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臺北高等行政法院判決
97年度訴字第3022號
原 告 民間全民電視股份有限公司
代 表 人 甲○○(董事長)
被 告 國家通訊傳播委員會
代 表 人 彭芸（主任委員）
訴訟代理人 乙○○
丙○○
丁○○
上列當事人間因衛星廣播電視法事件，原告不服國家通訊傳播委員會中華民國97年10月17日通傳訴決字第09700132450 號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文
訴願決定撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由甲、程序事項:本件原告經受合法通知，未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條各款所列情形，爰併準用民事訴訟法第385條第1項前段規定，依被告之聲請，由其一造辯論而為判決。
乙、實體方面:
一、事實概要：原告經營之民視新聞台頻道於民國( 下同)95 年11月24日23時27分許播出署名「民主進步黨」之「你一定要站出來還台灣公道」30秒廣告（下稱系爭廣告），經中央選舉委員會（下簡稱中選會）認定，系爭廣告係屬競選宣傳廣告，而違反行為時之公職人員選舉罷免法（下稱選罷法）第50條之1第3項規定，並將全案移送被告裁處，經被告於96年3 月27日通傳播字第09600516775 號裁處書( 下稱原處分) ，以上開行為違反衛星廣播電視法第20條第1項準用同法第17條第1款之規定，處罰鍰新臺幣( 下同)25 萬元。
原告不服提起訴願，經決定駁回，原告仍表不服，遂向本院提起行政訴訟。
二、本件原告主張：（原告經通知未到庭，據其起訴狀所載之聲明及陳述）㈠首就程序言，被告對於訴願之處理，與訴願法之相關規定未臻相符，其決定為當然違背法令，對原告欠缺正當法律程序之保障，理由如下：⒈對於人民之權利限制及裁罰，應踐行正當法律程序以保障人民之權益，屢為司法院釋字第392 號、第396 號、第418 號、第436 號、第585 號等諸多解釋所指明，其中，對於救濟機關方法及救濟受理機關，應符法律規定而不容行政機關自行創設，始符權力分立原則及正當法律程序之要求，要屬保障之核心，此由訴願決定之組織不合法者，為當然違背法令，並為足以提起上訴、再審之合法事由，訴願法第97條、行政訴訟法第243條、第273條俱有同旨規定，即可明之。
依訴願法第5條第1項之規定，關於訴願之管轄，應視作成處分機關之管轄等級而比照處理，是關於被告機關之訴願管轄及其處理程序，應先決定被告即原處分機關之管轄等級。
本件被告之管轄等級依法既相當於中央二級機關，依訴願法第5條第1項之規定，按其管轄之等級，應比照同法第4條第7款之規定，由主管院管轄訴願。
被告捨此不為，逕自拒絕適用訴願法第4條第7款之規定，而自我升格將其管轄層級比擬為同條第8款之中央各院，並拒將本件訴願依法送交法定訴願管轄機關管轄，無異於我國憲法五院規定以外再行創設一院，其違反正當法律程序及權力分立原則，已至顯然。
⒉關於被告之訴願自我重新審查原則，係規定於訴願法第58條第2項以下，依法訴願管轄機關與訴願機關應予區分，而其自我審查限於撤銷或變更原行政處分，不能基此規定，維持原行政處分而剝奪受處分人訴願之再審查之正當程序保障。
而原處分機關不依法撤銷或變更原處分者，依同條第3項之規定，亦應儘速附具答辯書，並將必要之關係文件，送於訴願管轄機關。
原處分機關除非撤銷或變更原處分，否則並無自為審議或決定之權限，故被告就本件訴願自為審議及決定，顯非適法。
