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臺北高等行政法院判決
97年度訴字第55號
原 告 正隆股份有限公司
代 表 人 甲○○
訴訟代理人 簡榮宗 律師（兼送達代收人）
林邦棟 律師
複 代理 人 簡嘉宏 律師
被 告 行政院公平交易委員會
代 表 人 湯金全（主任委員）
訴訟代理人 丁○○兼送達代收
乙○○
丙○○
上列當事人間因公平交易法事件，原告不服行政院中華民國96年11月9 日院臺訴字第0960093737號訴願決定，提起行政訴訟。
本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣台灣區鋼鐵工業同業公會以臺中港倉儲裝卸股份有限公司（下稱中港公司）、德隆倉儲裝卸股份有限公司（下稱德隆公司）及建新國際股份有限公司（下稱建新公司，又上述三公司以下合稱被檢舉人等）聯合對委託裝卸散雜貨之事業，按裝卸噸量每噸提撥新臺幣（下同）8.95元之費用及相互約束事業活動之行為，違反公平交易法第14條規定云云，向被告提出檢舉。
案經被告以民國96年8 月14日公壹字第0960006942號函（下稱原處分）復台灣區鋼鐵工業同業公會，略以被檢舉人等雖經由協議，按裝卸噸量每噸抽取8.95元之費用，作為彼此約定分攤向銀行貸款之資金來源，惟系爭行為係為解決交通部臺中港務局辦理臺中港一般散雜貨裝卸業務開放所衍生之碼頭工人年資結算金之問題，且為目的事業主管機關為促成臺中港棧埠作業之開放競爭而有實質介入調處所達成之結果，故協議非屬公平交易法規範之聯合行為，依現有事證，尚難認有違反公平交易法之情事等語。
原告以其係被檢舉人等之交易相對人，不服被告原處分，提起訴願，經遭不受理，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之主張：甲、原告主張之理由：
一、訴願決定不合法：㈠原處分為行政處分：⒈按人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，得向高等行政法院提起撤銷訴訟，為行政訴訟法第4條所明定。
又行政機關對人民請求之事項，雖未為具體准駁之表示，但由其敘述之事實及理由之說明內容，如已足認其有准駁之表示，而對人民發生法律上之效果者，自難謂非行政處分（改制前行政法院77年判字第2054號判決參照）。
復「按關於違反公平交易法案件之調查、處分事項，為公平交易委員會之職掌。
公平交易法之規定目的，如於公共利益之外，兼為保護特定人民之法益者，則遇有違反此種規定之行為時，受害人民即得請求公平交易委員會調查、處分。
公平交易委員會調查結果，認為無違反公平交易法情事而函復人民，即生主管機關確認並無侵害人民權益之法律上效果，為行政處分」（最高行政法院94年度裁字第1477號裁定參照）。
⒉原處分係對被檢舉人等為聯合行為涉及公平交易法事件函覆略以「依現有事證，尚難認有違反公平交易法之情事。」
已有具體准駁之表示，揆諸前開判決要旨，屬行政處分，應無疑義，是處分相對人及利害關係人依訴願法第1條第1項前段規定均得提起訴願。
㈡原告為原處分之利害關係人：⒈按自然人、法人、非法人之團體或其他受行政處分之相對人及利害關係人對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依法提起訴願，為訴願法第1條 第1項前段及第18條所規定。
該利害關係人，係指法律上之利害關係人而言，亦即其權利或法律上利益因行政處分而直接受有損害者（參照改制前行政法院75年判字第362號判例及最高行政法院95年度判字第1411號判決），即得依法提起訴願。
