臺北高等行政法院行政-TPBA,97,簡,58,20080530,1

臺北高等行政法院判決
97年度簡字第00058號
原 告 甲○○○○○○○○
被 告 臺北縣政府環境保護局
代 表 人 鄧家基（局長）住同上
上列當事人間因廢棄物清理法事件，原告不服臺北縣政府中華民國96年12月3日北府訴決字第0960480870號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：

主 文

原告之訴駁回。

訴訟費用由原告負擔。

事 實

一、事實概要：緣原告係從事具有全自動沖洗設備之相片沖洗業，屬行政院環境保護署（下稱行政院環保署）公告應以網路傳輸方式申報廢棄物產出、貯存、清除、處理、再利用、輸出及輸入情形之事業之一。

原告產出之廢顯影液及廢定影液（C-0107、C-0108，有害事業廢棄物）等事業廢棄物，於民國（下同）95年6月至96年2月間未依規定上網申報廢棄物產出情形，經行政院環保署以96年3 月22日環署廢字第0960021736號函請被告機關稽查，嗣經被告機關查獲違規情形屬實，認原告之行為業已違反廢棄物清理法第31條第1項第2款規定，爰依同法第53條之規定，以96年5月4日北環六字第40-096-050005號裁處書（下稱系爭處分）裁處原告新臺幣（下同）6萬元罰鍰。

原告不服，提起訴願亦遭決定駁回，遂向本院提起本件行政訴訟。

二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：⒈訴願決定及原處分均撤銷。

⒉訴訟費用由被告負擔。

㈡被告聲明求為判決：⒈請求判令原告之訴駁回。

⒉訴訟費用由原告負擔。

三、兩造之爭點：被告依廢棄物清理法第31條第1項第2款及第53條第1款規定裁處原告6萬元罰鍰，是否適法？㈠原告主張之理由：⒈原處分於法無據，應予撤銷：有害事業廢棄物之產出，未依規定以網路申報者，不適用廢棄物清理法第53條規定處罰。

查第53條第1款規定應處罰鍰之情形為「貯存、清除、處理或再利用有害事業廢棄物違反.…第31條第1項‥」規定者，該法條採列舉式規定，僅針對「貯存」、「清除」、「處理」或「再利用」4種情形未申報者施以處罰，不含「產出」在內，本於「明示其一，排除其他」之原則，第31條規定應以網路申報之「產出」、「貯存」、「清除」、「處理」、「再利用」、「輸出」、「輸入」、「過境」或「轉口」等9種情形，除「貯存」、「清除」、「處理」、「再利用」4種情形未申報者，於第53條第1款有處罰之規定外，其餘5種(含產出)第53條內並無處罰規定，依中央法規標準法第5條規定，關於人民之權利、義務者，應以法律定之。

廢棄物產出業者未依第31條規定以網路申報「產出」情形者，第53條既無處罰之規定，被告援引第53條規定以原告廢棄物「產出」情形未依規定申報而處6 萬元罰鍰，於法即屬無據，應予撤銷。

⒉原告為篤實之相館經營者，學歷僅為國小畢業，今年已54歲，求學時從未學過電腦，就業後亦未受過電腦訓練，不知如何上網，更遑論上網申報，欲要求其上網申報，絕非短期內可以達成。

政府推動各項業務，欲課以人民義務，應考量人民之配合能力，網路之應用固然日漸普及，但對年紀50歲以上僅小學畢業學歷的原告而言，確屬困難，欲課以網路申報義務，應教導其如何上網，如何申報，並給予適當之輔導期或緩衝期，期間內仍未獲其申報者，派員了解原因，並協助解決申報上之困難，逾輔導期後，如其明知而不從，能為而不為，則予處分，當為人民所甘服。

