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臺北高等行政法院判決
98年度簡字第232號
原 告 國立淡水高級商工職業學校
代 表 人 甲○○（校長）
送
被 告 臺北市政府
代 表 人 乙○○（市長）
上列當事人間就業服務法事件，原告不服行政院勞工委員會中華民國98年3 月11日勞訴字第0970032003號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序說明：本件係不服行政機關所為罰鍰處分而涉訟，其標的之金額為新臺幣（下同）15萬元，在20萬元以下，依行政訴訟法第229條第1項第2款、第2項規定及司法院民國（下同）92年9 月17日（92）院臺廳行一字第23681 號令，應適用簡易程序，本院並依同法第233條第1項規定，不經言詞辯論，逕行裁判。
二、事實概要：原告於96年9 月17日至同年11月26日聘僱訴外人臺北市私立青山語文短期補習班（下稱青山語文補習班）所申請聘僱之日本籍外國人MATSUFUJI TAIZO （護照號碼：TH0000000 ，中文名：松藤泰三，下稱M 君），於其校內從事社團日語教學工作。
案經行政院勞工委員會（下稱勞委會）以97年9 月19日勞職規字第0970512105號函移請被告依權責核處，被告審查屬實，乃依就業服務法第57條第1款及第63條第1項規定，以97年10月9 日府勞二字第09705842200 號裁處書（下稱原處分）處原告罰鍰15萬元。
原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、原告主張略以：㈠原告聘請M 君擔任日語社團臨時諮詢顧問之講座，係依法行政之合法行為：⒈原告依據行政院96年9 月12日院授人給字第0960063509號函修正公佈「軍公教人員兼職費及講座鐘點費支給規定」（下稱鐘點費支給規定）㈠規定聘請外國人，以補救其他專兼任日語教師專業之不足。
且原告礙於政府經費拮据，經與M 君達成減低酬勞協議，以每50分鐘1,600 元計算。
故原告聘請外國人擔任講座，有明確法令依據，如科處罰鍰，無異宣告行政院訂頒之上開鐘點費支給規定違法無效。
⒉依教師法第19、17條規定，原告為教育學術研究機構，依就業服務法第48條第1項第1款規定，聘僱外國人，擔任顧問或研究工作者，不須申請許可。
被告及訴願決定引述行政院勞工委員會93年2 月2 日勞職外字第0930001310號函，謂學校非學術研究機構。
惟此函釋，除與實務運作不符外，且違背法律規定，茲說明如下：⑴該函釋違反教師法第17條及第19條規定，牴觸法律，應屬無效。
⑵該函有關「學術研究機構」之片面單方解釋，違背事務管轄權，應屬無效。
蓋對於「學術研究機構」解釋及定義，應屬於教育部職權，勞委員會僅就全國勞工行政事務之主管與監督之責，應無權對「學術研究機構」之範圍，單方面解釋。
⑶勞委會對「學術研究機構」之定義迄未與教育部討論，教育部亦未本於主管機關之職權對之解釋，行政機關行政怠惰，遲未對法條明確且合法解釋，即為行政處分，實為處分之不當與違法，構成行政處分撤銷之要件。
㈡原告聘請M 君係在補救其他兼任日語教師專業不足之顧問或研究性質：⒈M 君既非原告專任教師，亦非兼任教師，蓋原告專兼任教師均須具有教育人員任用條例第13條規定之積極資格，及依同法第26條規定之程序提請教師評審委員會審查通過後聘任。
M 君係諮詢顧問之講座，不受教育人員任用條例規範，符合就業服務法第48條第1項第1款規定。
⒉原告已有兼任日語教師，聘請M 君純粹係因臨時性之社團需要，M 君在日本語教學方面，有其獨特於全國日本語教授不同的教法，其所申請的教學教具專利，專利編號為NO.000000000，更是在臺灣的日本語教學中首創，全國在2002年只有一個相關於字卡教具的專利，而此日本語文法教具及其step by step的教學方案，乃能提升國內日本語教學的老師與學生，使之了解更快速與清楚的日語學習方式（由敘述老師當場示範），因M 君在日本有從事日本語教學經驗，更熟知日本風土民情，況且學習者有原告師生及兼任日語老師，所以應為諮詢及研究性質，符合就業服務法第48條規定。
⒊公立學校專兼任教師（含外聘教師），其授課鐘點費，均依教育部頒布之統一標準，每小時鐘點費400 元，惟M 君因未具教育人員任用條例第13條規定之積極資格，原告無法聘為專兼任教師，但其獨特日本語教材教法具有教學專利，原告聘為諮詢及研究顧問，提昇師生日語能力及教學效益，並酌予顧問研究費每小時1,600 元。
⒋原告從嚴遵守所得稅法第2條規定之精神，有收入即應繳稅原則，其稅單亦非單純薪資所得，更不應為告發之憑證，被告於訴願答辯書提出以「扣繳憑單」為告發之佐證，殊不知被告未明察，原告聘請M 君之性質，僅憑「扣繳憑單」為薪資佐證資料，缺乏證據力，且與事實不符，究原告原意，即為諮詢性質之實質顧問費，並無疑義。
