臺北高等行政法院行政-TPBA,97,訴,1900,20081211,1

臺北高等行政法院判決
97年度訴字第1900號

原 告 甲○○
被 告 臺北縣政府
代 表 人 乙○○縣長）住同
訴訟代理人 丁○○
丙○○
戊○○
上列當事人間因建築法事件，原告不服內政部中華民國97年7 月2 日臺內訴字第0970092611號訴願決定（案號：第0000000000號）， 提起行政訴訟。本院判決如下：

主 文

訴願決定撤銷。

訴訟費用由被告負擔。

事實及理由

一、事實概要：原告向訴外人陳洪喜承租坐落臺北縣樹林市○○街○ 段130號之建物（下稱系爭建物），因屋內涉及經營「電子遊戲場業」經警方會同被告所屬聯合稽查小組於民國（下同）95年1 月12日當場檢查發現，被告認定原告（即建築物使用人）未維護建築物合法使用與其構造及設備安全，並有「避難層開向屋外出入口寬度不符」、「室內走廊寬度不符」及「非防火區劃分隔牆材料不符」等缺失，已違反建築法第77條第1項規定，乃依同法第91條第1項第2款規定，以95年2 月15日北府工使字第0950071233號函裁處原告新臺幣（下同）300,000 元罰鍰，並限於95年2 月28日前改善完竣（下稱原處分）。

被告雖即向原告之戶籍地即臺北縣新莊市○○街41巷25號10樓交由郵政機關寄送原處分書，95年2 月20日因「查無此人」遭郵務機關退回，被告遂以原處分書有應為送達處所不明之事由，改依行政程序法第78條第1項第1款規定為公示送達，並依同法第80條規定，以95年3 月3 日北府工使字第0950113014號公告將公文節本刊登在臺北縣政府公報。

原告嗣於96年6 月8 日始對原處分提起訴願，但經受理訴願機關內政部認定原告訴願逾期，為不合法，爰以96年8 月1 日臺內訴字第0960105163號訴願決定不受理。

嗣被告發覺前述之公示送達並合法，並未對原告發生效力，乃於97年5月19日重新送達原告，原告不服，提起訴願，但遭決定不受理，遂提起本件行政訴訟。

二、本件原告主張：

（一）原告無經營電玩業，樹林三多派出所不詳查，誤以負責人為由誤罰。

原告於94年12月1 日起出租系爭建物給周秀春，作為茶葉買賣及房屋仲介使用，然其夥同幾位友人聚眾在3 樓賭天九牌，一樓則擺設三臺電玩供閒人把玩，並非營業電玩業，取締人員不詳查在場負責人，搜出租約書，通知原告到派出所作筆錄。

原告在筆錄已說明自己非負責人，希望警方能約周秀春對質說明、釐清權責，可是警方人員未予對質及清楚辦案，直接認定原告為負責人，陷原告為誤罰對象，實有違法失職之處。

雖然原告被周秀春利用，但自始自終均未參與任何不法行為，應以周秀春的違法行為為處罰對象，不可將責任轉嫁至原告身上。

（二）於本案之前因被告向原告當時的戶籍地臺北縣新莊市○○街41巷25號10樓送達不到，據此認定原告處所不明，逕為公示送達。

但原告當時的居所是在臺北縣土城市○○○路137 之9 號5 樓，從臺北縣政府警察局的筆錄亦可得知原告當時的居所，但被告未向原告的居所送達，此為不合法之行為，經被告重新送達，原告對被告新送的處分提起訴願，惟內政部並無審查此訴願是基於重新送達後的處分所提出，遽以已重復訴願為由為不受理決定，此乃違法、不公平的決定。

