臺北高等行政法院行政-TPBA,97,訴,1985,20081211,1

臺北高等行政法院判決
97年度訴字第1985號

原 告 甲○○
訴訟代理人 陳倉富律師
被 告 宜蘭縣政府
代 表 人 乙○○（縣長）
訴訟代理人 丙○○
上列當事人間因區域計畫法事件，原告不服內政部中華民國97年6 月6 日台內訴字第0970093819號（案號：0000000000）訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：

主 文

原告之訴駁回。

訴訟費用由原告負擔。

事 實

壹、事實概要：原告未經申請許可，在宜蘭縣五結鄉○○段256 、265 、268 、269 、270 、272 、275 、279 、280 、281 、282 、284 地號等12筆非都市土地一般農業區農牧用地（以下簡稱系爭土地）回填營建剩餘土石方使用，經民眾檢舉，被告派員於民國（下同）96年7 月17日赴現場勘查屬實，遂依行政程序法第105條規定，以96年7 月26日府地權字第0960096681號函請其於文到次日起7 日內提出陳述意見，原告陳述意見略以：系爭土地回填前均作養殖池使用，因積水未管理，恐造成公共危險之虞，地主乃委託原告辦理土方回填工作，以恢復做農作使用，又農牧用地或養殖用地填土做農作使用，皆屬容許使用項目，且免經申請許可，應無違反相關法令情事，且土地現況均已整平做農作使用。

被告復於96年8 月20日再派員至現場勘查，現況業已整平，部分已種植農作物，審認原告雖係為恢復原土地利用價值及維護安全，然未依宜蘭縣農業用地填土管制規則提出申請即擅自施工，且所回填之土壤夾雜有石、磚、混凝土塊等物質之營建剩餘土石方，核已違反農業發展條例第3條第12款、第31條前段、第69條第1項、區域計畫法第15條第1項、非都市土地使用管制規則第6條第1項前段、第3項規定，爰依區域計畫法第21條第1項暨宜蘭縣政府執行非都市土地違規使用取締作業要點第9 點第2款規定，以97年3 月12日府地權字第0970033035號處分書處原告新臺幣（下同）20萬元罰鍰，並應立即停止使用並清除原回填之土方，恢復原編定使用，清除時不得任意棄置，應洽合法收容場所收容，原有土石方除所回填之營建剩餘土石方外並不得挖取外運，一經查獲將依土石採取法等相關規定嚴懲；

又若農業上所需回填土方，請依「宜蘭縣農業用地填土管制規則」規定提出申請，限於97年5 月15日前完成改正。

原告不服，提起訴願，復遭內政部決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。

貳、兩造聲明：

一、原告聲明：求為判決

㈠、訴願決定及原處分均撤銷。

㈡、訴訟費用由被告負擔。

二、被告聲明：求為判決如主文所示。

參、兩造之爭點：

一、原告主張之理由：

㈠、按區域計劃法第21條第1項、第2項規定之意旨，違反該法第15條第1項之管制使用土地者，其處分對象之行為人依序應為土地或地上物所有人、使用人或管理人，亦即該處分應審酌其處分之目的及方法，依序處分土地或地上物所有人、使用人或管理人；

且其處分之方法及內容除處以罰鍰之外，並得併為限期變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀，至為明確。

本件原告係受系爭土地之所有人僱用辦理填土事宜，且依其情形而言，原告亦非系爭土地之使用人或管理人；

又前開「停止使用並清除原回填之土方，恢復原編定使用，清除時不得任意棄置，應洽合法收容場收容，原有土石方除所回填之營建剩餘土石方外並不得挖取外運，一經查獲將依土石採取法等相關規定嚴懲；

