臺北高等行政法院行政-TPBA,97,訴,2090,20090311,1

臺北高等行政法院判決
97年度訴字第2090號

原 告 甲○
訴訟代理人 呂丹琪律師
被 告 臺北縣政府
代 表 人 乙○○縣長）住同
訴訟代理人 丁○○
戊○○
上列當事人間因違章建築事件，原告不服內政部中華民國97年7月30日台內訴字第0970051042號訴願決定，提起行政訴訟。
本院判決如下：

主 文

原處分及訴願決定撤銷。

訴訟費用由被告負擔。

事 實

一、事實概要：原告坐落台北縣鶯歌鎮○○段59地號土地、門牌號碼台北縣鶯歌鎮○○街69號之1 房屋（下稱系爭建物）前因被告為拓寬重慶街街道而部分徵收拆除，於民國（下同）95年2 月27日經向台北縣鶯歌鎮公所（下稱鶯歌鎮公所）就系爭建物剩餘基地提出就地整建申請，經該公所於95年4 月6 日核發95鶯就整建字第003 號．95北縣鶯建字第0950003234號就地整建建造執照（下稱系爭建照）。

嗣原告依系爭建照施工，被告逕認鶯歌鎮公所系爭建照之核發逾越臺北縣興闢公共設施拆除剩餘建築基地內建築物改建增建辦法（下稱系爭辦法）所授事務權限，為無效行政處分，乃以96年9 月11日北府工拆字第0960054143號違章建築認定通知書（下稱原處分）通知原告現有建物係屬程序違建，應立即停工，30日內至被告補行申請建造執照，原告不服，提起訴願，遭駁回後，遂提起本件行政訴訟。

二、兩造聲明：㈠原告聲明：⒈訴願決定及原處分均撤銷。

⒉訴訟費用由被告負擔。

㈡被告聲明：⒈駁回原告之訴。

⒉訴訟費用由原告負擔。

三、兩造之爭點：㈠原告主張：⒈原告係本於合法取得就地整建許可執照而按圖施工整建房屋，卻遭停工及撤照之處分，故原告分別對於北縣鶯建字第0950016596、0000000000號命原告停工之行政處分及北縣鶯建字第0960011232號撤銷建照之行政處分，分別提起訴願，皆獲「原處分撤銷」之勝訴決定，訴願書中明確指出原告之信賴利益應予以保護，有訴願決定書為據。

⒉「違法行政處分經撤銷後，溯及既往失其效力」又「訴願之決定確定後，就其事件，有拘束各關係機關之效力」行政程序法第118條及訴願法第95條分別定有明文。

⑴鶯歌鎮公所撤銷原告之建照後，因而認定原告之系爭建物為違建而通知拆除，然鶯歌鎮公所撤銷建照之行政處分，業經臺北縣政府訴願委員會訴願決定「原處分撤銷」，原處分既經撤銷，即回復到建照未撤銷前之狀態，且依上引行政程序法第118條規定具有溯及既往之效力，亦即原告之系爭建物係合法申請建築執照之建物，並非違章建築，原告之建物既非違章建築，則被告認定原告之系爭建物係違章建築亦失所附麗，原處分自應撤銷，原訴願決定駁回訴願顯屬違法。

⑵鶯歌鎮公所撤銷原告建照之行政處分業經訴願決定「原處分撤銷」，則系爭建物恢復到建照未被撤銷之狀態，且依上引訴願法第95條規定，該訴願決定有拘束各關係機關之效力，被告亦同受拘束，被告自不得違反訴願決定之結論仍認定系爭建物為違建，是以原處分自應撤銷。

⒊系爭建物確實為「增建」並非「新建」，依系爭辦法第2條第3項規定，鶯歌鎮公所有核發建造執照之權限。

⑴原告申請就地整建時，承辦人員於95年1 月3 日親至現場會勘並製作「甲○君座落於陶瓷老重慶街69-1房屋拆除乙案會勘記錄」載明：「（1 ）經現場勘查結果確係為本所拓寬重慶街徵收之拆除戶，僅為整修如附照片所示及本所函文佐証。

