之人力、物力及時間，皆付諸流水，已違反誠實、信賴原則。

且被告自行取得66戶共識書中，亦有證明文件不足或共識書有瑕疵，惟被告仍認為有效共識書為66戶，詎就原告提出之20戶共識書為不同處理之不公平差別待遇，顯有違反差別待遇禁止原則之違法。

為此，提起本件訴訟，求為判決如訴之聲明所示。

二、被告則以：㈠系爭都市更新案係被告委託都市更新事業即原告實施辦理，屬都市更新條例第9條第1項前段規定之公辦民營都市更新事業，兩造須簽訂行政契約方為成立，故最優投資人僅取得優先議約之權利，原處分所為撤銷原告最優投資人資格之決定，性質自屬被告關於契約之意思表示，而非行政處分。

㈡都市更新條例第9條第1項前段固規定公辦民營都市更新事業應經公開評選程序，惟並未規定其內涵，應認此屬該條規定之細節性、技術性次要事項，或因涉給付行政，法律規範密度相對較低，或得類推適用促進民間參與公共建設法第42條規定，由地方政府就都市更新事業之內容及申請人之資格條件等相關事項，發布命令為必要之規範，被告乃據以公告作業須知及修正事項等規定，且原告於93年9月30日投標時，亦以書面表示願意遵守該等規定，故被告依修正事項第1條第1項規定，撤銷其最優投資人資格，並未違反法律保留原則。

㈢而共識書範例早列為作業須知之附件，其內明定應附具建物所有人證明文件或其他替代文件，原告不得諉為不知，是原告所提86戶共識書（含被告交付之66戶）既未附具前開證明文件，即不得計入有效之共識比率，本件處分自亦未違反明確性原則及差別待遇禁止原則。

㈣另因實施都市更新計畫，須對舊有建物進行拆除、重建等事實上處分行為，故修正事項所定取得共識比率之現住戶，應指對處分行為有同意權之建物所有權人或事實上處分權人。

而共有建物之處分，依民法第819 、828 條及土地法第34條之1第1 、5 條規定，應有共有人過半數之同意始得為之，是系爭4 戶建物經被告查證後既皆為共有，惟原告提送之共識書並未取得各戶過半數之共有人簽署，另原告所提共識書亦有多戶係他人代為簽署，或簽署人與被告提供之清冊不符情形，自均不得計列為同意共識，被告認定事實並無違誤。

㈤又修正事項公告事項一（四）已規定最優合格投標人應於得標後240 日內，完成都市更新事業計畫書等文件，惟原告自93年11月4 日經被告通知得標後，逾240 日之94年12月14日，始檢送都市更新事業計畫書及相關文件，已違反上開規定，被告自有權終止原告之委託實施權利。

原告雖稱被告業已同意於94年9 月21日提送即可云云，惟94年9 月16日第3 次工作會議之結論內容，僅係被告承辦人員催促原告儘速檢送都市更新事業計畫書，而非被告同意原告得逾240 日始提送都市更新事業計畫書。

且觀諸原告逾240 日始提送都市更新事業計畫書，及其所提共識書因有上開瑕疵，距75% 多數決門檻仍甚遠，系爭都市更新案之延宕，均係可歸責於原告，客觀上已明白足以確認原告不符合修正事項公告事項一（一）規定，故被告逕依前揭規定撤銷其最優投資人資格，而未予補正或陳述意見機會，並無不妥。

另都市更新條例第22條第1項前段規定民辦都市更新事業，應取得私有土地及私有合法建築物所有權人一定比例之同意，而本件公辦民營都市更新事業，除應比照上開規定外，修正事項另規定應取得現住戶之一定共識比率，故可知現住戶與土地所有權人同意本屬二事，被告指導原告應續與土地所有權人協調，自無足使原告產生現住戶共識已達多數決比率之信賴。

