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臺北高等行政法院判決
97年度訴字第1628號
原 告 甲○○
訴訟代理人 蘇吉雄 律師
被 告 行政院原住民族委員會
代 表 人 章仁香（主任委員）
訴訟代理人 乙○○
上列當事人間因原住民保留地事件，原告不服行政院中華民國97年4 月22日院臺訴字第0970084197號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告所耕作如附表所示各筆國有土地，皆劃編為原住民保留地，被告為該等土地之管理者，原告前與其他耕作人於民國95年10月18日聯署請求臺東縣太麻里鄉公所註銷原住民保留地之劃編，經轉陳被告於95年11月29日以原民地字第0950037963號函覆各該筆土地不符合行政院85年10月15日臺(85)內字第35891 號函頒之撤銷增編原住民保留地原則，且原住民保留地開發管理辦法並無解編之相關規定，所請於法無據，而為否准處分。
原告不服提起訴願，經決定不受理，遂提起本件行政訴訟。
二、本件被告雖主張上開各筆土地分別於58年11月26日及59年12月1 日辦理總登記為國有財產，劃編為原住民保留地，當時被告尚未成立，管理機關為臺灣省政府民政廳，被告並不具本件當事人適格；
再被告95年11月29日原民地字第0950037963號函係告知原住民保留地開發管理辨法無解編之相關規定，而無法據以辦理解編之事實，性質上純屬事實敘述及理由說明，亦未因該敘述或說明而生法律上之效果，當為觀念通知，而非行政處分等語。
惟查：㈠上開原住民保留地之管理機關之沿革，於58年11月26日係登記為台灣省政府民政廳，嗣於87年11月18日變更登記為台灣省政府原住民事務委員會；
其後於90年11月26日復變更登記為行政院原住民族委員會迄今，有土地登記謄本在卷可按。
再稽之行政院原住民族委員會組織條例第7條之1 規定：「土地管理處掌理下列事項：一、原住民族土地之規劃、協調及審議事項。
．．．三、原住民族土地相關法規之研議及協調事項。
四、原住民族土地增編、劃編之規劃、協調及一般管理事項。」
而依96年4月25日修正施行之原住民保留地開發管理辦法第2條第1項規定：「本辦法所稱主管機關：在中央為行政院原住民族委員會。」
是以被告既為上開土地之管理機關，復為原住民保留地開發管理辦法之中央主管機關，職掌原住民族土地之增編、劃編之規劃等相關事項，則就原告申請撤銷上開原住民保留地劃編乙事，被告自屬受理之權責機關，對於本件訴訟即有實施權能，即不生欠缺被訴當事人適格之問題。
㈡按所謂行政處分，依訴願法第3條第1項及行政程序法第92條第1項規定，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。
是故行政機關對於當事人之請求，為實體上審查，而為規制性之處置，已發生法律效果，無論其否准當事人之請求，係基於程序性或實體性理由，實質上均已作成行政處分，非屬觀念通知，自得為行政爭訟之標的。
觀之本件被告上開函文內容，已載明：原告所請於法無據，歉難同意等意旨，明顯係對於原告請求解編原住民保留地乙事之特定具體公法事件，行使公權力使發生法律上效果之單方行政行為，無論其否准憑據之理由為何，要與單純敘述一定事實，不生法效性之觀念通知有別，原告自得對之為訟爭。
㈢又揆之山坡地保育利用條例第37條規定：「山坡地範圍內山地保留地，輔導原住民開發並取得耕作權、地上權或承租權。
其耕作權、地上權繼續經營滿五年者，無償取得土地所有權，除政府指定之特定用途外，如有移轉，以原住民為限；
其開發管理辦法，由行政院定之。」
而96年4 月25日修正前之原住民保留地開發管理辦法第3條、第5條、第8條、第9條、第17條、第18條、第29條則分別規定：「(第3條)本辦法所稱原住民保留地，指為保障原住民生計，推行原住民行政所保留之原有山地保留地及經依規定劃編，增編供原住民使用之保留地。」
「(第5條)原住民保留地之總登記，由直轄市、縣（市）主管機關囑託當地登記機關為之；
其所有權人為中華民國，管理機關為行政院原住民族委員會，並於土地登記簿標示部其他登記事項欄註明原住民保留地。
已完成總登記，經劃編、增編為原住民保留地之公有土地，由直轄市、縣（市）主管機關會同原土地管理機關，囑託當地登記機關，辦理管理機關變更登記為行政院原住民族委員會，並依前項規定註明原住民保留地。」