又若農業上所需回填之土方，請依宜蘭縣農業用地填土管制規則規定提出申請。」

等附款之處分，除停止使用外之其他附款之處分，亦顯與前揭法條所規定之方法未合。

是被告竟未審酌其處分之目的及方法而處分系爭土地之所有人，逕以原告為原處分之行為人予以裁罰20萬元併為前述等附款之處分，自有未洽，應予撤銷原處分。

乃訴願決定遞予維持，亦有違誤。

㈡、退步言之，縱認本件原處分仍有對原告處罰鍰並停止使用之處分者，惟原處分所併為之「清除原回填之土方，恢復原編定使用，清除時不得任意棄置，應洽合法收容場收容，原有土石方除所回填之營建剩餘土石方外並不得挖取外運，一經查獲將依土石採取法等相關規定嚴懲；

又若農業上所需回填之土方，請依宜蘭縣農業用地填土管制規則規定提出申請。

」等附款之處分，除與法律明定「限期變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀」之處分方式未合之外，已如前述，亦有違行政處分之「禁止不當連結原則」。

按前開附款之處分，除課予原告停止使用之附款處分之外，其他附款之處分，因原告既非系爭土地之所有人，顯然無權亦無從為清除、堆置原回填之土方及申請農業上所需回填之土方等之行為，顯然原處分所併為之上開附款，係課予原告之額外增加義務，於法洵有不符，亦應撤銷此部分之附款處分。

二、被告主張之理由：

㈠、宜蘭縣於73年10月15日公告實施非都市土地使用管制，系爭土地編定為「一般農業區農牧用地」，原告於系爭土地擅自回填營建剩餘土石方，案經民眾檢舉，被告旋即派員現場勘查，當場查獲4 部卡車及兩部挖土機正在進行回填作業屬實，被告爰依農業發展條例第31條前段、第69條第1項、非都市土地使用管制規則第6條第1項前段、第3項、區域計畫法第15條第1項、第21條第1項及區域計畫法施行細則第15條第1項第5款及宜蘭縣執行非都市土地違規使用取締作業要點第9條之規定，科處原告20萬元之罰鍰，認事用法洵無違誤。

㈡、本件經審酌原告所陳系爭土地所回填之土方係為從事農作使用及維護公共安全，被告為瞭解實情爰以96年8 月9 日府地權字第0960101696號函訂96年8 月21日現場勘查，經勘查現況業已填平，部分已種植農作物，惟按行政院農業委員會（以下簡稱農委會）96年12月4 日農企字第0960168045號函略以：「…土資場等收容場所係收容包括建築工程、公共工程及其他民間工程所產生之賸餘泥、土、砂、石、磚、瓦、混凝土塊等，經暫屯、堆置可供回收、分類、加工、轉運、處理、再生利用者…故非都市土地農牧用地及養殖用地如有收受上開營建或工程剩餘土石方者，應循用地變更編定辦理，而與土壤或農地改良無關。

倘有擅自收容而違反規定者，基於農地農用是農地政策之基本指導原則，貴府即應依農業發展條例第69條第1項及區域計畫法第21條等相關規定處理…另為確保農業生產環境之完整，推動安全農業施政，並避免地下水或土壤污染，本會已多次函釋農業用地填土之來源應為適合種植農作物之土壤，不得為砂、石、磚、瓦、混凝土塊、營建剩餘土石方或其他有害物質等…」原告雖係恢復原土地利用價值及維護毗鄰學童之安全，然未依規定向被告農業處提出填土申請即擅自施工，且所回填之土壤夾雜有石、磚、混凝土塊等物質之營建剩餘土石方，又農牧用地得容許為「臨時堆置收納營建剩餘土石方」，惟僅限於既有合法磚窯廠毗鄰之土地，系爭土地毗鄰為旱田、養殖池、飯店等並無合法磚窯廠存在，系爭行為核已違反上開農委會函釋、宜蘭縣農業用地填土管制規則及非都市土地使用管制規則暨農業發展條例等規定，違法事實已臻明確。