⒊獨立機關之存在於行政體系上係屬例外情形，其主要目的僅賦予獨立機關對具體個案於法律規定範圍內，排除上級機關在層級式行政體制下所為之指揮與監督，使獨立機關有更多不受政治干擾之空間，本於專業而自主決定；
但並非因此即謂其得自外於行政體系，觀諸憲法第53條「行政院為國家最高行政機關」之規定即明，若謂個案見解外之業務亦不得監督，卻又需行政院本諸最高行政機關之地位對被告之行政向立法院負責，即與行政一體之原則相悖。
㈡按選罷法第50條之1第3項規定：「政黨、候選人或第三人不得自行於廣播、電視播送廣告，從事競選活動或為候選人宣傳。」
；
另依據行政院新聞局91年10月9 日新廣一字第0910021619號函，除諭示91年直轄市議員暨市長選舉競選活動期間及投票當日請勿播送競選廣告外，並隨函檢附中選會製發之『公職人員選舉廣播電視競選廣告相關規定、函釋及案例事實資料』乙份，供各廣播電視媒體參考，以免違法。
自此原告播送各種競選活動廣告，均以此為準則，不敢稍有所逾越。
而查前開行政院新聞局檢送之相關資料中，中選會曾於90年7 月24日以90中選法字第0000000 號做出「公職人員選舉罷免法第50條之1第3項之禁止規定，係適用於競選活動期間，在非競選活動期間，如其他法令別有規定應從其規定外，不受上開條文之規範。
又該項之廣告，凡為政黨或候選人從事競選活動或為候選人宣傳而自行於廣播、電視播送之廣告，均賅括之，至其廣告型態為何，則非所問。」
之函釋。
而本屆臺北市市長及市議員選舉日為95年12月9 日，依據選罷法第45條有關競選活動期間之規定，直轄市長為15天、省市議員為10天，則推算本屆臺北市市長選舉，應自95年11月24日起至95年12月9 日投票日止之競選活動期間內，不得再行播放競選廣告；
臺北市議員選舉，則自95年11月29日起至95年12月9 日投票日止之競選活動期間內，不得再行播放競選廣告。
本件被告指稱原告「民視新聞台」頻道於95年11月24日播出之「你一定要站出來還台灣公道」30秒廣告，經中選員會認定違反選罷法第50條之1第3項規定，然而當日雖屬臺北市市長競選活動開始日，但卻非臺北市議員競選活動開始日，因此當日各電視媒體均仍播出市議員競選活動相關廣告，而本件系爭廣告僅屬眾多市議員競選活動廣告之一而已，且觀其內容「民進黨黨主席游鍚先生獨白：咱的立法委員沒過半，所以很多改革和清廉的法案在立法院遭受在野賞的阻擋和杯葛。
在野黨不讓我們的法案通過，反過頭來，人抹黑我們，說政府無能和食腐，這樣打人喊救人，實在是『吃咱很夠』，你一定要出來，你一定要站出來，為咱台灣討一個公道，還台灣公道。」
根本與市長競選活動並無任何關聯，若說該廣告係屬市議員競選廣告，由於尚非競選活動期間，假前揭中央選舉委員會0000000 號解釋，自應不受選罷法之規範，是本件實不知中選會所謂原告因播送系爭廣告而違反選罷法第50條之1第3項規定之證據及理由安在。
㈢依據行政程序法第6條「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇」、以及第36條「行政機關應依職權調查證據，不受當事人主張之拘束，對當事人有利及不利事項一律注意。
」之規定，應可確認政府為任何行政行為，仍需以民眾利益為優先考量。
然如同前述，本件被告在裁處書中對原告提出之陳述理由，僅以「本會審酌受處分人陳述意見及調查事證認為系爭廣告內容業經中選員會認定，已違反行為時選罷法第50條之1第3項規定，違法事實足臻明確。」
帶過，完全未附任何理由或證據。
