臺北高等行政法院行政-TPBA,98,停,92,20091106,1

臺北高等行政法院裁定
98年度停字第92號
聲 請 人 甲○○○○○○○
兼代表 人 乙○○
聲 請 人 中華民國專業者都市改革組織
代 表 人 丙○○
共 同
訴訟代理人 詹芝怡 律師
黃繼岳 律師
林三加 律師
相 對 人 臺北市政府
代 表 人 丁○○（市長）住同
訴訟代理人 己○○
戊○○（兼送達代收
上列當事人間因都市計畫事件，聲請人聲請停止原處分之執行，本院裁定如下：

主 文

聲請駁回。

聲請訴訟費用由聲請人負擔。

理 由

一、按「行政訴訟繫屬中，行政法院認為原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，得依職權或依聲請裁定停止執行。

但於公益有重大影響，或原告之訴在法律上顯無理由者，不得為之。」

行政訴訟法第116條第2項定有明文。

是知依該條項規定，得聲請法院停止執行者，其客體為「原處分」或「原決定」，其聲請人應限於與該客體有關聯之「原處分之受處分人」或「法律上之利害關係人」。

如非「原處分之受處分人」或「法律上之利害關係人」，即不得對之聲請停止執行。

二、緣「修正陽明山山仔后地區細部計畫（第二次通盤檢討）暨擬訂保護區變更為住宅區（住20）細部計畫案」前經相對人於民國81年7 月13日發布實施在案，嗣相對人為保存再利用士林區陽明山山仔后地區之美軍宿舍群歷史建築及文化景觀，乃主動進行該地區都市計畫檢視，依都市計畫法第27條第1項第4款規定，辦理個案變更，並於96年6 月15日以府都規字第09631608900 號公告公開展覽「變更臺北市士林區陽明山山仔后地區第二種住宅區為特定住宅區細部計畫案」計畫書圖草案，自96年6 月20日起公開展覽30天，並於96 年6月16日刊登聯合報及96年6 月17日刊登自由時報，另於96年7 月5 日在士林區陽明區活動中心舉辦說明會。

系爭「變更臺北市士林區陽明山山仔后地區第二種住宅區為特定住宅區細部計畫案」經臺北市都市計畫委員會96年8 月2 日第573次會議、97年2 月20日第579 次會議及97年10月24日第587次會議修正通過後，相對人乃將「變更臺北市士林區陽明山山仔后地區第二種住宅區為特定住宅區細部計畫案」（下稱系爭都市計畫案）於97年12月11日以府都規字第09707725400 號函（下稱系爭函）公告實施。

聲請人不服，提起訴願，經內政部以聲請人非適格之訴願人為由，不予受理。

聲請人猶表不服，提起行政訴訟，現繫屬於本院。

茲聲請人以系爭函之執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事，於提起行政訴訟後，向本院聲請停止系爭函之執行。

三、聲請人聲請意旨略以：㈠聲請人認原處分違法損及聲請人及全體國民之合法權益，業依法提起行政訴訟，請求撤銷原處分，現繫屬鈞院：聲請人長期關心臺灣都市空間之合理規畫，對於系爭函，認涉及諸多違法情事，依法應予撤銷，以維聲請人及全體國民之合法權利。

聲請人於98年1 月10日依法提出訴願，並於98年6 月25日收到內政部98年6 月23日台內訴字第0980119564號訴願決定，該訴願決定認聲請人非利害關係人而不予受理。

聲請人對於訴願決定並未詳究系爭函對於聲請人及全體國民之權利及利益所造成之重大損害，亦顯有違誤，業於98年8 月24日依法提起行政訴訟，現繫屬鈞院。

㈡系爭函之執行，將發生難以回復之損害，且有急迫情事：⒈本件都市計畫細部計畫變更之土地權屬，未認定為公有土地及以「保設國家土地資源，提昇公有土地的公共使用」為計畫目標，反而認定為臺灣銀行之「私有財產」、適用銀行法及公司法之規定，將造成全體國民權益遭受難以回復之重大損害：⑴本件都市計畫細部計畫變更之土地區域C1、C2、F 、Hl、H2等土地（下稱系爭土地）之使用分區，乃美軍宿舍群，從第二種計畫住宅區變更為特定住宅區㈠。

⑵且系爭計畫區內之多筆土地之權屬本為「國有土地」，其所有權人本為中華民國（管理者為國有財產局），其後出售給「臺灣省政府」（管理者為臺灣銀行），竟於87年以「更名」方式將系爭土地之所有權，從臺灣省政府改為「臺灣銀行」。