（2 ）其所有之建物土地為重慶街案一分為二，原門牌號尖山埔街14-5號再整編為重慶街69-1號，如附門牌號證明佐証。

（3 ）案主一再申請後因上述門牌號澄清影響，業已釐清准予所請就地整建以維民眾權益。」

⑵95年3 月22日「甲○君申請座落於鶯歌鎮○○街69-1號（陶瓷段59地號）就地整建建造執照會勘記錄」載明：「（1 ）經查係本鎮○○街拓寬徵收之拆除戶惟因原拆除後土地為道路，從中貫穿為兩塊原門牌號為重慶街69號，案主一再申請均未予以受理，現經95年1 月3 日會勘結果已釐清，經戶政單位重新初編為重慶街69-1號，造成無法與徵收拆除文件銜接。

（2 ）另戶政單位於93年9 月26 日 佐証重慶街69號係由原尖山埔街14之5 號整編而來如附門牌號証明。

確定門牌為重慶街69-1號如附門牌証明。

（3 ）原先僅予以整修如附本所來函，惟因門牌澄清影響，迄今才確定門牌號，致使一再延宕影響徵收拆除戶之權益，現今才提請就地整建如附申請書圖。

（4 ）其申請建物之高度11.30M總樓地板面積259.99平方公尺（含屋頂突出物5.15平方公尺）均符合臺灣省拆除合法建築物剩餘部份就地整建辦法之規定准予核發就地整建建造執照。」

依上述會勘記錄足證原有建物確係存在，並無被告所指稱舊有建物已不復存在情形。

⑶臺北縣政府訴願決定書（案號：00000000）載明：「原處分機關於96年11月28日列席本府訴願審議委員會會議陳述意見表示當時核發執照時原有建築物尚有部份建築物存在，並非均不存在，且依卷內所附證29之照片可認為原處分機關於核准就地整建時，原建築物尚有部份存在」。

前訴願決定書亦認定原告之舊有建物確實存在，原告僅於已存在之舊建物上「增建」屬建築法第9條所稱「於原建築物增加其面積或高度」並非「新建」，鶯歌鎮公所核發建照上誤載為「新建」僅為誤寫，依行政程序法第101條規定，應得為更正，並非因此而無效。

⒋查「按行政程序法第111條第6款規定：『行政處分有下列各款情形之一者，無效：……六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。』

上開規定並無擴大行政處分無效範圍之意，參酌同條第7款所定『行政處分具有重大明顯之瑕疵者無效』之意旨，同條第6款所稱『缺乏事務權限』係指『無事務權限』之機關所作成之行政處分無效，不包括『逾越事務權限』作成之行政處分或『有事務權限之機關』適用法規錯誤而作成之行政處分在內」（最高行政法院96年度判字第1236號判決參照）、又「按行政程序法第111條第6款規定：『未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者』其所謂『欠缺事務權限』，基於行政機關體制之複雜性及管轄權錯誤識別之困難性，及其立法意旨，為確保行政機能有效運作，維護法之安定性並保障人民之信賴，當係指行政處分之瑕疵已達同條第7款所規定重大而明顯之程度，諸如違反權力分立或職權分配之情形而言，除此之外，其他違反土地管轄或事務管轄，尚屬得撤銷而非無效」（最高行政法院96年度判字第76號判決）⑴本件原有建物確係存在一事，業經現場二次會勘記錄載明及前訴願認定在案，是以系爭建物確為「增建」並非「新建」，建造執照上誤寫為「新建」，充其量僅為行政處分更正之問題。