依上開最高行政法院判決之意旨，法律上之利害關係人，係指其權利或法律上利益因行政處分而直接受有損害者而言，而查，依司法院釋字第469 號解釋所揭櫫「保護規範理論」之意旨，認定行政處分有無侵害個人之權利或法律上利益，不再侷限非權利即反射利益之二分法，法律規範之目的雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，則個人主張其權益受損害者，即應許其依法請求救濟。
訴願決定機關項無非以原告並非利害關係人，且將函覆之對象（處分相對人）及利害關係人（原告）混為一談，不備理由，亦與前開判例、判決、大法官解釋意旨相違。
⒉按「為維護交易秩序與消費者利益，確保公平競爭，促進經濟之安定與繁榮，特制定本法；
本法未規定者，適用其他有關法律之規定。」
、「本法所稱聯合行為，謂事業以契約、協議或其他方式之合意，與有競爭關係之他事業共同決定商品或服務之價格，或限制數量、技術、產品、設備、交易對象、交易地區等，相互約束事業活動之行為而言。
前項所稱聯合行為，以事業在同一產銷階段之水平聯合，足以影響生產、商品交易或服務供需之市場功能者為限。」
、「事業不得為聯合行為。
但有．．．」公平交易法第1條、第7條及第14條分別定有明文。
而觀諸公平交易法第7條及第14條之立法理由分別為：「事業以契約、協議或其他方式之合意與有競爭關係之他事業為共同行為時，足以影響生產、商品交易或服務供需之市場關係，實務上最為常見者，如統一價格、限制產量、交易對象或劃分營業範圍．．．等，各國立法上稱之「卡特爾」（CARTEL），亦即一般所謂之「聯合壟斷」。
其對於競爭所加之限制，將妨害市場及價格之功能，暨消費者之利益。」
、「事業間之聯合行為，限制競爭，妨害市場及價格之功能，以及消費者之利益，故應加以禁止。」
⒊由上可知，公平交易法限制聯合行為之目的，除為保護公平競爭秩序、維護市場及價格功能之公共利益外，更及於競爭者、交易相對人及消費者之私益，依司法院釋字第469 號解釋所揭櫫「保護規範理論」之意旨，公平交易法之規定亦有保障交易相對人之意旨，故對於檢舉事項不成立之函覆，應認為對於交易相對人發生不利之法律效果，而認該函復具行政處分之性質，應允許交易相對人依訴願法第18條提起訴願。
且「查公平交易法第1條明定立法目的在於維護交易秩序與消費者利益，確保公平競爭及促進經濟之安定與繁榮，因此公平交易法所保護之法益包括保護同業競爭者及交易相對人之利益。
而行政院公平交易委員會對於違反公平交易法規定，危害公共利益之情事，得依檢舉或職權調查處理，亦為同法第26條所明定。
公平交易法所保護法益之直接利害關係人，．．．對檢舉案不予處理之處分，得提起行政爭訟。」
（最高行政法院89年度判字第3024號判決參照）。
⒋本案原告為被檢舉人等之交易相對人，依前開最高行政法院89年度判字第3024號判決意旨，公平交易法所保護之法益即涵蓋交易相對人之利益，被檢舉人等經由協議，按裝卸噸量每噸抽取8.95元之費用，被告認此一聯合行為未違反公平交易法而未予禁止，放任該違法行為繼續存在，該等因聯合行為違法加收之費用，通常即轉嫁至交易相對人（如原告等下游業者），此亦有上開聯合行為被檢舉人等之一建新公司，96年9 月29日開具予原告之發票1 紙為證（備註欄明載「內含償還碼頭工人年資結算金」等語），顯見上開聯合行為已對原告之利益造成實際之損害，且仍在持續當中。
是被告不予處理之處分，對被告之權利或法律上之利益已造成直接之損害，而非僅具經濟上、情感上或其他事實上之利害關係，故原告以利害關係人對之提起訴願，洵屬合法。
⒌綜上所述，依司法院釋字第469 號解釋所揭櫫「保護規範理論」之意旨，觀諸公平交易法之立法目的、規範對象及所欲產生之規範效果，原告因被檢舉人等之聯合行為所遭致之財產利益嚴重受損，亦為公平交易法之規範所保護之對象，應允許原告依訴願法第18條所定利害關係人之身分提起訴願。
