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臺北高等行政法院判決
97年度訴字第997號
原 告 新竹縣南河沙阬環境文化永續促進協會
代 表 人 甲○○理事長)住
被 告 新竹縣政府
代 表 人 乙○○(縣長)
訴訟代理人 戊○○
丙○○
丁○○
上列當事人間因環境影響評估法事件,原告不服行政院環境保護署中華民國97年2 月26日環署訴字第0970001913號訴願決定,提起行政訴訟。本院判決如下:
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要:訴外人偉盟工業股份有限公司(下稱偉盟公司)前於民國(下同)92年2 月27日申請開發坐落於新竹縣橫山鄉○○○段80小段21、21-1、21-3及沙坑段443 、443-1 、445 地號等89筆土地,設置一般事業廢棄物(含垃圾焚化灰渣)最終處置場設置工程(下稱系爭開發案),提出環境影響說明書送審,經被告環境影響評估審查委員會(下稱環評委員會)認可作成「有條件通過環境影響評估」審查結論,謂:「本案有條件通過環評審查,開發單位仍應辦理事項如下:一、…三、A 集水分區○○○道路開闢。
…」,並於92年4 月8 日以府授環綜字第0920038414號公告。
嗣偉盟公司於95年6 月提出「一般事業廢棄物(含垃圾焚化灰渣)最終處置場設置計畫環境影響差異分析報告」送審,經被告環評委員會於96年3月6日96年第1次委員會議決議有條件通過,並於96年4月10日以府授環發字第0960101214B 號公告(下稱原處分):「修正本府92年4 月8 日府授環綜字第0920038414號公告『一般事業廢棄物(含垃圾焚化灰渣)最終處置場環境影響說明書』審查結論三為:『依所提A 集水區道路係作為緊急聯絡道路使用,平時不宜使用』。」
原告不服該公告,提起訴願,經訴願決定不受理,遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明:㈠原告聲明:⒈訴願決定及原處分均撤銷,並撤銷被告96年第1 次環境影響評估審查會議(下稱系爭審查會議)之效力。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明(被告未於言詞辯論期日到場,據其答辯狀聲明之記載):⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之陳述:㈠原告主張:⒈程序部分:⑴所謂行政處分,係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為,此觀訴願法第3條第1項規定自明。
次按「開發單位申請許可開發行為時,應檢具環境影響說明書,向目的事業主管機關提出,並由目的事業主管機關轉送主管機關審查。
主管機關應於收到前項環境影響說明書後50日內,作成審查結論公告之,並通知目的事業主管機關及開發單位。」
「目的事業主管機關於環境影響說明書或評估書未經完成審查前,不得為開發行為之許可,其經許可者無效,並由主管機關函請目的事業主管註銷之。
經主管機關審查認定不應開發者,目的事業主管機關不得為開發行為之許可。
但開發單位得另行提出替代方案重新送主管機關審查。」
環境影響評估法第7條第1項、第2項及第14條分別定有明文。
準此可知,開發行為核定許可與否,因屬於目的事業主管機關之權限,惟其核定許可與否,仍受環境影響評估主管機關之審查結論所拘束。
被告所做成之原處分修正「一般事業廢棄物(含垃圾焚化灰渣)最終處置場環境影響說明書」審查結論三,係被告依據環境影響評估法就特定開發行為進行審查所作成之結論,屬行政機關之單方行為,且對外發生直接之法律效果,對於開發單位亦具有一定之拘束力,原處分係屬行政處分。
⑵行政訴訟法第4條第1項明定,人民因中央或地方機關之違法行政處分,認為損害其權利或法律上之利益,經依訴願法提起訴願而不服其決定,或提起訴願逾3 個月不為決定,或延長訴願決定期間逾2 個月不為決定者,得向高等行政法院提起撤銷訴訟。
依此規定,人民提起撤銷訴訟以行政處分違法侵害其權利或法律上之利益為要件。
惟行政訴訟法第4條第1項所規定之「人民」,並不以行政處分之相對人為限,如系爭處分對相對人以外具有利害關係之第三人產生一定之法律效果(學理上稱之為「第三人效力之行政處分」),而干涉或侵害第三人之權利或法律上利益者,亦應開放訴訟救濟途徑,使其得依上開法條起訴救濟(訴願法第14條第2項規定參照)。
而關於法律上利害關係人之認定標準,目前係採「保護規範理論」以為認定,亦即符合此一範圍之第三人,對於涉及第三人效力之行政處分,才具備提起行政訴訟之當事人適格。
觀諸環境影響評估法係針對特定開發行為許可之核發,設定一套前置程序,藉以預防及減輕開發行為對環境造成不良影響,並達成環境保護之目的(環境影響評估法第1條參照),其評估機制係事前以科學、客觀、綜合之調查、預測、分析及評定,提出環境管理計畫,並公開說明及審查。