⑵縱認鶯歌鎮公所對於本件建照之核發逾越權限，依上引最高行政法院判決見解，尚屬得撤銷而非無效。

被告主張本件建照之核發係無效之行政處分，顯無理由。

⑶本件建照雖經鶯歌鎮公所撤銷，然訴願決定「原處分撤銷」，即恢復建照未撤銷前之狀態，系爭建物即溯及而為合法建物，且各機關均應受其拘受，被告自不得再為相違背之主張。

㈡被告主張：⒈按「建築法」第4條規定：「本法所稱建築物，為定著於土地上或地面下具有頂蓋、樑柱或牆壁，供個人或公眾使用之構造物或雜項工作物」。

同法第9條：「本法所稱建造，係指左列行為：一、新建：為新建造之建築物或將原建築物全部拆除而重行建築者。

二、增建：於原建築物增加其面積或高度者。

但以過廊與原建築物連接者，應視為新建。

三、改建：將建築物之一部分拆除，於原建築基地範圍內改造，而不增高或擴大面積者。

四、修建建築物之基礎、樑柱、承重牆壁、樓地板、屋架或屋頂，其中任何一種有過半之修理或變更者。」

同法第25條第1項規定：「建築物非經申請直轄市、縣（市）（局）主管建築機關之審查許可並發給執照，不得擅自建造或使用或拆除。」

合先敘明。

⒉該址地號原有舊建築物已全部拆除，系爭新建之建築物自非原公所核發就地整建執照效力範圍，當屬違章建築。

依原告96年8 月14日行政訴願書事實概要第一點所陳（原處分卷第30頁），原有建築物似為59年12月31日鶯歌鎮都市計畫實施前存在之建築物，參照原告門面整修前後照片影本（原處分卷第35頁，原彩色照片建請鈞院命原告提出）一樓牆面為磚造、二樓牆面為石綿瓦，然依原告於訴願程序中所提出結構計算書（原處分卷第36至59頁），現址施工中之建築物地上層結構為3 層鋼結構、結構系統為柱樑韌性立體剛構架（SRC ），顯非能於59年12月31日鶯歌鎮都市計畫實施前存在之建築物，應為原有門面整修建築物全部拆除後之新建建築物，查系爭辦法第2條第1項規定：「興闢公共設施拆除剩餘建築基地（以下簡稱剩餘基地）內合法建築物之改建、增建應向臺北縣政府申請建造執照；

於完工後，應申請本府核發使用執照。」

，系爭建築物為全部拆除後而重行建築，依建築法第9條規定為新建之建造行為，而非改建、增建，自不屬原公所核發就地整建執照效力範圍，原告未向被告申請建造執照，系爭建築物當為違章建築無疑。

⒊系爭建造執照為無效行政處分。

查依系爭辦法之規定，臺北縣各鄉鎮市公所僅有核發改建、增建就地整建執照之權限，一般人民均知悉申請新建之建造執照應委由建築師依法向被告工務局建管科遞件申請，詎料鶯歌鎮公所核發前開「新建」、「RC造」就地整建執照，已明顯逾越被告委任之事務權限，而有處分作成之始已存有重大無法補正之瑕疵，依行政程序法第111條6款 規定為自始無效之行政處分，該行政處分為自始無效並經前開內政部訴願審議委員會訴願決定書採納被告97年5 月16日北府工建字第0970329103號函補充訴願答辯（參被證10）意見，亦於訴願決定書中肯認：「……無效行政處分自始不生效力，是以系爭建築物未經取得建造執照而擅自建造之建築物，原處分機關認定系爭建築物為違章建築，以96年9 月11日北府工拆字第0960054143號違章建築認定通知書通知訴願人應立即停工，並於30日內至原處分機關補行申請建造執照，並無不合，應予維持……」。

理 由

一、本件原告主張：原告所有系爭建物前因被告為拓寬重慶街街道而部分徵收拆除，經鶯歌鎮公所依系爭辦法授權，於95年4 月6 日核發系爭建造執照，嗣鶯歌鎮公所竟依被告意旨撤銷系爭建造執照，並命原告停工，幸上開行政處分均經訴願機關撤銷，則系爭建造執照仍有效存在。

