臺北高等行政法院行政-TPBA,97,訴,1959,20090304,1

臺北高等行政法院判決
97年度訴字第1959號

原 告 永柏企業股份有限公司
代 表 人 甲○○（董事長）
訴訟代理人 蔡怡亭律師
被 告 行政院環境保護署
代 表 人 乙○○（署長）
訴訟代理人 丙○○
丁○○
戊○○
上列當事人間因環境影響評估法事件，原告不服行政院中華民國97年6 月2 日院臺訴字第09970085864 號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：

主 文

原告之訴駁回。

訴訟費用由原告負擔。

事 實

一、事實概要：訴外人秀岡開發事業股份有限公司（下稱秀岡公司）辦理秀岡山莊興建計畫環境影響說明書（下稱系爭環境影響說明書）前經被告審查有條件通過，並以民國（下同）89年1 月15日（89）環署中字第0001199 號公告審查結論。

訴外人秀岡公司先後於92年5 月15日、95年7 月5 日申請將財團法人臺北縣私立康橋國民小學（93年正式成立康橋國民中小學，下稱康橋中小學）、原告併列於開發單位，經被告先後於92年5 月30日以環署綜字第0920035498號函，95年9 月5 日以環署綜字第0950064322A 號函備查。

被告於96年4 月25日進行環境影響評估現地監督作業，發現原告及訴外人秀岡公司、康橋中小學未依系爭環境影響說明書第8-22頁內容持續執行環境監測計畫，違反環境影響評估法第17條規定，乃依同法第23條第1項第1款規定，以96年11月5 日環署督字第0960078975號裁處書（下稱原處分）各處訴外人秀岡公司、康橋中小學及原告罰鍰新臺幣（下同）30萬元。

原告不服，提起訴願遭駁回後，遂提起本件行政訴訟。

二、兩造聲明：㈠原告聲明：1.訴願決定及原處分關於原告之部分均撤銷。

2.訴訟費用由被告負擔。

㈡被告聲明：1.駁回原告之訴。

2.訴訟費用由原告負擔。

三、兩造之爭點：㈠原告主張：1.原告擬於秀岡山莊內自有地興建房屋，惟新建建物前提須先取得污水處理廠納管同意書，才能取得建築執照。

然位於秀岡山莊內之污四、污五二座污水廠其建物與坐落土地分屬不同所有權人，且前開二污水廠建物之所有權人蕭經因與其債權人紛爭，遭其債權人聲請法院假處分獲准，故其污水廠之使用受到法院限制，致原告及其他未開發土地之所有權人無法取得建築執照，原告擬於其秀岡山莊上自有土地上興建新污水廠，因與原污四、污五廠有關，涉及到原通過之環境影響評估是否要變更問題，在被告之法規委員會行政指導下，原告取得原開發單位秀岡公司同意，與康橋中小學及秀岡公司並列為開發單位。

然因為原告申請之種種開發行為，均未獲核准，至今空有開發單位之名卻無開發行為之實。

2.原告因誤信被告之指導，而受不利益處分時，應有「禁反言」法理之適用，此亦為信賴保護原則在行政法上之體現。

蓋現代法令與行政，日益高度化技術化與專業化，對於行政機關之勸告指導，善意信賴而行動之人民，自有保護其利益之必要。

被告於95年5 月5 日就「研商環境影響評估法開發單位之變更疑義」會議中屢屢提及「新開發單位」，致使原告依前開會議結論，尋求原開發單位秀岡公司同意其繼康橋中小學後並列為開發單位，孰知就新建汙水廠，被告卻又做成結論要三開發單位共同提出，惟前已提及，若不新建汙水處理廠，則僅有原社區居民可使用原污四、污五廠，新加入之建商根本無法取得建築執照，而被告卻又罔顧事實，導致秀岡公司與康橋中小學不同意，而被告在要原告加入為新開發單位時，早已決定新建汙水廠需得三開發單位共同提出，卻未早告知，並提供錯誤資訊，致使原告以為只要提出完善、先進之污水計畫，即可開發興建房屋，造成現今不僅無法興建，更背負所謂開發者之責，有義務，無權利，故依禁反言之法理，原處分即有違法及不當。

3.司法院釋字第344 號解釋文「……但如有確切事證，證明其真實正常種植狀況與基準相差懸殊時，仍應由主管機關依據專業知識與經驗，就個案妥慎認定之，……。」

為個案正義之體現。

原告係在已有環評案之狀況下誤信被告之誤導，加入為開發單位，且訴外人秀岡公司於95年8月8日以（95）秀岡字第006 號函向被告表示亦增列原告為開發單位，並以此函釐清其與原告、康橋國民中小學間環境影響評估之權利及義務範圍。