二、原處分違法不當：㈠本案被檢舉人等之行為構成公平交易法第7條之聯合行為：⒈查被檢舉人等係於94年9 月15日簽訂「權利擔保協議書」，載明為籌措台中港碼頭工人年資結算金8 億4 千萬元，建新公司同意「依每月營運總量以每噸抽取新台幣8.95元，以逐月參與甲、乙雙方之貸款金額攤還」。
同月26日台中縣碼頭倉儲裝卸工會向彰化商業銀行及被檢舉人等提出保證書就上述8 億4 千萬元年資結算金，由中港公司及德隆公司分別向彰化銀行貸款4 億3 千萬元及4 億1 千萬元，「由該2 家業者暨建新國際股份有限公司以每月倉儲裝卸噸量每噸新台幣8.95元計算之金額提撥償還貸款」。
同月28日彰化商業銀行沙鹿分行與被檢舉人等進一步簽訂協議書，於「貳、還款方式」第2 點明訂3 家公司同意各設立一專款帳戶，「並於每月依各自之營運量以每噸8.95元計算，逐月提撥款項」，並同意以書面通知台中港務局，由台中港務局提供每月裝卸量供彰化銀行核對。
⒉如上所述，被檢舉人等於94年9 月間確有協議，由舊有業者就年資結算金向彰化商業銀行貸款8 億4 千萬元，而由被檢舉人等自每月營運量抽取每噸8.95元計算共同償還。
上述協議雖非直接對裝卸服務之價格所為之協議，但明顯將增加被檢舉人等提供裝卸服務之成本（不論業者以內含或外加之方式，每噸8.95元已成為形成運費價格必須可衡量之成本），從而必將影響被檢舉人等價格之決定自由，其共同決定之行為構成公平交易法第7條第1項以協議「相互約束事業活動之行為」，殆無疑義；
而被檢舉人等為當時台中港務局許可經營碼頭裝卸業務之所有業者，上述協議「足以影響生產、商品交易或服務供需之市場功能」亦無疑義。
是上述行為若未依公平交易法第14條第1項但書規定「經申請中央主管機關許可」，即屬違法，被告原處分既認「被檢舉人雖經由協議，按裝卸噸量每噸抽取新台幣8.95元之費用」，聯合行為已然合致，自應論以違反公平交易法第14條規定，被告原處分竟稱「依現有事證，尚難認有違反公平交易法之情事」，其適用法律顯有錯誤，至為昭然。
㈡台中港務局並未主導協議，被檢舉人等間確有聯合行為之合意：⒈查台中港務局雖於91年間依交通部指示召開兩次協調會議，決議就結算年資經費不足部分，由新舊業者聯名貸款，該局接受貸款銀行委託依裝卸量抽取每噸8.95元償還，惟於93年1 月14日辦理公告後，因工人之抗爭於93年1 月15日撤銷公告。
嗣後業者所達成之協議，雖其中「依裝卸量每噸抽取8.95元」一節，係沿襲台中港務局91年之協調結論部分內容，然台中港務局已發函申明未「主導、介入、指導業者」協議貸款及抽取費用之協議，事後亦未予以核備或同意，有台中港務局96年5 月16日中港業字第0960201427號函可參。
交通部95年6 月12日交航㈠字第0950005976號函亦稱：「有關碼頭工人年資結算問題處理方案，最後係業者自行協商解決。
」、「94年9 月28日之協議書，本部從未參與，該局亦未陳報。」
是以難謂台中港務局曾在91年間協調，即認定被檢舉人等於94年達成聯名貸款並定額抽取費用償還之聯合行為，係由交通部或台中港務局所主導或要求，被告原處分稱該協議為主管機關「實質介入調處之結果」，與事證顯有違背。
⒉雖台中港務局曾參與會議並提供裝卸資料供貸款銀行核對，然交通部及台中港務局均一再陳明僅係「了解、關心工人問題解決方式」。
進一步而言，除非台中港務局利用公權力之行使，強迫業者接受上述協議之內容，相關業者全無自由意志之行使，尚可謂業者間聯合行為之合意有瑕疵，僅係被動配合主管機關之要求。
惟自上揭多項協議書及交通部與台中港務局之說明可知，業者就貸款、擔保以至償還，顯然係自主共同做成決定，台中港務局縱有參與會議或事後配合提供資料，充其量僅居於幫助之地位，業者仍應自負聯合行為之違法責任至明，原處分竟認「非屬公平交易法所規範之聯合行為」，認事用法，顯有違誤。
