臺北高等行政法院行政-TPBA,97,簡,694,20091130,1

臺北高等行政法院判決
97年度簡字第694號
原 告 台灣自來水股份有限公司第二區管理處
代 表 人 甲○○（經理）住同
被 告 桃園縣觀音鄉公所
代 表 人 乙○○（鄉長）住同
訴訟代理人 戊○○
丙○○
上列當事人間因有關道路挖掘管理事務事件，原告不服桃園縣政府中華民國97年9 月11日府法訴字第0970198440號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：

主 文

原告之訴駁回。

訴訟費用由原告負擔。

事實及理由

一、程序事項：

（一）按「本法所稱行為人，係指實施違反行政法上義務行為之自然人、法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織。」

行政罰法第3條定有明文，是以行政罰之處罰對象，不以具備權利能力之自然人或法人為限，應由立法者根據處罰目的決定其處罰之範圍。

本件被告係依桃園縣道路挖掘自治條例第22條、第28條而為裁處，該條例規定之處罰對象，乃為道路挖掘之「申請人」，經查，原告於被告轄內之道路挖掘申請，均係由其所屬大園服務所為申請人，故被告以大園服務所為裁處對象，依前開法條，尚無不合，惟大園服務所既屬台灣自來水股份有限公司之內部單位，則相關實體法上之權利義務仍歸屬於法人公司，自不待言。

另依台灣自來水股份有限公司組織規程第6條規定，該公司為應業務需要，得設各區管理處；

再參酌該公司「各區管理處組織規程第2條」規定，各區管理處就供水區域內新擴建及改善工程規劃、設計施工相關業務事項、各項設備修復改善事項及營運業務之規畫執行，均有獨立職掌，各區管理處並置有經理一人，承總經理之命，綜理各該區管理處業務（同規程第3條），顯見台灣自來水股份有限公司分設各區管理處，並以管理處名義獨立對外為業務之執行。

本件受處罰人大園服務所為台灣自來水股份有限公司第二區管理處所轄，因服務所乃各區管理處依業務需要設置之執行單位，雖依行政罰法規定，得為受罰主體，惟尚難認其有當事人能力，原告既依前開組織規程，就其掌理範圍內業務事項有獨立處理權責，且實際上原告亦以管理處名義對外為交易行為，是本件原告所屬大園服務所因業務涉訟，應認原告有提起行政救濟之當事人能力，合先敘明。

（二）按「處分機關未告知救濟期間或告知錯誤未為更正，致相對人或利害關係人遲誤者，如自處分書送達後一年內聲明不服時，視為於法定期間內所為。」

行政程序法第98條第3項定有明文。

本件原告固不否認於民國97年3 月4 日收受被告97年3 月3 日桃觀鄉工字第0970003498號函文及所附繳款書，及於97年6 月10日始提起訴願之事實，惟主張未收受前函中之附件「裁處書」。

經查，系爭裁處書據被告自承係以平信附於前函內寄送，然並無送達回證，被告亦未能舉證業將裁處書送達原告，雖原告依前函主旨，亦得知曉系爭裁處書之內容，惟前函既無救濟期間之教示，依前開規定，原告於裁處書送達後1 年內提起訴願而聲明不服，應視為於法定期間內所為，是以訴願決定認原告訴願逾期而為不受理之決定，尚有未合，應認原告提起本件撤銷訴訟，業經合法訴願而屬合法。

（三）按「行政訴訟應以律師為訴訟代理人。非律師具有下列情形之一者，亦得為訴訟代理人：一、稅務行政事件，具備會計師資格者。

二、專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。

三、當事人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。」

行政訴訟法第49條第2項定有明文。

原告主張其依據自來水法辦理供水業務，形式上雖屬私法形式之給付行政行為，惟實質上乃基於權力主體資格地位行使公權力而達成公行政任務，且其組織運作須依預算法及決算法規定辦理，實質上應屬中央或地方機關，惟查台灣自來水股份有限公司係公司組織，有公司變更登記表可憑，故性質上應屬執行給付行政任務之「私法組織」，與中央或地方機關等公法組織尚有不同，是原告委任其所屬專任人員為訴訟代理，依前開規定，即難認屬合法。

惟本件係適用簡易訴訟程序，爰參酌原告起訴書狀，不經言詞辯論，逕為判決，附此敘明。

二、事實概要：原告所轄大園服務所，經被告於民國96年10月29日以桃觀鄉工字第0960019179號，限期於96年11月15日前提報該鄉轄區內12米以下道路應改善人手孔數量，逾期未函報者視為無需改善，如經桃園縣政府查獲不平整人手孔，逕依桃園縣道路挖掘管理自治條例裁罰基準裁處。

