臺北高等行政法院行政-TPBA,97,訴,1772,20081225,2

臺北高等行政法院判決
97年度訴字第1772號

原 告 甲○○
訴訟代理人 魏雯祈律師
林鈺雄律師
陳永來律師（兼送達代收人）
共 同
複 代理人 游玉招律師
被 告 內政部
代 表 人 乙○○部長）住同
訴訟代理人 丁○○
丙○○
輔助參加人 交通部高速鐵路工程局
代 表 人 朱旭（局長）
訴訟代理人 戊○○
上列當事人間因土地徵收事件，原告不服行政院中華民國97年 5月13日院臺訴字第0970085005號訴願決定，提起行政訴訟；
經本院裁定命參加人為輔助參加。本院判決如下：

主 文

原告之訴駁回。

訴訟費用由原告負擔。

事實及理由

一、事實概要：輔助參加人交通部高速鐵路工程局（下稱高鐵局）為興辦臺灣桃園國際機場聯外捷運系統工程（機場以北龜山鄉○市○ 路段），需用桃園縣龜山鄉○○○段牛角坡小段215-92號等92筆土地（包含原告所有之同上段樟腦寮小段87-2、94-17 、157-2 、157-5 、158-1 號土地《下稱系爭土地》乃檢附徵收土地計畫書及圖等有關資料，由交通部報經被告以民國（下同）96年9 月20日台內地字第0960149053號函核准徵收及一併徵收其土地改良物，交由桃園縣政府於96年10月16日以府地權字第09603477416 號公告，同日並以府地權字第09603477413 號函知各所有權人。

原告不服，以高鐵局未實質踐行價購程序，徵收程序不合法而提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、原告主張：㈠需用土地人高鐵局於96年7 月25日舉行之協議價購會議，僅就土地徵收條例第30條規定之法定補償地價為宣示，並聽取各土地所有權人之意見而已，並無協議價購程序之實質內容，顯未踐行協議價購程序：⑴按土地徵收條例第11條規定，除國防等事業確有公共安全上之急需者外，需用土地機關應先與土地所有人協議以價購方式取得土地，嗣無法達成協議後，始能依法請求國家行使徵收權，此規定乃是基於「尊重私有財產權益，非有必要，應盡可能避免徵收」。

因此，需用土地機關於用地取得程序上即受羈束，而負有與土地所有權人協議之法定義務，且此為徵收核准機關之審核事項。

違反此一義務時，即未符合申請徵收之要件，而不得准予徵收；

縱已為徵收之核准，亦構成徵收處分得撤銷之原因。

⑵需地機關於踐行協議價購或以其他方式取得公共事業所需土地時，應確實踐行土地徵收條例所定協議之精神，不得徒以形式上開會協議，而無實質之協議內容，否則即與正當法律程序有違。

查，高鐵局固曾於96年7 月25日邀集被徵收土地所有權人舉行協議價購會議，惟依會議紀錄所載，會議時間由上午10時整至上午11時50分共計110 分鐘，主要進行6 大程序，業主表達意見僅係6 個程序中之1 項而已，當日到場業主約60人，可見高鐵局並無充分時間與每個與會業主進行協議。

又土地所有權人雖得表示意見，並由高鐵局加以答覆，但事實上，高鐵局對土地所有權人所提出之意見完全不接受，最後逕以「本次協議會議因協議價格或其他原因未能達成協議」結束會議。

依會議記錄全文所載可知，該次所謂的協議價購，僅就土地徵收條例第30條規定之法定地價為宣示價購。

土地所有權人如果不同意所宣示之價格，僅能選擇以設定地上權方式或遭徵收，僅於同意高鐵局所提出之價格方可達成協議價購，對於價格完全沒有議價之空間，高鐵局舉辦本次協議價購會議，完全流於形式。

⑶依會議紀錄所載，高鐵局於會議中所說明之協議價購之補償標準，係以土地徵收條例第30條之法定補償地價為協議價購之買價，土地所有權人僅具有接受或不接受之選擇，致使協議價流於形式，實與協議價購程序之精神有違。

另依會議紀錄第十會議結論第㈠項：「…各土地所有權人會後如同意依前述補償標準辦理協議價購…，得於96年8 月27日前以書面向本局提出協議價購同意書…逾期未提出者，視為協議不成立。」

，益證，土地所有權人對於協議價購的價格，毫無置喙餘地，僅能選擇接受其所提出依土地被徵收補償標準決定之價格，若不接受，僅剩設定地上權或遭徵收一途，完全與協議價購之精神背道而馳，土地所有權人淪為國家統治之客體，顯與憲法第15條保障人民財產權之意旨不符。

