臺北高等行政法院行政-TPBA,97,訴,2801,20090324,1

臺北高等行政法院判決
97年度訴字第2801號

原 告 人富保全股份有限公司
代 表 人 甲○○（董事長）
原 告 人富公寓大廈管理維護股份有限公司
代 表 人 甲○○（董事長）
被 告 桃園縣政府
代 表 人 乙○○縣長）住同
訴訟代理人 丙○○
上列當事人間因保全業法事件，原告不服內政部中華民國97年9月5 日台內訴字第0970100034號（案號﹕0000000000）訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：

主 文

原告之訴駁回。

訴訟費用由原告負擔。

事 實

一、事實概要：原告人富保全股份有限公司（下稱人富保全公司）領有被告核發之營利事業登記證，營業項目為保全業，前經新竹市政府警察局派員於民國（下同）96年9 月7 日、同年月14日至該公司設於新竹市第一村第四區社區服務據點檢查，該公司拒絕提供資料受檢，違反保全業法第13條，經新竹市政府以96年11月8 日府授警刑字第09602001422 號裁處書處罰鍰新台幣（下同）20萬元，並命限期改善。

被告所屬警察局為調查原告人富保全公司跨轄區在新竹市經營保全業之所有服務據點及所聘僱保全人員曾文模、陳榮三、施誠造之資格，於96年11月7 日以桃警刑字第0960022637號函通知原告人富保全公司，訂於96年11月21日派員至該公司實施檢查，請備妥相關資料受檢，詎被告所屬警察局當日派員赴原告人富保全公司營業所（桃園縣蘆竹鄉○○路104 巷10弄1 號4 樓）實施檢查，原告人富保全公司總經理當場拒絕接受檢查及提供相關資料。

被告認原告人富保全公司拒絕保全業務受檢，違反保全業法第13條規定，乃依同法第17條第2項規定，以97年3 月7 日府警刑字第0970008589號裁處書（下稱原處分）處原告人富保全公司50萬元罰鍰，並限期於裁處書送達30日內改善完畢，逾期不改善或再次違反，得處停止營業1 個月以上1 年以下。

原告不服，提起訴願遭駁回後，遂提起本件行政訴訟。

二、兩造聲明：㈠原告聲明：⒈訴願決定及原處分均撤銷。

⒉訴訟費用由被告負擔。

㈡被告聲明求為判決：⒈駁回原告之訴。

⒉訴訟費用由原告負擔。

三、兩造之陳述：㈠原告主張：1.原告代表人分別申請原告人富保全股份有限公司（下稱人富保全公司）及原告人富公寓大廈管理維護股份有限公司（下稱人富公寓公司）執照；

前者主管機關為內政部警政署，後者為內政部營建署；

前者為保全業法規範，後者為公寓大廈管理條例所規範；

前者之營業項目見諸於保全業法第4條規定，後者為公寓大廈社區執行八大業務範圍，二者截然不同。

原告人富公寓公司執行者，均為公寓大廈管理業務，跟保全業法毫無關係，保全業務主管機關並無法源依據檢查社區，警員怎可越權去檢查內政部營建署之業務？強硬檢查原告人富公寓公司的服務駐點，遭拒絕後更將莫須有的裁罰單開立在原告人富保全公司上？2.被告所屬警察局員警丙○○（下稱李員）於96年7 月3 日趁負責人不在，疑似以不法手段取得原告人富公寓公司之服務駐點及人員等機密資料，進而至服務駐點「大睦大境社區」查緝，竟分別向原告人富保全公司開立2 次裁罰單，各15、18萬元。

新竹縣警察局員警湯勝旭復於97年9 月7 日至原告人富公寓公司新竹服務駐點查緝，竟也向原告人富保全公司開立罰單20萬元。

李員又再度依職權逼迫原告人富保全公司於96年10月22日14時30分拿出原告人富公寓公司駐點案場「新竹第一村第四區」資料，供作保全業務檢查，原告人富保全依函前往，但李員不在。

李員又於96年11月7 日發函表示將於11月21日檢查保全業務，雖抬頭發錯，貴單位吳組長及大隊長也說發錯可以不必理會，但當日李員竟再度要求檢查原告人富公寓公司服務駐點，指原告人富保全公司連續拒絕受檢，又開立高達50萬元裁罰單，整件事實及過程請庭上明察。