與此情形相似者，如騎機車戴安全帽之規定，政府除強力宣導外，另給緩衝輔導期間，於此期間未戴安全帽者，予以勸導，而不予處分，逾期如有違規受罰，民眾心悅誠服。

反觀本案，上網申報須電腦知能，較戴安全帽之易如反掌，二者難易程度天壤之別。

難者，未善盡宣導，亦不給緩衝期，相較之下，本案中央主管機關及被告之輔導措施確屬不足，原告曾多次電詢被告有關網路申報內容，均不得其解，無法獲得有效之指導，行政院環境保護署及被告均未善盡輔導之責，且未經勸導，不了解人民未申報之原因，即予6萬元之重罰，對欠缺電腦知能之人民，苛政猛於虎，莫此為甚。

⒊政府對民眾課以行政罰，其主要目的在督促民眾踐行其義務，本案被告係以原告未以網路傳輸方式申報95年6月至96年2月廢棄物產出情形而課以重罰，惟查上開期間之產出資料，原告已於96年4月9日申報完畢(如證物一違反事實欄載)。

且在原告申報之前，受原告委託處理廢棄物之經準企業有限公司均已將原告產出之廢棄物按時以網路申報完成(如證物三)，主管機關已可掌握完整資訊，不因原告之延緩申報而造成任何不良後果。

於此(一)原告因不知與不能而延緩申報，(二)受委託處理之公司已將原告資料按時申報，(三)既已補行申報，原告應盡之義務已補辦完畢等情形下，受處分之原因已不存在，被告竟於事後即96年5月4日仍對原告課予重罰，其處分顯欠妥當。

⒋廢棄物清理法第31條規定，經中央主管機關指定公告「一定規模」之事業應以網路申報其廢棄物產出情形。

準此，負有申報義務之事業，應在一定規模以上，或其產出廢棄物在一定數量以上，始有申報之義務，惟查中央主管機關行政院環境保護署96年2月27日環署廢字第0960014347E號公告(如證物四)，其公告事項一之(二十一)「具有全自動沖洗設備之沖洗業」，應以網路申報期廢棄物產出情形，不問其規模大小，一律申報，與法律規定一定規模之精神即有不符。

另觀之同公告公告事項一之(二十九)「其他事業:…或有害事業廢棄物實際或設計最大月產量平均每日4公斤以上，或有害事業廢棄物實際或設計產量每年一公噸以上之事業」亦須申報。

亦即產出量每日4公斤或每年1公噸以上，始須申報。

照相業者規模大小差距甚大，依上開法條意旨，應視其規模大小而決定其有無申報義務，以原告之照相館而言，每月產出之數量在23公斤到69公斤之間，平均每日僅為0.8公斤至2.3公斤之間(如證物三)，還低於上開公告之4公斤標準，顯見該公告事項一之(二十一)不問相片沖洗業者之規模大小，一律強制網路申報，非但與法條規定意旨不符，與同公告事項一之(二十九)相較，亦有前後標準明顯不一致之不合理情形，其公告既不合法，公告內容前後又不一致，其據以處罰人民，即有不當。

⒌訴願決定除未就前開4項理由詳予審酌外，其決定理由一內援引行政院環境保護署96年2月27日環署廢字第0960014347E號公告(如證物四)，亦屬錯誤，查公告第6項已指明「本公告自中華民國96年5 月1日開始實施.‥」，原告延緩申報之月份為95年6月至96年2月當時該公告事項尚未開始實施，其援引該公告內容駁回訴願，其決定即屬錯誤。

⒍行政罰法第7條規定「違反行政法上義務之行為，非出於故意或過失者，不予處罰。」

同法第18條規定「裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上之義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力...，依本法減輕處罰者，不得低於法定罰鍰最低額之二分之一...，同時有免除處罰之規定者...，不得低於法定罰鍰最低額之三分之一．‥」，準此，處罰應以義務人出於故意或過失為限，義務人縱有故意或過失，處罰亦應審酌(一)義務人應受責難程度，(二)所生影響，(三)義務人所得利益，(四)受處罰者之資力等4項因素決定罰鍰額度，且額度不以法定罰鍰之最低額為限。