㈢縱系爭協議為台中港務局實質介入調處之結果，亦構成公平交易法第14條規定之聯合行為：⒈退萬步言，倘台中港務局確實利用其職權介入業者形成聯合行為之協議，亦仍屬違法之聯合行為。
按公平交易法第14條第1項但書，明定聯合行為須依該條規定經申請中央主管機關（即被告）許可始為合法，本案系爭行為並未經被告許可，縱有目的事業主管機關之介入調處，亦不能脫免聯合行為之違法責任。
⒉被告曾以86年11月18日以（86）公壹字第8909798-004 號函釋示環保局擬訂定事業代處理醫療廢棄物之收費標準是否違反公平交易法，略以：「．．．貴局擬訂定醫療廢棄物處理費用收費標準之立意，雖有確保公共利益之考量，惟若貴局自行或邀集業者訂定收費標準，業者之合意仍可能構成公平法第14條所禁止之聯合行為，且因與該條所列載7 款之聯合行為例外許可規定尚難合致，縱提出申請，本會亦無從許可。」
89年1 月7 日復以（89）公壹字第8805482-00號函釋示：「．．．惟經查前揭專門職業技術人員之業務酬金標準，目前均係由公會擬定後，再報經各該目的事業中央主管機關核定。
核公會統一訂定業務酬金標準之行為，業具有限制競爭之效果，並已該當公平交易法有關聯合行為之禁制規定。
」96年9 月4 日被告處分味全食品工業股份有限公司等3家業者同時調漲鮮乳價格違反公平交易法規定，該3 家業者決定之價格，亦經報請目的事業主管機關農委會核定，被告仍認定違反公平交易法。
甚或台中港務局曾邀集中港公司、德隆公司相互協議分配台中港進出口貨物裝卸之運量，亦曾遭被告以（89）公處字第176 號處分書一併予以處分在案，則所謂「目的事業主管機關」，或即為參與違法之行為人（本案倘台中港務局有實質介入，另可能有違反公平交易法第19條第4款不得以不當方法促使事業參與聯合行為之禁制規定），何能以其「實質介入調處」，即排除相關業者之違法責任？⒊職是，縱為主管機關邀集業者訂定之收費標準，或經目的事業主管機關核定之酬金標準或價格，依被告之一貫見解，均應明確認定其合意違反公平交易法聯合行為之禁制規定，不因而排除業者之違法責任。
況本案主管機關台中港務局甚且未邀集業者訂定系爭聯合行為之協議，更未許可該協議，被告原處分竟稱「該協議非屬公平交易法規範之聯合行為」，顯有違法不當。
⒋至公平交易法第46條雖規定：「事業關於競爭之行為，另有其他法律規定者，於不牴觸本法立法意旨之範圍內，優先適用該其他法律之規定。」
，然本案所涉聯合行為並無其他法律明文規定容許，無從依該條規定，排除公平交易法之適用。
⒌另原處分雖亟稱本案有其歷史背景，並有維護港區作業安定及市場秩序，及保障該港航商、貨主及工人權益之目的，惟維護公共利益與秩序，自應循合法正當之途徑，主管機關亦應輔導業者，甚或透過編列預算、修法等合法程序解決，不能以其目的出於公益，即可不擇手段，進而正當化其違法之聯合行為，否則無異鼓勵違法，且侵害原告等下游廠商之合法權益，則公平交易法相關規範將形同具文。
乙、被告主張之理由：
一、程序部分：㈠被告以原處分告知台灣區鋼鐵工業同業公會，就其所檢舉事項依現有事證，尚難認有違反公平交易法之情事，該函性質應屬單純事實通知而非行政處分，原告對此提起撤銷訴訟，不符行政訴訟法第4條第1項之規定而難認合法：按行政訴訟法第4條第1項規定：「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3 個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2 個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」
撤銷訴訟，係對客觀上已存在之行政處分提起，如無行政處分之存在，即不得提起撤銷訴訟。