而環境影響評估法第8條所稱對環境有重大影響,依同法施行細則19條之界定,其中不乏屬於影響個人生命、身體、財產權益者,例如對當地眾多居民之遷移、權益或少數民族之傳統生活方式,或對國民之健康、安全等有顯著不利影響之情形,則開發行為是否於環境有重大影響而應進行第二階段環境影響評估,自不能不考慮當地居民生命權、身體權或財產權益受影響之實際情況。
又環境影響評估法將開發行為所在地之居民,列為程序進行之必要成員,賦予其對開發行為表示意見、界定評估範圍、參與現場勘查與公聽會之程序權利,並課予開發單位處理當地居民意見之義務(環境影響評估法第9條、第10條、第11條第12款、第12條參照)。
基此,環境影響評估法實兼有透過程序權保障之賦予,以保障當地居民權益之用意。
再者,環境影響評估主管機關於進行環境影響評估程序後,必須作成「審查結論」,此一審查結論具有行政處分之性質,已如前述,核其內容並非僅止於是否准予開發之判定,尚對於開發行為之實施設定基本框架,並可透過「有條件通過環境影響評估」之方式附加開發單位應辦理事項。
此外,審查結論可作為後續追蹤管制及考核之基礎,開發單位若有違反,環境影響評估主管機關尚得予以處罰。
是以,環境影響評估制度並非只是一種程序機制,尚具有規範實體權利義務之作用。
⑶所謂利害關係人係指其權利或法律上利益因違法行政處分致受損害之人。
原告係由新竹縣橫山鄉沙坑村、福興村之居民所籌組成立,其組織章程第2條即明文揭示「本會為依法設立,非以營利為目的之社會團體,以促進環境、文化永續發展為宗旨。」
原告會員居住地點極為鄰近開發場址,因該開發案而將面臨生命、身體、財產、環境等憲法上重大法益之嚴重侵害,而原告為維護當地居民之環境權而依法成立社團,故原告之組成分子均屬是案周遭居民,要飲用該掩埋場所排放之廢水。
再則,該掩埋場將來運送灰渣過程所衍生公害問題,原告之成員均屬直接受害者,據此,當有能力以原告名義直接提出訴訟。
再者依據環境影響評估法第12條規定,目的事業主管機關收到評估書初稿後30日內,應會同主管機關、委員會委員、其他有關機關,並邀集專家、學者、團體及當地居民,進行現場勘察並舉行公聽會,於30日內作成紀錄,送交主管機關。
「開發行為環境影響評估作業準則」第3條之1第2項規定「主管機關得就環境影響評估有關事項邀集環境影響評估審查委員會有關委員、專家學者及相關機關、團體召開預審會議。」
及「新竹縣政府環境影響評估審查委員會專案小組初審會議作業要點」第4 點規定:「初審會必要時得邀請相關團體、當地居民及毗鄰之鄉(鎮、市、區)居民或代表就環境影響評估有關事項,列席初審會陳述意見。」
又同要點之第5 點規定:「相關團體、當地居民或代表欲列席參加初審會,除經本府邀請列席者外,初審事項有關人員亦存於會議前,以書面或電話,敘明參加人員姓名、聯絡電話及地址,通知本府。」
爰此,上開法規均已明文規定相關團體可列席審查會議,並就環境影響評估有關事項列席審查會陳述意見,法規已明文規定團體有「程序參與權」,被告若否准原告參加,自屬損害其「法律上利益」,原告當然為利害關係人應無疑義。
綜上,原告為當事人適格,訴願決定機關以「訴願人難謂其有何其權利或法律上利益受到系爭行政處分之侵害,故訴願人既非系爭行政處分之相對人,亦非該處分之利害關係人,則其逕行以自己名義提起本件訴願,自屬當事人不適格而欠缺權利保護之必要,於法自有不合,應予不受理。」
而駁回原告之訴願,顯然有違誤應予撤銷。
⑷按行政訴訟法第35條規定,以公益為目的之社團法人,於其章程所定目的範圍內,由多數有共同利益之社員,就一定之法律關係,授予訴訟實施權者,得為公共利益提起訴訟。
前項規定於以公益為目的之非法人團體準用之。
原告係經新竹縣政府核准設立之人民團體,核准立案證明書文號:新竹縣政府94年3 月11日(94)府社行字第6474號,又原告之組織章程第2條明文規定:「本會為依法設立,非以營利為目的之社會團體,以促進環境、文化永續發展為宗旨。」
原告之會員居住地點均鄰近開發場址,因該開發案而將面臨生命、身體、財產、環境等憲法上重大法益之嚴重侵害,該掩埋場未來所產生之廢水將排入新城溪進入沙坑簡易自來水廠、大平地簡易自來水廠,將汙染當地居民之飲用水,故原告之會員就維護當地之環境權益授予原告訴訟實施權,原告自屬有訴訟權能。
⑸行政訴訟法第9條規定,人民為維護公益,就無關自己權利及法律上利益之事項,對於行政機關之違法行為,得提起行政訴訟。
但以法律有特別規定者為限。
按環境影響評估法第23條第8項、第9項規定,開發單位違反環評法或依環境影響評估法授權訂定之相關命令而主管機關疏於執行時,公益團體得救明疏於執行之具體內容,以書面告知主管機關;
主管機關於書面告知送達之日起60日內仍未依法執行者,公益團體得以該主管機關為被告,對其急於執行職務之行為,直接向行政法院提起訴訟,請求判令其執行,此規定賦予公益團體申請及訴訟之權利。
環境影響評估法之所以賦予公益團體得提起公益訴訟,即在於環境訴訟之特殊性,受害者往往為不會表示異議之「大自然」,以傳統狹隘訴訟觀念,確認訴訟就兩造間當然須有明確之「確認利益」,但環境訴訟之確認利益,卻是「公益」,而非個別團體與被告間之利益,否則,環境影響評估法第23條第8、9項即失其目的,是故依環境影響評估法立法精神及環境訴訟之「公益」性質,原告是項聲明當然有「公益」之確認利益。
