臺北高等行政法院行政-TPBA,97,簡,213,20080730,1

臺北高等行政法院判決
97年度簡字第00213號
原 告 人富保全股份有限公司
代 表 人 甲○○
被 告 桃園縣政府
代 表 人 乙○○縣長）住同
上列當事人間因保全業法事件，原告不服內政部中華民國97年1月29日台內訴字第 0960173159號（案號：0000000000）訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下︰

主 文

原告之訴駁回。

訴訟費用由原告負擔。

事 實

一、事實概要：緣原告自民國（下同）96年4月1日至96年5 月23日僱用訴外人魏金盛擔任保全人員，惟未依法將魏金盛之名冊送請被告機關審查，經被告機關所屬警察局派員於96年6 月14日實施96年上半年保全檢查時查證屬實，被告機關認原告僱用未先送經審查合格之保全人員執行保全業務，已違反保全業法第10條規定，乃依同法第16條第1項第3款規定，以96年9月20日府警刑字第0960012479號裁處書處原告新臺幣（下同）15萬元罰鍰。

原告不服，提起訴願遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：⒈訴願決定、原處分均撤銷。

⒉訴訟費用由被告負擔。

㈡被告聲明求為判決：⒈駁回原告之訴。

⒉訴訟費用由原告負擔。

三、兩造之爭點：被告機關以原告僱用未先送經審查合格之保全人員執行保全業務，處原告15萬元罰鍰，是否適法？㈠原告主張之理由：⒈原告之代表人甲○○於89年間依法申請成立人富公寓大廈管理維護股份有限公司，其業務範圍僅為「公寓大廈」，主管機關為內政部營建署，執行公寓大廈管理條例之8 大業務等。

主管機關依公寓大廈管理服務人管理辦法第第21條：直轄市（縣）市主管機關對於所轄區域內公寓大廈管理維護公司應督導其業務，必要時得隨時抽查並命其提出與業務有關文件及說明。

原告之代表人為擴充服務業務範圍於90年依法申請成立原告人富保全股份有限公司，其業務範圍為保全業法第4條之多項業務項目，主管機關為內政部警政署，主管機關依保全業法第13條：「主管機關很隨時派員攜帶證明文件檢查保全業業務情形，並得要求其提供相關資料。

保全業之董事、監察人、經理人或從業人，對前項之檢查及要求不得拒絕」。

成立至今已相繼8-9 年之久，這段期間這二家分別獨立的公司，該繳的所有稅費、保全責任險及公會會費從沒少過。

而保全業務承辦人從人富保全公司成立以來已更換了5 人以上，每半年的檢查業務情形均按慣例的皆於1 個月前行文告知，原告之代表人則於檢查當日會在公司等候保全業務承辦人的到來並陳列所有資料供查察，每次均審查合格。

保全公司每2 個月要送案場名稱、地址及現場人員詳細資料給予管區派出所，並由管區呈上給予上級單位（保全業務承辦人）。

原告公司成立至今也受檢了13次，代表人非常了解保全業務人員檢查的程序，難道會知法而違反保全業法嗎。

承辦人員李文傑被更換之後，新任承辦人鄭燕璧於97年2 月18日檢查96年下半年度的保全業務資料，原告人富保全公司均審查合格。

⒉本件原是離職人員回公司洽詢薪資及個人福利事宜，竟被認原告違反保全業法，處以罰鍰。

人富公寓大廈管理維護股份有限公司於96年4月1日僱用魏金盛乙員，該員離職於同年5月24日。

⒊保全業務承辦人員李文傑於96年6 月14日檢查保全業務，洽遇已離職人員魏金盛，問其在這家公司待多久，魏金盛回答約二個月後便離開。

李文傑又於同年7月3日，趁公司負責人不在，用恐嚇語氣向年僅19歲的私人助理許小姐要魏金盛上班期間的資料。

李文傑未告知人富公寓大廈管理維護股份有限公司之負責人，又私自派人前往「大睦大境社區」去檢查，許小姐趕至現場說明，李文傑以職權恐嚇其不准再說否則以妨害業務為由查辦致其不敢開口。