且原告對公共設施亦無管理之權，就原開發單位秀岡公司及康橋中小學造成之違反環境影響評估之事項亦無力管理與改善，甚至有些環境監測地點前開二開發單位亦不讓原告進入，故本件實係與一般開發單位未依環境影響說明書執行之情形有別，然被告不思於此，一律以齊頭式之平等，裁處三開發單位相同之處罰，有違個案正義原則，故原處分亦有違法及不當。

4.行政自我拘束原則係指行政機關於作成行政處分時，對於相同或具有同一性之事件，應受合法「行政先例」或「行政慣例」之拘束，如無實質之正當理由，即應為相同之處理。

查本件行政處分之前，原開發單位秀岡公司即曾被被告以相同理由即違反環境影響評估法第17條，依同法第23條第1項第1款規定裁處罰鍰30萬元。

而今在同一秀岡山莊內，設如被告認開發單位確有違反環境影響評估法第17條規定，則因為同一事由，亦應處罰鍰30萬元，現今雖有新開發單位加入，亦應由三開發單位共同負擔30萬元，即各開發單位各負擔10萬元。

惟被告卻不循此先例，任意加重三開發單位之責，致本件同一事由卻處共90萬元之罰鍰。

5.固然，在依法提出環境影響說明書及評估書時，原告曾經承諾將進行環境監測，然因迄今無從實施開發行為，以致於無法作監測，而縱使在未受開發之自有土地上作監測，亦無實益與必要，原告無法進行環境監測，卻被課處罰鍰! 原告當時循主管機關即被告之行政指導，列名為開發單位，乃是預期配合主管機關進行秀岡山莊上之環境影響評估之事項，進行開發行為，而開發行為進行中及完成後使用時，始須受主管機關之追蹤; 依環境影響評估法第18條規定，「應由目的事業主管機關追蹤，並由主管機關監督環境影響說明書、評估書及審查結論之執行情形; 必要時，得命開發單位定期提出環境影響調查報告書。」

又，參照同法第16條之1 後段規定，「主管機關未完成審查前，不得實施開發行為。」

可知開發行為之實施需經主管機關審查後，始得實施，然原告迄今未得主管機關審查通過為開發行為，事實上無法為開發行為，雖列名為開發單位，但是就進行環境監測乙事，卻處於暫時的、事實上的不能，而此情形，主管機關明知卻仍然援引同法第23條課處原告罰鍰，原告實難心服，列名為開發單位，只有義務而無任何權利，甚至成為被處罰的對象，如若無法爭執主張，無異使一般人民如原告聽從主管機關指示，卻因此而受有損害。

㈡被告主張： 1.按「已通過之環境影響說明書或評估書，非經主管機關 及目的事業主管機關核准，不得變更原申請內容。」

、 「開發單位應依環境影響說明書、評估書所載之內容及 審查結論，切實執行。」

、「有下列情形之一，處新臺 幣三十萬元以上一百五十萬元以下之罰鍰，並限期改善 ，屆期仍未改善者，得按日連續處罰。

一、違反第十七 條之規定者。

二、……。」

，環境影響評估法第16條、 第17條、第23條第1項第1款定有明文；

另環境影響評 估法施行細則第37條第1項規定：「開發單位依本法第 十六條第一項申請變更環境影響說明書或評估書內容， 涉及環境保護事項之變更，無須重新進行環境影響評估 者，應提出環境影響差異分析報告，由目的事業主管機 關轉送主管機關審核。

但計畫產能或規模降低、基地內 設施局部調整位置、提昇環保設施之處理等級或效率、 既有設備提昇產能而污染總量未增加、變更內容對環境 品質維護有利者、屬環境監測計畫者或其他經主管機關 認定者，其變更得檢附變更內容對照表，由目的事業主 管機關轉送主管機關審核」。

2.環境監測目的乃為掌握本開發案於施工及營運期間對週 遭環境之影響程度，並立即採取因應及改善措施，以維 護當地環境品質，被告於96年4 月25日執行環評監督時 ，原告無法提供環境監測報告供被告查核，且自陳未執 行環境品質監測計畫，顯見原告確未依環境影響說明書 所載內容切實執行，違法事實明確。

3.依據「秀岡山莊興建計畫環境影響說明書」第五章所載 ，污水下水道系統屬整體社區之公共設施，涉及該環境 影響說明書之所有開發單位。

惟原告單獨提出「秀岡山 莊興建計畫環境影響說明書變更內容對照表」，被告先 於95年10月31日召開「秀岡山莊新建污水處理廠」環境 影響評估變更案研商會議（原處分卷第39頁），結論略 以：「……本署依行政程序法相關規定予以受理，至於 本變更案實質內容依環境影響評估法規定進行審查…… 」。