本案原告延緩廢棄物產出之網路申報，係電腦知能不足所致，非不為也，係不能也，原告並無故意或過失，依上開法條規定應不予處罰。

縱令處罰，原告未即時申報係因電腦知能所限，情有可原，應無可責難，此其一，又原告雖未即時申報，但原告委託之處理廠商已將原告每月之產出情形按時申報，主管機關已可掌握完整資訊，亦未因此而肇致環境汙染，故並無任何不良影響可言，此其二，原告未及時申報，並未因此而得到任何利益，此其三，原告經營相館業務，因受數位化影響，沖洗生意一落千丈，尚需支付昂貴之店面租金，所剩僅足糊口，資方確屬困窘，此其四，被告及訴願決定機關均未依上開法條規定就上列4項因素逐項審酌，其處分及訴願決定均屬欠當。

綜上論結，廢棄物清理法第53條第1款並無就「產出」情形未申報者課予處罰之規定，原處分即屬於法無據。

退一萬步言，縱使援引該法條處罰，原處分及原決定，亦有諸多不適法不得當之處，已如前述，原告聲明求為撤銷訴願決定及原處分，即為有理由，請求判決如聲明所示。

㈡被告主張之理由：⒈「經中央主管機關指定公告一定規模之事業，應於公告之一定期限辦理下列事項：二、依中央主管機關規定之格式、項目、內容、頻率，以網路傳輸方式，向直轄市、縣(市)主管機關申報其廢棄物之產出、貯存、清除、處理、再利用、輸出、輸入、過境或轉口情形。

但中央主管機關另有規定以書面申報者，不在此限。」

「有下列情形之一者，處新台幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰。

經限期改善，屆期仍未改善者，按日連續處罰。

情節重大者，並得命其停工或停業：一、貯存、清除、處理或再利用有害事業廢棄物違反第28條第1項、第7項、第31條第1項、第4項、第34條、第39條第1項或依第29條第2項所訂管理辦法」為廢棄物清理法第31條第1項第2款、第53條第1款所明定；

及依行政院環境保護署96年02月27日環署廢字第0960014347E號公告「應以網路傳輸方式申報廢棄物之產出、貯存、清除、處理、再利用、輸出及輸入情形之事業」公告事項「一、(二十一)明列具有全自動沖洗設備之相片沖洗業係應以網路傳輸方式申報廢棄物之產出、貯存、清除、處理、再利用、輸出及輸入情形之事業。」

；

另依行政院環境保護署96年02月27日環署廢字第0960014347F號公告「以網路傳輸方式申報廢棄物之產出、貯存、清除、處理、再利用、輸出及輸入情形之申報格式、項目、內容及頻率」，於公告事項「二、(二)、廢棄物產出情形申報：應於每月月底前，連線申報前月影響廢棄物產出之主要原物料使用量及主要產品產量或營運狀況資料、事業廢棄物產出之種類及描述、數量、再生資源項目、數量等資料。

如無產出廢棄物時，亦應連線申報無產出廢棄物狀況。

如係新設事業尚未營運無產出廢棄物亦應連線申報無產出廢棄物狀況。」

諸此，相關法令俱已明定，本件裁處於法有據，殆無疑問。

⒉原告雖稱：「…查第53條第1款規定應處罰鍰情形為貯存、清除、處理、或再利用4種情形未申報者施以處罰…，廢棄物產出業者未依第31條規定以網路申報產出情形者，第53條既無處罰之規定，被告援引第53條規定以原告廢棄物產出情形未依規定申報而處6萬元罰鍰，於法即屬無據，應予撤銷。」

「訴願決定除未就前開四項理由詳予審酌外，其決定理由一內援引行政院環境保護署96年2月27 日環署廢字第0960014347E公告，亦屬錯誤，查公告第六項以指明本公告字中華民國96年5月1日開始實施，原告延緩申報之月份為95年6月至96年2月，當時該公告事項尚未開始實施，原告延緩申報之月份為95年6月至96年2月，當時該公告事項尚未開始實施…。」

