臺北高等行政法院行政-TPBA,97,簡,537,20081202,1

臺北高等行政法院判決
97年度簡字第537號
原 告 財政部國有財產局
代 表 人 張佩智（代理局長）
訴訟代理人 甲○○
被 告 臺北市政府環境保護局
代 表 人 倪世標（局長）
上列當事人間因廢棄物清理法事件，原告不服臺北市政府中華民國97年6 月26日府訴字第09770047000 號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：

主 文

原告之訴駁回。

訴訟費用由原告負擔。

事實及理由

一、事實概要：被告接獲檢舉，臺北市中正區○○○路29號及32號周圍2 處空地（臺北市○○區○○段1 小段120-3 及同段3 小段11地號）環境髒亂，被告所屬中正區清潔隊乃派員於民國（下同）96年10月7 日10時5 分，至系爭2 處地點查察，發現確有垃圾髒亂及雜草叢生之情事，影響環境衛生，乃當場拍照採證。

嗣經被告查得系爭2 處土地為國有土地，土地管理人為原告，並認原告未善盡清除責任，乃開立96年10月8 日編號第AB712247號及第AB712248號環境清潔維護改善通知單，限原告所屬臺灣北區辦事處（下稱北區處）於接獲通知單後10日內完成改善。

嗣被告所屬中正區清潔隊於96年11月29日11時30分及50分再次派員至現場查察，發現系爭2 處空地仍有垃圾髒亂及雜草叢生之情事，違反廢棄物清理法第11條第1款規定，乃由被告開立96年11月29日北市環中正罰字第X0000000號及第X0000000號等2 件違反廢棄物清理法案件舉發通知書告發原告，嗣依同法第50條第1款規定，以96年12月21日廢字第J00000000 號及廢字第J00000000 號等2 件執行違反廢棄物清理法案件裁處書（下稱原處分），各處原告新臺幣（下同）1,200 元（2 件合計處2,400 元）罰鍰。

前開2件裁處書於97年1 月2 日送達，原告所屬北區處不服，分別以97年1 月22日台財產北改字第09700001751 號書函及97年1 月29日台財產北改字第0975000266號函向被告陳情，經被告以97年2 月5 日北市環稽字第09730143800 號函復原告所屬北區處在案。

原告不服，提起訴願，經臺北市政府97年6月26日府訴字第09770047000 號訴願決定駁回，原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。

二、兩造聲明：㈠原告聲明：訴願決定及原處分均撤銷。

㈡被告聲明：駁回原告之訴。

三、兩造之爭點：被告以原告違反廢棄物清理法第11條第1款規定，處原告共計2,400 元罰鍰，是否適法？㈠原告主張之理由：⒈原告所屬北區處於96年11月29日接獲被告傳真舉發通知書，為原告經管之臺北市中正區○○○路29號及32號周圍2處空地（同區○○段○ ○段120-3 及同段3 小段11地號）環境髒亂，原告所屬北區處旋於96年12月5 日會同被告所屬中正區清潔隊巡查員、中正區梅花里里長辦理現場勘查，經獲與會人員同意原告所屬北區處得僅就人行道視線範圍內辦理雜草清除、雜物堆置整齊，並同意將清理期限展延至96年12月14日。

原告所屬北區處嗣以96年12月10日台財產北改字第09600411900 號函知被告，將於近期僱工清理事宜，請延展限期，暫緩裁罰。

⒉惟因原告所屬北區處考量倘僅清除部分範圍，後續仍有清理之需要，且為避免遭質疑有分批採購之虞，及周延本環境髒亂案件之處理，爰再於97年12月17日會同被告所屬中正區清潔隊巡查員、中正區梅花里里長辦理現場確認清理範圍，經里長表示，為維護當地環境，及避免該地淪為犯罪之場所，爰請原告所屬北區處於97年2 月5 日前僱工全面清除雜草、垃圾及修復鐵皮圍籬完竣。

上述會勘紀錄，原告所屬北區處業以96年12月31日台財產北改字第09650034321 號函（見本院卷第18頁）送與會單位在案。

詎被告仍於96年12月21日依土地地號分別開立執行違反廢棄物清理法案件裁處書2 張，分別裁處1,200 元，是項裁處非有助於目的之達成，且咸認有違行政程序法第8條「行政行為，應以誠實信用之方法為之…」之規定。