按理，被告身為大眾傳播業者主管機關，亦為廣播電視法等相關電視法規執行機關，本應有就一般違反或涉嫌違反行政規範事件依職權調查證據之義務，何況就本件言，中選會既函請被告辦理，其地位即與原告同屬當事人，被告即應遵守就當事人有利及不利事項一律注意，而不受當事人主張拘束之立場，惜被告對本件處分之理由，完全忽視前揭規定，於訴願決定書中再以「依選罷法第12條規定，中央選舉委員會就選舉、罷免法規之監察事項所作判斷，為其法定職權，而系爭違法行為既經中選會認定違反行為時選罷法第50條之1第3項規定，自亦違反衛星廣播電視法第17條第1款所定違反法律禁止規定之情形，故原處分誠屬適法。」
之理由將原告所提訴願駁回。
設若中選會之認定，即可確認原告因播出系爭廣告已屬違反行為時選罷法以及衛星廣播電視法規定，則再要求原告提出陳述意見，甚或提起訴願，不只徒具形式而已，對受處分之原告言，亦屬不公。
㈣末查，原告原欲向被告說明系爭廣告播出時，尚非屬臺北市議員競選活動開始日，自無違法與否之問題，是於訴願書依訴願法第65條規定提出言詞辯論申請，惟被告於訴願決定書僅以「因本案事證已臻明確，訴願人所請核無必要。」
一語即否定原告申請，按理，若說本件違法與否之認定係由中央選舉委員會為之，被告即應通知中選會派員於指定期日到指定處所與原告辯論，藉以釐清事實，惜被告不為，逕自駁回原告申請，完全忽略訴願法第65條規定之「受理訴願機關『應』依職權…」條文應具強制性質，如此是否得具無效之理由，容有討論空間。
㈤為此，原告依據行政訴訟法第4條第1項規定，提起本件撤銷訴訟，並聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
三、被告則以：㈠按衛星廣播電視法第17條第1款規定：「衛星廣播電視事業及境外衛星廣播電視事業播送之節目內容，不得有下列情形之一︰一、違反法律強制或禁止規定」、同法第20條第1項規定：「第17條、第18條第2項、第3項及第19條第2項之規定，於廣告準用之」、同法第36條第5款規定：「衛星廣播電視事業或境外衛星廣播電視事業有下列情形之一者，處新臺幣10萬元以上100 萬元以下之罰鍰，並通知限期改正：……。
五、違反第17條或第20條第1項準用第17條規定者。
……」、96年11月7 日修正前之選罷法第50條之1第3項規定：「除依第1項規定外，政黨、候選人或第三人不得自行於廣播、電視播送廣告，從事競選活動或為候選人宣傳」行政罰法第5條規定：「行為後法律或自治條例有變更者，適用行政機關最初裁處時之法律或自治條例。
但裁處前之法律或自治條例有利於受處罰者，適用最有利於受處罰者之規定」。
㈡本件原告指稱被告對於訴願之處理，與訴願法之相關規定未臻相符，其決定為當然違背法令，對原告欠缺正當法律程序之保障乙節，說明如下：⒈現行訴願法並未針對不服獨立通訊傳播監理行政機關（被告）行政處分之救濟方式有所規範：⑴現行訴願法第4條第7款規定：「不服中央各部、會、行、處、局、署之行政處分，向主管院提起訴願。」
該款規定係89年7 月1 日施行之訴願法為因應再訴願制度之廢除所為之修正規定。
而修正當時，我國法制上，除憲法所規定之獨立機關外，並無其他實質之獨立行政機關，是以該修正根本未慮及（實際上亦無從考量）獨立通訊傳播監理行政機關（被告）。
換言之，該款規定之立法原意，應僅係針對一般中央一級行政機關所屬各部、會、行、處、局、署行政處分之訴願管轄所為之規定，而非針對獨立通訊傳播監理行政機關（被告）所為行政處分之救濟規定。
故現行訴願法第4條有關訴願管轄定，顯然未就不服獨立通訊傳播監理行政機關（被告）行政處分之救濟方式有所規範。
⑵鑑於訴願法並未就獨立機關行政處分之救濟方式明文規範，行政院法規會亦曾對此邀集法界學者專家召開諮詢會議討論，惟該次會議並未就此議題達成共識。
⒉現行訴願法既未針對不服被告機關行政處分之救濟方式有所規範，則被告為貫徹司法院大法官釋字第613 號解釋意旨及參照訴願法第4條第8款規定，由被告訴願審議委員會受理不服被告機關行政處分，自無違法與不當。