所謂行政處分，依行政程序法第92條第1項及訴願法第3條第1項規定，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。
是以人民提起撤銷訴訟，自應以行政處分之存在為前提，至於行政機關所為單純事實敘述（或事實通知）或理由說明之復函，因並未對人民發生法律上之不利效果，不符上開行政處分之要件，人民當無法據此提起訴願復而提起撤銷行政訴訟。
㈡復按公平交易法第26條規定：「公平交易委員會對於違反本法規定，危害公共利益之情事，得依檢舉或職權調查處理。
」上開條文並無主管機關應依檢舉，以被檢舉人為處分對象，作成有個案規制效力之行政處分以及作成何種行政處分之明文；
因此，於法律無明文規定之情形，上開條文自不能據以解釋為利害關係人（含檢舉人）取得申請主管機關對他人作成不利益處分之權利基礎，否則即有違反法律明確性原則。
是以，依上開規定為檢舉，被告依該檢舉進行調查而為處理，所為事實通知之復函尚非行政處分，此有鈞院91年度訴字第780 號、第1490號、第4155號裁定可稽。
退步而言，縱認為前開復函之性質為行政處分，得提起撤銷訴訟，原告應主張其權利或法律上利益，因違法之行政處分而受有損害，原告如不具所主張之權益，即不可能受有何損害，縱有權益因行政處分而受有損害，亦須該處分違法，始有救濟可言。
查原處分之相對人為臺灣區鋼鐵工業同業公會，原告並非受行政處分之相對人，亦非權利或法律上利益受有損害之利害關係人，原告就被告所為事實通知之復函而提起撤銷訴訟，參諸前揭行政訴訟法第4條第1項規定，於法顯有未合，係屬不備法定要件而應予駁回。
二、實體部分：㈠原告辯稱被檢舉人等之行為，構成公平交易法第7條聯合行為乙節：⒈按公平交易法第7條第1項規定：「本法所稱聯合行為，謂事業以契約、協議或其他方式之合意，與有競爭關係之他事業共同決定商品或服務之價格，或限制數量、技術、產品、設備、交易對象、交易地區等，相互約束事業活動之行為而言。」
同條第2項規定：「前項所稱聯合行為，以事業在同一產銷階段之水平聯合，足以影響生產、商品交易或服務供需之市場功能者為限。」
該規範，禁止聯合行為之立法目的，在於防止複數事業藉由協議採取共同行為之方式，限制競爭及取得市場力與獲取經濟利益。
所謂競爭，係指事業以提供較其他事業有利之價格或交易條件，以爭取顧客與之成立交易之努力。
所謂限制競爭，為事業之營業活動自由或競爭自由受限制。
而非限制競爭係指行為雖與市場有關，但客觀上與競爭無關或主觀上非出於競爭之目的者。
⒉公平交易法所禁止之聯合行為，其成立除客觀上須有聯合行為外，主觀上另需有意思聯絡，此有鈞院92年度訴字第1132號判決：「聯合行為的構成要件包括：⑴聯合行為的主體：係指有競爭關係之事業間，亦即處於同一產銷階段之水平競爭事業間；
⑵聯合行為的合意方式：契約、協議或其他方式之合意；
⑶聯合行為的合意內容：共同決定商品或服務之價格，或限制數量、技術、產品、設備、交易對象、交易地區等相互約束事業活動之行為；
⑷聯合行為對特定市場之影響：以事業在同一產銷階段之水平聯合，足以影響生產、商品交易或服務供需之市場功能者為限，……上開聯合行為的構成要件缺一不可，如缺其一，即不得以事業違反公平交易法之聯合行為禁制規定相繩」可供參稽。
㈡關於原告訴稱臺中港務局並未主導協議，且系爭協議縱為臺中港務局實質介入調處之結果，亦構成聯合行為之合意乙節：⒈緣交通部臺中港務局為配合推動行政院港埠業務民營化、自由化政策，自86年間即開始推動臺中港一般散雜貨裝卸業務開放民營，在推動過程面臨之最大問題為原有2 家（中港公司、德隆公司）裝卸業者碼頭工人問題，因碼頭工人擔心開放後，新業者加入營運，將減少工作量影響其薪資及退休金，故屢次陳情要求比照基隆、高雄等港之民營化方案發放碼頭工人補償金；