（三）警察機關於作成處分前，對原告有利之事皆未加以注意及調查，讓原告遭受不利處分，實有不公平等語。

（四）為此，原告依據行政訴訟法第4條第1項規定提起本件撤銷訴訟，並聲明求為判決：⒈訴願決定及原處分均撤銷。

⒉訴訟費用由被告負擔。

三、被告則以：

（一）原處分業經原告97年5 月19日親收在案，合先敘明。依建築法第77條第1項規定：「建築物所有權人、使用人應維護建築合法使用與其構造及設備安全。」

同法第91條第1項第2款規定：「未依第七十七條第一項規定維護建築合法使用與其構造及設備安全者，處建築物所有權人、使用人新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並限期改善或補辦手續，屆期仍未改善或補辦手續而繼續使用者，得連續處罰，並限期停止其使用。

必要時，並停止供水供電、封閉或命其於期限內自行拆除，恢復原狀或強制拆除。」

（二）查原告使用坐落於臺北縣士林市○○街○ 段130 號建築物，案經被告聯合稽查小組於95年1 月12日前往現場檢查，發現建築物使用人（即原告）經營「電子遊戲場業」，且未維護建築物合法使用與其構造及設備安全，其有⒈避難層開向屋外出入口寬度不符（約108 公分；

未達200 公分）、⒉室內走廊寬度不符（約90公分；

未達120 公分）、⒊非防火區劃分隔牆材料不符（為易燃材料）等缺失，嚴嚴重影響建築物公共安全，其違規事實明確，被告遂依違反建築法第77條第1項爰依第91條第1項第2款規定，裁處原告300,000 元罰鍰，並限於95年2 月28日前改善完竣。

有關原告辯稱：「取締人員不詳查在場負責人，搜出租約書，通知本人到派出所作筆錄，本人在筆錄已詳明非負責人，希望警方能約周女對質說明釐清權責，可是警方人員嫌麻煩、偷懶，沒約對質，無能清楚辦案，直接栽我為負責人，往縣府報，不負責任，且現我為誤罰對象，實在不該。」

一節，查本案被告聯合稽查小組於95年1 月12日前往現場檢查時，因現場無負責人，故移請臺北縣政府警察局樹林分局代為查察，並以95年1 月16日北縣警樹行字第0950001544號函函復被告所屬建設局（目的事業主管機關）系爭建物內場所負責人即原告。

（三）綜上所述，原告未維護建築物合法使用與其構造及設備安全明確，被告依違反建築法第77條第1項爰依同法第91條第1項第2款規定所為處分，並無違誤等語，資為抗辯。

並聲明求為判決駁回原告之訴。

四、按建築法第77條第1項規定：「建築物所有權人、使用人應維護建築合法使用與其構造及設備安全。」

第91條第1項第2款規定：「未依第七十七條第一項規定維護建築合法使用與其構造及設備安全者，處建築物所有權人、使用人新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並限期改善或補辦手續，屆期仍未改善或補辦手續而繼續使用者，得連續處罰，並限期停止其使用。

必要時，並停止供水供電、封閉或命其於期限內自行拆除，恢復原狀或強制拆除。」

又「書面之行政處分自送達相對人及已知之利害關係人起；

書面以外之行政處分自以其他適當方法通知或使其知悉時起，依送達、通知或使知悉之內容對其發生效力。」

行政程序法第110條第1項定有明文。

從而，依據建築法第77條第1項、第91條第1項第2款規定，作成書面行政處分，當然以合法送達於相對人始生效力，否則未合法之送達，自不發生效力，俟至其後再為合法送達，行政處分始對於相對人發生效力，相對人之行政救濟至此始發生，此屬當然。