㈡本件徵收欠缺必要性，不符合比例原則：⑴按土地徵收乃藉國家公權力之行使，強制取得人民之財產權，對於人民之財產權發生嚴重影響，為最後不得已之手段。

故土地徵收僅於無其他法律上或經濟上更溫和之替代方法時，方為合法。

若土地徵收所要實現之目的，得以侵害程度較輕微之方式達成時，例如：私法上之買賣契約、物之負擔或行政契約等等，土地徵收即欠缺必要性，自為法所不許。

⑵依大眾捷運法第19條第1項、第2項及大眾捷運系統工程使用土地上空或地下處理及審核辦法第8條第1項與土地徵收條例第57條第1項等規定，大眾捷運系統因工程上之必要，須穿越私有土地及其上土地改良物之上空或地下之情形，主管機關得與土地所有權人協議取得地上權，協議不成立時，準用土地徵收條例規定徵收取得地上權，但應選擇其損害最⑶原告母親代理出席協議價購會議，當場表示協議價購之價格與市價差距過大，希望以市價徵收，惟遭高鐵局拒絕，故縱原告未於96年8 月27日前出具設定地上權同意書，揆諸前揭高鐵局仍應以侵害原告財產權較少之徵收地上權方式為之，而非逕以侵害原告財產權甚鉅之徵收所有權方式為之。

又本案工程結構屬高架或地下之路段，自得以設定定上權方式為之，況高鐵局本即以土地所有權人同意設定地上權方式為取得土地使用方法之一，顯見本件以徵收地上權方式為之，亦可達到與徵收所有權相同之目的。

是被告於土地徵收審議委員會上，以鑑於如採強制徵收地上權方式辦理，土地所有權人勢無法與高鐵局簽訂相關使用限制條款或受其拘束，而使系統安全陷於高度風險等情，故主張仍以徵收所有權方式辦理，顯然與事實不符。

㈢綜上，原告主張高鐵局未踐行法定價購協議程序，不符土地徵收條例所定之土地徵收要件，且其未選擇侵害程度較輕微之方式達成使用土地之目的，率爾徵收，有違比例原則等。

而聲明求為「訴願決定及原處分關於徵收原告所有坐落桃園縣龜山鄉○○○段樟腦寮小段87-2、94-17 、157-2 、157-5 、158-1 號土地部分均撤銷。

訴訟費用由被告負擔。」

之判決。

三、被告則以：㈠高鐵局申請本件徵收案，已依土地徵收條例第11條規定，以96年7 月16日高鐵五字第0960019668號函通知原告（於96年7 月17日合法送達），並於96年7 月25日召開用地取得協議會議，惟原告本人當日並未參加（係委託其母出席）。

高鐵局除於開會通知單檢附會議資料載明協議內容及方式、所有權人相關權利義務等事項外，會中當場亦有相關說明，且詳實記載於會議紀錄中。

另為給予各所有權人考慮期間，於開會通知單所附會議資料、會議當場及其後所寄發會議紀錄，均再三強調如同意協議價購或選擇設定地上權方式提供所需土地，得於96年8 月27日前提出協議價購、辦理地上權設定之申請，或依行政程序法第105條以書面陳述意見，惟原告於上開期間內並未向高鐵局提出申請，基於捷運工程需要，高鐵局將案內無法以協議方式取得用地之土地報請徵收並無違法。

另就用地取得會議當日情況而言，雖有約60人（含代理人）到場參加協議會議，惟高鐵局指派15人到場協助辦理，人員配置應屬允當，且當日亦有各級民意代表派員參加並表達意見，針對各所有權人以書面及言詞所表示之意見，高鐵局均一一予以回覆，應屬充分而有效率之溝通。

召開會議前，高鐵局並準備完整之背景資料及各土地所有權人土地價格歸戶清冊併同開會通知單寄發，且預留多支公務電話供所有權人洽詢相關疑義，協議方案未僅限價購，尚包含以設定地上權方式辦理；

會後除寄發會議紀錄，亦保留1 個月之時間供所有權人考慮協議之方案，同時提供其諮詢及給予陳述意見之機會，凡此種種，實已兼顧所有權人實體及程序利益。

原告母親亦曾代理原告至會場針對徵收案表示意見，並於會後向高鐵局詢問協議相關事宜，實不能以其未能接受協議方案，遽認協議過程有違正當法律程序。

故高鐵局協議價購會議並未違背正當法律程序，其協議價購程序符合土地徵收條例第11條規定。

㈡系爭工程計畫經奉行政院以93年3 月9 日院臺交字第093011092 號函核定在案，依核定計畫係以「協議價購、一般徵收方式取得為原則，並保留地主以設定地上權得從原來之使用管制之彈性」方式辦理。