㈢、按內政部92年11月25日台內營字第0920090059號函釋意旨，被告於96年8 月21日現場勘查暨民眾陳情系爭土地因填土造成颱風來襲時毗鄰土地淹水，乃以96年9 月20日府地權字第0960102774A 、B 、C 、D 、E 、F 、G 、H 號函通知土地所有權人於文到次日起7 日內以書面提出陳述，陳述時應依行政程序法第105條規定，為事實及法律上之陳述，土地所有權人等於96年10月1 日及9 日提出書面陳述意見敘稱「…委託裕善企業社辦理養殖池填平工作。

並需依宜蘭縣剩餘土石方管理自治條例之相關規定辦理回填作業事宜，該企業社未依規定辦理，實非本人之過失…」等語。

原告未經主管機關之許可，即擅自施工，又所回填之物質核與宜蘭縣農業用地填土管制規則及農委會函釋暨農業發展條例等規定明顯不符，該行為業已違反行政法上義務已臻明確，又行政罰係指對於違反行政法上義務者所科之制裁，況原告受系爭土地之所有權人委任，辦理系爭土地回填及恢復原狀等工作，足資證明原告即為系爭違法事實之行為人，顯係推諉卸責之詞，並不得作為免責之理由。

理 由

一、本件應適用之法規：

㈠、按「區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。

變更之程序亦同。

其管制規則，由中央主管機關定之。」

、「違反第15條第1項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處新臺幣6 萬元以上30萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。」

區域計畫法第15條第1項、第21條第1項分別定有明文。

又「非都市土地得劃定為特定農業、一般農業、工業、鄉村、森林、山坡地保育、風景、國家公園、河川、特定專用等使用分區。」

、「非都市土地依其使用分區之性質，編定為甲種建築、乙種建築、丙種建築、丁種建築、農牧、林業、養殖、鹽業、礦業、窯業、交通、水利、遊憩、古蹟保存、生態保護、國土保安、墳墓、特定目的事業等使用地。」

、「非都市土地使用分區劃定及使用地編定後，由直轄市或縣（市）政府管制其使用，並由當地鄉（鎮、市、區）公所隨時檢查，其有違反土地使用管制者，應即報請直轄市或縣（市）政府處理。」

、「（第1項）非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用項目及許可使用細目使用。

但中央目的事業主管機關認定為重大建設計畫所需之臨時性設施，經徵得使用地之中央主管機關及有關機關同意後，得核准為臨時使用。

中央目的事業主管機關於核准時，應函請直轄市或縣( 市) 政府通知土地登記機關於土地登記簿標示部加註臨時使用用途及期限。

中央目的事業主管機關及直轄市、縣( 市) 政府應負責監督確實依核定計畫使用及依限拆除恢復原狀。

…（第3項）各種使用地容許使用項目、許可使用細目及其附帶條件如附表一。」

為依區域計畫法第15條第1項規定訂定之非都市土地使用管制規則第2條、第3條、第5條第1項、第6條第1項、第3項所明定；

依該第6條第3項附表一「各種使用地容許使用項目及許可使用細目表」規定，農牧用地之許可使用細目包括土石採取（限於採取當地土石）及臨時堆置收納營建剩餘土石方（僅限於既有合法磚窯廠毗鄰之土地）。

㈡、次按「本條例用辭定義如下：一、…。一二、農業使用：指農業用地依法實際供農作、森林、養殖、畜牧、保育及設置相關之農業設施或農舍等使用者。

但依規定辦理休耕、休養、停養或有不可抗力等事由，而未實際供農作、森林、養殖、畜牧等使用者，視為作農業使用。」

、「耕地之使用及違規處罰，應依據區域計畫法相關法令規定；

其所有權之移轉登記依據土地法及民法之規定辦理。」

、「農業用地違反區域計畫法或都市計畫法土地使用管制規定者，應依區域計畫法或都市計畫法規定處理。

農民團體、農業企業機構或農業試驗研究機構依本條例許可承受之耕地，違反第36條規定，擅自變更使用者，除依前項規定辦理外，對該農民團體、農業企業機構或農業試驗研究機構之負責人，並處新臺幣6 萬元以上30萬元以下罰鍰。」