⑶臺灣銀行在無任何法律依據下，任意將國有財產更名為其所有，顯然違反法律保留原則。

關於系爭土地之權屬疑義，相對人都市發展局之回應竟為：「財政部……函復表示，臺銀所持有之不動產非屬國有財產，其處分應依銀行法及公司法相關規定辦理，不受國有財產法規定之限制……惟該函並未就臺銀土地於登記為『省有』時應屬『公有土地』一節予以回應。」

，而認定系爭土地為臺灣銀行之「私有財產」，適用銀行法及公司法之規定，並將96年6 月15 日 公展版所述之「保護國家土地資源，提升公有土地的公共使用」之計畫目標，於細部計畫變更之最後公告內容，予以刪除，顯非適法。

⒉系爭都市計畫細部計畫變更之容積移轉，涉及違反文化資產保存法及都市計畫法，且容積移出將破壞都市整體空間承載力，造成全體國民無法得到都市計畫法所保障享有之公共設施法定最低標準之難以回復的重大損害：⑴按文化資產保存法第35條規定，古蹟所使用土地得以容積移轉之權利，排除「以政府機關為管理單位者』之情形。

依「舉重明輕」之法理，歷史建築及文化景觀之指定，除非是私有財產，不得取得容積移轉之權利，方屬合法。

⑵系爭都市計畫案之96年6 月15日公展版，原規定「本地區全區不適用任何容積移轉相關規定」，竟於公告版刪除，並改為「不可容積入，但可容積移出」之規定，該公告版復加認定系爭土地為臺灣銀行之私有財產，將使臺灣銀行取得容積移轉之權利，顯違文化資產保存法之規定。

⑶復依都市計畫法第39條規定: 「對於都市計畫各使用區及特定專用區內土地及建築物之使用、基地面積或基地內應保留空地之比率、容積率、基地內前後側院之深度及寬度、停車場及建築物之高度，以及有關交通、景觀或防火等事項，內政部或直轄市政府得依據地方實際情況，於本法施行細則中作必要之規定。」

系爭函違法使臺灣銀行取得容積移轉的權利，將造成臺北市居民所享有之公共設施比例及品質，遭受難以回復之損害。

⒊臺灣銀行依系爭函之內容，將於98年9月4日開標決定「臺灣銀行山仔后原美軍眷舍活化利用專業服務案」之得標人，造成不法取得利益之關係人繼續擴大而難以控管，故系爭函之停止執行，有急迫之情事：⑴查臺灣銀行依系爭函之內容，已於98年8 月21公告「臺灣銀行山仔后原美軍眷舍活化利用專業服務案」之第一次招標，領標及投標期限為自98年8 月21至98年9 月4 日，並訂於98年9 月4 日14時30分開標。

⑵然依系爭函公布當時有效之「國家資產經營管理一元化執行要點」第4 點第6 小點規定，登記為國營銀行法人所有之不動產為國家資產，故系爭函認定系爭土地為臺灣銀行之「私有財產」，顯非適法。

再者，依系爭函公布當時有效之「國家資產經營管理原則」第6條第1項規定：「國家資產應依預定計畫及規定用途或事業目的使用。

國家資產之用途廢止、閒置或經排除占用之土地，已無公用或業務使用必要時，應依下列方式處理：㈠屬政府機關、非營業特種基金及非公司組織國營事業機構管理者，應即變更為非公用財產移交財政部國有財產局（下稱國產局）依法處理。

㈡屬公司組織國營事業機構管理者，應予檢討，擬具處理意見，報請主管機關核定；

必要時得辦理減資，移交國產局依法處理。」

因此，系爭函基於系爭土地為「臺灣銀行私有財產」而刪除公展版之「保護國家土地資源，提昇公有土地之公共使用」計畫目標時，系爭土地乃失其「公共使用」之必要，依前揭法令，即應將系爭土地登記為臺灣銀行或行政院經濟建設委員會（下稱經建會）等之「國家資產」，移交國有產財局，始為適法。

⑶況且，國家資產之管理及運用，與國家公共利益及全民利益密切相關，現行法制僅以「國家資產經營管理原則」、「國家資產經營管理一元化執行要點」、「國家資產經營管理委員會設置要點」等行政規則予以規範，亦與法律保留原則有違，嚴重破壞國家法制。

㈢系爭函將登記為臺灣銀行之「國家資產」，刪除其依法應有之公用性質，認定為臺灣銀行之私有財產，賦予臺灣銀行取得「容積移轉」之權利，實有「竊佔國有財產」之嫌。

更何況，臺灣銀行之母公司臺灣金融控股公司已準備釋股，且不排除「引進陸資」，如此，本屬中華民國全體國民之國家資產將因而輾轉移外人、甚至被挖空。

故系爭函刪除「保護國家土地資源，提昇公有土地的公共使用」之計畫目標，使臺灣銀行得以違法取得容積移轉之權利，也使臺灣銀行得以將公有土地做私有利益之最大利用，將嚴重損害全體國民之權益，且98年9 月4 日即將開標決定「臺灣銀行山仔后原美軍眷舍活化利用專業服務案」之得標人，將使本案不法取得利益之關係人繼續擴大，造成損害難以控管之局面，更進而逼迫全民就範。