㈡被告主張：1.原告之保全員周建弘因遭原告通知其送被告警察局審查之資料不符合保全人員資格將其開除，質疑為何原告在其任職之初不送被告警察局審核而在服務近1 年半之後才送審，故於至被告警察局刑事警察大隊投訴（原處分卷第1 頁）。

另新竹市政府政風室於96年8 月16日以室政查字第0960000627號書函、內政部警政署於96年8 月22日以警署刑偵字第0960112578號書函（原處分卷第18頁）發被告警察局有關居住於新竹市第一村第四區公寓大廈之民眾趙繼成先生，申訴原告違反保全業法任用未送審之保全人員於該社區服務及該社區住戶連署要與原告解約等情事。

被告警察局遂於96年8 月20日將原告涉嫌違反保全業法案件函請新竹市警察局協助調查（原處分卷第28頁），新竹市警察局於接獲被告警察局協查函文後，2 度派員至原告於新竹市之服務據點（新竹市第一村第四區公寓大廈）依法實施檢查，而原告從業人員均予拒絕，已遭新竹市政府依違反保全業法第13條，並依同法第17條裁處在案（原處分卷第32頁），並另於96年9 月29日以竹市警刑字第0960038272號函（原處分卷第33頁）請被告警察局調查原告於上述服務據點中執勤保全員曾文模、陳榮三、施誠造等3 人之審查合格函、教育訓練資料及原告於新竹市之相關服務據點等資料，合先敘明。

2.被告警察局於96年10月5 日以桃警刑字第0960085113號函（原處分卷第34頁）請原告派員攜帶相關資料至被告警察局協助調查上述案件，而原告並未派員前來，被告警察局另於96年11月7 日以桃警刑字第0960022637號函（原處分卷第35頁）告知原告將於96年11月21日派員至原告實施檢查，請其備妥相關資料備檢。

96年11月21日14時由被告警察局刑事警察大隊警務員李員、大園分局偵查隊偵查佐石峻羽、南竹派出所副所長劉正大、警員顏錦文前往原告表明身分與告知來由依法實施檢查，原告總經理山鴻魁當場表示拒絕檢查或提供相關資料（原處分卷第37頁），現場執行人員並拍有執行檢查情形照片、錄音及錄音重點譯文（原處分卷第39頁），且原告並另行函文本局表示無法配合受檢（原處分卷第42頁）。

本案被告警察局於96年12月4 日依行政程序法簽陳本案調查情形（原處分卷第43頁），並以桃園縣政府96年12月13日府警刑字第0960022827號陳述意見通知書函發原告（原處分卷第49頁），原告於96年12月20日回覆在案（原處分卷第50頁）。

至此，原告於96年11月21日拒絕被告警察局實施保全業業務檢查及提供相關資料，確實已違反保全業法第13條，依同法第17條第2項第1款，得處新臺幣20萬元以上100 萬元以下罰鍰。

且由於原告前已遭新竹市政府依違反保全業法第13條，並依同法第17條裁處在案，被告警察局遂依「違反保全業法事件裁罰基準表」（原處分卷第52頁）編號九（一）及附註五，裁處原告50萬元罰鍰。

並將原處分於97年3月7日以桃警刑字第09700085891 號函請轄區大園分局於97年3 月17日依法送達在卷（原處分卷第61頁）。

3.按保全業務性質攸關社會治安與民眾生命、財產權益至鉅，且保全人員工作性質非常特殊，因保全業之業務特性及工作性質與「重大公益」有密切相關，為兼顧民眾生命、財產權益及公共利益之保護，故當初立法即將保全業列為特許營業（採許可制），並於保全業法第13條訂定「主管機關得隨時派員攜帶證明文件，檢查保全業業務情形，並得要求其提供相關資料。

保全業之董事、監察人、經理人或從業人員，對前項之檢查及要求，不得拒絕。」

故該公司對於被告警察局依法實施之檢查，無任何理由，本即不得拒絕，更何況本案為檢舉案件，並有相關事證證實該公司確有在新竹市執行保全業務如下：（一）該公司服務於新竹市第一村第四區公寓大廈之保全員周建弘之投訴書、訪談筆錄、值勤表、周建弘之財政部臺灣省北區國稅局95年度綜合所得稅各類所得資料清單（原處分卷第1 至15頁）。