嗣後被告依據上開會議結論受理原告所提變更內容 對照表，於95年11月22日召開審查會，就本案實質內容 進行審查，結論略以：「本案不同意變更，其理由如下 ：1.原通過之『秀岡山莊興建計畫環境影響說明書』， 其污水處理系統是以整個計畫範圍進行評估及審查。

本 案訴願人擬於自有土地新建污水處理廠，處理自有土地 開發產生之污水，但有關污水收集及排放管線仍涉及整 個計畫區之污水系統，因此應由本案環境影響說明書之 三個開發單位共同提出。

2.秀岡山莊位於自來水水源水 質水量保護區，污四廠及污五廠屬於整個計畫區之公共 設施，且尚有餘裕量，沒有必要再新建污水處理廠，以 維護原環評之整體性。

……」該專案小組審查會係基於 環境面考量，作成以上結論。

至於涉及污四廠、污五廠 私權爭議，則非環境影響評估法規及專案小組審查會所 能處理，應另循法律途徑解決，與原告違反本法第17條 規定無涉，原告所持理由，顯係推託之詞。

4.原告稱：「……被告環保署於95年5 月5 日就『研商環 境影響評估法開發單位之變更疑義』會議中，屢屢提及 『新開發單位』，致使原告依前開會議結論……尋求原 開發單位秀岡公司同意其繼康橋中小學後並列為開發單 位，……而被告在要原告加入為新開發單位時，早已決 定新建污水廠需得三開發單位共同提出，卻不及早告知 ，並提供錯誤資訊，……故依禁反言之法理，原處分即 有違反及不當。」

原告為申請設立秀岡山莊新建污水廠 ，前經經濟部水利署臺北水源特定區管理函轉相關資料 至被告，被告即於95年4 月3 日函（原處分卷第49頁） 回復該局略以：「……本新建污水處理廠位於已審查通 過之『秀岡山莊興建計畫環境影響說明書』基地內，依 環境影響評估法第16條及其施行細則第37條、第38條規 定，應由該環境影響說明書開發單位辦理變更事宜。」

（按當時原告尚未併列為「秀岡山莊興建計畫環境影響 說明書」之開發單位）嗣後被告於95年6 月14日召開「 永柏企業股份有限公司（原告）主張列為同具秀岡山莊 開發權力之主體」相關事宜研商會議（原處分卷第51頁 ），決議：「……（二）秀岡公司同意將永柏公司等秀 岡山莊區內建築用地土地所有權人列為共同開發單位… …（三）秀岡公司辦理上開變更事宜時，應檢具同意併 列開發單位者之相關資料（依『開發行為環境影響評估 作業準則』附表一填寫）及『履行環境影響評估責任承 諾書』，依環境影響評估法相關規定送被告核備。」

並 於95年9 月5 日函備查原告與秀岡公司、康橋中小學併 列為開發單位在案，該函並敘明：「……所附秀岡公司 95年8 月8 日函，係以土地權屬劃分權利義務，然各開 發單位除應負各自開發範圍內之權利義務外，上開說明 書尚有其他環評承諾，不能以土地劃分權責，凡與開發 內容相關，仍屬各開發單位應履行之義務（承諾）；

原 告申請新建污水處理廠之過程，被告係依環境影響評估 法規定辦理，並已告知有關「開發單位」之權利義務， 實無原告所提「禁反言」法理之適用。

5.原告所述「……原告係在已有環評案之狀況下誤信被告 之誤導，加入為開發單位，有義務而無權利，……故本 件實係與一般開發單位未依環境影響說明書執行之情形 有別，然原處分機關不思於此，一律以齊頭式之平等， 裁處三開發單位相同之處罰，有違個案正義原則……」 云云。

被告於前述函（95年9 月5 日）備查原告與秀岡 公司、康橋國民中小學併列為開發單位，即已敘明：「 ……所附秀岡公司95年8 月8 日函，係以土地權屬劃分 權利義務，然各開發單位除應負各自開發範圍內之權利 義務外，上開說明書尚有其他環評承諾，不能以土地劃 分權責，凡與開發內容相關，仍屬各開發單位應履行之 義務（承諾）；

又『秀岡山莊興建計畫環境影響說明書 』對於該社區之開發行為內容、環境保護對策及環境保 護工作（含環境監測計畫）……等已明確記載，且係以 整體計畫區進行規劃，而非以土地權屬劃分，原告既為 共同開發單位之一，應確實執行與土地開發相關之環評 承諾。