原告為要參加是項會議曾經多次去函表明要與參加是項會議。
被告並未於會議前以正式方式告知准駁之意見,依據同法12條目的事業主管機關收到評估書初稿後30日內,應會同主管機關、委員會委員、其他有關機關,並邀集專家、學者、團體及當地居民,進行現場勘察並舉行公聽會,於30日內作成紀錄,送交主管機關。
被告違反是項規定未邀請原告參與屬程序上嚴重瑕疵,應屬違法行為。
⑹原告係因應被告將於橫山鄉建置一般事業廢棄物(含垃圾焚化灰渣)最終處置場而成立,最終處置場之興建攸關橫山鄉存續未來,論理推斷符合利害關係人之角色,況現行法並無法律明文限制非法人團體不可提起訴願或行政訴訟。
再者,按行政訴訟法第35條規定,以公益為目的之社團法人,於其章程所定目的範圍內,由多數有共同利益之社員,就一定之法律關係,授予訴訟實施權者,得為公共利益提起訴訟。
前項規定於以公益為目的之非法人團體準用之。
原告係經新竹縣政府核准設立之人民團體,原告組織章程第2條明文規定:「本會為依法設立,非以營利為目的之社會團體,以促進環境、文化永續發展為宗旨。」
又原告會員居住地點均鄰近開發場址,因該開發案而將面臨生命、身體、財產、環境等憲法上重大法益之嚴重侵害,故原告會員就維護當地之環境權益授予原告訴訟實施權,原告自屬當事人適格。
⑸另行政訴訟法第106條規定,撤銷訴訟之提起,應於訴願決定書送達後2 個月之不變期間內為之。
查原告等係於97年2 月28日收到訴願決定,迄提起行政訴訟尚未逾2個月之法定不變期間,自得依法提起本件撤銷訴訟。
⒉實體理由⑴按行政程序法第1條首揭行政行為應遵循公正、公開與民主之程序,確保依法行政之原則,以保障人民權益,提高行政效能,增進人民對行政之信賴。
同法第23條規定,因程序之進行將影響第三人之權利或法律上利益者,行政機關得依職權或依申請,通知其參加為當事人;
環境影響評估法第4條第1項第2款亦規定,環境影響評估:指開發行為或政府政策對環境包括生活環境、自然環境、社會環境及經濟、文化、生態等可能影響之程度及範圍,事前以科學、客觀、綜合之調查、預測、分析及評定,提出環境管理計畫,並公開說明及審查;
「開發行為環境影響評估作業準則」第3條之1第2項規定「主管機關得就環境影響評估有關事項邀集環境影響評估審查委員會有關委員、專家學者及相關機關、團體召開預審會議;
其會議結論,開發單位應納為環境影響評估作業重點。」
第10條之l 規定,開發單位於作成說明書前,應公開邀請當地居民或有關團體舉行會議,並將其辨理情形及居民意見處理回應,編製於說明書。
開發單位除假前項辦理外,得視需要再舉行公聽會、協調會、討論會、公開展覽計畫內容或其他適當方式供民眾參與表達意見。
「新竹縣政府環境影響評估審查委員會專案小組初審會議作業要點」第4 點規定:「初審會必要時得邀請相關團體、當地居民及毗鄰之鄉(鎮、市、區)居民或代表就環境影響評估有關事項,列席初審會陳述意見。」
第5 點復規定:「相關團體、當地居民或代表欲列席參加初審會,除經本府邀請列席者外,初審事項有關人員亦得於會議前,以書面或電話,敘明參加人員姓名、聯絡電話及地址,通知本府。」
上開法規限制行政機關之審查程序必須符合公正、公開與民主之程序,不讓行政裁量偏頗開發單位及不致濫用之違法事實發生,亦賦予原告最重要之「程序參與權」,使原告得以理性方式參與會議,表達當地居民意見,才符合上開法律要旨。
⑵本件為行政院公共工程委員會列管之重大公共工程,又屬高敏感、高污染性建設,其設置將影響地方之開發與發展,涉及人民生活環境與居住品質及地方之繁榮,基於民主原則,該政策之決定應植基於民意,又誠如訴願決定書理由三所述,「查廢棄物處理場之設置,因易生水質、土地及空氣污染,致影響附近民之生活品質及身體健康…」爰此,基於資訊公開原則、落實民主參與及公民審議,當地公民與團體有下列權利:1.獲得相關知識與資訊的權利。
2.參與是案設置決定過程的權利。
3、充分告知而同意的權利。
4 、限制集體與個人遭受到危害之總量的權利。
現今主流的科學觀點壓抑了具有爭議的生態與社會理性,進而擴大公眾、國家與科學家之問的鴻溝。
因此促成新竹縣橫山鄉的在地團體與公民缺乏對是案專業人士與科技風險治理的政府信任,本件應落實民主參與及公民審議,讓常民知識納入審查,藉以補足科技之盲點。
⑶原告於歷次審查會前均已依行政程序法第23條及「新竹縣政府環境影響評估審查委員會專案小組初審會議作業要點」第5 點申請參加為當事人並要求列席審查會陳述意見,惟被告卻未曾通知原告列席參加陳述意見,被告依法應通知,卻以不作為方式(不予通知)損害原告參與審查會之「程序參與」權益,致原告無法於審查會前適時申請調閱卷宗,無法適時提出有利當地居民之意見,被告顯然以不正當行為及不平等待遇方式損害原告法律上之權益。
違反行政程序法第1 、3 、4 、5 、7 、8 、9 及10條等規定,原處分之審查程序有嚴重不當及違法之處,茲依法請求鈞院撤銷96年度第1 次環境影響評估審查委員會」會議決議效力。