況原告既有上開可歸責事由，亦不足畀以信賴，而應撤銷其最優投資人資格，另行招商辦理或由現住戶自行辦理都市更新事業，否則將損害現住戶權益及公益更鉅，是本件處分亦無違比例、誠信及信賴原則等語，資為抗辯。

三、經查，本件如下所述之事實，為兩造所不爭執，且有如下各項所載件證可稽，洵堪認定。

（一）「臺北縣三重市○○○路更新地區都市更新事業」範圍為臺北縣三重市○○○路139 、143 及172 巷範圍土地（包括三重市○○○段菜寮小段225 、225-1 、225-2 、225-3 、225-4 、225-5 、226-1 、226-3 、237-2 地號、大同南段1381、1381-1、1382、1383、1384、1385、1386、1387、1388地號共18筆土地（下稱系爭土地），總面積10404.5 平方公尺。

（二）被告於93年6 月14日以北府城更字第0930422112號公告「公開評選委託都市更新事業機構為實施者，投資實施『臺北縣三重市○○○路更新地區都市更新事業』作業須知」，公告事項含作業須知暨附件二「土地及建物權利關係人清冊」、六「三重市○○○路鄰近地區都市更新事業計畫共識書」（下稱共識書）（作業須知、清冊、共識書附本院卷第81-96 頁）。

（三）被告於93年8 月12日北府城更字第0930552470號公告「公開評選委託都市更新事業機構為實施者，投資實施『臺北縣三重市○○○路更新地區都市更新事業』修正事項」（（修正事項附本院卷第97頁）。

（四）系爭都市更新案至公開徵選投資者時間截止（93年9 月30日下午5 時30分）時，僅原告一人檢具相關文件提出投標申請書、投標切結書、承諾事項及都市更新事業企劃書等文件投標（申請書、投標切結書、承諾事項及都市更新事業企劃書等附原處分（可閱二）卷第1-4、10 、11頁）。

（五）被告93年11月4 日以北府城更字第0930744277號函通知原告業經公開評選會議評選為系爭都市更新案最優合格投標人，並表明依系爭都市更新案作業須知規定取得最優議約權，將繼續該案下一階段議約研擬都市更新事業計畫程序（函附本院卷第98頁）。

而依修正事項第2條規定，原告應於93年11月4 日起算240 日內完成都市更新事業計畫書與權利變換計畫書提送都市更新審議委員會。

（修正事項附本院卷第97頁）

（六）被告曾交付原告之66戶共識書。

（七）系爭都市更新案於94年3 月4 日召開第1 次預審會議、93年3 月17日至三重市○○○路周邊地區會勘（會勘紀錄、第一次預審會議紀錄附原處分（可閱二）卷第21、23、24頁）。

（八）原告於94年6 月3 日以（94）樺開三更字第000001號函檢送預審資料並提請召開第2 次預審會議（函附原處分（可閱二）卷第25頁）。

（九）原告於94年12月14日檢送「台北縣三重市○○○路都市更新事業計畫」及相關申請文件，請被告依法定程序審議，而原告於本件⑴提送上開86戶共識書時，並未提送建物所有人證明文件影本（或替代文件）。

⑵原告提送之86戶共識書扣除原於93年5 月以前已與現住戶協商取得共識書之66戶外，其餘20戶中部分為共有情形，而原告並未取得各戶共有人全體同意之簽署（例如大同南路166 號Ｂ、168、170 、170 之1 、172 巷16號等4 戶；

另有多戶係他人代為簽署，或簽署人與被告提供之土地與建物權利關係人清冊（附本院卷90-93 頁）不符之情形（簽署共識書住戶查證統計表附本院卷100 頁）。

（十）被告於95年5 月17日以北府城更字第0950386141號函請原告與相關土地所有權人協調後並修正本案事業計畫書相關規劃構想後，再續行事業計畫公開展覽及相關審議事宜（函附本院卷第32頁所示）。

原告以95年10月11日（95）樺開三更字第000003號函回復同日另再檢送都市更新事業計畫報告書及相關審查文件，請被告依法定程序進行公開展覽及召開公聽會（附本院卷第28頁）。