⒊查是類違法裁處之案件，原告前曾與被告進行行政訴訟，有臺北高等行政法院94年度簡字第804 號判決（見本院卷第22至24頁）撤銷訴願決定及原處分，及最高行政法院96年度裁字第1108號裁定（見本院卷第25至29頁）可稽，於此謹摘其要：參諸行政程序法第1條揭示之立法精神為：「為使行政行為遵循公正、公開與民主之程序，確保依法行政之原則，以保障人民權益，提高行政效能，增進人民對行政之信賴，特制訂本法」，可知法治國家「依法行政」之目的在保障人民權益，提高行政效能，行政機關應盡溝通協調之能事，於相當方法均無法達成行政目的時，才不得不以行政罰為手段，行政罰係行政法國家居於補充地位之行政手段。

如倒果為因，一切僅以行政罰為目的，背棄行政機關行使裁量決定之權，無異使行政法國家成為「行政罰」國家，而與行政程序法立法之目的相違。

原告係政府機關，就本於職責所掌管土地上之廢棄物，可預見其有極高可能性完成清除。

原告既已發函要求履勘，被告自應給予原告改善之機會，用以達成「清理廢棄物」之行政目的，而非捨棄「可清除廢棄物」之極高可能，逕行裁罰，以行政罰作為完成行政目的之主要手段。

⒋本件2 筆國有土地面積廣大（分別為21,024及4,307 平方公尺），經估計清理費用逾55萬元，依政府採購法規定上網公告招標需時，原告所屬北區處爰再以97年1 月29日台財產北改字第0975000266號函（見本院卷第30頁）知被告，再延展清理期限至97年3 月10日，俟獲決標結果確定即辦理相關清理事宜暨施設鐵皮圍籬。

原告所屬北區處97年2 月14日辦理公開招標，惟無廠商投標，旋又積極再訂期公告招標，終於97年4 月3 日決標，並於97年4 月29日前清理並圍籬完竣。

是以原告所屬北區處於接獲舉發通知書後，旋與被告聯繫且兩造一起併偕同環境清理承商前往現場會勘，試問：若原告自始無意願配合被告之行政指導，則又何需大費周章偕同承商與被告前往現場會勘？如原告無意聽從被告之規勸進行清理者，則又何需招商清理？嗣後又遭被告課以2,400 元之罰鍰？其中道理，不可言喻，然原告係一職司國有財產私權管理事項之公務機關，於執行法定職務時均應依法定程序為之，原告會勘時與被告已達成延長處理期限之共識，並作成會勘紀錄及函送被告。

準此，在兩造間就本案之處理方法儼然已形成行政上之共識，被告並已為行政行為之一定事實表現，而原告依此事實產生信賴基礎，進而為招商清理規劃之行為，被告自不得恣意推翻前所為之行為，否則顯與行政程序法第8條規定揭櫫之誠信原則有所抵觸。

倘被告主張同意係就「按日連續處罰」部分，不再繼續執行告發處分，應以明示或可得而知方式表達，而非以自我意思即逕予開單裁罰無法單獨為有效清除之原告。

此未依義務以審酌上情完成裁量，其所為處分顯不必要，亦有權力濫用之違法。

⒌復查原告為周延是類環境髒亂案件之處理，前於95年8 月23日邀集被告等相關單位，召開「研討臺北市轄內國有非公用不動產已開闢為公共設施使用者，於依法撥用前之環境清理與權責疑義，暨需辦理環境清潔案件如何加強機關間之聯繫處理」會議，會中就環境清理案件之處理原則及機關間之溝通協調機制達成多項共識及協議，並作成會議紀錄（見本院卷第31至34頁）送請各機關查照辦理，迄今尚稱運作無礙。

依該會議紀錄討論事項：案由三：決議略以，有關廢棄物清理案件，原告當積極配合，請被告依行政罰法第7條、第19條、第42條規定之原則妥處，尚無須動輒以行政裁罰對待，以符行政法之原則與目的，另基於原告處理有行政作業時程之需，且機關為夥伴關係，請被告對於環境清理案件酌予延長合理處理時限，以協調溝通代替裁罰；

請被告於處理環境清理案件時，依臺北高等行政法院94年度簡字第804 號判決理由之實體方面略載以：「…理應善盡人為之努力，達成清理廢棄物之目的，或透過行政協調，或再度會同履勘現場，於相當方法均無法達成行政目的時，才不得不以行政罰為手段，…」，由此判決觀之，被告不無權利濫用之違失。

⒍本案被告未尊重前述會商決議，即依廢棄物清理法第11條第1款規定裁處原告罰鍰2,400 元，此為摒棄行政機關應相互溝通協調為行政協助之途徑，使政府橫向協調聯繫功能停擺，不無濫用裁罰權之情事，且違反上述會議結論決議事項。