為妥善處理，歷經交通部及交通部臺中港務局舉行無數次會議，並由交通部臺中港務局建議以辦理碼頭工人年資結算之方式解決此問題，對於如何辦理碼頭工人年資結算，交通部臺中港務局則以商港管理機關協助解決之立場舉行協調會議，並提出初步之建議方案，參考基隆、高雄等港之棧埠業務民營化方案，由裝卸業者向貨主收取之裝卸費中每噸提撥8.95元作為碼頭工人年資結算之經費來源，供未來新舊裝卸業者共同協商之參考，該方案內容經由交通部臺中港務局辦理公開說明會，向港區相關業者說明後，於93年1 月14日併入臺中港一般散雜貨裝卸倉儲業務開放案辦理公告，亦即公告招標須知內容同時包含處理碼頭工人年資結算問題之具體措施，惟公告後由於臺中縣碼頭裝卸工會之碼頭工人強烈抗爭，交通部臺中港務局基於維護港區作業安定，遂撤銷原公告。
⒉適交通部於93年1 月27日發布修正商港棧埠管理規則，依據該修正規則之規定，經營裝卸業者應依新修正後之規定向交通部臺中港務局申請籌設船舶貨物裝卸承攬業，裝卸承攬業開放案由交通部臺中港務局公告開放，改為業者依法申請方式進行，建新公司即依此申請，並由交通部臺中港務局於94年8 月31日核發船舶貨物裝卸承攬業許可證。
在交通部臺中港務局審查核發建新公司裝卸承攬業許可證過程中，建新公司依其關心本案之民意代表協調會議中之承諾，建新公司主動邀集中港、德隆2 家裝卸公司協調碼頭工人年資結算金事宜，並於取得許可證後，與該2 家業者達成協議，即先由2家業者向銀行貸款發放碼頭工人年資結算金，再由3 家業者自貨主所收取之裝卸費中每噸提撥8.95元償還貸款。
前揭協議已於94年9 月間完成貸款，並由中港及德隆2 家裝卸公司分別於94年10月6 日及94年10月7 日完成發放碼頭工人年資結算金。
⒊經查交通部臺中港務局所提供之相關統計資料，臺中港一般散雜貨裝卸服務市場之業者的承作裝卸噸量在新進業者，在94年10月1 日開放第三家散雜或裝卸業者加入營運後，裝卸費率普遍降低，為檢舉人、被檢舉人等以及原告（本案關係人）所不爭之事實。
裝卸費率普遍降低，不論中港公司、德隆公司及建新公司皆須靠價格競爭，向貨主爭取承攬裝卸業務，從3 家業者每月按裝卸噸量分擔碼頭工人歸墊款各家皆不相同觀之，每噸8.95元固然成為3 家業者之共同營運成本，惟是否將該項營運成本轉嫁給貨主，在市場競爭機制下，3 家業者仍可本於自由意思決定，尚難逕論有限制競爭之情事。
本案中港公司等3 家業者以書面協議「依每月所實際承作之裝卸噸量提撥每噸新臺幣8.95元」，係為解決臺中港從事一般散雜貨倉儲裝卸業務之勞工的年資結算金問題，非屬約定售價限制競爭之行為，且事業於該活動中仍為相互競爭，尚無事證顯示影響臺中港一般散雜貨裝卸服務業務供需之市場功能，被告爰認非屬公平交易法對於聯合行為之規範範疇，並非經主管機關「實質介入」之聯合行為或以其目的出於公益即逕認非公平交易法所規範禁止之行為。
是系爭行為有無違反聯合行為之禁制規定，自應就其是否合致公平交易法第7條之構成要件而為論斷，並非以主管機關是否介入調處作為判斷要件之一。
㈢原告援引被告前處理案件，與本案案情不同，尚難逕以比附援引。
理 由
一、按「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願。」
、「自然人、法人、非法人之團體或其他受行政處分之相對人及利害關係人得提起訴願。」
訴願法第1條第1項前段及第18條分別定有明文。
次按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3 個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2 個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」