云云，按廢棄物清理法第31條第1項第2款及96年2月27日環署廢字第0960014347F號公告事項均規範業者應以網路申報廢棄物之產出、貯存、清除、處理、再利用、輸出及輸入情形各種申報格式、項目、內容及頻率等行政法上義務之行為，此等分項申報目的係為有效掌握事業廢棄物產出種類、數量及其衍生之貯存、清除、處理、再利用、輸出及輸入流向，提升事業廢棄物管制成效。

本案原告屬列管之事業，原告除產出未依規定申報外其貯存申報情形亦同，原告起訴略謂「…廢棄物產出業者未依第31條規定以網路申報產出情形者，第53條既無處罰之規定，被告援引第53條規定以原告廢棄物產出情形未依規定申報而處6萬元罰鍰，於法即屬無據，應予撤銷」云云等語，惟按本法第53條第1款規定之「貯存、清除、處理…」等分項乃指事業產出事業廢棄物後衍生之管制流向，各分項均已含括「產出」之作為義務要無疑義。

綜觀該條意旨立法目的豈有獨漏「產出」之源頭管制，而取其支流末節，是上開原告所述諸多臆測，斷難採憑，況本案原告產出之事業廢棄物亦未依規定申報「貯存」，此有附卷可稽，被告機關不再另為裁處，乃為維護原告權益所為之行政裁量，在此合先敘明。

另原告所述其違規行為乃在95年6月至96年2月，期間雖行政院環境保護署96年2月27日環署廢字第0960014347E公告係於96年5月1日起開始實施，惟依據行政罰法第5條規定，被告於96年5月4日始開立裁處書，屬適用最初裁處時之法律以為變更適用，基此原告應遵守前開公告事項即行政院環境保護署96年2月27日環署廢字第0960014347E公告按時申報廢棄物產出及貯存情形，原告未依規定申報，被告依法告發，於法並無違誤。

⒊現今電腦運用於生活業已普及化，而被告每年度均辦理有關清理計畫書填報及上網申報等說明會，於事業廢棄物管制中心連線申報系統皆有相關公告詳釋，足供事業單位用運與學習，原告片面以不懂電腦及未輔導為由，冀求免責，顯係卸責之詞，本案經查詢確認其未依規定按時申報廢棄物產出情形，乃依法告發處分並無違法或不當。

⒋揆諸上開說明，本件原告之訴，顯無理由，懇祈大院賜准判決如答辯之聲明，以維法制，實感德便。

理 由

一、按「經中央主管機關指定公告一定規模之事業，應於公告之一定期限辦理下列事項：．．．依中央主管機關規定之格式、項目、內容、頻率，以網路傳輸方式，向直轄市、縣(市) 主管機關申報其廢棄物之產出、貯存、清除、處理、再利用、輸出、輸入、過境或轉口情形。

但中央主管機關另有規定以書面申報者，不在此限。」

、「有下列情形之一者，處6 萬元以上30萬元以下罰鍰。

經限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰。

情節重大者，並得命其停工或停業：貯存、清除、處理或再利用有害事業廢棄物違反第28條第1項、第7項、第31條第1項、第4項、第34條、第39條第1項或依第29條第2項所定管理辦法。」

為廢棄物清理法第31條第1項第2款及第53條第1款所明定。

二、次按行政院環保署96年2 月27日環署廢字第0960014347E 號公告：「公告事項：應以網路傳輸方式申報廢棄物之產出、貯存、清除、處理、再利用、輸出及輸入情形之事業：具有全自動沖洗設備之相片沖洗業：凡從事底片及相片沖洗、列印、放大或其他處理之行業。」

；

又依行政院環保署96年2月27日環署廢字第0960014347F 號公告：「公告事項：．．．指定公告事業屬廢棄物產生者或再利用者應申報項目、內容、頻率及方式：．．．㈡廢棄物產出情形申報：應於每月月底前，連線申報前月影響廢棄物產出之主要原物料使用量及主要產品產量或營運狀況資料、事業廢棄物產出之種類及描述、數量、再生資源項目、數量等資料。