原告對廢棄物問題處理設法建立處理機制之誠意與用心，於接獲被告舉發通知書後，即訂期會勘要求延長處理期限，並積極辦理招商可見一斑。

㈡被告主張之理由：⑴查本案係臺北市中正區梅花里里長及里幹事反應臺北市○○區○○段1 小段120-3 地號及成功段3 小段11地號旁2 空地有產生環境髒亂之情事，被告所屬中正區清潔隊人員於96年10月7 日10時5 分至上址查察發現確有圍籬倒塌、產生垃圾髒亂、雜草叢生之實，爰開立清潔維護改善通知單，請原告於接獲通知單後，應10日內完成改善；

復由立法委員林郁方國會辦公室於96年10月29日辦理現場會勘，經原告承諾於1 週內完成改善，惟96年11月29日再次派員前往查察發現系爭2 空地仍未完成改善，被告依法掣單告發，尚無違誤。

⑵本案被告前於96年10月7 日開立清潔維護改善通知單，請原告於10日內完成改善，96年10月7日 起至10月29日期間，被告所屬中正區隊巡查人員亦多次主動電話通知應完成改善，次由立法委員林郁方國會辦公室於96年10月29日辦理現場會勘時，原告承諾於1週 內完成改善，會議結論中亦載明未完成改善將由被告依法告發，惟96年11月29日派員前往查察發現系爭2 空地仍未完成改善，被告依法告發原告，限於96年12月8日 前完成改善，另告知逾期將依法按日連續處罰，於法尚無不合，另查原告以96年12月10日台財產北改字第09 600411900號函及97年1 月29日台財產北改字第097500 0266 號函申請展延改善期限一節，被告已就「按日連續處罰」部份暫緩執行，原告尚難以前揭事由，免除逾期未完成改善之責任。

⑶末查被告已多次函覆（96年6 月25日北市環三字第09633280200 號、96年7 月10日北市環三字第09633706200號、96年8 月15日北市環三字第09634558300 號、96年9 月4 日北市環三字第09634867200 號函）原告，被告係依廢棄物清理法規定，本於權責通知及要求土地所有人、管理人、或使用人共同清除環境髒亂，建請原告本國有土地之管理單位積極協調改善，惟系爭2 空地經被告於96年11月29日派員複查發現仍未改善完成，顯示原告確未善盡管理之責任，是本案依法告發處分，尚無不當。

⑷被告為環境衛生之執行機關，原告為上址管理權之人，應善盡一定之維護義務，以期能達到土地永續使用之目標，被告對有管領之人先命清除清理，始符合裁量行使之正當性，原告未善盡管理之責任，實屬明確，依法告發尚無不當，從而，被告依首揭法條之規定，就系爭2空地各處原告1,200 元罰鍰，2 件合計共2,400 元罰鍰，尚無不合。

四、本院之判斷：㈠本件起訴時原告之代表人原為郭武博，嗣變更為張佩智，經其聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。

㈡按廢棄物清理法第4條規定：「本法所稱主管機關：在中央為行政院環境保護署；

在直轄市為直轄市政府；

在縣（市）為縣（市）政府。」

第5條第1項規定：「本法所稱執行機關，為直轄市政府環境保護局、縣（市）環境保護局及鄉（鎮、市）公所。」

第11條第1款規定：「一般廢棄物，除應依下列規定清除外，其餘在指定清除地區以內者，由執行機關清除之：一、土地或建築物與公共衛生有關者，由所有人、管理人或使用人清除。」

第50條第1款規定：「有下列情形之一者，處新臺幣1,200 元以上6,000 元以下罰鍰。

經限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰：一、不依第11條第1款至第7款規定清除一般廢棄物。」

第63條規定：「本法所定行政罰，由執行機關處罰之；

…」行政院環境保護署91年8 月7 日環署廢字第0910051224號函釋：「說明…廢棄物清理法第11條第1款規定：『土地或建築物與公共衛生有關者，由所有人、管理人或使用人清除。』

故可由土地或建築物之所有人、管理人或使用人清除。

…」被告91年3月7 日北市環三字第09130580801 號公告：「主旨：公告本市指定清除地區為本市所轄之行政區域。

依據：廢棄物清理法第3條。」

㈢查被告所屬中正區清潔隊執勤人員於96年11月29日11時30分及50分至臺北市中正區○○○路29號及32號周圍空地（臺北中正區○○段○ ○段120-3 及同段3 小段11地號）查察，發現原告所管理之系爭2 處空地有雜草叢生及堆置廢棄物等情形，污染環境衛生，此有被告衛生稽查大隊收文號第001438號及97年3 月6 日環稽收字第09730387200 號陳情訴願案件簽辦單、臺北市土地登記第2 類謄本、現場採證照片30幀等影本附卷可稽。

是原告違章事實堪予認定。

㈣原告雖稱：96年11月29日接獲被告傳真舉發通知書後，96年12月5 日會同現場勘查，經與會人員同意展延清理期限至96年12月14日，96年12月10日台財產北改字第09600411900 號函請延展限期，暫緩裁罰。