縣警局及訴願會有無追究李文傑是否執行過當或違法？其濫用保全業法第13條隨時派員檢查之規定。

原告公司成立8 年，受檢慣例是警察局會一個月前先行文告知並於檢查當日通知確切檢查時間，此次承辦人員之檢查方式相當異常。

⒋魏金盛領的薪資、勞健保保險、制服，都是由人富公寓大廈管理維護股份有限公司，大睦大境社區也是和人富公寓大廈管理維護股份有限公司簽訂合約。

原告多次向承辦人員請求解釋法令，卻未獲說明。

另呈上內政部營建署96年10月18日營署建管字第0960056417號函、97年1月8日營署建管字第0960073557號函影本供參。

⒌保全業法與公寓大廈管理條例，係分別獨立的法律，所規範範圍不同，保全業法第4條所稱業務範圍與公寓大廈管理條例所適用的人根本不一樣。

保全業法第4條並無關於公寓大廈之規定，而公寓大廈管理條例第3條第1款有明確定義公寓大廈。

更有爭議的是到底哪條法令規定保全人員是屬保全業法規範，那管理員、警衛、守衛、社區自聘的管理員分別是用什麼法規範？保全業務承辦人員是依何法能夠涉入公寓大廈的業務範圍？社區員工依公寓大廈管理條例有規範社區工作人員的工作事項，請參見公寓大廈管理條例的制式合約，及公安大廈及其周圍環境安全防災管理維護事項。

承辦人員無法律依據不可到公寓大廈檢查保全業務，反之，公寓大廈管理承辦人員亦不得檢查保全業務。

依制式合約寫得很清楚公寓大廈管理中心的勤務配置及管理都是由行政人員負責，另外明載「公安大廈」公安週遭安全維護部份寫到不得涉及保全業法第4條之業務範圍，也就是條例有要求業者不得用公寓大廈管理維護證照去執行保全範圍業務。

原告所執行都是公寓大廈管理業務，跟保全業法毫無關係。

請參考每社區管理員的運用方式，公寓大廈管理公司執行社區工作、尖峰上下班時間請管理員作人車交管，各何況社區社區的人車管制與保全業法的公司、工廠的人車管制性質完全不同，保全業法也沒分別立法規範，為何說公寓大廈是屬保全業法規範？⒍保全業法第1條是為確保國民生命財產安全，保全業法第4條之1保全業執行業務時發現標的物有火災時憑甚麼執行。

反觀公寓大廈管理條例公司成立時要有營建署核發消防技術設備認可證2 張，社區主管必須持有消防防火人認證，及必須要有社區消防防護實施計畫，請問保全業法有如此規定嗎。

⒎人富公寓大廈管理維護股份有限公司與大睦大境社區簽有公寓大廈一般事務管理服務事項等，有在執行及協助環境打掃、割草等，更何況大睦大境社區是新房子準備出售，且員工均由人富公寓大廈管理維護股份有限公司投保勞健保。

⒏內政部營建署承辦人員亦表示：公寓大廈就屬於公寓大廈管理公司的業務範圍並由公寓大廈管理條例所規範，要檢查也是公寓大廈的業務，係由營建署檢查之範圍，保全業務承辦人無法令依據越權檢查。