⑴中央行政機關組織基準法第3條第2款規定，獨立機關係指依據法律獨立行使職權，自主運作，除法律另有規定外，不受其他機關指揮監督之合議制機關。
查此行政機關組織型態，係於19世紀末到20世紀初，以美國為主所發展之行政組織，除稱為獨立機關外，亦有以獨立行政委員會稱之。
究其成立之背景有二：一為國會已喪失其作為國家最高代議機關之威信；
二為考量當時法院程序較繁冗，無法因應行政之多樣化，因此，獨立機關於發展初期，即含有擺脫政黨對特定事項之壓迫，強調中立性、專業性，以及迅速解決紛爭之期待。
準此，獨立機關特色有三：①由數名委員組成之合議制行政體。
②自一般行政機關獨立，行使職權。
③職務之行使，除有行政作用外，亦有準立法、準司法之權限。
故中央行政機關組織基準法第3條第2款規定之不受其他機關指揮監督，應指職權行使之獨立，尤以個案運作不受干預。
觀諸司法院大法官釋字第613 號解釋，亦明確指出立法者將被告設計為依法獨立行使職權之獨立機關，俾從層級式行政指揮監督體系獨立而出，擁有更多專業自主決定之空間，摒除上級機關與政黨可能之政治或不當干預，就所司通訊傳播監理業務，發揮專業能力，可明其旨。
是以，倘不服被告行政處分所提起之訴願係由行政院管轄，此將導致行政院可就被告機關基於核心領域職權所為個案具體決定為適當性及適法性監督，而有違司法院釋字第613 號解釋所示，被告所為具體個案決定不受行政院指揮與監督之意旨相違。
⑵次按黃錦堂教授於行政院訴願審議委員會2006訴願制度研討會發表之「獨立機關訴願案件管轄機關之探討」，從德國法之比較法觀察，其定義有廣義及狹義之分。
揆諸獨立機關之狹義定義，為科層式行政組織體制內享有一定獨立性保障之行政機關，其獨立性得表現於組織、人事、經費與行為不受指令拘束等，並以「行為不受指令拘束」最具根本性，而指令係上級機關事前對下級機關所得行使之監督權，故黃錦堂教授前揭文亦明確揭示，從民主正當性角度觀之，基於專業性、不受政治力及經濟力入侵等考量，我國獨立機關具有高度獨立性，除政策宣示性事項外，上級機關之個案指令權因有害於獨立機關運作，應予排除。
⑶惟獨立機關既設於科層式行政組織體制內，其職權行使之獨立性應如何展現，又，如何本於行政一體、責任政治及權力分立原則下運作，與行政體系內最高行政機關間之關係，查行政院函請司法院就「國家通訊傳播委員會組織法第4條及第16條發生釋用憲法疑義所提解釋憲法聲請書」，於該聲請書內論及「通傳會屬依『法律』『獨立行使職權』之行政機關」部分，敘及國家通訊傳播委員組織法第7條第1項規定及第2項規定之依法獨立行使職權，其規範意涵至少有三重獨立性要求：①相對於行政院之獨立，亦即：國家通訊傳播委員會就其法定職權事項所為之決定，在行政院體系下具有最後性，不受行政院之事前指揮或事後監督（合目的性與合法性監督）；
②相對於政黨之獨立；
③相對於立法院之獨立。
據上，被告就其法定職權事項所為之決定具有最後性，不受行政院之事前指揮或事後監督。
⑷承上，訴願作為行政救濟制度之一環，究其基本功能或作用，係賦予行政機關自省機會，俾得重行檢視原處分之適當性及適法性，以維護人民權益，實現依法行政原理，藉此維持行政法秩序及行政妥當性，並減少訟源，減輕行政法院負擔，其性質仍屬行政程序。
觀諸訴願法第4條規定，我國之訴願管轄，係從行政體系內隸屬監督關係定其訴願審議機關，故以向上級機關提起訴願為原則，惟是否容有例外，依黃錦堂教授前揭文，於德國法制，排除上級機關之訴願監督，多考量減免上級機關負荷、原行政處分機關之決定具有高度專業性與複雜性、原行政處分機關經合議制完成且其決議原則上具有高度合理性與合法性，故該文亦肯認於我國法制，基於訴願管轄係對個案執行之行政處分之監督，獨立機關業務具有專業性，其相關決定亦經過合議制之周延討論，其處分之訴願管轄得維持予原機關，且獨立機關設置訴願審議委員會，應參考德國行政法院法第73條第2項規範精神，於組織、程序及決定標準須符合憲法有關人民行政爭訟保障之要求。