農業發展條例第3條第12款、第31條、第69條分別著有規定。

而「…農業用地填土之來源應適合農作物之土壤，不得為砂、石、磚、瓦、混凝土塊、營建剩餘土石方或其他有害物質等。

…」且經農委會96年12月4 日農企字第0960168045號函釋在案。

另「非都市土地違規使用案件有下列情形之一者，得處罰鍰新臺幣20萬元整。

…㈡違規使用總面積在5001平方公尺以上者。」

復為宜蘭縣政府執行非都市土地違規使用取締作業要點第9 點第2款所明定，核此乃被告基於使其下級辦理違章案件之裁罰有一客觀之標準可資參考之裁罰基準，以避免專斷或有輕重之差別待遇，係就執行母法之細節性、技術性事項加以具體明確規定，並未逾越法律所授權6 萬元以上30萬元以下罰鍰之裁量範疇，亦無違區域計畫法立法本旨，所屬人員辦理相關案件，自得援用。

二、本件原告未經申請許可，在宜蘭縣五結鄉○○段256 、265、268 、269 、270 、272 、275 、279 、280 、281 、282 、284 地號等12筆原作為養殖池使用之非都市土地一般農業區農牧用地，擅自回填營建剩餘土石方使用，面積約28,730平方公尺，被告經民眾檢舉，旋即派員現場勘查屬實，以原告行為已違反農業發展條例第3條第12款、第31條前段、第69條第1項及區域計畫法第15條第1項、非都市土地使用管制規則第6條第1項前段、第3項規定，爰依區域計畫法第21條第1項暨宜蘭縣政府執行非都市土地違規使用取締作業要點第9 點第2款規定，以97年3 月12日府地權字第0970033035號處分書處原告20萬元罰鍰，並應立即停止使用並清除原回填之土方，恢復原編定使用，清除時不得任意棄置，應洽合法收容場所收容，原有土石方除所回填之營建剩餘土石方外並不得挖取外運，一經查獲將依土石採取法等相關規定嚴懲；

又若農業上所需回填土方，請依「宜蘭縣農業用地填土管制規則」規定提出申請，限於97年5 月15日前完成改正。

原告不服，提起訴願，復遭駁回等事實，有系爭土地登記簿謄本、內政部97年6 月6 日台內訴字第0970093819號訴願決定書、96年7 月17日被告辦理非都市土地違反編定使用現場勘查紀錄、現場照片、被告97年3 月12日府地權字第0970033035號處分書等件影本附卷可稽（見原處分卷第1-7 、15-17 、26-29 、32-34 頁），且為兩造所不爭，洵堪認定。

三、原告循序提起本件行政訴訟，主張：依區域計劃法第21條第1項、第2項規定意旨，違反該法第15條第1項之管制使用土地者，其處分對象之行為人依序應為土地或地上物所有人、使用人或管理人；

而本件原告僅係受系爭土地之所有人僱用辦理填土事宜，並非系爭土地之使用人或管理人。

且原處分除「停止使用」外之有關「清除原回填之土方，恢復原編定使用，清除時不得任意棄置，應洽合法收容場所收容，原有土石方除所回填之營建剩餘土石方外並不得挖取外運，一經查獲將依土石採取法等相關規定嚴懲；

又若農業上所需回填之土方，請依宜蘭縣農業用地填土管制規則規定提出申請。」

等附款，亦與前揭法條所規定之方法未合，更有違行政處分之「禁止不當連結原則」，是被告未審酌其處分之目的及方法而處分系爭土地之所有人，逕以原告為原處分之行為人予以裁罰20萬元併為前述等附款之處分，自有未洽。

況原告既非系爭土地之所有人，顯然無權亦無從為清除、堆置原回填之土方及申請農業上所需回填之土方等之行為，原處分所併為之上開附款，係課予原告額外增加義務，於法洵有不符，應撤銷上述附款處分云云。