㈡被告主張之理由：⒈被告於96年6 月14日依保全業法第13條規定，派員前往原告實施96年上半年保全檢查，並製作檢查紀錄表發現原告於96年4至5月間僱用保全人員魏金盛未依保全業法送被告審查，訪談訴外人魏金盛表示其服務於原告之日期為96年4月2日至96年5 月底，其工作性質為派駐於社區做登記人員進出、管制車輛進出、巡邏等工作，工作時亦著繡有人富保全公司字樣之制服，且曾與保全員孔令榮一同在原告之駐點案場大境人文行館社區（桃園市○○路○段165號）擔任保全員工作，工作性質均相同，被告另函文於96年7月3日前往原告處複查並調查該案時，在原告之駐點案場大境人文行館社區（桃園市○○路○段165號）發現該駐點之保全人員孔令榮係原告送被告審查未合格人員（已另案裁處並送達，該原告亦提起訴願，並於97年3月31日經內政部訴願審議委員會為訴願駁回之決定），原告仍違法自96年9 月起予以僱用執行保全工作，孔令榮於當日訪談筆錄中亦坦承其為原告所聘僱在大境人文行館社區擔任保全員，其工作性質為登記人員進出、管制車輛進出……，同服務地點尚有保全員王明崇、劉萍駿、施誠造等3 人一同輪班，且先前訴外人魏金盛於原告處服務時亦曾與孔令榮一同在該處工作，工作性質亦相同，亦著有該公司制服。

全案調查後簽陳，被告並於96年8月14日以府警刑字第0960012326號陳述意見通知書通知原告，原告於96年8 月18日回覆在案，函文中亦坦承稱：「魏員應徵時本公司即確認無前科，又該員有談及在公司任職應不會太久，因此本公司為節省資源延後辦理，該員於本公司任職約兩個月，且該員早已離職於貴單位來審查前，助理許培紋因此願負全責。」

至此，原告僱用未經主管機關審查合格保全人員魏金盛之事實已明，確實已違反保全業法第10條之規定。

被告並於96年10月9 日依法將本案裁處書（桃園縣政府96年9月20日府警刑字第0960012479號）送達。

⒉按保全業務性質攸關社會治安與民眾生命、財產權益至鉅，且保全人員工作性質非常特殊，因保全業之業務特性及工作性質與「重大公益」有密切相關，為兼顧民眾生命、財產權益及公共利益之保護，故當初立法即將保全業列為特許營業(採許可制)，其營業具備高度「信賴性」與「安全性」，且保全人員均須依保全業法第10條規定：「保全業應置保全人員，執行保全業務，並於僱用前檢附名冊，送請當地主管機關審查合格後僱用之。

必要時，得先行僱用之;但應立即報請當地主管機關查核」送審合格。

若未依規定辦理，則依同法第16條：「有左列情事之一者，主管機關得處新臺幣10萬元以上50萬元以下罰鍰：……三、違反第10條規定，對僱用之保全人員不送審查、經審查不合格而仍僱用或未送查核者。」

予以裁處。

⒊有關保全業務與公寓大廈一般事務管理服務事項之區別，相關之內政部函釋、講習教材、最高行政法院裁定如下：⑴內政部89年6月15日台八九內營字第8983690號函示：「門禁管制、車輛管制與訪客接待得以執行事實加以區別，門禁管制及車輛管制係屬保全業務，訪客接待係屬公寓大廈管理服務人管理辦法第13條第1項第1款所稱公寓大廈一般事務管理服務事項……」。

⑵內政部營建署95年5 月所編印公寓大廈管理服務人員培訓講習教材（共同科目）第 2-7頁：有關保全業與公寓大廈管理維護公司業務劃分原則應以有關公寓大廈管理維護公司營業項目，應僅限於公寓大廈管理條例第36條之相關行政事務，及對建築物基地、構造、設備本體之整修、維護、檢查、災害防護等而言；