（）被告95年12月12日北府城更字第09505601901 號函請原告於文到七日內回覆系爭都市更新案徵選須知第3條第8項規定事項（函附本院卷第31頁所示）。

（）原告95年9 月13日曾以（95）樺法三更字第000002號函檢送最高法院95年度台抗字第482 號民事裁定，請被告准予原告進行系爭都市更新案之後續時程（附本院卷第27頁）；

被告則以95年12月13日北府城更字第0950665271號函請原告依被告95年12月12日北府城更字第09505601901 號函辦理（函附原處分（可閱二）卷第76頁）。

（）原告於96年1 月3 日再以（96）樺開三更字第00001 號函覆被告95年12月13日北府城更字第0950665271號函，並請被告核准進行系爭都市更新案之公開展覽暨相關後續時程（函附原處分（可閱二）卷第97、98頁）。

（）被告於96年6 月7 日以北府城更字第0960308513號函以原告所協調之20戶共識書中三重市○○○路166 號B 、168號、170 號及170 之1 、172 巷16號等4 戶房屋共識書未取得各戶共有人全體同意之簽署，不得計列同意共識，核算共識比率未逾75 %，故依修正事項一（一）規定撤銷原告公開評選最優投資人資格（附本院卷第29頁）。

（）原告於訴願程序（96年10月2 日）向訴願機關提出⑴臺北縣三重市○○○路172 巷16號建物陳添旺、陳添發於96年9 月28日共同簽署之共識書及96年7 月電費通知及收據；

⑵訴外人林建興之96年10月1 日聲明書、大同南路166 號96年7 月水費收據、大同南路168 號96年9 月水費收據、大同南路170 號96年7 月水費收據、電費通知及收據、大同南路172 巷2 號96年7 月電費通知及收據，以補充訴願理由（上該單據附本院卷第36-44 頁）

四、至於兩造爭執：被告96年6 月7 日北府城更字第0960308513號函是否屬行政處分性質，如是，該處分是否適法等項，本院判斷如下：

（一）按都市更新作業分民間實施與政府實施二種（都市更新條例第9條至第11條規定參照），而都市更新條例第9條第1項前段「經劃定應實施更新之地區，除本條例另有規定外，直轄市、縣（市）主管機關得自行實施或經公開評選程序委託都市更新事業機構、同意其他機關（構）為實施者，實施都市更新事業…。」

規定所指經劃定應實施更新之地區，直轄市、縣（市）主管機關經公開評選程序委託都市更新事業機構實施都市更新事業，其性質上屬「政府實施」之都市更新作業（都市更新作業手冊第3 頁都市更新作業流程圖附原處分（可閱一）卷參照）。

又都市更新計畫係就土地未來應如何使用始最符合公益及私益所為之規劃，其都市更新任務則包含準備程序（如劃定更新地區、擬定更新計劃等）與執行程序（例如整頓及建築等），過程繁複龐雜，關於各個法律行為之行政決定，顯無法在一個行政程序中一次作成，故於此一多階段行政程序中各法律行為之定性，自應分別為之。

本件於原告於93年間由被告經公開評選程序評選為系爭都市更新案最優合格投標人，取得最優議約權，將繼續下一階段議約研擬都市更新事業計畫程序一節，已如前述，而被告就此一公開評選受託實施都市更新事業者之具體事件所為最優投資人之決定，僅使獲選之投標人取得最優議約權，可得繼行參與下一階段議約研擬都市更新事業計畫之資格，至於其後之都市更新準備及執行程序中之各行政行為（含行政契約關係，如研擬計畫契約、計畫執行契約等），仍待被告與獲選之投標人研議，尚不因此一公開評選決定（取得資格）之作成，而完成接續而來之都市更新準備及執行程序中之各行政行為（被告93年11月4 日北府城更字第09307442771 號函說明二附原處分（可閱二）卷第19頁參照），是被告就最優投資人（資格）所作之決定，僅為一對外直接發生取得最優議約權法律效果之單方行政行為，屬行政處分，非更新計畫執行契約之一部。