⑷參酌行政院環境保護署96年12月21召開之「96年北區環保團體座談會」會議紀錄中,環保署回應內容七明確表示「3.有關環評資訊公開,目前在本署網站上可以查詢所有受理案件的環評報告書、進度、審查結論,明(97)年本署也將輔導各縣市環保局經辨的環評案朝相同方向規劃辦理,期望達到所有環評案都可追到本署網站連結查詢,又目前本署環評審查會,記者可全程參與,將來將請地方環保局比照辦理。
4.環評案件審查是政府依法公開審查的,環評審查程序完全公開,只有在決議時,才請列席的環保團體及開發單位離席…。」
由此可證,環境影響評估審查應以公開方式為之,廣納當地居民之意見,作為委員審查之參考依據。
⑸綜上,公民及團體之「程序參與權」係現今公共政策主流,也是法所明文規定,被告始終忽略此點,並極力規避公民及團體之參與,按充分討論尋求共識後再實施,係最好之公共政策施行方式,但是本件卻係先行簽約,環境影響評估通過後再技巧性公佈,由上種種顯示被告說有尊重民意係屬推託之辭。
被告召開之預審會、各式審查會及最後一次審查會議均未通知原告參與,顯然違法也證明被告本次行政行為欠缺正當性,亦使最後一次審查會議欠缺客觀、公正及民意基礎而應予撤銷。
⑹由於被告未依法通知原告列席審查,致原告無法適時提出下列證據供委員審議,致使原告無法獲得有利之決議,該審議程序確實違法。
①本件放流水標準違反「地面水體分類及水質標準」之「甲類水體標準值」、自來水法之「自來水水質標準」、飲用水管理條例之「飲用水水源水質標準」及「飲用水水質標準」。
鳳山溪發源地至關西渡船大橋以上屬於甲類水體,依「地面水體分類及水質標準」第4條規定「甲類水體:適用於一級公共用水、游泳、乙類、兩類、丁類及戊類。」
所謂「一級公共用水」依據同法第2條規定:「一級公共用水:指經消毒處理即可供公共給水之水源。」
故該溪為新竹縣重要飲用水及灌溉水水源,其水源、水質均須符合上開法規標準方可供應使用。
本件掩埋場之放流水僅將符合一般放流水標準,即所謂之工業廢水放流水標準,其排放之項目多為行政院環境保護署91年9 月30日環署水字第0910059901號修正公告「有害健康物質之種類」且排放標準值多超過上開甲類水體、飲用水、白來水標準值,已然違反上述法規。
查該廢水標準值多超過上述甲類水體、飲用水、自來水相關標準值,該廢水係不得放流至甲類水體,一旦放流即污染飲用水,正是「排放即是污染」、「排放即構成公共危險罪」。
②按刑法第190條規定:「投放毒物或混入妨害衛生物品於供公眾所飲之水源、水道或自來水池者處一年以上、七年以下有期徒刑。
因而致人於死者,處無期徒刑或七年以上有期徒刑;
致重傷者,處三年以上、十年以下有期徒刑。
因過失犯第一項之罪者,處六月以下有期徒刑、拘役或三百元以下罰金。
第一項之未遂犯罰之。」
按刑法第190條之妨害公眾飲水罪,只要有投放毒物或混入妨害衛生物品於供公眾所飲之水源、水道或自來水池之行為者即予以處罰,甚至過失犯、未遂犯都予以處罰,可見水源係不容許有任何汙染行為,本件之放流水已如前述含有高量之有害健康物質,如以該放流標準予以放流至飲用水水源區,則橫山、關西、新埔、竹北近20萬餘人飲用水將受汙染,數萬公頃農作物將遭受嚴重危害,爰此,被告所核准之開發行為係為犯罪行為,觸犯上開刑法第190條之妨害公眾飲水罪。
③援此放流水排放標準,將重蹈華映及友達(龍潭廠)污染霄裡溪及鳳山溪新埔取水口之嚴重錯誤,桃園縣政府一直強調是案廢水符合放流水標準,但仍造成霄裡溪中度污染,其氨氮、導電度均超過灌溉水標準,亦對灌溉用水造成不利影響,而臺灣自來水公司第三區管理處目前處理方式為暫時停止取用該溪水源,並將該區取水口臨時上移至兩溪匯流處上游約180 公尺處,全部取用鳳山溪原水,又臺灣自來水公司於96年7 月5 日以台水三操字第09600073440 號函提出意見如下「1.因目前關西鎮及新埔鎮,皆飲用鳳山溪地面水,本件開發鄰近之新城溪位於鳳山溪流域上游,若開發所產生之污水污染該溪流域時,因應措施為何?2.若本件於營運過程發生災害時,開發單位承諾事項為何?因應措施為何?(如龍潭鄉渴望工業園區所產生之工業廢水,造成霄裡溪流域匯入山鳳溪污染,影響新埔淨水廠取水口取水)3.本件因開發位置距離關西取水口僅約4 公里、新埔取水口距離約10公里,若河川水質遭汙染自淨功能功能無法發揮時,即影響下游飲用水源水質之安全。
又因前述二取水口無其他可替代水源來供應新埔鎮、關西鎮百姓飲用水,故水源及水質安全必須確保。」
本件基地住於鳳山溪最上游處,誠如自來水公司所述關西、新埔二取水口並無其他可替代水源來供應,故新埔鎮、關西鎮百姓飲用水水質安全必須確保。
本件如果發生污染,試問「沙坑村簡易白來水廠」、「大平地簡易白來水廠」、「關西渡船頭自來水廠」、「新埔寶石橋自來水廠」之取水口將移往何處?④被告所核准之開發行為係為犯罪行為,觸犯上開刑法第190條之妨害公眾飲水罪,依行政程序法第111條第1項第4款規定「所要求或許可之行為構成犯罪者」其行政處分應屬無效。
⑺綜上,被告之原處分及訴願機關之訴願決定確實違法而應予以撤銷。