原告申請就地整建時，鶯歌鎮公所到場會勘並製作會勘紀錄載明門牌號已釐清准予整建，並依95年3 月22日之會勘紀錄，申請建物之高度及總樓地板面積均符合臺灣省拆除合法建物剩餘部分就地整建之規定，屬建築法第9條所稱「於原建築物增加其面積或高度」，足證原有建物確係存在而屬增建，並非「新建」。

系爭建照上誤載為「新建」，僅為誤寫，應得為更正，並非因此無效。

縱認鶯歌鎮公所就系爭建照核發有逾越權限之嫌，亦屬得撤銷，而非無效，原處分逕指原告依系爭建照施工之建物為違建，命為停工，顯有違誤等語。

二、被告則以：原告現於系爭土地施工建物顯非59年12月31日鶯歌鎮都市計畫實施前存在之建築物，係原建物全部拆除後新建，並非改建、增建，原不屬鶯歌鎮公所依系爭辦法所授權得核發整建執照權限範圍，鶯歌鎮公所核發系爭「新建」建照行為逾越被告委任之事務權限，依行政程序法第111條第6款規定，為無效之行政處分，原告現有建物為違章建築，依建築法第25條第1項規定，應予拆除，原處分命其停工，並無違法云云，資為抗辯。

三、原告所有系爭建物，前因被告為拓寬重慶街街道而部分徵收拆除，於95年2 月27日經向鶯歌鎮公所就系爭建物剩餘基地提出就地整建申請，經該公所於於95年4 月6 日核發系爭建照，嗣被告逕認原告依系爭建照施工之現有建物為違章建築，乃以原處分通知原告現有建物係屬程序違建，應立即停工，30日內至被告補行申請建造執照等情，為兩造所不爭執，並有系爭建照及原處分等件影本在卷為憑。

綜上兩造爭執，被告指原告現有建物為違章建築，無非以鶯歌鎮公所核發系爭建照，有行政程序法第111條第6款逾越事務權限之事由，乃無效行政處分為其前提，是故，本案之爭點厥為鶯歌鎮公所核發系爭建照是否為無效之行政處分，茲論述如下：㈠按行政處分是否有所謂「無效」之問題，不僅屬於法規適用之技術層次之事項，尚涉及意識形態因素。

蓋法律上所謂無效，係指自始、當然、確定無效，行政處分為一種國家行為，是否可與私人之法律行為等同看待，在法制上承認有所謂無效行政處分存在，理論上素有爭執。

有基於國家權威之自我確信者，認為即使為違法行政處分，原則上仍屬有效，僅在瑕疵明顯之例外情形承認行政處分之無效，此為「明顯說」；

有基於保障法律秩序之安定及維護交易安全者，以瑕疵是否重大為判別無效之標準，認行政處分罹有特別重大之瑕疵，不能據以建立該行政處分正確性之信賴保護時無效，此為「重大說」。

我國行政程序法第111條除於第1款至第6款，分別例示具體之無效原因外，並於第7款，以「其他具有重大明顯之瑕疵者」概括其餘，足見係採「明顯說」理論。

是依體系解釋而論，行政程序法第111條第6款後段所謂缺乏事務權限者，行政處分無效之意涵，應限縮於欠缺事務管轄權重大明顯之情事，諸如違背權力分立等憲法層次之權限劃分基本原則︰由議會代替行政機關作成處分行為，或如教育行政機關核發建築執照、由衛生行政機關發給駕駛執照等等，任何人一望即知，已達重大明顯程度，方屬無效。