⑸準此，考量訴願係機關自省之救濟機制，國家通訊傳播委員會組織法第7條所揭職權行使之獨立性，亦即上開行政院釋憲聲請書所揭被告機關就其法定職權事項所為之決定，在行政院體系下具有最後性，不受行政院之事前指揮或事後監督（合目的性與合法性監督），被告作成之處分均經被告設置訴願審議委員會受理不服其處分之訴願，與訴願法第4條第8款及第5條第1項規定，要無相悖。
復查被告為審理訴願案件，依訴願法第52條1 項規定設訴願審議委員會，其外聘之專家、學者已超過法定二分之一比例，符合訴願法第52條第2項規定，訴願審議程序亦嚴格遵守訴願法第53條至第55條規定，充分落實黃錦堂教授前揭文對於獨立機關設置訴願審議委員會之肯定見解。
另查，立法院院總第979 號委員提案第7550號（立法院第6 屆第5 會期），立法委員吳志揚等34人所提國家通訊傳播委員會組織法第16條之1 修正草案，明定對原處分機關之行政處分不服者，應直接提起行政訴訟，然其立法理由明確揭示「顧及獨立機關之屬性，不宜由行政院透過訴願程序對於獨立機關所為具體個案之決定介入指揮監督，爰明定應許直接提起行政訴訟。
足見獨立機關依其法定職權事項所為之決定，不應受最高行政機關之事後監督。
又國家通訊傳播委員會組織法立法當時亦有上開類似提案，惟立法院審議時，考慮倘逕行提起行政訴訟將對法院審案造成重大負擔，爰予以刪除，惟並未敘明被告所為之行政處分之訴願管轄究應由何機關管轄。
㈢查本件違法事實如前揭事實所述，被告機關為調查事證，於96年6 月11日以通傳播字第09605088490 號函請原告陳述意見，經原告於同年6 月21日向被告機關提出陳述意見書，經被告機關審酌原告陳述意見之內容及調查事證之結果，認為系爭廣告內容業經中選會認定已違反衛星廣播電視法第17條第1款規定，違法事實明確，此有訴願案卷附中選會96年5月2 日中選法第0963500040號函文、被告97年3 月4 日第229 次委員會議決議紀錄及側錄光碟在卷可稽。
被告依衛星廣播電視法第36條第5款及違法行為時處理衛星廣播電視法罰鍰案件裁量基準第1 點第1款第1 目規定，裁處罰鍰25萬元，認事用法，並無違誤。
㈣又原告認系爭節目是否違反選罷法第50條之1第3項規定，被告應本於職權自行認定，不應受中選會所為認定之拘束。
惟按衛星廣播電視法第17條第1款規定，衛星廣播電視事業及境外衛星廣播電視事業播送之節目內容，不得有違反法律強制或禁止規定之情形，同法第20條第1項復規定：第17條、第18條第2項、第3項及第19條第2項之規定，於廣告準用之。
其立法意旨，乃在要求廣電業者對其所播出之節目及廣告內容，應善盡注意義務；
即衛星廣播電視事業應對節目及廣告內容嚴加編審、過濾，以展現民主法治國家之媒體自律與守法精神。
系爭廣告涉及之主要法律規定為選罷法，其意在於確保選舉活動進行之公平、公正。
是以，衛星廣播電視節目或廣告之播送，基於選罷法之明文規定，有受較高度管制之必要性存在。
另依選罷法第12條規定，中選員會就選舉、罷免法規之監察事項所作判斷，為其法定職權，而系爭違法行為既經中選會認定違反行為時選罷法第50條之1第3項規定，自亦違反衛星廣播電視法第17條第1款所定違反法律禁止規定之情形，故原處分誠屬適法。
至於原告請求依訴願法第65條規定提出言詞辯論乙節，因本案事證已臻明確，原告所請核無必要，併予指明。
㈤末查原告經營衛星廣播電視事業，理應遵守衛星廣播電視法等相關規定，茲任令其廣告違法播出，自應負法律責任。