（二）民眾趙繼成之申訴書等資料函文。

（原處分卷第21頁）（三）被告與新竹市第一村第四區社區所簽之契約書。

（原處分卷第122 頁）（四）原告送被告警察局審查保全人員周建弘（送審不合格）、施誠造（未送審合格且逾規定年齡）、曾文模、陳榮三（送審合格）之函文。

（原處分卷第128頁）4.有關保全業務與公寓大廈一般事務管理服務事項之區別，相關之內政部函釋、講習教材、最高行政法院裁定如下：⑴內政部89年6 月15日台八九內營字第8983690 號函示：（原處分卷第134 頁）「門禁管制、車輛管制與訪客接待得以執行事實加以區別，門禁管制及車輛管制係屬保全業務，訪客接待係屬公寓大廈管理服務人管理辦法第13條第一項第一款所稱公寓大廈一般事務管理服務事項……」。

⑵內政部營建署95年5 月所編印公寓大廈管理服務人員培訓講習教材（共同科目）第2-7 頁：（原處分卷第135頁）有關保全業與公寓大廈管理維護公司業務劃分原則以有關公寓大廈管理維護公司營業項目，應僅限於公寓大廈管理條例第36條之相關行政事務，及對建築物基地、構造、設備本體之整修、維護、檢查、災害防護等而言; 至於建築物「人、車」出入管制、登記查訪、秩序管理、防災管制等有關安全防護工作，應屬保全業務範圍。

⑶最高行政法院93年度裁字第522 號裁定：有關保全業法第4條第1款之「防盜、防火、防災之安全防護」，係指對可能發生之天然災難與人為事故所為之事前預防。

因此，判斷一個行為是否屬於保全行為，其判斷重點在於「該等作為之目的是否取向於災難及事故之預防」，如為肯定，該等作為自然會被評價為保全行為。

此與內政部以門禁管制及車輛管制屬保全業務;單 純訪客接待屬公寓大廈管理服務事項並無衝突。

⑷最高行政法院93年度判字第2 號判決：公寓大廈管理服務人管理辦法規定: 「公寓大廈管理維護公司從事下列建築物管理維護業務: 一、公寓大廈一般事物管理服務事項。

二、建築物附屬設施設備之檢查及修護事項。

三、建築物及基地之維護及修繕事項。

四、公寓大廈之清潔及環境衛生之維持事項。

五、公寓大廈及其周圍環境安全防災管理維護事項。

前項管理維護業務，涉及其他行業專業法規規定時，應經公寓大廈管理組織及公寓大廈管理維護公司以契約約定，委託經領有各該目的事業法規許可之業者辦理。」

而保全業法第4條則規定: 「保全業得經營左列業務: 一、關於辦公處所、營業處所、廠場、倉庫、演藝場所、競賽場所、住居處所、展示及閱覽場所、停車場等防盜、防火、防災之安全防護。

……三、關於人身安全之維護。

……。」

二者雖均有「安全」、「防災」、「防護」或「管理維護」之規定。

惟上開辦法所稱「安全防災管理維護」，依其規定應僅及於「建築物附屬設施設備、建築物及基地之修護修繕」及「公寓大廈及其周邊環境安全防災管理維護」之範圍，未若上開保全業法之規定尚及於「人身之安全維護」。

本件訴願人登記之營業項目為公寓大廈管理服務業，未經申請許可經營保全業務，其受託管理…等公寓大廈之管理服務，除從事防盜、防火、防災之安全維護外，並從事門禁、車輛管制及安全維護等事項之服務，已涉及上開保全業法規定：「關於人身安全之維護」之範圍。

5.內政部營建署為有效規範公寓大廈管理服務行業之專業能力、業務範圍及其經營運作方式，促使其在一定規範下合理提供服務，進而提升其專業服務水準，爰依據公寓大廈管理條例訂定公寓大廈管理服務人管理辦法，其中明定「管理服務人」係指領有相關認可證之人員及公寓大廈技術人員種類、其資格要件、參加講習義務等，並無所謂管理員或守衛員之名稱，且經查（內政部營建署全國管理資訊系統入口網http://cpabm.cpami.gov.tw/index.jsp ）陳榮三、施誠造先生等2 人並無相關管理服務人員之認可證。

另原告所陳被告與原告在96年7 月3 日依保全業法實施複查時，因違反保全業法遭被告裁處18萬元一案，該案即原告因96年9 月期間僱用保全人員孔令榮送審查未合格而仍予以任用違反保全業法，經被告以違反保全業法第10條規定，另依同法第16條第1項第3款規定，予以裁罰18萬元，經鈞院97年10月30日97年度簡字第00290 號判決駁回在案。