「(第8條)原住民保留地合於下列情形之一者，原住民得會同行政院原住民族委員會向當地登記機關申請設定耕作權登記：一、本辦法施行前由原住民開墾完竣並自行耕作之土地。
二、由政府配與該原住民依區域計畫法編定為農牧用地、養殖用地或依都市計畫法劃定為農業區、保護區並供農作、養殖或畜牧使用之土地。」
「(第9條)原住民保留地合於下列情形之一者，原住民得會同中央主管機關向當地登記機關申請設定地上權登記：一、本辦法施行前已由該原住民租用造林，並已完成造林之土地。
二、該原住民具有造林能力，由政府配與依區域計畫法編定為林業用地或依都市計畫法劃定為保護區並供造林使用之土地。」
「(第17條)依本辦法取得之耕作權或地上權登記後繼續自行經營或自用滿五年，經查明屬實者，由行政院原住民族委員會會同耕作權人或地上權人，向當地登記機關申請辦理所有權移轉登記。
前項土地，於辦理所有權移轉登記前，因實施都市計畫或非都市土地變更編定使用土地類別時，仍得辦理所有權移轉登記與原耕作權人或地上權人」「(第18條)原住民取得原住民保留地所有權後，除政府指定之特定用途外，其移轉之承受人以原住民為限。
前項政府指定之特定用途，指政府因興辦土地徵收條例規定之各款事業需要。」
「（第29條）依前條租用之原住民保留地，不得轉租或由他人受讓其權利。
違反前項規定者，應終止租約收回土地。」
足見原住民保留地之劃編於保障原住民族權益之同時，亦影響非屬原住民之現使用人之利益，而行政院85年10月15日臺85內字第35891 號及內政部85年9 月26日台（85）內字第8585568 號函復設有撤銷原住民保留地劃編之措施，此撤銷劃編措施之規範旨趣，合該為因撤銷劃編而受利益者而設，則主張因原住民保留地之撤銷劃編而受有利益之人，允認有權申請撤銷劃編，方符規範保護意旨( 司法院大法官釋字第469 號解釋理由參照) 。
是以本件原告主張其非屬原住民，因所耕作之土地，被不當劃編為原住民保留地，影響其權益，而引據上開函釋訴請撤銷劃編，於形式上要難認其無公法上之請求權基礎，至於請求有無理由，則屬另一問題。
三、原告起訴主張略以：㈠內政部為原住民保留地開發管理辦法之原中央主管機關，依其發布之85年9月26日台（85）內字第8585568號關於撤銷增編原住民保留地原則函釋之說明第二點規定，增編為原住民保留地範圍內之土地已大部分為平地人承租使用者，得撤銷增編，依舉輕以明重之法理，自始劃編為原住民保留地之土地，苟無原住民耕作占有及設籍居住之事實，本不符合劃編為原住民保留地之要件，原劃編即屬錯誤，核與上開撤銷增編原住民保留地原則之第一、三原則之要件，要無不得適用「撤銷增編原住民保留地原則」予以撤編之理，否則即有違平等原則及憲法第15條保障人民財產權之意旨。
是以，主管機關錯誤劃編為原住民保留地，未依職權予以撤銷，原告自得請求被告作成准予解編之行政處分。
㈡依內政部90年間研擬之原住民保留地開發管理條例草案第24條已規定：「依前條清查之結果，非原住民於民國59年12月以前，即已居住、使用之原住民保留地或因錯誤編為原住民保留地者，得視實際情形，於不影響原住民族共有區域使用下，報經中央主管機關核准後，予以解編。
前項原住民保留地之解編辦法，由中央主管機關定之。」
其立法說明載稱：「按原住民保留地之劃設係基於土地與原住民之傳統淵源關係為重要基礎，並保留原住民使用為目的。
是以，對於非原住民長期使用之保留地因誤編為原住民保留地者，既與原住民無傳統淵源關係，又無法留供原住民使用，顯已失去保留地劃設之政策目的。
基於族群之和諧，避免非原住民一再陳情、抗爭所導致之社會成本過大，爰本條第一項、第二項明定非原住民於民國59年12月底保留地總登記以前，即已居住、使用之原住民保留地得視實際情形予以解編。」
被告接管其業務，怠忽繼續推動該條例之立法工作，原告自得依據憲法第15條、行政院85年10月15日台85內字第35891號函及內政部85年9月26日臺（85）內字第8585568號函釋申請被告解編附表所示之原住民保留地等語。
為此訴請撤銷原處分及訴願決定，判命被告就附表所示之原住民保留地作成解編之行政處分。
四、被告則抗辯略以：㈠行政院85年10月15日臺(85)內字第35891 號函關於檢討撤銷原住民保留地原則，僅適用於79年至87年經行政院核定之增劃編原住民保留地，至於57年至64年辦理總登記之原住民保留地，目前尚無法源據以辦理解編事宜。
附表所示各筆原住民保留地皆屬57年至64年辦理總登記劃編之原住民保留地，自無法據以撤銷劃編。