至於建築物「人、車」出入管制、登記查訪、秩序管理、防災管制等有關安全防護工作，應屬保全業務範圍。

⑶最高行政法院93年度裁字第522號裁定：有關保全業法第4條第1款之「防盜、防火、防災之安全防護」，係指對可能發生之天然災難與人為事故所為之事前預防。

因此，判斷一個行為是否屬於保全行為，其判斷重點在於「該等作為之目的是否取向於災難及事故之預防」，如為肯定，該等作為自然會被評價為保全行為。

此與內政部以門禁管制及車輛管制屬保全業務;單純訪客接待屬公寓大廈管理服務事項並無衝突。

⑷最高行政法院93年度判字第2 號判決：公寓大廈管理服務人管理辦法規定：「公寓大廈管理維護公司從事下列建築物管理維護業務：一、公寓大廈一般事物管理服務事項。

二、建築物附屬設施設備之檢查及修護事項。

三、建築物及基地之維護及修繕事項。

四、公寓大廈之清潔及環境衛生之維持事項。

五、公寓大廈及其周圍環境安全防災管理維護事項。

前項管理維護業務，涉及其他行業專業法規規定時，應經公寓大廈管理組織及公寓大廈管理維護公司以契約約定，委託經領有各該目的事業法規許可之業者辦理。」

而保全業法第4條則規定：「保全業得經營左列業務：一、關於辦公處所、營業處所、廠場、倉庫、演藝場所、競賽場所、住居處所、展示及閱覽場所、停車場等防盜、防火、防災之安全防護。

……三、關於人身安全之維護。

……。」

二者雖均有「安全」、「防災」、「防護」或「管理維護」之規定。

惟上開辦法所稱「安全防災管理維護」，依其規定應僅及於「建築物附屬設施設備、建築物及基地之修護修繕」及「公寓大廈及其周邊環境安全防災管理維護」之範圍，未若上開保全業法之規定尚及於「人身之安全維護」。

本件訴願人登記之營業項目為公寓大廈管理服務業，未經申請許可經營保全業務，其受託管理……等公寓大廈之管理服務，除從事防盜、防火、防災之安全維護外，並從事門禁、車輛管制及安全維護等事項之服務，已涉及上開保全業法規定：「關於人身安全之維護」之範圍。

⒋內政部營建署為有效規範公寓大廈管理服務行業之專業能力、業務範圍及其經營運作方式，促使其在一定規範下合理提供服務，進而提升其專業服務水準，爰依據公寓大廈管理條例訂定公寓大廈管理服務人管理辦法，其中明定「管理服務人」係指領有相關認可證之人員及公寓大廈技術人員種類、其資格要件、參加講習義務等，並無所謂管理員或守衛員之名稱，且經查（內政部營建署全國管理資訊系統入口網http://cpabm.cpami.gov.tw/index.jsp）訴外人魏金盛並無相關管理服務人員之認可證。

⒌綜上所述，本件原告之訴為無理由，請駁回原告之訴。

理 由

一、本件被告機關處原告罰鍰新臺幣150,000元，罰鍰數額在20萬元以下（司法院曾依行政訴訟法第219條第2項之規定，將行政訴訟法第229條第1項之簡易案件金額提高為20萬元，並自93年1月1日起施行），係屬行政訴訟法第229條第1項規定之涉訟事件，應依簡易訴訟程序進行之，先予敘明。

二、按「保全業應置保全人員，執行保全業務，並於僱用前檢附名冊，送請當地主管機關審查合格後僱用之。

必要時，得先行僱用之；

但應立即報請當地主管機關查核。」

、「有左列情事之一者，主管機關得處新臺幣十萬元以上五十萬元以下罰鍰：……3 、違反第十條規定，對僱用之保全人員不送審查、經審查不合格而仍僱用或未送查核者。」

保全業法第10條及第16條第1項第3款定有明文。

同法施行細則第6條規定：「本法第10條所稱必要時，指保全業非先行僱用保全人員，即無法營運；

保全業應於僱用後2 日內，報請當地主管機關查核，當地主管機關並應於5 日內核復。」

又內政部92年6 月6 日台內警字第0920078181號令頒「違反保全業法事件裁罰基準表」規定，違反保全業法第16條第1項第3款，僱用保全人員未送審查者，違反本點規定僱用之保全人員人數1 人者，處罰鍰15萬元，每增加1 人，罰鍰酌加1 萬元，至高不得逾越法定上限50萬元。

三、查原告自96年4 月1 日至96年5 月23日僱用訴外人魏金盛擔任保全人員，惟未依法將魏金盛之名冊送請被告機關審查，經被告機關所屬警察局派員於96年6 月14日實施96年上半年保全檢查時查證屬實，被告機關認原告僱用未先送經審查合格之保全人員執行保全業務，已違反保全業法第10條規定，乃依同法第16條第1項第3款規定，裁處原告15萬元罰鍰各情，有檢查紀錄表、訪談筆錄、原告公司保全員工名冊及服務社區現場人員值班排班表、桃園縣政府警察局96年6 月22日桃警刑字第09600139 75 號函、被告機關96年9 月20日府警刑字第09600124 79 號裁處書等附原處分卷內可稽，自堪信實。