從而，被告嗣以原處分撤銷原告上開最優投資人資格，事涉原告得否以投資者身分參與本件都市更新事業計畫，其認定具法律之拘束力及規制之性質，自難謂非行政處分，原告對之不服循序提起訴願、行政訴訟於法即無不合。

被告辯稱本件原處分僅屬被告與投標人正式簽訂實施都市更新事業契約前議約磋商階段所為「不與該最優投資人成立契約」之意思表示，屬契約之意思表示性質，非行政處分云云，要無可取。

（二）經查，本件被告選定臺北縣三重市○○○路鄰近地區推動都市更新事業，前查估更新地區內現住戶共計112 戶，於93年5 月以前與現住戶協商而取得其中66戶同意系爭都市更新案並簽署共識書，嗣被告為委託都市更新事業機構，實施都市更新事業，依法都市更新條例第9條規定行公開評選程序，並於93年6 月14日公告作業須知（含系爭土地及建物權利關係人清冊及共識書），且為積極與現住戶協調參與更新計畫、接受拆遷安置，並釐清權利人權利種類，以利權利變換事宜之進行，期將日後實施都市更新事業時之阻力化為助力，於93年8 月12日公告修正事項，於公告事項一（一）明定最優投資人應再協調現住戶共識未達多數決共識比率逾75% ，否則本案公開評選最優投資人資格應撤銷之附款（作業須知、修正事項附本院卷96、97頁），而上開作業須知及修正事項內容，復經原告於93年9月30日以申請書、承諾事項表示知悉及遵守之意（附原處分（可閱二）卷第1-4 、10頁參照），是被告所為上開廢止保留之附款，僅限制行政處分主要規制對相對人之授益，並未增加原告之不利負荷，且未違背被告為委託都市更新事業機構實施都市更新事業，進行公開評選之目的，又協調現住戶參與更新計畫、接受拆遷安置共識達逾75% ，俾便被告都市更新事業計畫各階段程序順利推動，且有利最優投資人日後拆遷安置及權利變換事宜之進行，與行政處分之目的具有正當合理之關聯，無裁量瑕疵，且符合比例原則，原告自應受上開附款之拘束。

（三）又本件原告於取得最優投資人資格後，至94年12月14日始檢送都市更新事業計畫書及相關申請文件（含86戶共識書，包括由被告於93年5 月前取得之66戶及原告自行取得之20戶）請被告依法定程序審議，經被告上開86戶共識書有下列情形：⑴原告於提送上開共識書時，並未提送建物所有人證明文件影本（或替代文件）。

⑵原告提送之86戶共識書扣除原於93年5 月以前已與現住戶協商取得共識書之66戶外，其餘20戶中部分為共有情形，而原告並未取得各戶共有人全體同意之簽署（例如大同南路166 號Ｂ、168、170 、170 之1 、172 巷16號等4 戶；

另有多戶係他人代為簽署，或簽署人與被告提供之土地與如被證2-1 所示建物權利關係人清冊不符之情形（詳如被證7 所示）等情，已如前述，且為兩造所不爭。

而查：１、本件被告欲與相關權利人達成共識之事項，有計畫方案之構想及拆遷安置方案二項，此參諸作業須知附件六共識書記載「壹、都市更新事業計畫說明訪談共識事項：一、計畫方案構想…二、現住戶拆遷安置計畫…」之記載即明。

而都市更新計畫之實施，須將舊有建物拆除重建、改建或修建或維護（都市更新條例第4條規定參照），是對都市更新事業計畫區域範圍內之土地建物僅有使用權而無處分權能之人，其或涉都市更新事業實施時之權利變換（都市更新條例第29條至43條、都市更新權利變換實施辦法第2條規定參照）惟無權應允舊有建物拆除重建、改建或修建或維護，尤無從代土地建物所有權人（處分權人）與被告達成前揭共識書之共識事項壹關於：「一、計畫方案構想…（三）本案實施都市更新事業計畫範圍之土地，以【權利變換】方式分配產權。