理 由

一、本件原告主張：原告代表人分別申請原告人富保全公司及人富公寓公司執照；

二者之規範法規、主管機關及業務項目截然不同，原告人富公寓公司執行公寓大廈管理業務，跟保全業法無關，保全業務主管機關不可檢查原告人富公寓公司業務。

被告所屬警察局員警李員竟越權逼迫原告人富保全公司於96年10月22日14時30分提出原告人富公寓公司新竹服務駐點「新竹第一村第四區」資料，供作保全業務檢查，原告人富保全公司依函前往，但李員不在，李員又於96年11月7 日發函表示將於同年11月21日檢查保全業務，當日李員即至原告人富公寓公司服務駐點，指原告人富保全公司連續拒絕受檢，復又開立高達50萬元裁罰單，自屬違法，訴願決定復予維持，均屬有誤，求予撤銷云云。

二、被告則以：被告所屬警察局於96年10月5 日以桃警刑字第0960085113號函請原告派員攜帶資料受檢，而原告人富保全公司並未派員前來，被告所屬警察局另於96年11月7 日以桃警刑字第0960022637號函告知原告將於96年11月21日派員至原告實施檢查，請其備妥相關資料備檢，當日14時由被告所屬警察局員警前往原告人富保全公司，表明身分與告知來由依法實施檢查，原告人富保全公司總經理山鴻魁當場表示拒絕檢查或提供相關資料，嗣並另行函文表示無法配合受檢，原告於96年11月21日拒絕被告警察局實施保全業業務檢查及提供相關資料，確實違反保全業法第13條，依同法第17條第2項第1款，得處新臺幣20萬元以上100 萬元以下罰鍰。

且因原告人富保全公司前已遭新竹市政府依違反保全業法第13條，並依同法第17條裁處在案，被告依內政部令頒「違反保全業法事件裁罰基準表」所示基準，裁處原告50萬元罰鍰，並無不合等語，資為抗辯。

三、按「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願。

但法律另有規定者，從其規定。」

「自然人、法人、非法人之團體或其他受行政處分之相對人及利害關係人得提起訴願。」

「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」

訴願法第1條第1項、第18條及行政訴訟法第4條第1項分別定有明文。

其中所謂之「權利」或「法律上利益」，係指權利主體所感受的各式各樣主觀利益中以法規範之力量，來加以保障或提供實現手段（權利）的特定範圍利益；

而所謂「利害關係人」，係指違法行政處分之結果致其現已存在之權利或法律上之利益受影響者而言，若僅具經濟上、情感上或其他事實上之利害關係者則不屬之。

又提起行政訴訟之當事人不適格者為欠缺訴權之存在要件，應認其訴為無理由而以判決駁回其訴，最高行政法院（89年7 月1 日改制前為行政法院）78年度判字第2320號判決可資參照。

準此，若非中央或地方機關之行政處分相對人，或非行政處分相對人以外之利害關係第三人，即不得提起訴願，其逕行提起即非適格之訴願當事人；

又其進而提起行政訴訟法第4條第1項之撤銷訴訟，亦屬當事人不適格，應認其訴為無理由而以判決駁回之。

經查，原處分相對人為原告人富保全公司，而原告人富公寓公司並非原處分之相對人，與原告人富保全公司為各自獨立之法人格，此有經濟部公司基本資料網頁列印畫面附卷為憑，原告人富公寓公司既與原告人富保全公司無法律上之關聯性，原告人富公寓公司自不因該公函或隨後訴願決定之作成，而導致其現已存在之權利或法律上之利益受影響。

換言之，原告人富公寓公司並非訴願法第1條第1項、第18條所規定之行政處分相對人或利害關係人，原不得提起訴願，其未經訴願，逕依據行政訴訟法第4條第1項規定提起本件撤銷訴訟，顯屬當事人不適格，揆諸首揭說明，本件原告人富公寓公司起訴部分為無理由。

四、第按，「保全業應置保全人員，執行保全業務，並於僱用前檢附名冊，送請當地主管機關審查合格後僱用之。

必要時，得先行僱用之；

但應立即報請當地主管機關查核。」

「保全業僱用保全人員應施予一週以上之職前專業訓練；

對現職保全人員每個月應施予四小時以上之在職訓練。」

此為保全業法第10條、第10條之2 所明定，為貫徹上開保全業管理，同法第13條、第17條第2項復規定，主管機關得隨時派員攜帶證明文件，檢查保全業業務情形，並得要求其提供相關資料。