承認其不法行為及結果，乃社會不公不義之極致云云。

四、相對人答辯意旨略謂：㈠按土地法第4條規定：「本法所稱公有土地，為國有土地、直轄市有土地、縣（市）有土地或鄉（鎮、市）有之土地。

」次按「都市計畫容積移轉實施辦法」第6條第1項第1款規定，都市計畫容積移轉送出基地以下列各款土地為限「都市計畫表明應予保存或經直轄市、縣（市）主管機關認定有保存價值之建築所定著之『私有』土地。

……」復按「文化資產保存法」第35條規定：「『古蹟』除以政府機關為管理機關者外，其所定著之土地、古蹟保存用地、保存區、其他使用用地或分區內土地，因古蹟之指定、古蹟保存用地、保存區、其他使用用地或分區之編定、劃定或變更，致其原依法可建築之基準容積受到限制部分，得等值移轉至其他地區建築使用或享有其他獎勵措施；

其辦法，由內政部會商文建會定之。」

另，行政訴訟法第4條第1項規定：「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3 個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2 個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」

，同法第6條第1項規定：「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。

其確認已執行完畢或因其他事由而消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。」

，同法第116條第2項復規定：「行政訴訟繫屬中，行政法院認為原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，得依職權或依聲請裁定停止執行。

但於公益有重大影響，或原告之訴在法律上顯無理由者，不得為之。」

㈡有關聲請人聲稱經建會所有土地（例：士林區○○段○○段749 地號），經查地籍資料，該等土地應屬國有土地（所有權人為中華民國，管理者為經建會），於系爭都市計畫案本不適用「本計畫範圍內經公告登錄為歷史建築、文化景觀等文化資產或經本計畫都市設計管制要點指定保存之建築所定著之『私有土地』，其依本計畫規定基準容積內未使用之容積，得適用都市計畫容積移轉實施辦法辦理容積移轉。」

而得辦理容積移轉。

且系爭都市計畫案對該等土地之管制，並未因公展前後「計畫目標」之文字修正而減損，反而增加都市防災、文化資產保存維護計畫等規範。

㈢至聲請人聲稱臺灣銀行所有土地（例：士林區○○段○○段503 地號），經查地籍資料，所有權人為臺灣銀行股份有限公司。

且有關「臺灣銀行所有土地是否屬公有土地」一節，其認定並非相對人權責。

蓋相對人於系爭都市計畫案審議期間，曾以97年3 月31日府授都規字第09730808500 號函詢國家資產經營管理委員會「臺灣銀行於本市陽明山山仔后地區所持有房地資產之處分程序及其產權究屬公有或私有」，經財政部97年4 月11日台財產改字第0970008254號函復「臺銀所持有之不動產，非屬國有財產，其處分應依銀行法及公司法相關規定辦理，不受國有財產法規定之限制……又該行係依公司法規定成立之法人，屬私法人，故其所有之不動產自屬『私有』」，故相對人並非聲請人所陳公私有土地認定權責之處分機關。

㈣臺灣銀行所有土地因屬「私有」，依「都市計畫容積移轉實施辦法」第6條之規定，自得予以適用（系爭都市計畫案範圍內因無「古蹟」，不適用「文化資產保存法」第35條之規定，亦不適用「古蹟土地容積移轉辦法」相關規定）。

另因財政部業函示臺灣銀行所有土地非屬國有財產，相對人爰於維持系爭都市計畫案實質管制之情形下，配合修正「計畫目標」等相關內容，並經臺北市都市計畫委員會97年10月24日第587 委員會議審議修正通過。

㈤聲請人自稱長期關心臺北市士林區陽明山山仔后地區美軍宿舍建築群保存之課題，希望該地區美軍宿舍建築群能以「原貌完整」保存。

惟有關該地區美軍宿舍建築群之文化資產指定事宜，係經相對人96年9 月28日以府文化二字第09630295300 號公告陽明山美國在臺協會（原美援運用委員會）宿舍（計12處）及山仔后前美軍宿舍（計10處）登錄為歷史建築（採部分原貌保存），及97年6 月17日以北市文化二字第09730167200 號公告登錄「陽明山美軍宿舍群」（原則上以當年美軍宿舍仍尚有留存之範圍，包括美軍協防司令宿舍，劉自然事件案發現場地區宿舍及山仔后地區的C-1 ，C-2 ，F，H-1 ，H-2 等地區之美軍宿舍為對象）為臺北市文化景觀（採元素保存，非原貌保存）；