四、本院之判斷：

㈠、按「違反行政法上義務而受罰鍰、沒入或其他種類行政罰之處罰時，適用本法。」

、「本法所稱行為人，係指實施違反行政法上義務行為之自然人、法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織。」

行政罰法第1條、第3條著有規定。

是區域計畫法第21條第1項既規定：「違反第15條第1項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處新臺幣6 萬元以上30萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。」

自係以違反該管制規定之實施違反該義務行為之行為人為處罰對象；

此參主管機關內政部92年11月25日台內營字第0920090059號函釋：「區域計畫法第21條及第22條執行對象，宜以處罰行為人為原則，對非行為人( 土地所有權人、地上物所有人、使用人或管理人) 處罰為例外；

而對行為人或非行為人處罰，皆應以其具有故意或過失為責任條件，且處罰對象非屬行為人時，應具備充分、合理及適當之理由。」

亦明。

原告執區域計畫法第21條第2項規定：「前項情形經限期變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀而不遵從者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或地上物所有人、使用人或管理人負擔。」

主張違反同法條第1項之管制使用土地者，其處分對象依序應為土地或地上物所有人、使用人或管理人云云，核與法律規定不符，要無可採，先此敘明。

㈡、次按法律規定於其「構成要件」實現時，容許行政機關自行決定是否依規定而行為，或得就所賦予之多數「法律效果」，選擇其一而行為者，為「裁量行政」。

而所謂「裁量」者，係指行政機關經法律之授權，於法律之構成要件實現時，得決定是否使有關之法律效果發生，或選擇發生何種法律效果，此種由法律授予行政機關得為決定或選擇之活動範圍，亦即「裁量餘地」；

而法律既許可行政機關有選擇或判斷之自由，則其所作成之處置，在法律上之評價均屬相同，行政機關在裁量餘地中所為之各種行為，除有逾越權限或濫用權力等違法情事外，就無涉違法之裁量適當與否，並非行政法院審究之範圍（改制前行政法院80年度判字第432 號判決意旨參照）。

又依行政程序法第93條、第94條規定：「（第1項）行政作成行政處分有裁量權時，得為附款。

無裁量權者，以法律有明文規定或為確保行政處分法定要件之履行而以該要件為附款內容者為限。

（第2項）前項所稱之附款如下：一、期限。

二、條件。

三、負擔。

四、行政處分之廢止權。

五、保留負擔之事後附加或變更。」

、「前條之附款不得違背行政處分之目的，並應與該處分之目的具有正當合理之關聯。」

是行政處分之附款乃係處分針對行政處分主要內容所為附加規定，其目的在於對行政處分的主要規制內容作進一步補充或限制。

再比例原則乃在於要求「方法」與「目的」之均衡；

凡採取一項措施以達成一項目的時，該措拖必須為合適、必要及合比例之方法，所謂「合適」之方法係指可以達成目的之方法；

「必要」之方法係指同樣可以達成目的之多數方法中所附帶之不利益為最小；

而「合比例」之方法則係指使用方法之不利益與其達成目的之利益相權衡，不失合理之比例關係，亦即不得採取失衡之方法以達成目的，故亦稱「禁止過度」。

㈢、復依區域計畫法為促進土地及天然資源之保育利用，人口及產業活動之合理分布，以加速並健全經濟發展，改善生活環境，增進公共福利所制定之立法目的（見該法第1條規定），上述第21條第1項有關違反該法第15條第1項管制使用土地者，應由該管縣（市）政府處6 萬元以上30萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀；

其中「拆除地上物恢復原狀」部分，且係著重於「恢復原狀」而非只限定拆除地上物之一種狀況，否則即無法達區域計畫法之上述立法目的，此參同法條第2項於行為人未遵期恢復原狀之情形另規定：「強制拆除或『採取其他恢復原狀之措施』」益明。

本件坐落宜蘭縣五結鄉○○段256 、265、268 、269 、270 、272 、275 、279 、280 、281 、282 、284 地號等12筆土地屬非都市土地一般農業區農牧用地，自應為農牧使用；