五、上開事實概要欄所述之事實，除後列之爭點事項外，其餘為兩造所不爭執，並有原處分書（包含補發）、原告與陳淇善94年12月1 日房屋租賃契約書、被告所屬工務局96年11月12日北工使字第0960739551號函、97年5 月7 日北工使字第0970337237號函、臺北縣政府警察局樹林分局95年1 月16日北縣警樹行字第0950001544號函、本院96年度訴字第03079 號準備程序筆錄、臺北縣政府警察局樹林分局三多派出所95年1 月12日原告之調查筆錄、95年1 月12日與李通貴之調查筆錄、臺北縣政府警察局樹林分局95年1 月12日搜索筆錄與扣押筆錄、臺北縣政府警察局樹林分局三多派出所95年1 月12日扣押物品收據／無應扣押之物證明書、扣押物品目錄表、現場照片4 張、原告95年1 月12日之代保管單據、臺北縣政府警察局樹林分局三多派出所95年1 月12日警察局檢查記錄表、被告95年3 月3 日北府工使字第0950113014號公告、被告95年1 月12日建築物公共安全之構造及設備檢（複）查記錄表、被告聯合查報小組95年1 月12日稽查電子遊戲場業紀錄表、機臺位置圖、稽查照片6 張、原告臺北縣政府個人戶籍資料表、被告95年2 月7 日北府建商字第0950049355號函、法務部行政執行署板橋行政執行處96年5 月22日通知、原處分書97年5 月19日送達證書、臺北縣樹林市○○街○ 段130號建物登記公務用謄本等件附卷可稽，為可確認之事實。

六、歸納兩造之上述主張，本件之爭執重點厥為：被告前揭公示送達是否合法？受理訴願機關為不受理決定有無違誤？原告是否確為系爭建物內遊戲場所使用人？被告核處原告之罰鍰有無違誤？茲分述如下：

（一）按依一定之事實，足認以久住之意思，住於一定之地域者，即為設定其住所於該地，為民法第20條所明定，是我國民法關於住所之設定，兼採主觀主義及客觀主義之精神，必須主觀上有久住一定地域之意思，客觀上有住於一定地域之事實，該一定之地域始為住所，故住所並不以登記為要件。

又戶籍法為戶籍登記之行政管理規定，戶籍地址乃係依戶籍法所為登記之事項，戶籍地址並非為認定住所為唯一標準；

戶籍法第23條、第24條固規定：戶籍登記事項有變更時，應為變更之登記，及戶籍登記事項錯誤或脫漏時，應為更正之登記，然此僅係戶政管理之行政規定，例如選舉、教育、兵役等公法事件，皆係以戶籍地作為決定其公法上權利義務之準據，故不得以戶籍登記之處所，一律解為當然之住所（參照最高行政法院93年度訴字第3657號裁定意旨）。

次按，依行政程序法第78條第1項第1款規定，公示送達應以應為送達之處所不明為限，苟應為送達之處所並非不明，行政機關逕行對當事人為公示送達，其送達自不合法。

（二）本件原告所承租之系爭建物因涉及經營「電子遊戲場業」為被告檢查發現，被告認定原告未維護建築物合法使用與其構造及設備安全，並有「避難層開向屋外出入口寬度不符」、「室內走廊寬度不符」及「非防火區劃分隔牆材料不符」等缺失，已違反建築法第77條第1項規定，乃依同法第91條第1項第2款規定，以原處分裁處原告300,000元罰鍰，並限於95年2 月28日前改善完竣，被告原向原告之戶籍地即臺北縣新莊市○○街41巷25號10樓寄送，但因「查無此人」遭郵務機關退回，被告遂以原處分書有應為送達處所不明之事由，改依行政程序法第78條第1項第1款規定為公示送達，並依同法第80條規定，以95年3 月3日北府工使字第0950113014號公告將公文節本刊登在臺北縣政府公報等情，為兩造所不爭執，並經本院調閱96年度訴字第3079號卷查證屬實。

經查，被告作成原處分時，原告係居住在臺北縣土城市○○○路137 之9 號5 樓，此觀原告95年1 月12日在臺北縣政府警察局樹林分局三多派出所之調查筆錄所記載之「現居地址」即可知，截至今日原告仍居住該處，有原告之起訴狀在卷足憑，然被告竟未加查察，只對原告之戶籍地臺北縣新莊市○○街41巷25號10樓寄送後，僅因「查無此人」遭郵務機關退回，即認定原處分書之應為送達處所不明，逕依行政程序法第78條第1項第1款規定為公示送達，揆諸前揭說明，其送達顯不合法，故在此時，原處分尚未對原告發生效力。