而依本案徵收計畫書案附用地取得協議會議紀錄，高鐵局視個案情形將設定地上權列為用地取得選項之一，如未能以協議價購或設定地上權方式辦理用地取得，即依照土地徵收條例規定辦理徵收。

再依交通部函文，本案取得私有土地之方式，係考量保障公共利益及工程安全之前提下，選擇對土地所有權人損害最少之方法為之，並在「地盡其利、地利共享」中取得平衡點，以達到公私雙贏之局面。

本案工程用地之劃設，係高鐵局衡酌計畫時程、營運安全、行車速度、工程需要，並配合與各縣市政府及工程介面單位間協商結果，經交通部核定在案。

基於興建、營運安全及完工後維修之需，用地範圍內均為工程所必需之土地，高鐵局依土地徵收條例第3條、大眾捷運法第6條等規定申請徵收土地所有權。

另為尊重私有財產之權益，對於本案穿越土地上空或地下之路段，亦以不妨礙工程施工、營運安全及維修需要等附條件之方式，徵詢土地所有權人辦理設定地上權之意願，在同意設定地上權契約相關條款之情形下，以設定地上權方式取得用地，使土地所有權人未來仍可為整體土地之利用，已屬對土地所有權人權益影響較輕微之方式。

原告未於協議期限內申請同意以協議價購或設定地上權方式辦理用地取得，被告爰依規定辦理徵收，並無違土地徵收條例之規定及比例原則。

㈢至本案工程用地之取得，高鐵局於協議價購時雖表示得以設定地上權為選項之一，惟於辦理同一工程之徵收案時，已於被告所屬土地徵收審議委員會第157 次及第172 次會議列席說明徵收之必要性，該委員會均決議通過准予徵收，本徵收案因與上開兩案同屬臺灣桃園國際機場聯外捷運系統工程，亦為相同案情，故提經被告所屬土地徵收審議委員會第174 次會議審查時，亦決議通過准予徵收等語，資為抗辯。

並聲明求為判決如主文所示。

四、參加人高鐵局則以：系爭土地於報請核定徵收前，曾進行價購之協議，開會通知單於96年7 月16日寄發，有附上相關的會議資料，原告於7 月17日收到，當時原告尚未入伍，故應知悉所有情形。

96年7 月25開會當天，雖原告未親自到場，然其委由母親到場陳述意見，惟其僅對地價表示偏低不滿意，因地價非高鐵局之權責，故參加人轉由權責單位處理。

開會時參加人有做簡報，以便地主詳細了解，若是平面的，就是依價購程序辦理。

若是架空或是穿越地底的，地主可以選擇價購或設定地上權。

本案是穿越的，所以原告有選擇權。

該次會議紀錄亦以雙掛號寄給所有土地所有權人，並給約 1個月的時間請地主考慮，地主有任何意見，或其選擇價購或設定地上權，皆可以於96年8 月27日前陳述或申請，再由高鐵局依個案處理。

然原告均未於上開期限內表示意見及申請，參加人乃認定其放棄權利，而依無法協議價購之方式辦理徵收，俟被告核定准予徵收之後，原告才申請欲以設定地上權提供土地，因已涉及是否撤銷徵收的問題，故高鐵局始未予同意。

五、原告主張高鐵局未踐行法定價購協議程序，不符土地徵收條例所定之土地徵收要件，且其未選擇侵害程度較輕微之方式達成使用土地之目的，率爾徵收，有違比例原則云云。

從而，本件應審酌之爭點應為⑴系爭土地於核定徵收前，高鐵局是否未踐行法定價購協議程序，而不符土地徵收條例所定之土地徵收要件？⑵高鐵局以徵收方式取得原告所有土地之權利，是否有未選擇侵害程度較輕微之方式達成使用土地之情形，而違反比例原則？經查：㈠按土地徵收條例第3條第2款規定，國家因公益需要，興辦交通事業，得徵收私有土地。

大眾捷運法第6條規定，大眾捷運系統需用之土地，得依法徵收或撥用之。

本件需用土地人即高鐵局為興辦臺灣桃園國際機場聯外捷運系統工程（機場以北龜山鄉○市○ 路段），需用原告共有之系爭土地，合於上開土地徵收條例第3條第2款規定因公益需要興辦交通事業之要件。