而系爭都市計畫案僅係配合前揭文化資產之指定，並考量山仔后地區整體容受力、歷史與自然景觀的保存維護及生態社區觀點進行計畫檢討修正。

爰聲請人就系爭都市計畫案內容對山仔后地區美軍宿舍建築群保存觀點存有差異，惟系爭都市計畫案之變更係為現有陽明山美軍宿舍群歷史建築及文化景觀的保存與再利用訂定規範，透過都市計畫變更使地區發展強度降低，以達維護文化資產及減輕整體環境承載量之目的，並依都市計畫法第23條之規定辦理公告實施，並無違誤。

㈥退步言，設若臺灣銀行所有土地非屬私有土地，則自當比照前揭國有土地而不適用系爭都市計畫案有關容積移轉之規定，可證本件並無停止執行之需要。

況系爭都市計畫案如經停止執行，則系爭計畫區將回復為變更前之「第二種住宅區」，僅能依「臺北市土地使用分區管制規則」之一般規定管理。

而對於相關新訂之都市計畫管制，如：⒈法定容積率上限之調降以及不得接受容積移入以減請環境承受力、⒉新增允許使用項目以活絡地區發展、⒊透過都市設計管制維護計畫地區美軍宿舍建築群的景觀與紋理、⒋都市防災規範等相關規定，欠缺執行依據，反而可能使系爭計畫區真正發生難以回復之損害，對社會公益造成具急迫性之負面影響，與聲請人核心訴求完全背道而馳。

㈦末按循訴願或行政訴訟請求救濟之利害關係人，係指違法行政處分之結果致其現已存在之權利或法律上之利益受影響者而言，若僅具經濟上、情感上或其他事實上之利害關係者則不屬之（改制前行政法院75年度判字第362 號判例意旨參照）。

以利害關係人之地位提起撤銷訴訟者，應以主張其權利或法律上利益，因原處分違法而受有損害為要件，其提起訴訟始能謂為適格。

本件聲請人所主張之事實及理由，其並無法律上之「權利」或「法律上利益」受到系爭函之侵害，即非屬法律上之利害關係人，無提起撤銷訴訟之訴權，聲請人自不具備當事人適格。

揆內政部訴願決定書就聲請人不具利害關係部分已明確指駁，聲請人提起本件聲請即為不合法。

五、經查：㈠本件聲請人僅係一般人民，並非系爭函之受處分人，除有系爭函影本在卷可稽外，復經聲請人於聲請狀及補充理由狀陳明足稽。

聲請人雖主張系爭函之公告侵害聲請人及全體國民之合法權益云云，然其既非系爭函之相對人，是否為法律上之利害關係人即值探究。

㈡聲請人雖援引文化資產保存法第35條及都市計畫法第39條等規定主張其為權利人，惟按文化資產保存法第35條第1項係規定：「古蹟除以政府機關為管理機關者外，其所定著之土地、古蹟保存用地、保存區、其他使用用地或分區內土地，因古蹟之指定、古蹟保存用地、保存區、其他使用用地或分區之編定、劃定或變更，致其原依法可建築之基準容積受到限制部分，得等值移轉至其他地區建築使用或享有其他獎勵措施；

其辦法，由內政部會商文建會定之。」

可知該條規定之立法目的在保護文化古蹟以及就文化古蹟之容積率有所限制，並非在保護聲請人個人權益，而都市計畫法第39條僅是就都市計畫區域內之土地及建築物之使用、基地面積或應保留空地之比率、容積率等事項，所為之授權規定，亦未賦予聲請人具體的權利或法律上利益。

故聲請人所稱系爭函之公告實施將造成臺北市民所享有之公共設施比例及生活品質遭受難以回復之損害，乃屬法律以外之文化上、經濟上或感情上之利益，亦即聲請人主張之權益受害，實係個人之反射利益（即公法之反射效果），並非此所稱之法律上利益。

易言之，聲請人尚無任何法律上利益或權利遭受系爭函侵害之情事，自難謂係法律上之利害關係人。

因此，聲請人並非適格之聲請人甚明，其具狀聲請停止執行，依上揭說明，自與行政訴訟法第116條第2項規定不符，而不應准許。

六、綜上所述，聲請人並非系爭函之受處分人，亦非法律上利害關係人，自非行政訴訟法第116條第2項規定之適格聲請主體，且聲請人僅為文化資產保存法第35條規定之反射利益人，並無任何個人權益受侵害，自無難以回復之損害可言，其聲請停止執行，於法不合，應予駁回。

七、依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條、第85條第1項前段，裁定如主文。

中 華 民 國 98 年 11 月 6 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 黃本仁
法 官 林妙黛
法 官 陳秀媖
上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 98 年 11 月 6 日
書記官 楊子鋒