㈡被告於95年11月29日函覆原告時，依當時之原住民保留地開發管理辦法第2條第1項規定，該辦法之中央主管機關為內政部，並非被告，則有關該辦法訂定、修正及解釋等事宜，係為內政部之權責，被告當時非相關法令之主管機關，自無從辦理。
是原告前開請求，並非法之所許等語，聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本案兩造實體上之爭執要點在於附表所示各筆原住民保留地是否符合撤銷劃編之法定要件？
六、按行政院85年10月15日臺85內字第35891 號函明定關於撤銷增編原住民保留地，依照內政部85年9 月26日台(85)內字第8 585568號函所列之撤銷增編原住民保留地原則執行，而據該內政部函文之說明第二點記載：「……按原住民保留地開發管理辦法、原住民使用原住民保留地以外公有土地預定增編原住民保留地會勘處理原則及行政院核定之增編原住民保留地三年工作計畫、追加計畫、增編原住民保留地之目的係為保障原住民生計，推行原住民行政。
台灣省政府據以辦理增編原住民保留地之情形，部分或與原住民使用原住民保留地以外公有土地預定增編原住民保留地會勘處理原則不符，或與原增編目的不符，允有檢討撤銷增編之必要。
而為審慎處理，宜循下列原則辦理：㈠得檢討撤銷增編之原住民保留地：1.與原住民使用原住民保留地以外公有土地預定增編原住民保留地會勘處理原則不符者。
2.位於增編邊緣之原住民保留地且無原住民耕作使用並不影響原住民保留地之整體經營者。
3.增編範圍內大部分原住民保留地已為平地人承租使用者。」
顯認上開函釋所載原則，係就撤銷增編之原住民保留地而為規範甚明。
次按舉輕以明重原則固得為解釋及適用法律之準據。
然所謂舉輕以明重原則乃指現行法令對某一事項雖未設有直接規定，但依已規定事項之目的考量，或邏輯上之推論，該未規定之事項，更有適用於已規定之理由時，其適用該規定乃屬當然解釋。
易言之，須基於同一立法目的考量，未規定事項與已規定事項，具有事理或情理上之當然關係，經由舉微明著，借輕喻重之論理法則，可認為未規定事項，已涵蓋於已規定事項中，始有舉輕以明重原則之適用。
若未規定之事項與已規定之事項，具有本質性之差異，在法律上本應為不同評價，無從將前者比附後者以得出相同之結論，即無舉輕以明重原則之適用可言。
七、經查附表所示各筆原住民保留地皆屬於59年至64年間辦理總登記時所劃編，並非屬事後增編之事實，已為兩造所不爭執，並有卷附臺東縣政府95年11月23日府原地字第0950088329號函及土地謄本可稽。
衡之原始劃編之原住民保留地，乃政府為保障原住民族之基本權利，促進原住民族生存發展，用以維持原住民族生計，俾能推行原住民族行政，自始規劃保留之核心範圍，其性質本不同於嗣後由該核心範圍向外追加增編之原住民保留地，相較二者劃編之目的，前者所具原住民保留地之價值顯強於後者，彼此不能相提並論，自不能認符合撤銷增編原住民保留地之規定要件，即可據以撤銷原始劃編之原住民保留地，其事理至明。
是以原告援引舉輕以明重原則，主張得適用上開專為撤銷增編原住民保留地而設之規定，以撤銷原始劃編之原住民保留地，於法難謂相合，不能採取。
再參之內政部研擬之原住民保留地開發管理條例草案，雖已就解編原始劃編之原住民保留地事項為規範，但該條例既尚未完成立法程序，可見立法者盱衡目前仍非推行解編原始劃編之原住民保留地措施之正當時機。
又鑒於解編原始劃編之原住民保留地，影響原住民族權益至為深鉅，無法律依據，行政機關尤不可恣意為之。
是故，基於依法行政原則，本件被告既不允逕行引據前開行政院及內政部函釋，以解編附表所示各筆原住民保留地，復查無其他可資憑辦之法源依據，原告上開請求，於法自有未合，無從准許。
八、綜上所述，被告否准原告所為解編附表所示各筆原住民保留地之申請，適用法律並無違誤，訴願決定不受理，雖欠妥適，但其結論與駁回原告訴願並無不同。
從而，原告訴請撤銷原處分及訴願決定，求為判命被告應作成解編附表所示各筆原住民保留地之行政處分，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 3 月 18 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 徐 瑞 晃
法 官 蕭 惠 芳
法 官 陳 金 圍
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 98 年 3 月 18 日
書記官 林 俞 文
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