（三）復按，訴願法第77條第1項第7款規定：「訴願事件有左列各款情形之一者，應為不受理之決定：…七、對已決定或已撤回之訴願事件重行提起訴願者。」

此即為訴願法上一事不再理原則。

條文當中所稱「已決定之訴願事件」所指為何，是否不拘任何形式之決定，法無明文，然參諸最高行政法院（89年7 月1 日改制前為行政法院）51年判字第391 號判例意旨：「官署所為之行政處分，經人民提起訴願，由受理訴願官署就實體上為審查決定而告確定者，即兼有形式上及其實質上之確定力，當事人不得復就同一事項再行爭執。」

顯見，「已決定之訴願事件」應限縮解釋為「經受理訴願機關就實體上為審查決定而告確定者」，否則將有違保障人民行政救濟權利之意旨（一般訴訟法理亦同）。

本件訴願決定不受理，其理由略以：「本件訴願人因違反建築法事件，不服原處分機關95年2 月15日北府工使字第0950071233號處分書處分，提起訴願。

經核訴願人曾於96年6 月8 日針對原處分機關95年2 月15日北府工使字第0950071233號處分書不服，提起訴願，前經本部以96年8 月1 日臺內訴字第0960105163號訴願決定不予受理在案。

嗣訴願人復於97年5 月20日（原處分機關收文日期）對上開處分書表示不服，提起訴願，顯係對已決定之訴願事件重行提起訴願，核與一事不再理之原則有違，揆諸首揭法條規定，本件訴願為不合法，應不予受理。」

等語，固非無見。

但查，本件訴願決定所指之前次訴願決定（即96年8 月1 日臺內訴字第0960105163號訴願決定），係以原處分經被告公示送達後，原告竟逾期提起訴願，其訴願顯不合法為由而決定不受理，業經本院調取96年度訴字第3079號卷查證屬實，並非經實體審查之決定。

惟上開公示送達既非合法，原處分尚未對原告發生效力，原告之行政爭訟救濟權尚未發生，已如前述，本件受理訴願機關未及審酌該送達並非合法，被告已重新送達之現狀，暨前次訴願決定並非經實體審查之決定等，即逕依訴願法第77條第1項第7款規定，以本件訴願為不合法而予以不受理決定，揆之前開說明，顯然有適用法規錯誤之違誤，應予糾正。

（四）末按，行政機關之行政處分若屬羈束處分，因僅生該處分是否適法之問題，高等行政法院依法可自行審查，自不須將訴願決定撤銷發回；

但若屬裁量處分，則因行政訴訟僅得審查行政處分是否違法，至其裁量是否適當，應由受理訴願機關負責審查，則除當事人明白表示不欲就裁量之適當與否為爭訟外，為保障當事人審級（訴願）利益，自得將原訴願決定撤銷，由受理訴願機關重為決定（參照高等行政法院89年度第2 次法律座談會第6 號提案結論）。

本件受理訴願機關之訴願決定，既有違誤，已如前述，則原告訴請撤銷訴願決定，即無不合，應予准許。

另被告所作成之原處分，因屬裁量處分，依照上述說明，行政法院僅得審查行政處分是否違法，至其裁量是否適當，則應由受理訴願機關負責審查，原告於本院審理時並未明白表示不欲就裁量之適當與否為爭訟，且原告僅涉及擺設兩臺電動機具，原處分竟處以最高罰鍰300,000 元是否適當，亦亟待受理訴願機關為實體審查，是本件即應將原訴願決定撤銷，由受理訴願機關重為決定。

至於兩造其餘有關實體上之主張，應由受理訴願機關就原行政處分詳予審酌，另為適法決定，本院於現階段尚無庸判斷，附此敘明。

七、綜上所述，本件受理訴願機關以原告對已決定之訴願事件重行提起訴願，核與一事不再理之原則有違，訴願不合法為由，依訴願法第77條第1項第7款規定為不受理決定，其認事用法尚有違誤，原告訴請撤銷訴願決定，為有理由，應予准許。

據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 97 年 12 月 11 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 王立杰
法 官 劉錫賢
法 官 林惠瑜
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 97 年 12 月 11 日
書記官 劉道文