㈡被告主張(被告未於言詞辯論期日到場,據其答辯狀之記載):⒈程序部分:⑴按訴願法第18條將行政處分之「相對人」與「利害關係人」並列,乃因行政處分規則性效力所及之對象,原則上及於一切權利受影響之人,爰將二者併列為「權利受影響而得提起行政爭訟」之人;
在此法理基礎下,所謂之「利害關係人」仍然是以主觀權利因行政處分規則性效力而受到侵害為前提,與行政處分相對人之概念並無軒輊。
原告為經被告准予立案之非法人團體,並非開發單位,其會員雖以新竹縣橫山鄉居民為主,惟原告之會員與原告為不同之主體,其會員所得享有之訴願法上權益,不等於原告可享有之權益;
且本件開發單位於新竹縣橫山鄉○○○段80小段21地號等89筆土地興建廢棄物最終處置場,雖可能對鄰近居民生活之公共安寧及衛生產生影響,然對非法人團體(原告)難謂其有何「權利」或「法律上利益」受到原處分之侵害,故原告既非原處分之相對人,亦非屬原處分之利害關係人,自屬當事人不適格而欠缺權利保護之必要。
⑵按行政訴訟法第9條規定:「人民為維護公益,就無關自己權利及法律上利益之事項,對於行政機關之違法行為,得提起行政訴訟。
但以法律有特別規定者為限。」
其立法理由係(一)依傳統「訴訟利益」之理論,須就輿自己權利或法律上利益有直接關係之事項,始得提起訴訟,但情況較為特殊之公法爭議事件,為維護公益,應許與自己權利及法律上利益無直接關係之人民,得就行政機關之違法行為提起行政訴訟,惟此種訴訟究屬例外,不宜過度擴張,須以法律有特別規定者為限,始得為之。
(二)本條係前瞻性之立法,使立法機關存於適當時期制定法律,准許人民提起維護公益之訴訟。
(三)人民須為維護公益始得依法律規定提起本條訴訟,亦即本條係著重於公益之積極作用,與本法其他側重於公益消極作用之法條有異。
依上觀之,本條著重「為維護公益」始得為之且須「以法律有特別規定者為限」。
查本件依原告所述係為其會員之利益所提訴訟,顯不符本條之要件。
⑶次按環境影響評估法第23條第8項規定:「開發單位違反本法或依本法授權訂定之相關命令而主管機關疏於執行時,受害人民或公益團體得敘明疏於執行之具體內容,以書面告知主管機關。」
同條第9項規定:「主管機關於書面告知送達之日起六十日內仍未依法執行者,人民或公益團體得以該主管機關為被告,對其怠於執行職務之行為,直接向行政法院提起訴訟,請求判令其執行。」
簡言之,本條係開發單位違法,而主管機關疏於執行時,受害人民或公益團體得以書面告知主管機關,主管機關逾60日仍未依法執行時,人民或公益團體得直接向行政法院提起訴訟,請求判令其執行。
查本件係原告不服被告對開發單位之行政處分,而提起撤銷訴訟,與上開法律規定完全不同,然原告主張本條之規定係行政訴訟法第9條所稱之法律有特別規定者;
約主張其有訴訟權能,顯係原告誤解法律。
⒉實體部分:⑴按新竹縣政府環境影響評估審查委員會組織規程第6條規定「本會委員會議開議前,得由本縣環保局於經主任委員核可後徵詢若干委員、專家學者及相關機關、團體意見,俾分析彙整初審意見後提報審查委員會審查,必要時並得先行召開初審會議,獲致初審結論後提報委員會審。」
另新竹縣政府環境影響評估審查委員會專案小組初審會議作業要點第4 點規定「初審會必要時得邀請相關團體、當地居民及毗鄰之鄉(鎮、市、區)居民或代表就環境影響評估有關事項,列席初審會陳述意見。
」依上開規定,皆載明「必要時得…」即機關得視情形斟酌。
原告非原處分之相對人及利害關係人,已如前述,被告為行政行為時自無須通知其參加,況自稱係本件開發地點之居民於被告進行審查會議前已透過網際網路、媒體、陳情函等方式向環評委員及被告表達其訴求,於初審會及第1 次評審委員會開會時亦有代表參加,顯見本件之審查已充分給予居民陳述權及參與權。
⑵次按開發行為環境影響評估作業準則第2條規定「依『開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準』(以下簡稱認定標準)認定應實施環境影響評估之開發行為(以下簡稱開發行為),其環境影響說明書(以下簡稱說明書)或環境影響評估報告書(以下簡稱評估書)之製作,依本準則之規定…。」
第3條 之1 規定「開發單位為縮短說明書之審查時程,得於製作說明書時,檢具…」第10條之1 規定「開發單位於作成說明書前,應公開邀請當地居民或有關團體舉行會議,並將其辦理情形及居民意見處理回應,編製於說明書。」
依上開規定,開發行為環境影響評估作業準則第3條之1 及第10條之1 適用對象為環境影響說明書」而本件原處分對象為「環境影響評估差異分析報告」,顯然無上開規定之適用,原告對法令之適用,顯有誤解。
⑶本件原告係訴請撤銷原處分,然原處分內容僅為「依所提A 集水區道路係作為緊急聯絡道路使用,平時不宜使用」是以,原告指摘該公告內容以外之情事,非本件訴訟標的之範圍,被告不一一答辯。
⑷綜上所述,原告主張為無理由,請判決如被告之聲明。
理 由
一、本件被告經合法通知,未於言詞辯論期日到場,核無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條各款所列情形,爰併準用民事訴訟法第385條條第1項前段規定,依原告之聲請,由其一造辯論而為判決。