即依更新範圍內土地、他項權利人…，提供土地、建築物、他項權利…參與…都市更新事業，於都市更新事業計畫實施完成後，按其更新前權利價值…比例，分配更新後建物物及其土地之應有部分或權利金。

…二、現住戶拆遷安置計畫…（一）方案一1.本人…原住舊屋共__坪，於縣府實施都市更新時，列入拆遷安置計畫辦理，以計畫範圍內相同坪數完工新屋免費安置原住戶，新屋含土地及建物所有權狀。

…」等共識之可能。

另參諸共識書之參「建物所有人應提供之文件及期限」規定：「各建物所有權人請於民國92年11月16日前提供以下文件…一、建物所有權人證明文件…二、若無建物登記證明，可用㈠完納稅捐證明、㈡繳納自來水或水電費證明、㈢戶口遷入證明資料等任一文件替代。

㈣租賃契約，若無則請提供目前租金行情…」，如上開修正事項公告事項一（一）之「現住戶」僅指居住於單位戶內之人，與土地及建物之所有權人無涉，則共識書即無載明各建物所有權人所應提供之證明文件之必要。

據此，本件上開修正事項公告事項一（一）所稱之「現住戶共識比率」雖以坐落系爭都市更新案範圍所及土地上之全部戶數（112 戶）與達成參與更新計畫及接受拆遷安置共識之戶數核計（亦即以戶為計算單位，此為兩造所不爭執，且有被告上開作業須知附件三（作業須知第30頁附原處分（可閱一）卷參照），惟該單位戶，得否計入核算共識比率，則應以該單位戶之全體權利人（含土地建物之物權及債權全體權利人，如所有權人、有權或無權占有人、承租人等）是否達成參與更新計畫及接受拆遷安置之各項共識為斷甚明，否則建物居住者未必即為處分權人，最優投資人如何與之協調，進而達成參與更新計畫及接受拆遷安置之共識。

是被告系爭修正事項之公告事項一（一）之「現住戶」係指所有權（處分權）人，洵屬有據，原告主張「現住戶」為居住者云云，應屬誤會。

２、次查，本件被告所屬住宅及城鄉發展局為辦理系爭都市更新案，曾於91年間委託健安工程顧問有限公司辦理「臺北縣三重市○○○路鄰近地區更新範圍內地上物查估與測量作業」，更新範圍內僅大同南路143 巷1 號、145 號、147 號3 戶有建號（即已辦竣建物所有權第一次登記），餘皆未辦登記；

期間被告曾自臺北縣政府稅捐稽徵處三重分處取得91年期房屋稅稅籍資料，用供認定更新範圍內建築物之用，而依前開房屋稅稅籍資料所示，系爭4 戶之納稅義務人姓名分別為：166 號B （林建興等2 人）、168 號（林松）、170 及170-1 號（林建興等2 人）、172 巷16號（陳萬得）。

而林松、陳萬得於91年間均已死亡，惟均未辦移轉登記，被告乃逕查列其繼承人為前開房屋所有權人，故作業須知附件二之土地與建物權利關係人清冊中二之（一）「合法建築物產權清冊」乃認定系爭4 戶有數人共有一戶建物之情形（即166 號B 、168 號、170 及170-1 號共有人為林建興、林秋廷、172 巷16號之共有人為陳添旺、陳添發），並記載於建物權利關係人清冊（一）合法建築物產權清冊。

嗣被告復於96年4 月間函請臺北縣政府稅捐稽徵處轉三重分處重新查證三重市○○○路等21戶房屋稅籍資料，其中關於系爭4 戶共有建物之查證與前開合法建築物產權清冊記載有所出入：①166 號B 建物所有權由林建興、林建昌各享應有部分1/2 ）、②168 號建物全部屬林松所有、③170 及170-1 號建物所有權，由林建興、林建昌各享應有部分1/2 、④172 巷16號建物則為陳萬得所有。