被告依環境影響評估法第17條規定「開發單位應 依環境影響說明書所載之內容及審查結論，切實執行， 違反者，本署均將依環境影響評估法第23條規定處分。

」爰此，被告依法處分，並無不當。

6.原告所述「原行政處分有違『行政自我拘束原則』：按 行政自我拘束原則係指行政機關於作成行政處分時，對 於相同或具有同一性之事件，應受合法『行政先例』或 『行政慣例』之拘束，如無實質之正當理由，即應為相 同之處理。

……」。

開發單位應依據環境影響說明書、 評估書所載之內容及審查結論切實執行，為本法明定開 發單位應盡之義務。

查環境影響評估法施行細則第7條 規定「本法所稱開發單位，指自然人、法人、團體或其 他從事開發行為者。」

原告與秀岡公司及康橋中小學併 列為秀岡山莊興建計畫環境影響說明書之開發單位，自 應負責本案所有環評書件所載內容之承諾事項，且依開 發單位所提出之環評書件內容並未劃分各自所負之監測 責任，即均應各負開發單位之義務，應予分別處罰，殆 無疑義。

7.被告96年4 月25日派員執行本案環評監督作成紀錄並函 送現勘意見在案，其中均已告知環境監測計畫應賡續執 行，並應依本開發案審查通過之各項環境影響評估書件 內容及審查結論切實執行，另被告96年11月5 日裁處書 亦告知原告應依環評書件內容立即恢復辦理環境監測計 畫或依本法規定辦理變更在案，顯見被告已充分注意到 原告有利及不利之情形並已善盡事前告知之義務，惟原 告卻遲遲未有所作為且未確實履行開發單位應盡之責任 ，違法事實洵屬明確。

理 由

一、原告主張：原告因擬於系爭環境影響說明書基地內興建污水廠，誤信被告行政指導，取得系爭環境影響說明書原開發單位秀岡公司同意，與訴外人康橋中小學及秀岡公司並列為開發單位。

然因為原告申請之開發行為，未獲核准，自無從進行環境監測，被告當不能對原告此等「客觀不能」之行為予以處罰，否則有違「禁反言原則」。

再者，系爭環境影響說明書列有三開發單位，縱認原告未實施環境監測有違環境影響評估法第17條規定，也僅應與其他二開發單位共同負擔同法第23條第1項第1款規定之30萬元罰鍰，原處分竟科處三開發單位各30萬元罰鍰，不符平等原則與行政自我拘束原則，原處分關於原告部分及訴願決定均應撤銷云云。

二、被告則以：被告前以95年9 月5 日環署綜字第0950064322Ａ號函備查原告與秀岡公司、康橋國民中小學併列為系爭環境影響說明書開發單位時，該函已敘明：「……所附秀岡公司95年8 月8 日函，係以土地權屬劃分權利義務，然各開發單位除應負各自開發範圍內之權利義務外，上開說明書尚有其他環評承諾，不能以土地劃分權責，凡與開發內容相關，仍屬各開發單位應履行之義務（承諾）；

依環境影響評估法第17條規定，開發單位應依環境影響說明書所載之內容及審查結論，切實執行，違反者，本署均依環境影響評估法第23條規定處分。」

原告與秀岡公司及康橋中小學併列為系爭環境影響說明書之開發單位自均應負責系爭環境影響說明書所載之承諾事項，如有違反，均得分別處罰。

被告96年4 月25日派員執行本案環評監督，發現原告未依系爭環境影響說明書第8-22頁內容持續執行環境監測計畫，違反環境影響評估法第17條規定，乃依同法第23條第1項第1款規定，以原告30萬罰鍰，洵無不當等語，資為抗辯。

三、按環境影響評估法第17條規定「開發單位應依環境影響說明書、評估書所載之內容及審查結論，切實執行。」

第23條第1項第1款規定，違反第17條之規定者，處30萬元以上150萬元以下罰鍰，並限期改善，屆期仍未改善者，得按日連續處罰。

四、訴外人秀岡公司辦理系爭環境影響說明書，前經被告審查有條件通過，並於89年1 月15日公告審查結論，嗣訴外人秀岡公司先後申請將康橋中小學、原告併列為系爭環境影響說明書開發單位，亦經被告分別備查在案。

被告於96年4 月25日進行環境影響評估現地監督作業，發現原告未依系爭環境影響說明書第8-22頁內容持續執行環境監測計畫等情，為兩造所不爭執，並有被告96年4 月25日環境影響評估現地監督記錄表、被告89年1 月15日（89）環署中字第0001199 號公告、被告92年5 月30日環署綜字第0920035498號函、被告95年9月5日環署綜字第0950064322A 號函、系爭環境影響說明書第8-22頁等件影本影本在卷為憑，可堪認定。