四、原告雖起訴主張人富公寓大廈管理維護股份有限公司於96年4 月1 日僱用魏金盛乙員，該員於同年5 月24日離職，本件係離職人員回公司洽詢薪資及個人福利事宜，竟被誤認為原告違反保全業法，處以罰鍰；

原告公司成立8 年，受檢慣例是警察局會一個月前先行文告知並於檢查當日通知確切檢查時間，此次承辦人員之檢查方式相當異常；

保全業法與公寓大廈管理條例，係分別獨立的法律，所規範範圍不同，保全業法第4條所稱業務範圍與公寓大廈管理條例所適用的人根本不一樣，到底哪條法令規定保全人員是屬保全業法規範，為何說公寓大廈是屬保全業法規範；

又內政部營建署承辦人員亦表示公寓大廈就屬於公寓大廈管理公司業務範圍，由公寓大廈管理條例所規範，要檢查也是屬公寓大廈業務，係由營建署檢查之範圍，本件保全業務承辦人無法令依據越權檢查，爰請求判決如聲明云云。

惟查：

（一）保全業務與公寓大廈一般事務管理服務事項之區別，參照內政部89年6 月15日台八九內營字第8983690 號函釋：「門禁管制、車輛管制與訪客接待得以執行事實加以區別，門禁管制及車輛管制係屬保全業務，訪客接待係屬公寓大廈管理服務人管理辦法第13條第1項第1款所稱公寓大廈一般事務管理服務事項……」。

內政部營建署為有效規範公寓大廈管理服務行業之專業能力、業務範圍及其經營運作方式，促使其在一定規範下合理提供服務，進而提升其專業服務水準，爰依據公寓大廈管理條例訂定公寓大廈管理服務人管理辦法，其中明定「管理服務人」係指領有相關認可證之人員及公寓大廈技術人員種類、其資格要件、參加講習義務等，並無所謂管理員或守衛員之名稱；

又該署95年5 月所編印公寓大廈管理服務人員培訓講習教材（共同科目）第2- 7頁：有關保全業與公寓大廈管理維護公司業務劃分原則應以有關公寓大廈管理維護公司營業項目，應僅限於公寓大廈管理條例第36條之相關行政事務，及對建築物基地、構造、設備本體之整修、維護、檢查、災害防護等而言；

至於建築物「人、車」出入管制、登記查訪、秩序管理、防災管制等有關安全防護工作，則應屬保全業務範圍。

再者，有關保全業法第4條第1款之「防盜、防火、防災之安全防護」，係指對可能發生之天然災難與人為事故所為之事前預防。

因此，判斷一個行為是否屬於保全行為，其判斷重點在於「該等作為之目的是否取向於災難及事故之預防」，如為肯定，該等作為自然會被評價為保全行為。

此與內政部以門禁管制及車輛管制屬保全業務; 單純訪客接待屬公寓大廈管理服務事項並無衝突（最高行政法院93年度裁字第522 號裁定意旨參照）；

又公寓大廈管理服務人管理辦法規定：「公寓大廈管理維護公司從事下列建築物管理維護業務：1 、公寓大廈一般事物管理服務事項。

2 、建築物附屬設施設備之檢查及修護事項。

3 、建築物及基地之維護及修繕事項。

4 、公寓大廈之清潔及環境衛生之維持事項。

5 、公寓大廈及其周圍環境安全防災管理維護事項。

前項管理維護業務，涉及其他行業專業法規規定時，應經公寓大廈管理組織及公寓大廈管理維護公司以契約約定，委託經領有各該目的事業法規許可之業者辦理。」

而保全業法第4條則規定：「保全業得經營左列業務：1 、關於辦公處所、營業處所、廠場、倉庫、演藝場所、競賽場所、住居處所、展示及閱覽場所、停車場等防盜、防火、防災之安全防護。