且被告於96年4 月間再函請臺北縣三重市戶政事務所，查證林松之繼承人應為林慧明及林秋廷2 人；

陳萬得之繼承人應為陳添旺、陳添發及陳秀鳳3 人等情，為被告陳稱綦詳，且有臺北縣政府稅捐稽徵處三重分處91年期房屋（課稅）現值核計表、96年4 月30日北稅重二字第0960012551號函暨「三重市○○○路都市更新案現住戶房屋稅課徵所有權人及其持分調查表」、林松繼承系統表、戶籍謄本（林松、林秋廷、林慧明、陳萬得、陳添旺、陳秀鳳、陳添發）附本院卷第184-194 頁可參，是被告稱166 號B 、168 號、170 及170-1 號、172 巷16號等系爭4戶之建物所有權為多數人共有，非一人單獨所有一節，即非無據。

原告主張被告未具體現實調查系爭4 戶現住者為何人，違背職權調查主義之規定云云，尚無可採。

３、再按未辦理建物第一次所有權登記以前，房屋所有權屬於出資興建之原始建築人，又房屋之拆除為一種事實上之處分行為，是未經辦理所有權第一次登記之建物，須有事實上之處分權者，始得予以拆除。

另因繼承而取得不動產物權，係依法律行為以外之事由所生不動產物權之變動，不受民法第758條所定須經登記始生效力之限制；

本件系爭4 戶未辦理建物第一次所有權登記，而被告依其查得之資料認系爭4 戶建物所有權，或原即為多人共有，或原為單獨所有，嗣因死亡繼承而歸多人共有，已如前述，惟原告檢具之共識書，簽署人均僅1 人（詳情如下：166 號B 、170 及170 之1 號建物簽署者為林建興、168 號建物簽署者為林秋廷，且由其子代簽、172 巷16號建物簽署者為陳添旺），非惟與土地與建物權利關係人清冊不符，亦有別於臺北縣政府稅捐稽徵處三重分處重新查證之稅籍資料，或戶籍謄本所示之之繼承狀況，且簽署者依現有資料以觀，或為公同共有人、或為共有人地位，渠等依民法819 、820 、828 條等規定，既不得就系爭建物之處分逕為決定，自難執渠等單獨簽署之共識書稱系爭4 戶已就參與更新計畫及接受拆遷安置已達成共識。

４、另原告所提共識書中有多戶係他人代為簽署，如：莊清祥/ 廖秀枝（即172 巷2-1 號由莊明達代簽）、林秋廷（由其子林子義代簽）、張文雄、張湘南、曲游珮君及高家駺等，皆非本人親自簽章（共識書附本院卷第204-207 、195-198 、212 、213 頁、確認調查表附卷第157 正背面、158 背面、159 正背面、219 頁參照），而原告就此並未提出代簽經合法授權之證明文件，而故不能認為該等共識書為有效。

另原告所提20份共識書之簽署人尚有與被告提供之清冊不符情形，如土地與建物權利關係人清冊中二之（一）「合法建築物產權清冊」記載三重市○○○路143巷24號（所有權人：曲游珮君）、同巷33號（惠汝蘭）、40號（丁崇英）、3 號A （張樹木等7 人）、3 號B （張樹木等7 人）；

另臺北縣政府稅捐稽徵處三重分處重新查證之稅籍資料則記載143 巷24號（所有權人：曲游珮君應有部分全部）、同巷33號（惠汝蘭應有部分全部）、40號（丁崇英應有部分全部）、3 號A （周金治）、3 號B （林長典）；