二、本件原告主張︰原告係經新竹縣政府核准設立之人民團體(核准立案證明書文號:新竹縣政府94年3 月11日(94)府社行字第6474號),依原告之組織章程第2條:「本會為依法設立,非以營利為目的之社會團體,以促進環境、文化永續發展為宗旨。」
規定,為以公益為目的之非法人團體。
原告之會員居住地點均鄰近系爭開發案場址,因系爭開發案而將面臨生命、身體、財產、環境等憲法上重大法益之嚴重侵害,系爭開發案未來所產生之廢水將排入新城溪進入沙坑簡易自來水廠、大平地簡易自來水廠,將汙染當地居民之飲用水,故原告之會員就維護當地之環境權益授予原告訴訟實施權,原告自屬有訴訟權能,得依行政訴訟法第9條、第35條規定提起訴訟,且環境影響評估法第23條第8項、第9項亦賦予公益團體訴訟之權。
原告多次去函表明參加做成原處分之系爭審查會議,被告並未於會議前以正式方式告知准駁之意見,顯然以不正當行為及不平等待遇方式損害原告法律上之權益,違反行政程序法第1 、3 、4 、5 、7 、8 、9 及10條等規定,原處分之作成程序嚴重瑕疵,訴願以原告無當事人適格駁回,為無理由,均應予撤銷云云。
三、被告答辯略以︰原告為經被告准予立案之非法人團體,其會員雖以新竹縣橫山鄉居民為主,惟原告之會員與原告為不同之主體,其會員所得享有之訴訟法上權益,不等於原告可享有之權益;
且本件開發單位於新竹縣橫山鄉○○○段80小段21地號等89筆土地興建廢棄物最終處置場,雖可能對鄰近居民生活之公共安寧及衛生產生影響,然對非法人團體之原告而言,難謂其有何「權利」或「法律上利益」受到原處分之侵害,故原告既非原處分之相對人,亦非屬原處分之利害關係人,自屬當事人不適格而欠缺權利保護之必要。
至於行政訴訟法第9條之公益訴訟,須人民為維護公益,且以法律有特別規定者為限,始得提起,環境影響評估法第23條第9項關於受害人民或公益團體得提起給付訴訟之規定,雖係上述所謂「法律有特別規定」之情形,但本件依原告所訴,其係為其社員之利益所提訴訟,又係不服被告對開發單位之行政處分,而提起撤銷訴訟,均與上開要件不符,自不得提起行政訴訟法第9條之公益訴訟。
就實體而論,原告非原處分之相對人及利害關係人,依前述相關組織規程、作業要點規定,被告為行政行為時自無須通知其參加,況自稱係本件開發地點之居民於被告進行審查會議前已透過網際網路、媒體、陳情函等方式向被告環評委員會及被告表達其訴求,於初審會及第1 次評審委員會開會時亦有代表參加,顯見本件之審查已充分給予居民陳述權及參與權等語。
四、「按人民為維護公益,就無關自己權利及法律上利益之事項,對於行政機關之違法行為,得提起行政訴訟。
但以法律有特別規定者為限。」
「以公益為目的之社團法人,於其章程所定目的範圍內,由多數有共同利益之社員,就之法律關係,授與訴訟實施權者,得為公共利益提起訴訟。
前項規定於以公益為目的之非法人團體準用之。」
行政訴訟法第9條、第35條第1項、第2項分別訂有明文。
根據上開2 條文之立法說明,行政訴訟法第9條規定襲自日本行政訴訟法第5條、第42條民眾訴訟之規定,其目的在於維護公益,而同法第35條則源自德國團體訴訟之精神,亦屬維護公益為目的之訴訟制度。
由於傳統的行政訴訟理論,人民僅得就損害其權利或法律上利益的違法行政行為提起訴訟,如人民就非關於己之權利或法律上利益事項對於行政機關違法行為提起訴訟,即有所謂「當事人不適格」問題。
是上開2 法文之規定,目的均在於突破傳統「訴訟利益理論」,使得立法者得針對特殊狀況之公法爭議事件,賦予人民得為維護公益之目的,就非關自己權利或法律上利益之事項,針對行政機關之違法行為,提起行政訴訟。
然而此種前瞻性立法,所得適用之情形,畢竟屬於例外,若運用不慎,可能導致人民濫行訴訟,有癱瘓行政機關與行政法院的危險。
是故,一方面,行政訴訟法第9條但書設有規定,依本條提起純粹公益取向的行政訴訟,必須以個別法律有明文規定者為限,由立法者依個別法律規範的目的,決定是否引進公益取向的民眾訴訟,92年1月8 日修正公布之環境影響評估法第23條第9項為其適例;
另一方面,設計行政訴訟法第35條關於「公益團體」之要件作為行政訴訟法第9條公益訴訟當事人適格之特別規定,蓋德國法制上團體訴訟本質即為公益訴訟之一種,只是並非任何「團體」皆可充任公益訴訟之當事人,而限於符合一定條件的「公益團體」,藉「一定條件」之規範,一則強化團體訴訟之能力,確實監督行政機關違法行政,二則嚴格篩選適當之團體起訴,避免人民任意組織團體杯葛行政,浪費訴訟資源。
目前行政訴訟法第35條對於團體得提起公益訴訟之要求,僅限於「以公益為目的之社團法人」、「章程所定目的範圍內」、「多數有共同利益之社員」、「就一定之法律關係、授與訴訟實施權」等自律事項,對於該團體是否須經與其所維護之公益相關法律之中央主管機關認可、起訴前是否曾適時行使其程序參與權、是否為其所主張之理念而長期成立並有相當之相關活動內容及範圍等等德國法制上關於團體訴訟之限制規定,均付之闕如,上開不周延之處,於87年10月28日行政訴訟法修正施行後,迭經司法院行政訴訟研究修正委員會討論擬議,然尚未能經由立法程序解決。