原告雖執詞主張︰原告乃誤信被告行政指導，始列名為系爭環境影響說明書之開發單位，今原告所擬實施之開發行為，均未獲核准，自無從進行環境監測，基於「禁反言」原則，被告對原告此等「客觀不能」之行為不能予以科罰。

又縱認原告未實施環境監測有違環境影響評估法第17條規定，也僅應與其他二開發單位共同負擔同法第23條第1項第1款規定之30萬元罰鍰，原處分竟科處三開發單位各30萬元罰鍰，不符平等原則與行政自我拘束原則云云。

惟查︰㈠原告於95年3 月27日向被告申請設立秀岡山莊污水處理廠，被告覆以︰因原告所擬興建污水廠位於系爭環境影響說明書基地內，應由系爭環境影響說明書原開發單位辦理開發單位變更事宜等語。

旋被告多次召開相關會議討論，原開發單位秀岡公司乃申請原告併列為系爭環境影響說明書開發單位，經被告以95年9 月5 日環署綜字第0950064322Ａ號函備查，該函敘明：「……所附秀岡公司95年8 月8 日函，係以土地權屬劃分權利義務，然各開發單位除應負各自開發範圍內之權利義務外，上開說明書尚有其他環評承諾，不能以土地劃分權責，凡與開發內容相關，仍屬各開發單位應履行之義務（承諾）；

依環境影響評估法第17條規定，開發單位應依環境影響說明書所載之內容及審查結論，切實執行，違反者，本署均依環境影響評估法第23條規定處分。」

等節綦詳，此有卷附原告95年3 月27日以水臺建字第09550015670 號函、被告95年4 月3 日環署綜字第0950024099號函及95年9 月5日環署綜字第0950064322Ａ號函、被告95年11月30日專案小組審查會議記錄、被告95年10月31日研商會議記錄等件影本可稽。

足認原告之所以列名於系爭環境影響說明書之開發單位，縱係出於被告之行政指導，然被告對於原告應踐行環評承諾，不能以土地劃分權責區隔與其他共同開發單位之責任，否則將依環境影響評估法相關規定處分，早已教示明確。

被告之前既無錯誤訊息之告知，更無權宜免責之承諾，現以原告未實施環境影響監測科以相對應之處罰，實難認有違「禁反言」原則。

㈡依卷附系爭環境影響說明書第8-21頁所示，為掌握秀岡社區在施工及營運期間之環境影響程度，以符合水源、水質、水量保護區之規定條件，開發單位應針對重要之環境影響項目進行監測，擇定辦理施工前、施工期間及營運初期等階段之環境品質監測計畫，並訂定表8.3.1-1 環境監測計畫表（即系爭環境影響說明書第8-22頁）。

原告既願列名為系爭環境影響說明書開發單位，可見已評估上開環境監測實施之可能性，正式成為開發單位後，就應在「施工前、施工中及營運期間」均就前開承諾實施環境監測事項予以實施，而非僅於「施工中」方進行環境監測。

原告徒以私權糾紛未能施工之主觀事項為由，自稱未實施環境監測乃「客觀不能」云云，自無足採。

㈢又，核諸環境影響評估法第23條第1項第1款規範之對象，乃違反同法第17條規定之開發單位，苟開發單位為多數，並無僅能擇一處罰之規定，如多數開發單位均有上開違章行為，非不得併為處罰。

當然，行政機關究應擇何開發單位處罰，或併為處罰，以及罰鍰額度等等，仍應就其查獲之特定違反對象及違反情形為適當、合理之裁量，而非恣意選擇處罰對象。

查原告為系爭環境影響評估之開發單位，並有明確違反環境影響說明書之違章行為，被告援引環境影響評估法第23條第1項第1款規定，科以最低額罰鍰，並無裁量濫用之情狀，合法有據。

至於原告與訴外人秀岡公司間是否對土地私權使用、責任分配另有約定，此乃原告與訴外人秀岡公司內部求償之私法事項，核予本案無涉。

五、綜上，原告為環境影響評估法所稱開發單位，違反該法第17條規定，未切實執行環境影響說明書所載之內容，原處分援引同法第23條第1項第1款規定，關於原告部分裁處罰鍰30萬元，並無違誤，訴願決定，遞予維持，亦屬有據。

原告仍執前詞，求為撤銷，為無理由，應予駁回。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 98 年 3 月 4 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 王立杰
法 官 許麗華
法 官 楊得君
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 98 年 3 月 4 日
書記官 徐子嵐