惟原告所提共識書則簽署：143 巷24號（曲丕梓）、同巷33號（惠錫忠）、40號（曲照仲）、3 號A （林淑華）、3 號B （莊菊蕊）（簽署共識書住戶查證統計表、三重市○○○路都市更新案現住戶房屋稅課徵所有權人及其持分調查表、共識書附本院卷第100 、189 、200、203 、219-221 頁、作業須知附件二之土地與建物權利關係人清冊附原處分（可閱一）卷參照），是原告是否確已協調所提各單位戶之實際所有權（處分權）人達成參與更新計畫及接受拆遷安置之共識，亦屬不明。

５、又被告公告作業須知時，已將共識書範例列為附件，而該共識書明載建物所有權人應檢附之證明文件，為原告所明知，其於所提86戶共識書未附具前開證明文件，簽署者是否為系爭土地建物所有權（處分權）人不明，自難於計算共識率時計列，是原告主張現住戶之認定時點應以原告檢送現住戶共識書之時（94年12月14日）點為準，即使可採，因原告未曾檢附相關所有權（處分權）人明文件，亦無從據以為對原告有利之認定。

再者，姑不論本件被告前交付之66戶共識書，並未明示免除原告再行協調提出相關所有權（處分權）證明文件之責，原告仍有提出共識書暨規定證明文件之義務。

另被告就此亦稱：被告所取得之66戶共識書中固有若干戶共識書確有證明文件上之瑕疵，然取得無瑕疵之共識書非被告之法律義務，其未曾將之列為有效之共識書。

被告將該66戶共識書交予原告，原係希冀原告能確實取得該66戶共識書之證明文件，再與原告所協商簽署之共識書附具證明文件一併提出，故該86戶共識書有證明文件上之瑕疵者，皆應一律不計列為有效共識比率等語，是原告稱被告就自己所提出之共識書（66戶）與原告提出之20戶共識書為不同處理，有違反差別待遇禁止原則云云，應屬誤會。

又本件縱不論被告前交付之66戶共識書證明文件上之瑕疵，全數將其列入計算共識率，所達共識比率僅約為58.93%（66÷112=58.93%），另如將原告所提共識書簽署者與作業須知附件二之土地與建物權利關係人清冊或稅捐稽徵機關所列權利人姓名相符者（簽署共識書住戶查證統計表編號1 、2 、4 、6 、7 、12-14 、18-20 ）亦併列入計算，共識率亦僅為68.75%，距預定之75%共識率仍屬遙遠。

至於原告於訴願程序雖提出就172 巷16號建物提出陳添發簽署之共識書、電費通知及收據，惟陳添發係於原處分作成（96年6 月7 日）後之96年9 月28日始達成參與更新計畫及接受拆遷安置之共識（附本院卷第37頁），電費通知及收據則屬96年7 月（附本院卷第38頁），均難執以證明陳添發於原處分作成前已達共識。

另林建興以96年10月1 日聲明書（附本院卷第39頁）佐以林文顯名義之水電費收費，自稱伊父為林文顯，伊為林文顯繼承人，惟原告並未舉證林建興為林文顯之唯一繼承人，亦難僅憑林建興聲明書、水電費收費（附本院卷第40-45 頁）而為對原告有利之認定。

此外，原告就系爭4 戶之土地建物所有權（處分權）人業已達成參與更新計畫及接受拆遷安置之共識一事，除上開資料外迄未能另行舉證以明之，徒以其提出之共識書，主張伊協調現住戶共識未達共識比率已逾75% 云云，自無可採。

另本件被告就都市更新事業計畫區域內之現住戶情形，業就承辦人員查核情形詳為說明如上，原告聲請傳訊被告承辦人員葉翔琳證明原告所提共識書確實係現住戶簽署無誤，核無調查之必要，併此敘明。

６、再查，本件系爭修正事項公告事項一明定：「（一）研擬都市更新事業計畫、權利變換計畫期間，最優投資人應再協調現住戶，變更原拆遷安置計畫共識內容…投資者應協調現住戶共識未達多數決共識比率逾75% ，否則本案公開評選最優投資人資格應撤銷，投資人不得異議。