職是,本諸論理及體系解釋,雖然提起公益訴訟之團體須經認可、且必須曾適時行使其程序參與權等要件,對於控制公益團體起訴之品質,有相當助益,但既然未經我國法制予以明定,基於訴訟權之保障,仍不宜遽納為團體訴訟之要件,然為避免行政效率低落及訴訟資源之浪費,應嚴格解釋所謂公益團體「公益」之要件,亦即該公益團體必須長期為其所主張之理念而成立,起訴前並應有相當相關之活動範圍及內容,如純為某單一開發案件而成立,且堅持與開發單位對立,論其實際,即使章程標榜以公益為目的,任令起訴之結果仍可能陷於不同利益團體間利益衝突之爭,因而斲喪法院最基本的權利保護機能。
從而,以法律漏洞補充之方法,法律雖未就公益團體「公益」之強度積極詳述,本院參酌行政訴訟法第1條規定,除保障人民權益外,應確保國家行政權之依法行使,認有必要提高公益訴訟當事人審查密度,申言之,行政訴訟法第35條所謂公益為目的之社團法人或非法人團體,其公益之彰顯,當非僅限於章程所自許者,必須考量該團體確實成立之目的及活動之情形,資以判斷是否為得提起公益訴訟之公益團體。
五、第按,論者有執著於行政訴訟法第35條第1項原草案條文為︰「以公益為目的之社團法人,於其章程所定目的範圍內,由多數有共同利益之社員,就一定之法律關係,授與訴訟實施權者,得為各該社員之利益提起訴訟。」
,並參酌原始草案條文之說明,指本條主要立法目的,原在於因應工業發達與科技進步而產生之公害和消費者保護等事件,受害人往往為數眾多,若由全體分別起訴,有違訴訟經濟原則之情形,有鑑於此,原草案條文遂規定,允許以公益為目的之社團法人,於其章程所定目的範圍內,得就一定之法律關係,經由多數有共同利益之社員授與訴訟實施權,為各該社員之利益提起訴訟,因而推論,本條主要規範意旨僅在於強調訴訟之經濟性,取向於個人權利或法律上利益受損害之救濟,此後草案條文內容變動為現行法文,將「得為個該社員之利益提起訴訟」修正為「得為公共利益」,但前段有關「由多數有共同利益之社員,得就一定之法律關係,授與訴訟實施權」之規定,則未變動,因此本條立法目的之解釋未能等同於純粹公益取向的團體訴訟,亦即,本條係為鼓勵公益社團法人居於原告之地位,代其社員主張權利,以強化其救濟,並從而一併擔負起維護公益之功能。
因此,再解釋上應認為,所謂「為公共利益提起訴訟」,乃是強化本條之公益色彩,使其應以公共利益為其當然起訴目的之一,並不排除社團法人兼為社員利益與公共利益起訴之情形。
惟上開論述顯然無視於立法過程中,因為一方面,原草案「得為個該社員利益提起訴訟」之規定,已遭修正為目前正式條文「得為公共利益提起訴訟」,故應認為立法者原意在於排除社團法人以社員利益起訴之情形。
另一方面,就法律規範的體系解釋而言,在僅為社員利益情形下,其原得循選定當事人制度解決訴訟經濟的問題,實無適用行政訴訟法第35條之必要,均併先敘明。
六、經查,原告係經新竹縣政府核准設立之人民團體,核准立案證明書文號:新竹縣政府94年3 月11日(94)府社行字第6474號,其組織章程第2條載明:「本會為依法設立,非以營利為目的之社會團體,以促進環境、文化永續發展為宗旨。
」其會員新竹縣橫山鄉居民為主。
而偉盟公司前於92年2 月27日申請於原告會員住所之鄰近處所為系爭開發案,提出環境影響說明書送審,經被告環評委員會認可作成「有條件通過環境影響評估」審查結論,嗣偉盟公司於95年6 月提出「一般事業廢棄物(含垃圾焚化灰渣)最終處置場設置計畫環境影響差異分析報告」送審,經被告環評委員會於96年3 月6 日96年第1 次委員會議決議有條件通過,原處分公告:「修正本府92年4 月8 日府授環綜字第0920038414號公告『一般事業廢棄物(含垃圾焚化灰渣)最終處置場環境影響說明書』審查結論三為:『依所提A 集水區道路係作為緊急聯絡道路使用,平時不宜使用』。」
等情,為兩造所不爭,且有原告章程、原處分、行政院環境保護署97年2 月26日環署訴字第0970001913號訴願決定書及被告96年3 月23日府授環發字第0960100947號函附被告96年第1 次環境影響評估審查委員會審查「一般事業廢棄物(含垃圾焚化灰渣)最終處置場設置計畫環境影響差異報告」會議記錄等影本在卷可稽,為可確認之事實。
原處分相對人為偉盟公司,並非原告,至為明確;
而原處分為依環境影響評估法所作之環境影響評估審查結論公告,依環境影響評估法第1條立法目的:「為預防及減輕開發行無對環境造成不良影響,藉以達成環境保護之目的」而論,顯係為公共利益或一般國民福祉而設之規定,然就法律之整體結構、適用對象,所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷,其實可得知應有保障特定因開發行為而生存環境受有影響之自然人,系爭開發案坐落地或鄰近地之住民,如因該開發案而自然生存環境受有破壞,非不得主張法秩序所欲維護之「公權利」(含權利及法律上利益)受損而求為行政爭訟救濟;
但原告為非法人團體,只是會員之集合體,而非會員本身,縱然會員均為系爭開發案鄰近區域之住民,就非法人團體本身而言,原處分根本不可能造成其「自然生存」環境之破壞,充其量只是會員生存環境有受破環之虞之「事實上利益」而已;