嗣桃園縣政府於97年1 月21日稽查發現，原告設於桃園縣觀音鄉○○○街、九如街等8 處人手孔（制水閥盒），未與道路齊平且高低差超過1 公分，有礙用路人行車安全，認原告疏於管理維護，以97年2 月4 日府交養字第0970036991號函囑被告逕行處以罰鍰並限期改善，被告即以97年3 月3 日桃觀鄉工字第0970003498號函（下稱原處分）以原告違反「桃園縣道路挖掘管理自治條例」第22條規定，裁處罰鍰新台幣（下同）8 萬元整。

原告不服罰鍰處分，提起訴願經決定不受理，遂提起本件行政訴訟。

三、原告主張：

（一）原告提起訴願並未逾期，訴願決定適用法律有違誤： 1、被告於97年3 月3 日以桃觀鄉工字第0970003498號發函原告所轄大園服務所，以原告未依限改善桃園縣道路挖掘管理自治條例裁罰基準各處以罰鍰1 萬元，合計8 萬元整。

惟綜觀該函及附件，僅有繳款書，而無函文說明二所載裁處書，原告遲至97年9 月24日桃園縣政府訴願決定書送達後，始由桃園縣政府承辦人楊芝薇小姐將前揭裁處書傳真予原告所轄大園服務所丁○○主任。

前揭97年3 月3 日函文充其量僅為觀念通知，尚未直接對相對人發生規制作用，其真正對相對人產生規制作用者，實係前揭之裁處書。

是以被告作成行政處分未以書面為之（縱有以書面為之，亦未合法送達），更遑論受處分人如何知悉不服行政處分之救濟方法、期間及其受理機關等事項，被告違反行政程序法第96條第1項第6款之教示義務，依同法第98條第3項規定，訴願救濟期間應延長為一年。

2、受處分人於97年3 月7 日曾函請被告，以其已改善懇請免罰，依訴願法第57條前段之規定，視為已在法定期間內提起訴願，但應於30日內補送訴願書。

前揭訴願書之補提，乃可補正之程式欠缺，被告未依行政院及各級行政機關訴願審議委員會審議規則第7條規定，通知受處分人於期限內補正，則受處分人如何知悉應遵守之法定程式及應補正之期限。

復觀諸司法院院解字第3610號解釋「... 其僅以言詞向原處分官署聲明不服者，雖與法定程式有所未合，但嗣後如已依訴願法第五條之規定提出訴願書，則其程式之欠缺業已補正，應視與自始未欠缺同。」

，受處分人既已在97年6 月10日提出訴願書，依前述司法院解釋之意旨，受處分人程式之欠缺業已補正，即應視同自始未欠缺。

3、退步言，縱認訴願法第57條後段之程式欠缺，係同法第62條之特別規定，一有違反即應依同法第77條第2款為不受理決定，而無庸限期命補正，受處分人實係因不識法律，致未依法定程式提起訴願，復因被告未將前揭裁處書合法送達於受處分人，使受處分人無從知悉裁處書上救濟教示之記載。

倘被告遵行行政程序將裁處書合法送達於受處分人，則受處分人自得知悉應於法定期間內依法定程式提起訴願，是被告之行政行為既不符正當法律程序之要求，依公正程序請求權及最惠待遇原則，又豈能期待受處分人能遵守法定程式。

4、退萬步言，縱認原告提起訴願，因逾法定期間而應為不受理決定，亦應依行政院及各級行政機關訴願審議委員會審議規則第25條規定，由受理訴願機關於決定理由中，指明應由被告撤銷或變更之，原訴願決定未審酌及此，是訴願決定應予撤銷。

（二）原告所轄大園服務所轄內路面人手孔與路面不平齊之造成原因，實係因道路柏油長久未重新鋪設，復經車輛長期輾壓所致高低差，非因該所挖掘道路回填不實所致。

原告於97年1 月25日接獲桃園縣政府以電子郵件通知改善後，旋即於次日即同年月26日完成改善，此有改善後之照片附卷可稽。

本件被告作成處分時所依據之事實狀態已不存在，被告不察，未依行政程序法第36條規定職權調查證據，所認定之事實顯有違誤。

（三）按桃園縣道路挖掘管理自治條例第22條第2項前段既規定「配合辦理改善」，觀其文義，自須訂有配合改善之期限，始符合法文文義。

惟查桃園縣政府固於97年元月21日現場勘查轄內道路人手孔與路面齊平現況，惟原告卻遲至同年月25日始接獲桃園縣政府以電子郵件發出之改善通知，原告於接獲通知後，旋即於次日即同年月26日完成改善，此有改善後之照片附卷可稽。