㈢被告對原告之行政處分，違反地域管轄權，其行政處分應為無效。
蓋原告位於臺北縣淡水鎮，依地域管轄權之認定，應為臺北縣政府勞工局所管轄。
因此，被告之行政處分，除上述理由，其處分不當與違法，亦逾越其權限，應為撤銷外，且處分自始無效。
㈣原處分在適用法律及過程，有諸多不當與違法，被告應於事前釐清爭議，並先予行政指導，方為法治國之精神。
原告聘請M 君有明確法源依據，應無故意或過失之行為，此觀行政罰法第7條第1項規定自明。
為此，提起本件訴訟，並聲明求為判決：請求撤銷訴願決定及原處分，關於依就業服務法裁處罰鍰15萬元整。
四、被告則辯以：㈠依行政程序法第13條第1項規定意旨，原告聘雇之日本籍M 君實際居留地及合法受聘雇地皆隸屬臺北市，本案係經被告及臺北縣政府勞工局共同上級機關行政院勞工委員會指定被告管轄在先，故被告對原告之行政處分尚無違誤。
㈡查被告所屬勞工局於97年9 月30日與原告代表曾才榮君談話紀錄其問答欄略以：「我們學校因為第二外語（日語）及中日文化養成培育計畫，於96年度辦理第二外語（日語）課程，於96年9 月17日開始聘僱松藤泰三老師（即M 君），擔任社團日語老師，授課時間為週一下午共3 小時，至96年11月26日止，每小時時薪1,600 元為課程鐘點費。
」又依原告提供之96年度第一期辦理第二外語（日語）課程9 月份至11月份講師簽到表，M 君授課內容為句型與文法課程，另原告執行之第二外語（日語）及中日文化養成培育計畫預期效益為發展原告學生第二外語（日語）能力及通過日語檢定。
再據M 君之97年9 月8 日及97年9 月25日陳述意見表示：「至國立淡水商工職業學校上課，是朋友介紹我去代課的，因為他們的日文老師出國，找不到別的老師，學校是以現金方式於最後一個月給我約6 萬多元。」
此均有被告所屬機關勞工局97年9 月25日、9 月30日之談話紀錄可佐及M 君之96年度薪資扣繳憑單、簽到表及鐘點費請領清冊影本可證。
㈢復據勞委會91年9 月11日勞職外字第0910205655號函釋意旨可知，雇主與外國人間有無聘雇關係，應依客觀具體事實認定，如該外國人有勞務提供，而雇主對其有指揮監督關係，或有勞務報酬之約定者，則難謂無聘雇關係存在。
㈣原告辯稱其為學術研究機關，依據就業服務法第48條規定，聘僱外國人M 君擔任「顧問」、「研究工作」，不須申請許可一事。
查M 君誠屬擔任原告社團日語教學老師一職，並非「顧問」或「研究工作」。
再者，依據勞委會93年2 月2 日勞職外字第0930001310號、95年2 月24日勞職外字第0950007025號函釋意旨可知，公立大專院校等學校單位並非屬於各級政府之行政單位，亦不屬各級政府之所屬學術研究機構。
故原告既非教育部所屬學術研究機構，自無就業服務法第48條第1項但書規定之適用。
準此，原告未經主管機關申請許可，逕自聘僱他人所聘雇之外國人M君從事學校社團日語教學工作，係違反就業服務法第57條第1款規定，爰依同法第63條第1項之規定，處原告15萬元罰鍰，並無違誤，為此求為判決駁回原告之訴。
五、本院之判斷：㈠按就業服務法第43條規定：「除本法另有規定外，外國人未經雇主申請許可，不得在中華民國境內工作。」
第48條第1項規定：「雇主聘僱外國人工作，應檢具有關文件，向中央主管機關申請許可。
但各級政府及其所屬學術研究機構聘請擔任顧問、研究工作者或與在中華民國境內設有戶籍之國民結婚，且獲准居留者，不須申請許可。」
第57條第1款規定：「雇主聘僱外國人不得有下列情事：聘僱未經許可、許可失效或他人所申請聘僱之外國人。
……」第63條第1項規定：「違反第44條或第57條第1款、第2款規定者，處15萬元以上75萬元以下罰鍰。
……」又勞委會93年2 月2 日勞職外字第0930001310號函釋略以「……政府機關及其所屬研究機構所從事之研究，均以增進公共利益為前提，且重大政策之規劃及各學門之基礎研究，均以各級政府為主，爰於本法第48條第1項但書規定各級政府所聘僱之外籍顧問或研究人員例外無須申請聘僱許可。
故依本條之立法精神觀之，公立大專院校並非屬於各級政府之行政單位，亦不屬各級政府之所屬學術研究機構，自無本法第48條第1項但書之適用。」
乃係勞委會基於主管機關之地位，依就業服務法第48條第1項但書之立法精神，就所謂各級政府及其學術研究機構而為解釋，經核與上開法律規定之目的相符，被告據以適用，並無不當。
㈡查日本籍外國人M 君係訴外人青山語文補習班申准聘僱來臺，擔任日文教師工作，聘僱許可期限經展延後至97年8月31日，M 君自96年9 月17日起至同年11月26日止，在原告學校從事社團日語教學工作之事實，已據M 君、青山語文補習班代理人潘美華於被告勞工局訪談時供陳無誤，有M 君及潘美華談話紀錄、M 君聘僱相關資料在原處分卷第19至26頁可稽；