原告既未因原處分受有權利或法律上利益之損害,自不得依主觀訴訟關係提起行政訴訟法第4條之撤銷訴訟,其當事人為不適格,應判決駁回之。
又行政訴訟法第35條之規定,由草案修正為現行法文後,其解釋應等同於純粹公益取向的團體訴訟,其關於「公益團體」之要件不過為行政訴訟法第9條公益訴訟當事人適格之特別規定,絕非一種主觀訴訟形態,業如前述,故而,原告亦非得主張因其會員均係系爭開發案鄰近區域之住民,得經會員依一定法律關係授與訴訟權能,自居於原告之地位,代其會員主張環境影響評估法上所保障之公權利,亦併指明。
七、第查,原告不得主張因原處分受有權利或法律上利益之損害,而提起行政訴訟法第4條之撤銷訴訟,已無庸論,至於其是否得依行政訴訟法第9條、第35條規定,以公益團體自居而就客觀權利提起公益訴訟,茲論述如下:㈠原告雖係經新竹縣政府核准設立之人民團體,其組織章程第2條亦載明:「本會為依法設立,非以營利為目的之社會團體,以促進環境、文化永續發展為宗旨。」
然系爭開發案自92年2 月27日提出環境影響說明書送審後,原告始於94年2月20日成立,此有原告章程及新竹縣政府94年3 月11日(94)府社行字第6474號人民團體立案證明書在卷為憑,而原告自承其會員住所均極鄰近系爭開發案坐落地,由其所提出之97年度會員大會手冊以觀,其96年度工作內容除針對系爭開發案環保爭訟案及行政業務(如購置手提電腦、決議會員人往生慰問金發放標準等等)外,幾無其他具體內容,97年度工作計畫關於業務活動部分,內容極為空泛(如1年1次環境保護及文化教育研習,1年1次會員自強活動等等),從而,由原告之成立時間、成員住所及具體活動內容綜合判斷,嚴格言之,原告其實係為系爭開發案件而成立,原難期「持平客觀」評估開發單位及目的事業主管機關之作為,即使章程確實標明以促進環境發展為目的,但與開發單位不無不同利益團體之爭,核諸前揭關於團體訴訟當事人適格之說明,原告不具行政訴訟法第35條團體訴訟當事人適格之要件,提起同法第9條公益訴訟,應以判決駁回之。
㈡又,「原告之訴,有列各款情形之一者,行政法院應以裁定駁回之。
但其情形可以補正者,審判長應定期間先命補正:…十、起訴不合程式或不備其他要件者。」
行政訴訟法第107條第1項第10款訂有明文。
而行政訴訟法第9條但書設有規定,依本條提起純粹公益取向的行政訴訟,必須以個別法律有明文規定者為限,如無個別法律明文授權提起公益訴訟而提起者,即屬起訴不備其他要件,且無從補正,應以裁定駁回之。
92年1月8日修正公布之環境影響評估法第23條第8項規定:「開發單位違反本法或依本法授權訂定之相關命令而主管機關疏於執行時,受害人民或公益團體得敘明疏於執行之具體內容,以書面告知主管機關。」
同條第9項規定:「主管機關於書面告知送達之日起六十日內仍未依法執行者,人民或公益團體得以該主管機關為被告,對其怠於執行職務之行為,直接向行政法院提起訴訟,請求判令其執行。」
確為行政訴訟法第9條法文但書所謂「個別法律有明文規定」之適例。
惟上開規定係指開發單位違法,而主管機關疏於執行時,經受害人民或公益團體以書面告知主管機關,主管機關逾60日仍未依法執行時,人民或公益團體得直接向行政法院提起訴訟,請求判令其執行,乃給付訴訟,提起前並有前置程序。
然本件係原告不服被告對開發單位之原處分,而就該處分提起撤銷訴訟,並非指摘開發單位有何違法行為,經書面告知主管機關而主管機關仍怠於執行之情狀,與上開法律規定完全不同。
原告主張環境影響評估保護法第23條第8項、第9項為其依行政訴訟法第9條起訴時所具備之但書特別要件,容非可採。
縱然不論原告適格與否,本件原告依行政訴訟法第9條提起公益訴訟,因其訴訟並無法律特別規定允許提起,其起訴要件即為不備,併與敘明。
八、綜上所述,原告提起本件訴訟,如以主觀訴訟關係依行政訴訟法第4條規定提起撤銷訴訟,乃當事人不適格,為無理由;
如依客觀訴訟關係依行政訴訟法第9條、第35條規定提起團體公益訴訟,因其不具備第35條規定之公益團體要件,亦係當事人不適格,為無理由,從而,本院應以判決駁回原告之訴,至於本件不具備第9條但書所設特別要件,為起訴要件不備,本應以裁定駁回。
惟本件已因原告當事人不適格判決駁回,爰不另為裁定駁回,附此敘明。
據上論結,本件原告之訴無理由,爰依行政訴訟法第98條第1項前段、第218條,民事訴訟法第385條第1項前段,判決如主文。
中 華 民 國 97 年 12 月 2 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 王立杰
法 官 劉錫賢
法 官 林惠瑜
上為正本係照原本作成。
如不服本判決,應於送達後20日內,向本院提出上訴狀並表明上訴理由,如於本判決宣示後送達前提起上訴者,應於判決送達後20日內補提上訴理由書(須按他造人數附繕本)。
中 華 民 國 97 年 12 月 2 日
書記官 徐子嵐
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