㈡第按，建築物非經申請直轄市、縣（市）（局）主管建築機關之審查許可並發給執照，不得擅自建造或使用或拆除，固為建築法第25條第1項前段所明定。

又「非縣（局）政府所在地之鄉、鎮，適用本法之地區，非供公眾使用之建築物或雜項工程，得委由鄉、鎮（縣轄市）公所依規定核發執照。

鄉、鎮（縣轄市）公所核發執照，應每半年會報縣（局）政府備案。」

「（第1項）左列各款經直轄市、縣（市）主管建築機關許可者，得不適用本法全部或一部之規定︰……五、興闢公共設施，在拆除剩餘建築基地內依規定期限改建或增建之建築物。

……（第2項）前項建築物之許可程序，施工及使用等事項之管理，得於建築管理規則中定之。」

「直轄市、縣（市）政府得依據地方情形，分別訂定建築管理規則，報經內政部核定後實施。」

復為同法第27條、第99條第1項第5款、第2項及第101條所規定，被告依此授權，於95年4 月19日公告發布「臺北縣興闢公共設施拆除剩餘建築基地內建築物改建增建辦法」第2條第1項、第3項規定：「（第1項）興闢公共設施拆除剩餘建築基地（以下簡稱剩餘基地）內合法建築物之改建、增建應向臺北縣政府申請建造執照；

於完工後，應申請本府核發使用執照。

……（第3項）本府辦理前二項業務，得依本法第二十七條規定委由鄉（鎮、市）公所辦理。」

依上開法令規定以觀，被告其實並非依行政程序法第15條第1項規定，委任鶯歌鎮公所就建築法主管事項行使公權力，鶯歌鎮公所核發剩餘基地內合法建築物之改建、增建執照，不過係受被告委託辦理行政事務，亦即，有權核發所謂「剩餘基地內合法建築物改建、增建執照」者仍係被告，被告並未將權限移轉，鶯歌鎮公所核發改建、增建執照之行為，無非為被告手足，其主體仍為被告，此由系爭建照文號為︰「95鶯就整建字第003 號．95北縣鶯建字第0950003234號」，係採鶯歌鎮公所、被告雙文號制即可推知。

易言之，系爭建照之核發機關形式上雖為鶯歌鎮公所具名，核其實際，應認係被告所核發，僅係由鶯歌鎮公所為行政事務之處理而已。

㈢經查，系爭建照係鶯歌鎮公所依原告申請所核發，建照所載建築地點、各層面積、工作物概要等，悉與原告申請書所載相符，且形式要件具備，此有卷附申請書、系爭建照等件影本可憑。

而系爭建照係經鶯歌鎮公所派員現場勘查，依據系爭辦法而核發等節，復據證人丙○○即辦理現場勘查之鶯歌鎮公所土木技士到庭證述在案。

是依系爭建照之形式外觀而論，並無重大明顯瑕疵；

就其內容而論，該建照建造類別上記載為「新建」，並非「增建、改建」，與鶯歌鎮公所依系爭辦法受委託辦理之事項為核發「剩餘基地內合法建築物改建、增建執照」有別，然系爭建照核發機關其實為被告，並非鶯歌鎮公所，已如前述，被告既為有權核發新建執照之主管機關，實難謂系爭建照有何違背事務管轄之處。

縱令採取形式主義，認系爭建照所蓋關防為鶯歌鎮公所，而非被告，即認系爭建照之處分機關係鶯歌鎮公所，核發「剩餘基地內合法建築物新建建築執照」，與系爭辦法委託辦理之核發「剩餘基地內合法建築物增建、改建建築執照」事項有所不同，其歧異之處，於主管機關主其事者尚且未便分曉，逾越權限與否尚且不明，豈能將此不利歸諸於人民，揆諸前揭說明，系爭建照之核發縱有瑕疵，此瑕疵亦顯然並非「重大明顯」，並無行政程序法第111條第6款之事由，縱被告認系爭建照之核發有違法之處，亦不過應予撤銷（且應由其撤銷），非得逕認為無效。

四、綜上，系爭建照之核發並無無效之事由，其存續力隨送達而發生，就其內容對相對人、關係人及原處分機關均發生拘束力。

是以，被告逕以原告依系爭建照施工之現有建物屬未經取得建造執照而擅自建造之建築物，而依建築法第25條規定，以原處分通知原告應立即停工，並於30日內至被告補行申請建造執照云云，自屬無據，訴願決定就此未予究明，亦有違誤，原告訴請撤銷，為有理由，應予准許。

據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 98 年 3 月 11 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 王立杰
法 官 許麗華
法 官 楊得君
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 98 年 3 月 11 日
書記官 徐子嵐