㈡高鐵局於報請被告核定徵收系爭土地前，曾進行價購之協議，其開會協議之通知單連同相關的會議資料於96年7 月16日以高鐵五字第0960019668號函通知寄發，原告於96年7 月17日親自簽收，96年7 月25日開會當天，雖原告未親自到場，然其委由母親到場陳述意見（其母並於出席會議簽名單上簽署原告之姓名），價購之協議會議中，高鐵局分別就土地及建物之價購補償標準、配合價購者另以每公頃新台幣120 萬元之標準獎勵、以其他方式（即設定地上權之方式）辦理之補償方式、同意價購或以其他方式辦理之後續相關作業事項、所有權人未能達成價購協議或以其他方式取得用地之後續相關作業事項（包含徵收補償費之標準及所有權人得行使之權利等）等為說明，並由與會民意單位與業主分別陳述意見，再由高鐵局為綜合答覆並為會議結論，嗣後高鐵局亦將該次會議記錄以96年8 月1 日高鐵五字第0960021290號函通知各該土地所有權人，並說明價購協議會議中業主陳述意見已請各相關權責機關處理，且請所有權人於96年8 月27日前表明係以價購或以其他方式供高鐵局取得用地之意願，原告逾期未提出書面表示意見，高鐵局乃將所有權人未依限提出書面表示意見之土地彙整後報請主管之交通部於96年9 月5 日以交總㈠字第0960008387號函請被告核定徵收，並經被告於96年9 月20日以台內地字第0960149053號函核准徵收及一併徵收其土地改良物，交由桃園縣政府於96年10月16日以府地權字第09603477416 號公告，同日並以府地權字第09603477413 號函知各所有權人等情，業經高鐵局陳明，且有原處分卷附之被告所提之交付件2-5 與桃付件1-3 等相關函文可稽，復為兩造所不爭，自堪認定屬實。

㈢參之上開96年7 月25日之會議紀錄及原告於96年8 月20日提出陳情書（見被告97年12月4 日檢送之補充資料之交付件2）與高鐵局將陳情內容轉送桃園縣政府處理並桃園縣政府96年12月3 日桃地價字第0960021539號函，可知原告係爭議系爭94-17 號土地之公告地價過低，至其於96年11月21日委其伯父林政村陳情事項亦同（除地價低外尚陳請同意以設定地上權方式提供土地，惟已於系爭土地核准徵收之後），足見高鐵局主張原告於價購會議中僅對地價表示偏低不滿意乙節，尚非子虛。

從而，被告及高鐵局主張系爭土地於核定徵收前，曾依土地徵收條例進行價購協議，應屬可採。

原告係因不滿意系爭土地之徵收補償費過低致生異議，空言主張高鐵局僅行形式之價購協議云云，並非有據。

㈣高鐵局既因公益需要興辦交通事業而需用原告所有系爭土地，合乎土地徵收條例第3條第2款規定，且申請徵收前，業經履行協議價購之程序而未果，被告以96年9 月20日台內地字第0960149053號函核准徵收及一併徵收其土地改良物，並無不合。

㈤再，高鐵局為取得系爭土地之使用，其與土地所有權人進行之協議，包含價購及以設定地上權方式供所有權人選擇，乃實質兼顧土地所有權人之利益。

其除於會議現場為面對面之協議外，尚給予土地所有權人約一個月之考慮時間，請土地所有權人得於96年8 月27日前出具協議價購同意書或設定地上權同意書，再由高鐵局另依個案通知簽訂協議價購契約或設定地上權契約；

亦已慮及以對所有權人侵害最小之方式處理系爭徵收案，原告既未依限期申請價購或辦理設定地上權，係屬本諸所有權人之地位為考量，高鐵局亦無從勉強。

從而高鐵局將之視為無法達成協議而依土地徵收條例規定程序辦理徵收，核係依法行政，並無違反比例原則，原告此部份之主張亦無足採。

六、綜上，被告所為之徵收處分並無不法，訴願決定予以維持，亦屬妥適。

原告執詞主張高鐵局未踐行法定價購協議程序，不符土地徵收條例所定之土地徵收要件，且其未選擇侵害程度較輕微之方式達成使用土地之目的，被告率爾核定徵收系爭土地，有違徵收條例之規定及比例原則，訴請撤銷訴願決定及原處分關於徵收原告所有坐落桃園縣龜山鄉○○○段樟腦寮小段87-2、94-17 、157-2 、157- 5、158-1 號土地部分，核屬無據，應予駁回。

另本件事證已明，兩造其餘攻擊防禦方法，無礙本件判決結果，不予一一論述，併予敍明。

七、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 97 年 12 月 25 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 姜 素 娥
法 官 劉 介 中
法 官 陳 心 弘
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 97 年 12 月 25 日
書記官 蔡 逸 萱