被告審酌其違法情節，依法核處，認事用法尚無不合。
原告所持理由係規避責任之詞，冀邀寬免，核不足採，原處分及訴願決定均無違誤，應予維持等語，資為抗辯。
並聲明求為判決駁回原告之訴、訴訟費用由原告負擔。
四、歸納兩造上述之主張，本件爭執之重點在於: 原告不服原處分，提起訴願，被告未將原告訴願送請行政院審議，而由其訴願審議委員會自為審議決定，是否適法? 原處分科處原告罰鍰，是否適法?本院判斷如下：
㈠、按訴願法第4條第7款：「訴願之管轄如下：．．．七、不服中央各部、會、行、處、局、署之行政處分者，向主管院提起訴願。
．．．」；
第5條：「（第1項）人民對於前條以外之中央或地方機關之行政處分提起訴願時，應按其管轄等級，比照前條規定為之。
（第2項）訴願管轄，法律另有規定依其業務監督定之者，從其規定。」
。
次按中央行政機關組織基準法第2條第1項：「本法適用於行政院及其所屬各級機關（以下簡稱機關）。
但國防組織、警察機關組織、檢察機關及調查機關組織法律另有規定者，從其規定。」
；
第3條第2款：「本法用詞定義如下：．．．二、獨立機關：指依據法律獨立行使職權，自主運作，除法律另有規定外，不受其他機關指揮監督之合議制機關。
．．．」。
準此，中央行政機關組織基準法第3條第2款所規定之獨立機關，非指行政院，而係指除國防組織及檢察機關組織外之行政院所屬各級機關。
則被告機關屬於同法第3條第2款所規定之獨立機關，但其既非國防組織，亦非檢察機關組織，自屬於同法第2條第1項所指適用同法之行政院所屬各級機關。
又關於人民不服被告作成之行政處分提起訴願，應如何定其管轄機關，業經最高行政法院97年12月26日第3 次庭長法官聯席會議作成決議：「人民不服通傳會作成之行政處分提起訴願時，因通傳會組織法及其他法規就其訴願管轄並無特別規定，而通傳會係行政院所屬之行政機關，其層級相當於部會等之二級機關，故應依訴願法第4條第7款規定，由行政院管轄之。」
。
㈡、查本件原告因其經營之民視新聞台頻道於95年11月24日23時27分許播出系爭廣告，經中選會認定，系爭廣告係屬競選宣傳廣告，而違反選罷法第50條之1第3項規定，並將全案移送被告裁處，經被告以原處分，裁處罰鍰25萬元。
原告不服，提起訴願，被告未將原告訴願送請行政院審議，而由其訴願審議委員會自為審議，且於97年10月17日作成通傳訴決字第09700132450 號駁回訴願之訴願決定書，揆諸前揭規定及說明，其訴願程序自非合法。
五、綜上所述，本件被告對於原告不服原處分，所提起之訴願，未送有管轄權之行政院審議，即有不合，原告執此指摘，訴請撤銷，為有理由，應予准許。
被告應依本院法律見解，將本件原告訴願書及相關資料，依首揭訴願法規定，送請行政院為訴願審議。
至原告訴請撤銷原處分之實體上之主張，因本件訴願前置程序尚未完成，結論未定，尚無法逕為審酌，應待訴願結果後再為主張，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段、第218條，民事訴訟法第385條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 3 月 26 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 楊莉莉
法 官 陳心弘
法 官 林惠瑜
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 98 年 3 月 26 日
書記官 劉道文
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