又桃園縣政府復於同年2 月4 日以府交養字第0970036991號發函原告，命於同年月5日前改善完成，亦遲至同年月12日始送達於原告，此有蓋有原告收文日期戳章之前揭函文影本乙紙附卷可稽。

是以桃園縣政府命原告改善之期限，不僅過短，且通知公函之送達日均晚於改善期限之末日，其送達程序不僅純有瑕疵，有悖於正當法律程序之要求，且原處分命限期改善之內容，即屬對任何人均不能實現，而陷於事實上不可能履行之情形，則原行政處分自應予以撤銷。

（四）原告聲明： 1、訴願決定及原行政處分均撤銷。

2、訴訟費用由被告負擔。

四、被告則以：

（一）原處分依法載明告知受處分人，行政救濟程序期間內不服本處分，得自本處分送達翌日起30日內，繕具訴願書逕送原處分機關，並由原處分機關函轉上級機關提起訴願。

（二）原告主張公函之送達日晚於改善期限之末日，送達程序有瑕疵，惟本案係桃園縣政府指示處分，例行性通知公示，公文送達於桃園縣政府處分之後與本案處分案情無關。

（三）為使桃園縣道路交通更順暢，桃園縣政府交通處推動人手孔調整業務，針對12米以下道路，期管線單位於96年12月底前完成改善所屬鄉○鎮○市○街、道之人手孔，被告依上級指示辦理，乃函發各管線單位自行提報待改善人手孔數量及安排預定改善期程，然被告所轄大園服務所自始未曾提報資料，自行維護改善狀況，故原處分於法並無不合。

（四）被告聲明： 1、駁回原告之訴。

2、訴訟費用由原告負擔。

五、按「本自治條例所稱道路挖掘管理機關（以下簡稱管理機關）為本府，協辦機關為本府警察局及各分局。

本府得將道路挖掘管理權責，委託鄉鎮市公所辦理之。」

「依本自治條例申請挖掘道路之申請人，以公用事業機構或經本府各目的事業主管機關核可者」「（第一項）申請人於道路設置人（手）孔、閥箱及中心樁（含基座）等構造物延伸至路面之蓋板時，其強度……。

其頂面應固定與路面平齊。

（第二項）管理機關辦理路面維護致道路構造物與銜接路面產生高低差時；

申請人應配合辦理改善，使路面齊平；

但涉及道路結構改變時，另依相關法規辦理。」

桃園縣道路挖掘管理自治條例第5條、第6條第1項、第22條定有明文。

次按「違反本自治條例第十五條、……第二十條至第二十三條者，處申請人新台幣一萬元以上十萬元以下罰鍰，經通知限期改善而逾期未改善者，管理機關得連續處罰及限期回復原狀」同條例第28條亦有明文。

六、經查，桃園縣政府為促使路權單位及管線單位確實全面改善不平整管線人手孔，提昇路面平整，建立平穩行車環境，提高行車速率及舒適感，減輕交通衝擊，保障用路人權利，提昇道路服務水準，定有「桃園縣人手孔不平整改善稽核任務計畫」，定期排定改善進度，並抽查檢討。

桃園縣交通局於96年9 月管線協調會報暨路平專案8 月份查核檢討會，亦通知含兩造在內之路權單位及管線單位進行檢討，會中已明示就第二階段即12公尺以下道路不平整人手孔改善作業，應於96年9 月底前完成數量查報，並請各單位督促轄內管線單位依道路寬度順序及重要性依序調整，並確實回報修復數量，及該府交通局預定12月起陸續查核各單位12公尺以下道路改善情形等情，有96年10月3 日會議紀錄在卷可憑（本院卷第92 -99頁），而被告受委託辦理桃園縣政府此項關於道路挖掘管理事項，亦於96年10月29日以桃觀鄉工字第0960019179號函（答辯書附卷第29頁），通知原告所屬大園服務所（即原告於被告轄內之道路挖掘申請人），限期於96年11月15日前提報應改善人手孔數量，詎原告未依限提報以配合辦理改善，經桃園縣政府於97年1 月21日稽查被告觀音鄉公所8 公尺以上10公尺以下路段，原告所屬大園服務所設製之8 處人手孔（五福三街3 處、九如街5 處），高低差大1 公分且有礙交通安全等情，此有桃園縣政府97年2 月4 日府交養字第0970036991號暨稽查成果表、聯合稽查紀錄（抽查照片）附卷可稽（答辯書附卷第10-20 頁），是以被告依桃園縣政府稽查資料，認原告大園服務所違反桃園縣道路挖掘管理自治條例第22條，依同條例第28條、及桃園縣道路挖掘管理自治條例裁罰基準，裁處原告大園服務所8 萬元罰鍰，洵非無據。