如無產出廢棄物時，亦應連線申報無產出廢棄物狀況。

如係新設事業尚未營運無產出廢棄物亦應連線申報無產出廢棄物狀況。」

。

三、查原告係從事具有全自動沖洗設備之相片沖洗業，屬行政院環保署公告應以網路傳輸方式申報廢棄物產出、貯存、清除、處理、再利用、輸出及輸入情形之事業之一。

原告產出之廢顯影液及廢定影液（C-0107、C-0108，有害事業廢棄物）等事業廢棄物，於95年6 月至96年2 月間未依規定上網申報廢棄物產出情形，經行政院環保署以96年3 月22日環署廢字第0960021736號函請被告機關稽查，嗣經被告機關查獲違規情形屬實，認原告之行為業已違反廢棄物清理法第31條第1項第2款規定，爰依同法第53條之規定，以系爭處分裁處原告6 萬元罰鍰。

原告不服，提起訴願亦遭決定駁回，遂向本院提起本件行政訴訟之事實，有原告意見陳述書、系爭處分、復查申請書及訴願書等，各附原處分卷足稽。

兩造主張之事實、理由及陳述，有如上述整理，雙方主要爭執在：被告依廢棄物清理法第31條第1項 第2款及第53條第1款規定裁處原告6 萬元罰鍰，是否適法？

四、經查：㈠原告起訴主張其學歷僅為國小畢業，今年已54歲，求學時從未學過電腦，就業後亦未受過電腦訓練，不知如何上網，更遑論上網申報，欲要求其上網申報，絕非短期內可以達成，而行政院環保署及被告均未善盡輔導之責，並未經勸導即予重罰；

且原告延緩廢棄物產出之網路申報，係電腦知能不足所致，非不為也，係不能也，原告並無故意或過失，依行政罰法第7條規定應不予處罰。

又雖未即時申報，但原告委託之處理廠商已將原告每月之產出情形按時申報，主管機關已可掌握完整資訊，亦未因此而肇致環境汙染，故並無任何不良影響可言；

另廢棄物清理法第53條第1款規定應處罰鍰之情形僅針對「貯存」、「清除」、「處理」或「再利用」4種情形未申報者施以處罰，不含「產出」在內，本於「明示其一，排除其他」之原則第53條既無處罰之規定，被告援引第53條規定以原告廢棄物「產出」情形未依規定申報而處6萬元罰鍰，於法即屬無據；

至訴願決定理由一內援引行政院環保署96年2月27日環署廢字第0960014347E號公告，亦屬錯誤，查公告第6項已指明「本公告自中華民國96年5月1日開始實施‥」，原告延緩申報之月份為95年6月至96年2月當時該公告事項尚未開始實施，其援引該公告內容駁回訴願，其決定即屬錯誤等語。

被告則以現今電腦運用於生活業已普及化，而被告每年度均辦理有關清理計畫書填報及上網申報等說明會，於事業廢棄物管制中心連線申報系統皆有相關公告詳釋，足供事業單位用運與學習，原告片面以不懂電腦及未輔導為由，冀求免責，顯係卸責之詞；

另廢棄物清理法第53條第1款規定之「貯存、清除、處理…」等分項乃指事業產出事業廢棄物後衍生之管制流向，各分項均已含括「產出」之作為義務要無疑義。

綜觀該條意旨立法目的豈有獨漏「產出」之源頭管制，而取其支流末節，是上開原告所述諸多臆測，斷難採憑；

至原告所述其違規行為乃在95年6月至96 年2月，期間雖行政院環保署96年2月27日環署廢字第0960014347E公告係於96年5月1日起開始實施，惟依據行政罰法第5條規定，被告於96年5月4日始開立裁處書，屬適用最初裁處時之法律以為變更適用，基此原告應遵守前開公告事項即行政院環保署96年2月27日環署廢字第0960014347E公告按時申報廢棄物產出及貯存情形，原告未依規定申報，被告依法告發，於法並無違誤等語置辯。

㈡查原告係從事具有全自動沖洗設備之相片沖洗業，為96年2月27日環署廢字第0960014347E號公告指定應以網路傳輸方式申報廢棄物產出及貯存、清除、處理情形之事業。