被告仍於96年12月21日開立裁處書，有違行政程序法第8條信賴、保護原則；

次援引臺北高等行政法院94年度簡字第80 4號判決及最高行政法院96年度裁字第1108號裁定，主張行政機關應善進溝通協調之能事，另表示既已發函要求履勘，被告自應給予原告清除之機會，97年1 月29日台財產北改字第0975000266號函知被告再延展清理期限至97年3 月10日，已明確敘明請被告延長處理期限，嗣後被告並未表示反對或其他不同之意見，兩造間已形成一定之共識；

再者，被告未尊重95年8 月23日會商決議，依法裁處，摒棄行政機關應相互溝通協調，不無濫用裁罰權云云。

惟查：⒈本案被告前於96年10月7 日開立清潔維護改善通知單，請原告於10日內完成改善，96年10月7 日起至10月29日期間，二造為改善事宜曾有聯繫，因無具體結果，立法委員林郁方國會辦公室乃於96年10月29日辦理現場會勘，會勘時，原告承諾於1 週內完成改善，會議結論中亦載明如未完成改善將由被告依法開單告發，此有立法委員林郁方國會辦公室96年10月29日函可稽（參原處分卷第21頁）。

⒉惟96年11月29日被告派員前往查察，發現系爭2 空地仍未完成改善，此為原告所不爭執（按原告起訴狀稱係於97年4 月3 日決標，並於97年4 月29日始清理並圍籬完竣），則被告於96年11月29日開立舉發通知書告發原告，並於96年12月21日裁處原告2,400元罰鍰，於法自無不合。

⒊復按廢棄物清理法第11條第1款規定，土地或建築物與公共衛生有關者，一般廢棄物應由所有人、管理人或使用人清除，是土地所有權人及管理人，對於其所有及所管理土地內之環境維護，均應盡其管理、清除之義務，以維護環境衛生及國民健康。

經查原告既為系爭2處 土地之管理人，即應盡系爭土地環境衛生之維護管理及清除一般廢棄物之義務，原告應作為而不作為，已違反上開規定而構成污染環境之違規行為，依前揭廢棄物清理法第50條第1款規定，被告自應予以處罰，原告尚難以被告未盡事前溝通協調之能事，冀邀免責。

⒋複查被告96年11月29日北市環中正罰字第X0000000號、第X0000000號違反廢棄物清理法案件舉發通知書違反事實說明欄及97年3 月24日北市環稽字第09730387200 號函所檢附答辯書理由三分別載以：「一、於上述地點（成功段1 小段120-3 地號），空地髒亂、雜草叢生、垃圾髒亂，未能即時清除完畢…二、限96年12月8日 前改善完畢，若未改善（，）按日連續處罰。」

「一、於上述地點（成功段3 小段11地號），空地垃圾髒亂、雜草叢生，未能即時清除完畢…二、限96年12月8 日前改善完畢，若未改善（，）按日連續處罰。」

「…查原告以96年12月10日台財產北改字第09600411900 號函及97年1 月29日台財產北改字第0975000266號函申請展延改善期限一節，本局已就『按日連續處罰』部份（分），暫緩執行，…」是本件被告係於96年11月29日發現原告對於所管理系爭2 處土地內之環境維護仍未盡其管理、清除責任，乃依前揭廢棄物清理法第50條第1款規定，告發處分原告，並限原告於96年12月8 日前改善完畢，若未改善，將按日連續處罰。

準此，被告同意原告展延其清理期限，係就「按日連續處罰」部分，不再繼續執行告發處分，惟此尚不影響本件原告96年11月29日違規行為之成立。

原告主張，顯有誤解。

⒌又本件情節與本院94年度簡字第804 號判決（見本院卷第22至24頁）及最高行政法院96年度裁字第1108號裁定（見本院卷第25至29頁）之情節不同，是原告憑以資為有利之主張，亦不足採。

㈤從而，被告依前揭規定，以96年12月21日廢字第J00000000號及第J000 00000號等2 件執行違反廢棄物清理法案件裁處書各原告法定最低額1,200 元罰鍰，並無不法，訴願決定予以維持，亦無不合。

原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。

五、本件適用簡易訴訟程序，爰不經言詞辯論逕為判決，併予敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段、第233條第1項、第236條，判決如主文。

中 華 民 國 97 年 12 月 2 日
臺北高等行政法院第二庭
法 官 陳 金 圍
上為正本係照原本作成。
本件以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，始得於本判決送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如已於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補具上訴理由（均按他造人數附繕本），且經最高行政法院許可後方得上訴。
中 華 民 國 97 年 12 月 2 日
書記官 陳 可 欣