行政訴訟法第4條第1項亦定有明文。
又「查提起行政訴訟，須因官署之處分，損害其權利，始得為之，故以權利之存在為起訴之前提要件；
若原告並無權利之存在，則官署之處分對其根本不生損害與否之問題，遽行提起行政訴訟，自為法所不許。」
、「因不服中央或地方機關之行政處分而循訴願或行政訴訟程序謀求救濟之人，依現有之解釋判例，固包括利害關係人而非專以受處分人為限，所謂利害關係乃指法律上之利害關係而言，不包括事實上之利害關係。」
、「提起撤銷訴訟者，以主張其權利或法律上利益，因行政機關之違法行政處分而受損害為要件，此即學說上所稱原告必須具有「訴訟權能」，其提起訴訟始能謂適格。
在撤銷訴訟，通常行政處分之相對人即具有訴訟權能，固無爭議，惟行政處分相對人以外之第三人，必須法律上之利害關係人始得對原處分提起行政爭訟。
所稱法律上利害關係人，係指法律上值得保護之利益，經濟上、情感上或事實上之利益，並不屬之。」
改制前行政法院59年判字第617 號判例、75年判字第362 號判例，最高行政法院95年度判字第1411號判決（本院93年度訴字第67號判決）可稽。
再提起任何訴訟，請求法院裁判均應以有權利保護必要為前提，對於當事人被侵害之權利或法律上之利益縱經審判之結果，亦無從補救或無法回復其法律上之地位或其他利益者，即無進行爭訟而為實質審查之實益，是以具備權利保護必要者，其起訴始有值得保護之利益存在。
故以利害關係人之地位提起撤銷行政處分之訴訟，應以主張其權利或法律上利益，因違法行政處分而受損害為要件，，其提起訴訟始能謂為適格。
如依其所主張之事實，其不可能因行政處分而有權利或法律上利益之受侵害，則該第三人即不具備訴訟權能，其提起訴訟為原告不適格，為欠缺訴權之存在要件，應認其訴為無理由而以判決駁回之。
二、查本件原告認其係原處分之利害關係人，乃於提起訴願，經遭訴願不受理後，復提起本件行政訴訟。
然查，行政處分相對人以外之人，須因法律上利益受到侵害者，始能以利害關係第三人資格就他人之行政處分提起訴願，若僅有事實上利害關係，而不具備法律上利害關係，自不得任意主張他人行政處分違法侵害其權益而提起行政爭訟。
茲以原處分相對人係檢舉人台灣鋼鐵工業同業公會，原告並非檢舉人公會成員，亦即原告並非受行政處分之相對人，且原告所主張其因原處分權利受損，乃因聯合行為加收之費用轉嫁至原告等其他下游業者身上，並提出發票備註欄明載為證，並陳明其係財產權上之利益受損等語，然稽之原告主張可知，乃其經濟上利益有所損失。
則原告固以其經濟上之利益受損為由，認其係原處分之利害關係人，然依上揭說明，尚難因此即認其有何權利或法律上利益，因違法之行政處分而受有損害之利害關係人，故原告欠缺本件撤銷訴訟權能或適格。
原告就原處分以利害關係人提起本件撤銷訴訟，參諸前揭行政訴訟法第4條第1項規定，於法顯有未合。
三、綜上所述，本件原告並非原處分之利害關係人，原告非當事人適格，自不得對原處分提起訴願，訴願決定以原告並非利害關係人，而為不受理之決定，於法並無違誤。
原告復提起行政訴訟，訴請撤銷訴願決定及原處分，亦因起訴欠缺權利保護要件，在法律上並無理由，應予駁回。
四、至兩造其餘之主張及陳述，對於本件判決結果之認定無涉，即毋庸再予以審究，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 12 月 31 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 鄭小康
法 官 周玫芳
法 官 陳秀媖
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 98 年 1 月 5 日
書記官 楊子鋒
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