…（四）…都市更新事業計畫研擬，應在四個月內送請審議，必要時得予加長四個月…」，是本件系爭協調現住戶共識比率逾75% ，應於被告作成公開評選決定（即93年11月4 日）後8 個月（約240 日）內甚明，且為原告所知悉。

而原告於94年12月14日始向被告提出共識書，顯逾前揭8 個月期間，而原告截至其所稱提出都市更新事業計畫時日（94年9 月19日），甚或原處分作成時（96年6 月7 日）止，並未就其提所共識書與公告作業須知暨附件二、六規定不符者及協調現住戶共識比率逾75% 等項，予以補正，從而，被告依原處分作成時之資料審核，認原告未能於規定期間協調現住戶共識未達多數決共識比率逾75% ，有違系爭修正事項公告事項一（一）規定，行使其所保留之廢止權，撤銷原告公開評選最優投資人資格，於法即無不合，且無悖於憲法第23條、司法院釋字第443 號、第402 號解釋揭示法律保留、授權明確性原則及行政程序法第8條信賴保護原則，原告就此主張各語，洵難憑採。

７、末查，本件被告保留撤銷最優投資人資格權之附款於系爭修正事項記載明確，並經公告，且由原告出具書面表明遵守之意。

嗣被告依公告之作業須知及修正事項暨各附件資料內容及原告所提之資料，審核原告是否於規定期限內協調現住戶逾75% 共識比率，其所根據之事實並無不明之處，自無再予原告說明及補正之必要。

至於原告如認被告公告之作業須知及修正事項暨附件載二、六記載內容有錯誤之處，自當檢據於規定期限內主張，其不圖此，徒稱系爭都市更新案公告之作業須知及修正事項等招標文件並無規定不能補正，被告於收受原告檢送之相關文件後2 年8 個月，未給予原告陳述意見及補正之機會即撤銷最優投資人資格，有裁量權濫用、違反行政程序法第102條、第7條比例原則及第165條、166 條第1項所揭示行政指導應以輔導、協助之方法為之規定云云，要無可採。

８、此外，被告另雖辯稱：被告係於93年11月4 日通知原告取得最優投資人資格，是應自11月4 日起算240 日之期程，惟原告卻遲至94年12月14日始檢送都市更新事業計畫書及相關申請文件予被告審議，顯已逾前揭規定之240 日，被告自有權終止原告之委託實施權利云云，原告就此亦稱：被告於94年9 月16日第3 次工作會議結論（四）同意都市更新事業計畫於94年9 月21日提送即可，原告未逾期提送事業計畫、被告於原告檢送共識書後之95年2 月20日後續協商會議中，仍要求原告應與拍定人余建華協商，並修正本案事業計畫書相關規劃構想等行為，有濫用行政指導之違法云云，惟，被告公開評選受託實施都市更新事業者之決定，係都市○○○○○段行政程序之一環，最優合格投標人僅取得最優議約權，獨立於都市更新準備及執行程序中之各行政行為及行政契約關係（如研擬計畫契約、計畫執行契約等）之外，已如前理由欄之四（一）所述，是終止委託實施權利、與土地所有權人協商、修正本案事業計畫書相關規劃構想等事，核與本件原處分（撤銷最優投資人資格）是否適法之認定無涉，原告稱依被告2 年6 個月來之行政指導、客觀外在之意思表示，顯不認共識書瑕疵及附件闕漏足以影響本件之後續進行，此足使原告信賴已符合同意共識逾75% 之比率云云，純屬主觀誤認，並無可取。

五、綜上所述，原處分認事用法並無違誤；訴願決定遞予維持，亦無不合，原告起訴請求判決如訴之聲明所示，為無理由，應予駁回。

六、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊、防禦方法，經核與判決之結果不生影響，無庸逐一論述，併予敘明。

七、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段之規定，判決如主文。

中 華 民 國 98 年 3 月 5 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 王碧芳
法 官 蕭惠芳
法 官 周玫芳
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 98 年 3 月 5 日
書記官 何閣梅