保全業之董事、監察人、經理人或從業人員，對前項之檢查及要求，不得拒絕，有違者，得處20萬元以上100 萬元以下罰鍰。

又，內政部、縣（市）政府分別為保全業法所指中央及縣（市）主管機關，此為保全業法第2條所明定，內政部為協助縣市政府行使上開規定所授予之裁罰裁量權，乃訂定「違反保全業法事件裁罰基準表」，核該裁罰基準，係就保全業者違規類型、次數等加以分類，區分嚴重性，訂定裁罰金額原則，以利不同案件同一違規情事，得適用相同財罰原則，為細節性、技術性之規定，並未逾越授權範圍，且標準客觀合理，被告以其為基本原則，參酌該表附註其餘應衡量情節，據以行政裁罰，應值尊重。

五、原告人富保全公司為保全業，被告所屬警察局為調查其跨轄區在新竹市經營保全業之所有服務據點及所聘僱保全人員曾文模、陳榮三、施誠造之資格，於96年11月7 日以桃警刑字第0960022637號函通知原告人富保全公司，訂於96年11月21日派員至該公司實施檢查，請備妥相關資料受檢，被告所屬警察局當日派員赴該公司營業所實施檢查，於檢查前已表明身分，檢查全程配戴識別證，該公司總經理當場拒絕接受檢查及提供相關資料等情，為兩造所不爭執，並有該公司營業執照影本、桃園縣政府警察局上開函影本、桃園縣政府警察局檢查轄區保全股份有限公司紀錄表影本、檢查現場照片、錄音光碟及譯文等件在卷為憑。

原告人富保全公司無非以保全業務與公寓大廈管理業務不同，被告所屬警察局所檢查者均為公寓大廈管理業務，自屬越權云云，主張其得拒絕受檢。

惟查，原告人富保全公司所司保全業，其主管機關於縣（市）市即為縣（市）政府，被告為縣政府，其所屬警察局至原告人富保全公司登記之營業所檢查保全業務，並無越權之虞。

其實，保全業務、公寓大廈管理業務究竟有何分野，並非本案爭點，被告所屬警察局命該公司所應提出檢查者乃該公司於「新竹市經營保全業之所有服務據點及所聘僱保全人員曾文模、陳榮三、施誠造資格」之保全業務資料，既未檢查該公司實際從事之業務內容，更未命該公司提出是否管理公寓大廈業務之資料，原告人富保全公司一再誤會被告所屬警察局檢查保全業務內容為檢查管理公寓大廈業務，實非的論。

苟原告人富保全公司認為「跨區於新竹市經營公寓大廈管理業務及聘僱曾文模、陳榮三、施誠造者」為原告人富公寓公司，與其無涉，自可將此情狀陳明，並提供相關聘雇保全人員名冊及服務駐點自清，而非以原告人富保全公司、人富公寓公司具相同代表人、董監事，甚至同一公司所在地之特質，混淆視聽，並藉此拒絕檢查。

原告人富保全公司上開得拒絕被告所屬警察局檢查保全業務之主張，殊無可採。

六、綜上，原告人富保全公司違反保全業法第13條規定，拒絕接受檢查及提供資料之違章行為，至為明確。

其前經新竹市政府警察局派員於96年9 月7 日，同年月14日至該公司新竹服務據點檢查，該公司拒絕提供資料受檢，違反保全業法第13條，經新竹市政府以96年11月8 日府授警刑字第09602001422 號裁處書處罰鍰20萬元，並命限期改善等節，亦有上開裁處書影本為憑，是原告人富保全公司同類型之違章事件，本件為第2 起，另參酌其聘雇不符保全業法規範之保全人員之違章案件，另有2 起經被告裁處罰鍰，原告提起訴願、行政訴訟均經駁回而確定，此有本院97年度簡字第213 號、97年度簡字第290 號判決可稽，是被告依前揭「違反保全業法事件裁罰基準表」編號九（一）之標準，並考量該表附註五所示比例原則，認原告就違反保全業法第13條同質事件，雖前經新竹縣政府限期改善，仍再次違反，雖非不得停止營業，但認行使此種管制罰，未免過重，而於法定罰鍰額度內酌科50萬元罰鍰，並限期於裁處書送達30日內改善完畢，逾期不改善或再次違反，得處停止營業1 個月以上1 年以下，並無不合，訴願決定遞予維持，亦稱妥適，原告徒執前詞，聲請撤銷，為無理由，應予駁回。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 98 年 3 月 24 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 王立杰
法 官 許麗華
法 官 楊得君
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 98 年 3 月 24 日
書記官 徐子嵐