原告產出之廢顯影液及廢定影液（C-0107、C-0108，有害事業廢棄物）等事業廢棄物於95年6月至96年2月未依規定上網申報產出情形，經行政院環保署函請被告機關稽查，嗣經被告機關查獲等情，有行政院環保署96年3月22日環署廢字第0960021736號函、原告營利事業登記資料查詢、產出情形申報時間查詢等附訴願卷可查，並為原告所不爭執，是則原告未依規定上網登載申報其廢棄物產出情形之事實，即洵堪認定。

㈢次查原告於訴願書中自承於94年6 月即知行政院環保署開始推動照相沖洗業網路申報作業，亦知悉該署曾多次舉辦說明會及寄發相關資料，有原告訴願書附訴願卷第2 頁足可稽，亦可知原告於於94年6 月間即可利用行政院環保署所舉辦之說明會，向舉辦單位諮詢或學習如何就其廢棄物上網申報之程序，其不為此圖，因而延緩其廢棄物產出之網路申報，縱無故意，亦有應注意能注意而未注意之過失責任，而無法依行政罰法第7條之規定予以免罰。

原告上開無故意過失免罰之主張，尚難採憑。

㈣原告雖訴稱廢棄物清理法第53條第1款並未規定其事業廢棄物產出處罰，被告竟據之對之科罰，與法未合等語。

然查，條文之適用除依文義解釋之之外，尚應綜觀條文之立法意旨為之，廢棄物清理法第53條第1款所規定之「貯存、清除、處理、再利用」等分項，自條文之文義以觀，雖未定及「產出」之作為，然考該條之立法目的，係為針對事業之產出所衍生事業廢棄物之流向加以管制之立法，雖條文僅定及「貯存、清除、處理」等分項，然就事業之廢棄物流程而言，均需先有廢棄物之「產生」，始有後續之「貯存、清除、處理、再利用」等分項，亦即「事業之廢棄物」之「貯存、清除、處理、再利用」性質上均已然包括「廢棄物之產生」在內，不需有無明定，即可明白，原告主張本於「明示其一，排除其他」之原則，廢棄物清理法第53條第1款並未規定其事業廢棄物產出之處罰，因而不能科罰，容有誤解法令情形，亦屬不足採取。

㈤末查，行政院環保署96年2 月27日環署廢字第0960014347E號公告雖於第6項已指明「本公告自中華民國96年5 月1 日開始實施．．．」；

又就該署於96年5 月1 日停止適用之94年4 月1 日環署廢字第0940024891A 號公告內容可知，具有全自動沖洗設備之相片沖洗業，亦屬應以網路傳輸方式申報廢棄物之產出、貯存、清除、處理、再利用及輸出及輸入情形之事業，原告所經營之事實本屬應適用94年4 月1 日環署廢字第0940024891A 號公告之事業，核與應適用該署96年5月1 日開始實施之96年2 月27日環署廢字第0960014347E 號公告所適用之事業範圍並無不同。

是依行政罰法第5條規定，即無例外從輕原則之適用，原告延緩申報之月份雖為95年6 月至96年2 月，然被告於96年5 月4 日開立裁處書，屬適用最初裁處時之法律，於法自屬有據，附此敘明。

五、綜上，原告所訴均委無足採，被告因而以原告違反廢棄物清理法第31條第1項第2款規定，爰依同法第53條第1款之規定，以系爭處分裁處原告6 萬元罰鍰，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。

原告徒執前詞訴請撤銷，為無理由，應予駁回。

六、本件訴訟標的金額未逾20萬元，為適用簡易程序事件，本判決爰不經言詞辯論為之；

又本件待證事實已明，兩造其餘之攻擊防禦方法，無庸一一論斷，併予敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段、236條、第233條第1項，判決如主文。

中 華 民 國 97 年 5 月 30 日
臺北高等行政法院第六庭
法 官 陳鴻斌
上為正本係照原本作成。
本件以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，始得於本判決送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如已於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補具上訴理由（均按他造人數附繕本），且經最高行政法院許可後方得上訴。
中 華 民 國 97 年 6 月 2 日
書記官 陳清容