七、原告雖主張其於97年1 月25日接獲縣政府以電子郵件通知改善後，即於次日改善完成，並提出改善後照片為證，並主張被告命改善之期限過短云云。

惟查，桃園縣道路挖掘管理自治條例第22條係課予道路挖掘之申請人，有配合道路挖掘管理機關配合辦理改善，使路面齊平之義務，並就違反此義務未配合辦理改善者，課予行政罰，故本件首應審究者乃為，被告是否通知原告配合辦理改善，及原告有無配合辦理之事實。

經查：被告因受委託辦理桃園縣政府此項關於道路挖掘管理事項，已於96年10月29日以桃觀鄉工字第0960019179號函（答辯書附卷第29頁），通知原告所屬大園服務所，限期於96年11月15日前提報應改善人手孔數量，原告並不否認收受該通知函，惟以該所負責業務同仁係新進人員，對業務不熟悉改善後而未予函報造成疏失所致，此有原告大園服務所97年9 月5 日台水二處園字第0970002092號函附卷可參（訴願卷第54-60 頁），是以被告確有以前函通知原告大園服務所提報應改善人手孔數量以配合辦理改善，應可認定，而原告所屬大園所未於期限內提報，亦為其所自承，是原告主張被告至97年1 月25日始通知改善，即與事實不符。

且原告就系爭8 處人手孔之改善，係於97年1 月26日委外修復，此可參閱原告前函所附修漏案件處理單、大園營運所2003年1 月1 日至2008年8 月31日之記錄簿，顯見原告並未於被告所定期限內（即96年11月15日）提報數量或進行改善，而係至期限屆滿後，經桃園縣政府抽查後，始配合辦理。

故原告確有經被告通知配合辦理改善而怠於作為之情形，所稱被告未給予合理改善期間，及平日均有配合辦理改善，已善盡管理之責云云，即難憑採。

八、原告另主張系爭路面人手孔與路面不平齊之造成原因，實係因道路柏油長久未重新舖設，復經車輛長期輾壓所致高低差，與前開自治條例第22條第2項所定「管理機關辦理路面維護致道路構造物與銜接路面產生高低差時」之情形不同云云，惟查，前開條例規定道路挖掘申請人，有配合辦理改善，使路面齊平之義務，實乃為申請人因管線、豎桿、人（手）孔、閥箱等新設、拆遷、換修、擴充或其他用途，有挖掘道路之需要，是以除須於道路挖掘時進行施工維護管理，竣工後亦應負責修復，此觀諸前開自治條例就道路挖掘須申請核發許可證，及定有施工維護管理之各項規定自明。

同條例第22條雖僅規定管理機關辦理路面維護，致道路構造物與銜接路面產生高低差時，申請人有配合辦理改善之義務，惟道路挖掘申請人就管理機關辦理路面維護所致之路面高低差，尚且有配合改善義務，則其就挖掘道路設置之構造物與銜接路面，因自身施工品質等問題而生路面高低差之情形，自亦有配合管理機關改善之義務，方足達成法規之規範目的，故原告以被告裁處前並未進行路面維護，而認其並無配合改善義務云云，應非可採。

九、綜上所述，原告主張均非可採，被告以原告所屬大園服務所違反桃園縣道路挖掘管理自治條例第22條第2項規定，依同條例第28條裁處罰鍰8 萬元，於法並無不合，訴願決定不受理，未予實體審酌，雖有未洽，然其結果並無不同。

從而，原告訴請撤銷訴願決定及原罰鍰處分，為無理由，應予駁回。

十、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及聲明陳述，於判決結果無影響，爰不逐一論列，附此敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第236條、第233條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 98 年 11 月 30 日
臺北高等行政法院第七庭
法 官 劉穎怡
上為正本係照原本作成。
本件以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，始得於本判決送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如已於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補具上訴理由（均按他造人數附繕本），且經最高行政法院許可後方得上訴。
中 華 民 國 98 年 11 月 30 日
書記官 林苑珍