參以M 君於訪談時陳稱「是朋友介紹我去代課的……學校是以現金方式於最後1 個月給我，金額約6 萬多元」（見原處分卷第19頁），以及原告代理人曾才榮於97年9 月30日接受被告勞工局訪談時所稱「我們學校……於96年9 月17日開始聘僱松藤泰三老師，擔任社團日語老師，授課時間為每週1 下午共3 小時，至96年11月26日止，每小時時薪1,600 元」等語（見原處分卷第27頁），暨卷附之M 君96年度薪資扣繳憑單、96年第1 期辦理第二外語（日語）課程講師鐘點費請領清冊、9 至11月份講師簽到表等資料（見原處分卷第32-36 、47頁），可知M君係在原告學校擔任社團日語老師，從事日語教學工作，並受領薪資報酬，故M 君確有受僱於原告之事實，堪可認定。
準此，M 君既係他人即青山語文補習班所申請聘僱之外國人，原告予以聘僱，即屬違反就業服務法第57條第1款規定，被告依同法第63條第1項規定，裁處法定最低額罰鍰15萬元，於法並無違誤。
㈢原告雖主張被告對設在臺北縣淡水鎮之原告予以裁罰，違反地域管轄規定；
其依鐘點費支給規定聘僱M 君係合法行為；
且其為隸屬教育部之教學研究機構，聘僱M 君擔任講座又屬顧問或研究性質，依就業服務法第48條第1項第1款規定，不須申請許可云云。
惟查：⒈按行政程序法第13條第1項規定：「同一事件，數行政機關依前2 條之規定均有管轄權者，由受理在先之機關管轄，不能分別受理之先後者，由各該機關協議定之，不能協議或有統一管轄之必要時，由其共同上級機關指定管轄。
無共同上級機關時，由各該上級機關協議定之。」
查本件係勞委會受理青山語文補習班申請展延聘僱M 君時，因案內所附96年度薪資扣繳憑單之給付總額為360,000 元，與M 君96年度納稅證明之所得總額427,200 元不符，經通知青山語文補習班說明後，始悉上開金額之差異係M 君至原告學校任教所獲薪資，因而以97年9 月19日勞職規字第0970512105號函請被告就M 君及原告涉嫌違反就業服務法相關規定依權責查處，此有勞委會上開函在原處分卷第44頁可參。
本件既係經由被告及原告所在地所屬之臺北縣政府勞工局共同上級機關勞委會函送被告查處，即係指定被告管轄，則被告依其調查結果對原告作成行政處分，尚無違誤。
⒉又行政院所頒鐘點費支給規定，係就兼職費與講座鐘點費明定其支給對象、支給標準及支給方式，做為各機關學校遵循之依據，僅係就相關費用之支給為規定，並未就外國人之聘僱及聘僱許可等事項為規範，原告主張依鐘點費支給規定可聘僱外國人，M 君係其依鐘點費支給規定所合法聘僱乙節，應係出於對鐘點費支給規定之誤解，洵無足採。
⒊再M 君係擔任原告學校社團日語老師，實際從事教授學生日文之工作，已如前述，是M 君並非從事「顧問」或「研究工作」，至為明確，原告徒以M 君非其專任及兼任教師，不受教育人員任用條例規範，且每小時領取1,600 元亦較專兼任教師每小時鐘點費400 元為高，主張其聘M 君擔任講座，屬顧問或研究性質云云，要非可採。
⒋末查，原告為國立職業學校，係以教學為目的之教育機構，非屬各級政府之行政單位，亦不屬各級政府所屬之學術研究機構，揆諸前揭勞委會93年2 月2 日勞職外字第0930001310號函釋意旨，自無就業服務法第48條第1項但書之適用，原告執教師法第17條及第19條規定，以教師薪資含有學術研究費，且教師除教學外尚負有學術研究之責，主張其為隸屬教育部之學校研究機構，依就業服務法第48條第1項第1款規定，聘僱M 君不須申請許可，顯係誤解法令，亦無足採。
六、綜上所述，原告所訴各節，均非可採，被告以M 君係他人所申請聘僱之外國人，原告予以聘僱，違反就業服務法第57條第1款規定，而依同法第63條第1項規定，裁處原告法定最低額罰鍰15萬元，於法並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘主張、陳述及所提之證據，經審酌後，認均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 11 月 30 日
臺北高等行政法院第五庭
法 官 程 怡 怡
上為正本係照原本作成。
本件以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，始得於本判決送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如已於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補具上訴理由（均按他造人數附繕本），且經最高行政法院許可後方得上訴。
中 華 民 國 98 年 12 月 2 日
書記官 張 正 清
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