依上述非都市土地使用管制規則第6條第3項附表一「各種使用地容許使用項目及許可使用細目表」規定，雖容許作「臨時堆置收納營建剩餘土石方」使用，然仍需經目的事業主管機關、使用地主管機關及有關機關同意許可使用，且僅限於既有合法磚窯廠毗鄰之土地，有關填置營建剩餘土石方並未在農牧用地容許或許可使用範圍，前已述及，故原告於上述管制使用之非都市土地之一般農業區農牧用地回填營建剩餘土石方，違反區域計畫法第15條第1項規定，事證明確。

縱原告係受土地所有權人雇用辦理回填，仍無解其故意從事違反區域計畫法第15條規定行為之事實；

即便非蓄意，原告亦有應注意且能注意相關法令規定卻未注意而擅自行為之疏失，而難辭其過失之責。

從而，被告審酌原告系爭違章態樣、違章面積逾25,000平方公尺以上及其行為對環境危害程度等一切情狀，裁處原告罰鍰20萬元，並令停止使用外，且限期原告於97年5 月15日前，清除原回填之土方，恢復原編定使用，以恢復系爭土地原狀（停止使用及恢復原狀均係區域計畫法第21條第1項規定之主要規制內容，並非附款，惟被告處分書誤載於「附款」項下），並於「附款」項下記載：「清除時不得任意棄置，應洽合法收容場所收容，原有土石方除所回填之營建剩餘土石方外並不得挖取外運，一經查獲將依土石採取法等相關規定嚴懲；

又若農業上所需回填土方，請依『宜蘭縣農業用地填土管制規則』規定提出申請」，就原告於恢復原狀涉及上述土石採取法、管制規則規範之行為時，促請其注意該等公法規定之義務，應以合法方式進行，揆諸首揭法令規定及上開說明，乃為合義務性之裁量，並無何裁量怠惰、逾越、濫用或其他違反比例原則等違法瑕疵，自屬合法。

原告主張被告除為裁罰及停止使用外，所為命原告清除原回填之土方，恢復原編定使用等處分係與區域計畫法第21條第1項規定之方法不合，且係課予原告額外增加義務，又未審酌其處分之目的及方法而處分系爭土地所有人，逕以非系爭土地所有人之原告為行為人予以裁罰，無視原告無權亦無從為清除、堆置原回填之土方及申請農業上所需回填之土方，亦有違禁止不當連結原則之違法云云，顯對法令規定有所誤解，且未明依上述區域計畫法第21條第2項有關未遵期恢復原狀，得由該管機關代為採取恢復原狀之措施，其費用得由土地所有人負擔之規定，原告恢復原狀事實上乃屬有利於土地所有人之行為，原告復未舉證說明系爭土地所有人有何反對其清除系爭營建剩餘土石方情事，是其上開主張，亦無可取。

五、綜上所述，原告之主張均無可採。被告以其違反區域計畫法第15條第1項、非都市土地使用管制等規定，依同法第21條第1項暨宜蘭縣政府執行非都市土地違規使用取締作業要點第9 點第2款規定，處原告20萬元罰鍰，並應立即停止使用且限原告於97年5 月15日前，清除原回填之土方，恢復原編定使用，復提醒原告清除時不得任意棄置，應洽合法收容場所收容，原有土石方除所回填之營建剩餘土石方外並不得挖取外運，一經查獲將依土石採取法等相關規定嚴懲；

又若農業上所需回填土方，請依「宜蘭縣農業用地填土管制規則」規定提出申請，於法並無不合，訴願決定予以維持，亦無違誤，原告猶執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。

六、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法經本院審酌後，核與本件判決結果均不生影響，故不再逐項論述，附敘明之。

據上論結，原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 97 年 12 月 11 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 林樹埔
法 官 闕銘富
法 官 林玫君
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 97 年 12 月 11 日
書記官 黃玉鈴