……3 、關於人身安全之維護。

……。」

二者雖均有「安全」、「防災」、「防護」或「管理維護」之規定。

惟上開辦法所稱「安全防災管理維護」，依其規定應僅及於「建築物附屬設施設備、建築物及基地之修護修繕」及「公寓大廈及其周邊環境安全防災管理維護」之範圍，未若上開保全業法之規定尚及於「人身之安全維護」（最高行政法院93年度判字第2 號判決要旨參照）。

（二）又保全業務性質攸關社會治安與民眾生命、財產權益至鉅，且保全人員工作性質特殊，保全業之業務特性及工作性質與「重大公益」有密切相關，為兼顧民眾生命、財產權益及公共利益之保護，故立法之初即將保全業列為特許營業( 採許可制) ，其營業具備高度「信賴性」與「安全性」，且保全人員均須依保全業法第10條規定：「保全業應置保全人員，執行保全業務，並於僱用前檢附名冊，送請當地主管機關審查合格後僱用之。

必要時，得先行僱用之; 但應立即報請當地主管機關查核」送審合格。

若未依規定辦理，則依同法第16條規定予以處罰。

（三）末查保全業法第13條規定「主管機關得隨時派員攜帶證明文件，檢查保全業業務情形，並得要求其提供相關資料。

保全業之董事、監察人、經理人或從業人員，對前項之檢查及要求，不得拒絕。」

；

被告於96年6 月14日依該規定派員前往原告處實施96年上半年保全檢查，並製作檢查紀錄表，發現原告於96年4 至5 月間僱用保全人員魏金盛未依保全業法送被告審查，經訪談訴外人魏金盛表示其服務於原告之日期為96年4 月2 日至96年5 月底，其工作性質為派駐於社區做登記人員進出、管制車輛進出、巡邏等工作，工作時亦著繡有人富保全公司字樣之制服，且曾與保全員孔令榮一同在原告之駐點案場大境人文行館社區（桃園市○○路○ 段165 號）擔任保全員工作，工作性質均相同各情，有魏金盛應徵履歷表、96年6 月14日檢查紀錄表、96年7 月4 日魏金盛訪談筆錄、96年7 月3 日孔令榮訪談筆錄、社區會客（公設維護）人員進出登記表、執勤照片等附原處分卷可佐。

又本案裁處前，被告曾於96年8 月14 日 以府警刑字第096001 23 26號通知書通知原告陳述意見，原告於96年8 月18日回覆在案，函文中亦坦稱：「魏員應徵時本公司即確認無前科，又該員有談及在公司任職應不會太久，因此本公司為節省資源延後辦理，該員於本公司任職約兩個月，且該員早已離職於貴單位來審查前，助理許培紋因此願負全責。」

等情，亦有被告96年8 月14日府警刑字第0960012326號通知書、原告96年8 月18日（96 ） 娟字第00608018號函附原處分卷第28、29頁可參。

是本件原告僱用未先送經審查合格之保全人員執行保全業務之事實，彰彰明甚。

被告核認原告已違反上揭保全業法第10條 規定，乃依同法第16條第1項第3款規定，以96年9 月20日府警刑字第0960012479號裁處書處原告15萬元罰鍰，揆諸首揭法條規定，並無不合。

五、綜上所述，原告起訴論旨，並非可採。被告機關以原告僱用未先送經審查合格之保全人員執行保全業務，處原告15萬元罰鍰，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合；

原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。

又本件係適用簡易訴訟程序，爰不經言詞辯論逕為判決。

六、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第233條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 97 年 7 月 30 日
台北高等行政法院第六庭
法 官 許瑞助
上為正本係照原本作成。
本件以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，始得於本判決送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如已於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補具上訴理由（均按他造人數附繕本），且經最高行政法院許可後方得上訴。
中 華 民 國 97 年 7 月 30 日
書記官 吳芳靜